从“民政局为遇难流浪汉索赔案”探讨我国当事人适格制度U

第一篇：从“民政局为遇难流浪汉索赔案”探讨我国当事人适格制度U

从“民政局为遇难流浪汉索赔案”探讨我国当事

人适格制度

一、问题的提出

2006年4月，江苏省高淳县民政局为遇难流浪汉索赔案（以下简称“高淳案”）引起了世人广泛的关注，被法学界和新闻界称之为政府为流浪汉打官司讨说法的 “中国第一案”。时隔8个月之久，江苏省南京市高淳县人民法院于06年12月18日作出了一审判决：因主体不适格，裁定驳回民政局起诉。

尽管该案已暂时告一段落，但这个一审判决并不意味争议问题得到彻底解决。由该案引发的对民政局作为原告主体是否适格的争论，以及倘若民政局不可以作为原告，那么死亡流浪汉是否是撞了白撞，他们的合法权益到底该由谁来维护等诸如此类的问题仍有待研究解决。适逢我本学期主修民事诉讼法，于是我结合相关案情、立法，针对上述案件原告是否适格问题深入进行了研究思考。

二、案件背景资料的收集

因为我只是在课堂上听老师提起过这个案子，所以我对该案的始末和细节情况不甚了解，故我首先通过上网及查阅相关报纸报道搞清楚案件的基本情况。

1、“高淳案” ：

2004年12月4日，李某酒后驾车，在南京高淳县境内将一名躺在马路上的流浪汉碾轧身亡。多方联系后，死亡男子身份仍然无法确定，交警部门在处理这起交通事故中陷入了困境。2005年4月2日，高淳境内再次发生类似事故。司机王某驾驶车辆，将一流浪汉撞跌在机动车道内，迎面驶来的机动车从流浪汉身上碾轧而过，致使其当场死亡。这个流浪汉的身份同样无法确定。由于肇事司机多次催促警方来处理事故，高淳交警大队找到高淳县检察院咨询解决办法。

2006年3月8日，高淳县检察院向高淳县民政局下达了两份《检察建议书》，提出建议：由民政局代两名无名流浪人员提起人身损害赔偿诉讼。几天后，民政局将两起事故中的肇事方和保险公司诉上法院，要求赔偿两流浪汉的死亡赔偿金、丧葬费等30多万元。

2006年12月18日，高淳县人民法院作出了一审判决：因主体不适格，裁定驳回民政局起诉。在查询本案相关资料的时候，我惊讶地发现今年在其他地方也发生了类似的案件，只是未受到媒体太多的关注而已，并且当地的人民法院也都已经作出了相关的判决，我认为这对研究所要讨论的问题有很高的价值。故也摘录如下：

2、“湖南临湘救助站为遇难流浪汉索赔案”（以下简称“临湘案”）：

2005年11月12日晚，一名流浪汉在107国道1419KM界碑羊楼司附近遇车祸身亡，当地交警部门在规定期限内公布消息寻找死者家属，至今无人上门认领。

2006年4月12日，在当地交警部门和检察院的支持下，临湘市民政局救助站以职能部门的身份将肇事车辆所属的运输有限公司和投保的财产保险公司告上法院，并提出了25万元的索赔金2006年7月21日，临湘市人民法院一审判决两被告向原告民政局救助站支付赔偿款15万余元。

3、“浙江桐庐县民政局为遇难流浪汉索赔案”（以下简称“桐庐案”）：

2005年10月31日晚，在桐庐县境内的省道上，司机姚某驾驶一辆轻型货车，因疲劳驾驶打

瞌睡，车辆失去控制，撞上迎面走来的一男子，造成该男子重伤，经抢救无效死亡。交警部门认定姚某负这起事故的全部责任，但是死亡男子的身份却一直无法查明。

2006年9月，桐庐县检察院以交通肇事罪对姚某提起公诉。引人注目的是，桐庐县民政局作为附带民事原告人的身份出现在法庭上，为无名氏索赔33万余元。

桐庐县法院审理后认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及浙江省实施该法有关规定，身份不明之人在道路交通事故中遭受伤亡的，损害赔偿金由社会救助基金管理机构提存保管。而身份不明之人是有关行政法规规定的“三无人员”，属社会救助对象，民政局是负责处理社会救助事务的部门，由其代为被害人主张权利并无不妥。

