第一篇：干部挂职现象调查
干部挂职现象调查
本项调查样本
为了了解挂职在不同地区的运行状况，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4个地区，进行了实地调研和现场观察。在这4个点的调研中，作者不单搜集了大量的地方相关文件，还对54名地方干部进行了访谈，包括1场焦点小组讨论。
尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了20多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。
调查显示，到下级机关挂职即“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。
由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河
北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。
从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。调查表明，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素
尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基础。
各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。
挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职
居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽管九江市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。
可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。
干部挂职实践中存在哪些问题
调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。
从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工作。
其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。（尹冬华/中国人民大学国际关系学院）
第二篇：挂职现象调查
挂职现象调查
-尹冬华
挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在诸多问题。在某种程度上说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。
尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了20多个春秋，并成为中国政治生活中从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，甚至可以当作一项制度而加以看待。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。
如果挂职制度设计完美，运行良好的话，无论是对整个公务员队伍素质的提高，还是对于实现国家的善治和民众的福祉，都具有积极的意义。事实上，挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。在某种程度上可以说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。
为了了解挂职在不同地区的运行状况，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4个地区，进行了实地调研和现场观察。在这4个点的调研中，作者不单搜集了大量的地方相关文件，还对54名地方干部进行了访谈，包括1场焦点小组讨论。
不同地方挂职现象比较
调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。
由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。
不同地方的挂职在目标指向上也各有侧重：河北武安主要谋求培养锻炼干部和响应上级号召(如援坝、援藏)；湖南株洲偏重培养锻炼干部、壮大村集体经济、加强基层组织建设；吉林市主要是出于增强企业活力，进行企业改制的考虑；而江西九江则更注重锻炼干部和发展本地经济。
调查显示，各种挂职活动的主角往往是那些相对年轻的挂职人员，尽管导演这一出戏的是各个地方的组织部门。这些挂职人员，大多数都是人们所谓的“三门”干部(从家门到校门再到机关门)。相对于那些从政经验较为丰富的领导来说，这些年轻干部理想主义色彩有余，老练程度不足。年轻，意味着他们精力充沛、顾虑较少，并敢于开创。正是基于此，组织部门往往愿意派他们到新的环境中经受磨练。然而，也正是因为年轻能干，他们在原单位往往充当着业务骨干的角色，这使得其单位领导在推荐时左右为难，不知如何在上级要求和本单位利益之间找到平衡。
从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。
准程序化的政府实践
尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基础。
各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。
有人认为挂职人员的选派过程充满着权力斗争，比如一些单位领导更愿意将那些不服从自己领导的“异见分子”派出去，有些单位领导可能出于平衡的考虑将彼此不合的下属“挪”一个出去，还有的则是因为面临升迁但职位又不够而“暂时” 被安排去挂职。从调查的情况来看，在挂职的选拔程序上，个人自愿所起的作用似乎更大。如果一个人自己不愿去挂职，不管领导怎么安排，不管单位怎么推荐，也很难成事。
接收单位的选择方式更多地跟挂职类型相关，跟地方政府的差别关联较小。颇有意思的是，异地挂职的启动有时取决于两地领导的人际关系。在异地挂职相对较多的两个调研地区，其成功背后都有着很强的人际色彩：河北武安与北京通州的合作始于通州代表团赴冀考察“一制三化”时所受的热忱接待，而九江干部赴北京石景山挂职则跟两地组织部长的私下协定有关。在某种程度上，这是中国政治的人际化运作的生动注脚。
挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。
各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。
尽管九江市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。
可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。
挂职出发点与效果的差距
调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。
从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工作。还有些挂职人员(主要是下派挂职干部)，则将自己置于挂职单位的约束之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至以权谋私，贪污腐败。这两种极端的认识，都偏离了挂职人员应有的角色定位，造成了负面效果。
其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的33名挂职干部中，挂职期间真正与原单位工作脱钩的不到50 %。
同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。在一些沿海地区，前来挂职锻炼的干部太多，多的乡镇领导干部达到20多个，少的也有15—16个，这种“僧多粥少”的现实导致接收单位很难合理地给挂职人员安排工作。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。
制度的缺失
理解中国政治现象，一个极为重要的法则就是政治原则与实践的脱节，或者说表达结构与实践结构的脱节。本着这种思路，不难了解挂职现象运行这么多年却无成文制度的原因，也正是因为原则与实践的脱节，干部挂职问题丛生，严重背离了其本来目的。
由于挂职牵涉到作为具体实施单位的组织部门、派出单位、接收单位和挂职人员等诸多行为主体，它需要极为精巧和完善的制度设计，否则其中的任何纰漏都会影响挂职效果。调查发现，挂职管理体制至少有四个方面的问题需要改进。
