第一篇：我国教师在公办学校、民办学校之间合理流动的制度性障碍探析(哈尔滨学院学报)
我国教师在公办学校、民办学校之间合理流动的制度性障碍探析
张小红
摘要：为了促进教师在公办学校和民办学校之间的合理流动，2002年我国颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》（简称民办教育促进法），明确规定了民办学校教师与公办学校教师在法律地位和业务培训、职务聘任等方面依法享有同等权利。但目前来看，教师流动呈现出向公办学校“一边倒”现象，教师的合理流动受制于诸多制度性障碍。
关键词：公办学校民办学校私立学校社会力量办学
一、我国公办学校、民办学校概念的界说
学校作为一种社会组织，与它所处的外部环境构成了一系列的社会关系。依据其特征可分为两类：一类是权力服从为基本原则，以领导和被领导的行政管理为主要内容的教育行政关系;一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事法律关系。1作为民事法律关系主体时，学校符合《民法通则》第三十七第规定的法人条件的，具有法人资格。毫无疑问，民办学校与公办学校都具有法人资格。公立学校和民办学校最主要的区别在于学校办学经费的来源和形式不同。公立学校的经费主要是国家投入，依靠国家财政性拨款。民办学校的经费主要依靠社会组织和个人捐资、投资、集资、贷款以及学费等，而不是靠国家的财政性拨款，所以民办学校应被列入社会团体法人之中。因此，公立学校可以界定为由国家或政府举办的学校，也称之为“国立学校”。“民办学校”指一切由非政府机构与个人举办的学校，“民办学校”曾出现了多种类似的称谓，如“民办学校”、“私立学校”、“社会力量办学”等。实际上，私立学校、民办学校和社会力量办学三者之间存在着概念的内涵逐层缩小、外延逐层扩大的关系，或者说存在着后者覆盖前者的关系。
二、我国教师在公办学校、民办学校之间合理流动的基础
改革开放以前，我国实行单一的政府办学体制，教师由国家统一分配到公办学校任教。除教育行政部门根据工作需要调动教师外，个人要求调动较困难。这种教师人事管理制度是计划经济体制和人事管理制度的产物，在计划经济条件下对于稳定教师队伍起到了积极作用。随着改革开放的深入，用人制度发生了深刻变革。《教师法》规定实行教师资格制度，学校依法实行教师聘任制。教师与学校通过双向选择，自愿结成聘任关系，依法签订聘任合同。自改革开放以来，随着中国社会结构和经济结构的急剧变革，社会对教育的需求与政府对教育的投资之间形成的强烈的反差，教育结构急需发生变革。1987年《关于社会力量办学若干暂行规定》首次提出：“国家对社会团体和公民个人依法办学采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针” 2，自此，原先由政府包揽一切的办学格局被打破，各类民办学校得到迅猛发展。
在民办学校早期发展的阶段，由于民办学校办学形式灵活，教师的工资一般远远高于公办教师，曾出现了公办学校教师大量流向民办学校的潮流。大量公办学校的离退休教师在民办学校任教，还有公办学校的一些教师去民办学校兼职的情况。但随着90年代末开始的多次国家增加公务员工资政策的出台，公办教师工资大幅上涨，社会医疗保障等制度也日趋完善，而民办教师工资待遇却未见涨，特别是民校教师在社会保障方面受到歧视，因此，民办学校教师开始向公办学校回流。民办学1
2劳凯声.郑新蓉等著.规矩方圆——教育管理与法律[M].北京：中国铁道出版社，1997：204 何东昌主编.中华人民共和国重要教育文献(1976-1990)[Z].海口:海南出版社,1998:2614
校对广开学路，扩大教育对象，促进教育体制改革，改变国家包办教育以及缓解教育供求紧张的状况，推进教育事业的进步起到积极的作用。为了保障民办学校的师资平衡，2002年我国颁布了《民办教育促进法》，明确规定了民办学校教师与公办学校教师具有同等的法律地位，同样需具有国家规定的教师资格，并由学校依法聘任1。平等的法律地位、统一的资格制度和聘任制度，这也是教师在公办学校与民办学校之间合理流动的法律基础和前提。
三 我国教师在公办学校、民办学校之间合理流动的制度性障碍探析
（一）社会保障制度厚“公办”薄“民办”
我国《民办教育促进法》第二十七条和三十一条对民办教师在法律地位和业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校都是同等权利作了规定。可以看出，此法规未规定公办教师与民办教师在社会保障方面享有同等的权利。而我国现实的社会保障制度存在明显的厚“公办”薄“民办”现象。由于《教师法》规定公办学校的教师是准公务员身份，因此可享受国家规定的事业单位员工可享受的各种社会保障制度，如医疗保险制度、养老保险制度、住房公积金制度，而民办学校教师无权享有同等待遇。在现有政策下，民办学校教师的养老保险与公办学校教师的养老保险极其不平等。民办学校教师参加的养老保险是企业保险，而公办学校教师参加的事业养老保险，民办学校教师退休后的养老保障退休后领取的退休金一般不到同等条件公办教师的二分之一。公办教师所享受的优厚的社会保障制度是当前民办教师向公办教师一边倒的重要因素。甚至有很多老师宁愿放弃较高的工资，也要去公办学校。不难看出，社会保障制度是教师在公办学校和民办学校难以合理流动的制度性因素之一。
（二）档案户籍管理制度存在弊端