据此，法院一审判决：姚某犯交通肇事罪，判处有期徒刑1年、缓刑1年，同时赔偿刑事附带民事诉讼原告人（即桐庐县民政局）33.8万余元。

三、背景资料的剖析

从上述三个类似案件中，我们可以很明显地看出各地法院对民政局能否为遇难流浪汉索赔这一问题的立场是不同的。在“高淳案”中，当地人民法院认为民政局作为原告主体不适格；而在“临湘案” 和“桐庐案”中，当地人民法院显然认同民政局或其下属机构救助站具有合法的原告资格。

那么为什么类似的案件，人民法院会作出不同的判决呢？进一步深究，我发现“临湘案”较之“桐庐案”，与“高淳案”更具可比性。理由是：

在“桐庐案” 中，由于06年3月底，浙江省人大通过了《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》，其中第61条有这样的表述：“道路交通事故社会救助基金管理机构有权向赔偿义务人追偿”，“交通事故死亡人员身份无法确认的，参照城镇人口赔偿标准，其损害赔偿金由道路交通事故社会救助基金管理机构提存保管”。而目前浙江还没有一个真正的 “道路交通事故社会救助基金管理机构”，但可以将其广义理解为政府相关部门。民政局与无名流浪汉之间正好是救济与被救济的关系。这样，法院通过这个地方法规认定桐庐民政局的维权名正言顺。

但“临湘案” 和“高淳案”中，湖南和江苏并没有制订和浙江类似的地方法规以使民政局的主体资格得到法律法规上的确认，所以接下来我主要是针对这两个案子进行比较分析。但值得注

意的是，“桐庐案”对所提问题的解决有着很大的启发意义。

四、问题核心的理论介绍

“临湘案” 和“高淳案”所反映的问题核心就是民政局原告主体是否适格，抽象到民事诉讼法学研究上就是有关当事人适格的问题。那究竟民政局是否为适格主体，以下我就带着这个问题对民事诉讼当事人适格制度进行论述和思考。

（一）当事人的概念

民事诉讼的当事人，是指为保护民事权益，以自己的名义进行诉讼，引起诉讼程序发生、变更、消灭的人。当事人有广义与狭义之分：狭义当事人只包括原告（起诉的人）和被告（被诉的人），广义当事人除原告和被告外，还包括共同诉讼人、诉讼代表人和第三人。当事人在民事诉讼中具有极其重要的地位，无当事人即无民事诉讼。

（二）当事人适格

1、当事人适格的概念

当事人适格，是指当事人在具体的民事诉讼中，能够作为当事人进行起诉或应诉，具有诉讼实施权的资格。

当事人适格和民事诉讼权利能力不同，当事人适格是就具体案件而言的，当事人适格表明该当事人是正当当事人（正当当事人是指对特定的诉讼，有资格以自己的名义成为原告或被告，因而受该案判决拘束的当事人）。而民事诉讼权利能力是针对抽象诉讼而言的一种资格，有民事诉讼权利能力未必是正当当事人。

2、判断当事人适格的标准

传统民事诉讼法理论认为，适格当事人应具备以下两个条件：一是具有民事诉讼权利能力（当事人能力）；二是对诉讼标的所涉权利义务关系具有诉讼实施权。判断当事人适格的标准，关键就在于有无诉讼实施权。根据当事人对特定的诉讼标的有无诉讼实施权，日本和我国台湾地区的学者将当事人分为适格当事人和非适格当事人，我国学者又称为正当当事人和非正当当事人。

在不同的法律关系中，诉讼实施权的基础是不同的。主要有以下两种情形：

（1）对实体权利有处分权或管理权

一般来说，实体法上的民事法律关系或者权利义务主体，即直接的利害关系人，对诉讼标的具有诉讼实施权，是适格的当事人。这是传统的利害关系当事人观念的主要依据，也是我国民诉法规定的起诉要件之一。争议的实体法律关系主体如原告对自己的权利有处分权或管理权，他们当然具有诉讼实施权，可以就争议的法律关系提起诉讼，从而成为正当的当事人。

（2）诉讼担当

在某些情况下，法律关系主体之外的某些特定主体虽然不是权利义务主体，但其基于法律规定或当事人约定对诉讼标的享有管理权或处分权，也是适格当事人。对于上述情形，民诉法理论上称为诉讼担当。所谓诉讼担当，是指实体法上的权利主体或民事法律关系主体以外的第三人，对他人的权利或法律关系有管理权，以自己的名义，为了他人的利益或代表他人的利益，以正当当事人的地位就该法律关系所产生的纠纷提起诉讼，法院判决的效力及于原民事法律关系主体。根据诉讼担当产生的依据不同，诉讼担当分为法定的诉讼担当和任意的诉讼担当。法定的诉讼担当是指基于法律规定而对他人的权利或法律关系享有诉讼实施权，如破产管理人、遗嘱执行人、遗产管理人、失踪人的财产代管人、为保护死者利益提起诉讼人等；任意的诉讼担当是根据民事法律关系主体的意思而承认的诉讼实施权，如我国的代表人诉讼中，代表人基于被代表人的授权而担任诉讼代表人。

3、适格当事人的确定

学者江伟、孙帮清曾提出了如下思路以确定当事人是否适格：

（一）首先判断是否具备诉讼权利能力。当事人适格必须以有诉讼权利能力为前提，无诉讼权利能力者肯定为当事人不适格，但有诉讼权利能力者不一定适格。

（二）判断当事人是否具有诉讼实施权及诉的利益。对于给付之诉，当事人适格是以诉讼实施权为基础的。凡属于原告所主张的实体法律关系的权利义务主体当然具有诉讼实施权。此外，诉讼担当人也具有诉讼实施权。对于确认之诉，原告对其请求有确认利益，即为原告适格。对于形成之诉，依照法律规定可以成为当事人的，即为当事人适格。

（三）根据原告起诉时诉的声明来判断。对于当事人是否适格，应当以原告起诉时所主张的诉讼标的来判断，并非以法院调查结果为准，即从形式上认定作为诉讼标的的法律关系应当在何特定当事人间解决才具有法律上的意义，与该法律关系本身是否实际存在是两回事。

五、案例分析

结合上面的理论介绍，我来探讨下“临湘案” 和“高淳案”中民政局作为原告究竟是否适格的问

题。

在“高淳案”中，赞成民政局可作为原告的一方如高淳县检察院，它认为，根据国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的有关规定，民政部门承担对无名流浪乞讨人员的救助职责，这种救助，不仅仅是对流浪乞讨人员生活无着的保障，也包括流浪乞讨人员人身遭受侵害后提供的法律救助，即损害赔偿主张的权利。民政部门以“社会救助部门机关及流浪人员监护人的身份” 提起无名流浪人员人身损害赔偿的民事诉讼，是符合有关法律法规的立法本义的。

而“临湘案”中，临湘法院认为，虽然法规没有具体规定救助站在流浪乞讨人员的人身遭受侵害后可提供法律援助，但救助站行使法律维权，符合公平正义的社会价值取向，因此救助站以原告身份提起诉讼不违反法律有关禁止性规定。且由于救助站是代流浪人员的近亲属行使诉讼权，所得的赔偿仅是代为保管。

除了司法工作人员的意见相左外，学者们对于这个问题的意见也纷纭不同。武汉大学法学院罗英认为民政局作原告为死亡流浪汉索赔不妥，不能以自己的名义提起诉讼；还有学者则认为民政部门作为职能部门，提起无名流浪人员人身损害赔偿的民事诉讼，不仅是其权利同时也是它的义务，符合有关法律和法规的立法本义。而我个人认为的临湘法院的判决还是值得商榷的，问题的主要在于：

一方面，民政局或是其下属部门救助站是否有为流浪乞讨人员在人身遭受侵害的情况下提供法律救助的权利和义务？

一般认为，社会救助是指国家和社会通过法定程序对处于生存困境的公民所给予的财物接济和生活照顾，保障其满足最低生活水平的制度。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”，民政局依法负有对流浪乞讨人员的社会救助义务。但是，民政局的社会救助似乎仅限于满足被救助主体最低生活水平即可，索赔诉讼活动显然不在其列。

认为民政局（救助站）为适格主体无疑是赋予了民政局进行索赔诉讼活动的权利，正如临湘市人民法院认为救助站以原告身份提起诉讼不违反法律有关禁止性规定。这样的观点我认为是站不住脚的，政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”，而是“法无授权不可为”，即作为政府的一个行政部门民政局所行使的权力都必须是法律法规明文规定的，而不能靠法律推理获得。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定民政部门仅有提供食物、住宿条件的救助义务，并没有其他方面的概括授权，因此并不能推理出民政局可以原告身份作为诉讼主体要求赔偿的权利。正因为没有相应的授权，其获得赔偿后的赔偿金管理、使用都缺乏相应的管理办法和监管程序，很容易导致权力滥用或随意处置侵吞赔偿金，同样我们也很难想象民政部门若整天忙于民事诉讼，其本职社会救助工作将怎么来履行。