由于我国的档案户籍管理制度存在弊端，教师在公办学校和民办学校之间流动受到一定的制约。一方面是档案管理制度的制约。在许多学校、教师择业与其档案是不可分的，当教师从民办学校辞职或解聘时，原单位有不提供档案的权力，而愿意接受的公办学校如果得不到档案，就没有办法录用教师。如果在原单位不愿意解除用人关系，教师非辞职不可的情况下，原单位有权在教师档案中填写不利于教师重新择业的内容，从而阻碍其进入别的学校任教。另一方面是户籍管理制度的限制。教师流动取决于户口能否迁移。目前的户口迁移体制从设计上讲，有较强的限制劳动者迁移的功能，许多规章制度阻碍劳动者在地区间的流动，从一定程度上制约了教师自主择业。不可否认，我国的档案户籍制度对教师的合理流动也造成了一定影响。
（三）公办学校人事管理制度不合理
虽然根据我国《教师法》的规定，国家实行教师资格制度，学校依法实行教师聘任制。并规定公办学校的管理、调动工作由县以上各级教育行政部门负责。教师调动需要县以上教育行政部门的同意，中央教育主管部门根据各级学校的任务要求，制定全日制中小学和中等师范教职工编制标准的规定。各省、自治区、直辖市参考这一标准，结合实际制定本地区具体执的编制标准。2也就是说公办学校对教师的管理、调动和单位的编制无自主决定权，其决定权属于教育主管部门。这就造成教师聘任制度尚处于学校岗位聘任的阶段，与真正的人员聘任还有较大差别，目前公办学校的教师职务仍是终身制。学校对教师的聘任仅限于教学岗位的聘任，对于不能胜任相应教学工作的在编教1中国教育报2005年2月3日劳凯声.教育法论[M].苏州：江苏教育科学出版社，1993：7
2师，学校只能改变其教学岗位，安排其他教学或者教学辅助工作，不能真正解聘。由于编制的限制，现有在编教师出不去，学校也就不能从校外自主聘教师。从而出现“想聘的聘不了，不想聘的也得聘”的尴尬现象。可见，公办学校人事管理制度使得公办学校缺乏人事自主权，从而给教师在公办学校与民办学校之间合理流动造成了一定的障碍。
（四）民办学校风险金制度“一刀切”
《民办教育促进法》第二十五条规定建立民办学校风险保证金制度。民办学校应当从年度收入中按3%的比例提取风险保证金，用于学校发生意外事故或其他相关事宜的处理。风险保证金累计达到学校资产总值的50%时，可不再提取。风险保证金属于学校资产，实行专户存储，由审批机关监控使用。风险保证金的利息属民办学校所有。学校可以将风险保证金临时用于学校的大型项目建设和设备购置等，累计使用不得超过风险保证金总额的50%，且支出部分应在下一年度予以补足。风险保证金及其利息任何组织和个人不得侵占或挪用。这种制度对于避免空壳学校招生后卷款蒸发、民办学校一夜垮掉这样的事件，有效规避风险，保障师生的权益有一定的积极作用。但不可否认的是，“按年度收入的3%来提取并且要累计达到学校资产总值的50%时方可不再提取”的规定显得比较为难。无论民办学校背后的集团经济实力多么强大，这无疑都是一笔不小的支出1。这种规定无视民办学校经济实力的差异，发展状况和信誉度，将风险保证金的比率“一刀切”，特别对于很多经济实力不太强的民办学校来说，无疑背负承担的负担。再加上目前我国政策上不允许收取储备金，民办学校的资产不能抵押，由此给民办学校在融资上带来了巨大的困难，很多民办学校的流动资金捉襟见肘，拆东墙补西墙，借款求助，甚至濒临破产的境地，这样的学校当然无法得到教师的青睐。从而造成了民办学校教师“只出不进”的局面。
（五）《民办教育促进法》落实不到位
我国《民办教育促进法》第二十七条和三十一条对民办教师在法律地位和业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校都是同等权利作了规定。并要求教育行政部门应当会同有关行政部门建立、完善有关制度，保证教师在公办学校和民办学校之间的合理流动。公办学校和民办学校教师平等的法律地位、相同的从业要求和用人制度是合理流动的基础。目前，由于我国教育行政部门并未出台相应的制度来落实《民办教育促进法》。所以，民办学校教师的法律地位和管理规范还远没有得到贯彻落实，不少民校教师的合法权益得不到切实保障，民办学校教师在医疗保险、工龄教龄、进修、住房和职称评定等方面不同程度的得不到保障，尤其在福利和社会保障上，民办学校教师的劳动待遇往往是随其学校的经济情况而定。教师的户口、人事档案管理、养老保险、医疗保险、教龄确认、继续教育、流动等缺乏统一明确的政策规定，这就使得教师对在民办学校任教和发展缺乏信心，流动频繁。所以说民办教育促进法的落实需要一系列具体的配套措施的跟进，否则，只能是一纸空文，对民办学校的发展没有任何意义。
我国的民办学校已经成为我国教育事业的重要组成部分，也是我国教育教学改革一支不可或缺的力量。为了保证民办学校的健康发展，保证教师在公办学校、民办学校之间合理流动是关键，因此，为了实现师资的合理流动，我国应当建立、完善和落实各项制度，切实保障民办教师的权益。成都日报2007年04月27日
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作者简介：
张小红，女，汉族，江苏扬州人，生于1977/4/5，华南师范大学硕士。现系景德镇高等专科学校讲师，主要从事教育基本理论、教育社会学、外语教学理论与实践研究。通讯地址：江西省景德镇市瓷都大道838号景德镇高等专科学校外语系 邮政编码 : 333000。电话：0798－8721575，E-mail：
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