另一方面，在“临湘案”的判决中，声明救助站是代流浪人员的近亲属行使诉讼权，所得的赔偿仅是代为保管。照此看来，救助站并非该民事法律关系的直接利害关系人，它的准确身份应该是遇难流浪人员的近亲属的诉讼代理人。我不由地想问，它的代理权从何而来？法定代理？如上所述，我国现行法律法规中并未有此种规定 ━━“遇难流浪人员的近亲属不明时，民政局或其下属部门可以代为诉讼”。委托代理？更不可能！流浪人员的近亲属尚不明了，委托谈何说起。

综合以上两点，我的立场是在现行的法律规范体系下，民政局不可以作为这类案件的原告。

六、对此类案例适格主体的思考

这两例案件引起了法律界的广泛关注，关于对不知名流浪汉车祸身亡的法律救济制度，目前国内立法尚属空白，这也是目前社会救济体系暴露出的盲点。民政局作为原告为该特殊群体维权，这一尝试的出发点毫无疑问是好的，否则人的生命权如何能得到尊重与体现，肇事方、保险公司又是否有不当得利之嫌？如果民政部门有权索赔，获得的赔偿款又如何进行管理？这一系列问题，已超出了案件审理本身，民政局能否胜诉已不重要，如何为这部分弱势群体维权，由哪个部门行使，这是我们立法、司法实践亟需解决的问题。

根据我国民事诉讼法的规定，具有当事人能力的诉讼主体指的是公民、法人和其他组织。据此，我认为在此类案件中，可以通过法律的授权使政府的职能部门或司法部门成为适格当事人，亦可以依法成立一定的机构组织专门为不知名流浪汉维权。

（1）民政局

从我国目前的情况看，最合适的行政机关就是政府的民政部门，因为它负责流浪乞讨人员的救助，一切无家可归者的最终归宿都应当是民政部门。严格来讲，正如高淳县检察院认为的那样，民政部门对流浪人员的救助不仅包括生活救助，而且也可以包括法律救助。通过法律的授权，并制定相应的赔偿金管理、使用办法和监管程序，无疑是最大程度地维护了流浪汉这类弱势群体的利益，维护了社会公共利益。落实到现实立法中，我觉得可以由各地区采取浙江的做法，在地方法规中作相应的规定，当然，与其用“道路交通事故社会救助基金管理机构” 的名称，还不如直接按中国目前的国情改用“民政局”为好。

（2）人民检察院

流浪乞讨人员是社会的一个特殊群体，他们的利益作为不特定主体的一类人的利益属于公共利益的范畴。而自检察制度产生以来，检察机关就以国家和社会公共利益的代表出现，作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。检察机关作为为特殊群体维权的公益诉讼的原告,不仅有法理上的依据,而且在实践中也是可行的。在英国和法国，检察机关可以代表公众提起民事诉讼，维护社会公共利益。正如检察机关在刑事诉讼上为维护公共利益有追诉权一样，在民事诉讼上它也同样可以有追偿权。

（3）其他组织

如消费者协会、工会、妇联等行业和公益团体组织，对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为可以提起诉讼一样，可以依法成立一个专门为流浪汉维权的公益性社会团体，根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到违法行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起诉讼的权利。“让某些社会团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害人的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有助于减少程序利益的耗费。”

七、总结

从情理和法理角度讲，应当有人出面及时为遇难流浪汉索赔，以便稳定民事法律关系，避免侵权人因此不当得利造成法律不公。尽管民政部门已作为原告提起了诉讼，但从当前的法律规定来看，民政部门确实没有此项法定权力，这就暴露了我国救助法律的一个缺陷和漏洞。而这个法律问题，仅靠法院是无法妥善解决的，即便法院最终支持了民政部门的请求，也并不意味着弥补了法律漏洞，它有待于立法解决，需要进一步改革完善我国的救助制度，创设

为特殊群体维权提起诉讼的适格主体。这已是由案例反映出的深层法律问题，值得法学界和司法界更多的思考。