一是实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，各主体的权限和责任有待进一步明确。二是对挂职人员的管理和考核出现“真空”状态。作为实施单位的组织部门一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则“鞭长莫及”，这种管理与考核上的 “真空”，容易导致挂职人员放任自流甚至违法乱纪。三是挂职与提拔使用的关系。挂职是不是提拔的必要条件？如果是，它在提拔条件里该占多大权重？如何衡量挂职优秀与否？这些问题，各个地方的挂职文件中都未详细加以说明，只是笼统地规定 “挂职表现优秀的，优先提拔使用”。四是全国缺少一部统一的挂职条例。目前对挂职进行部署和安排，都是依据中央和地方政府的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例。在《公务员法》中，挂职锻炼只是作为公务员的交流形式之一而被简单提及，缺少具体的操作性规定。
在调查中，笔者经常听到地方干部对于“制度匮乏”的感叹。他们告诉我，虽然制度并非万能，但若没有一项全国性的挂职条例或规则，开展工作时总感觉无所适从。笔者深以为然。的确，正是因为制度的供给不足，才导致挂职人员和所涉单位缺少行为准则，进而造成挂职问题丛生乃至发生“畸变”。
由于制度不足，在挂职中真正起着调节作用的是中国社会和政治文化，以及盛行于官场的各种“潜规则”。这些文化和“潜规则”，积极进步的成分很少，消极落后的成分居多。
例如，由于挂职后可以留任，个别事业单位成员将挂职当作转入国家机关的跳板；因挂职人员要到接收单位所在地区工作，那些家人分居两地的人将挂职变成了亲人团聚的好机会；有的干部借异地挂职之名，行旅游观光和走亲访友之实；还有的单位领导将选派干部挂职当作“发配”机关人员的合法手段。如果是带着上述目的去挂职，很难想象能取得理想的效果。接收单位出于不愿与人为敌，宁愿一团和气、与人为善的考虑，导致难于有效管理和评价挂职干部。-
第三篇：2018年关于干部挂职现象调研报告
2018年关于干部挂职现象调研报告
尽管没有进入当代研究者的视野，干部挂职却在中国走过了将近30多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。
调查显示，到下级机关挂职即“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化 调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。
由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。
从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。调查表明，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素
尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基矗
各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。
挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀”与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽管XX市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而XX区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，XX区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。
可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。
干部挂职实践中存在哪些问题
调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付
尽管没有进入当代研究者的视野，干部挂职却在中国走过了将近30多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。
调查显示，到下级机关挂职即“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化 调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。
由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。调查表明，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素
尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基矗
各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。
挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀”与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽管XX市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而XX区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，XX区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。
可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。
干部挂职实践中存在哪些问题
调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。
从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付
一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工。其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。
第四篇：2013年关于干部挂职现象调研报告
尽管没有进入当代研究者的视野，干部挂职却在中国走过了将近30多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。
调查显示，到下级机关挂职即“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化
调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。
由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。
从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。
调查表明，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素
尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基础。
各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。
挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽管九江市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。
可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。
干部挂职实践中存在哪些问题
调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。
从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工。
其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。
第五篇：干部成长【天花板现象】调查
干部成长“天花板现象”调查: 哪些人最易遭遇 如何化解
天花板现象
头脑风暴
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解决方法
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编者按
在干部成长过程中，大多数人达到一定级别后，晋升空间便会越来越小，从而在不同阶段遇到自身仕途的“天花板”。这种状况被形象地称为“天花板”现象。
造成“天花板”困局的原因多种多样，比如制度安排、学历问题、年龄因素等等。面对“天花板”，若不能理性应对，就会在一定程度上出现负面心态，轻者因此丧失工作动力、得过且过，重者可能以权谋私、走入歧途。
因此，高度关注和认真剖析“天花板”困局的形成机制、遭遇“天花板”的干部的心理状态等，无论对个体成长还是干部队伍建设，都具有重要意义。
调查说明
针对干部成长中的“天花板”现象，《人民论坛》杂志社联合多家网络媒体和研究机构进行了广泛调查，受调查人数总计8311人，具体为：
网络调查。人民网、人民论坛网、新华网、腾讯网等知名网站联合进行了“仕途困局催生‘天花板’现象”的网络问卷调查，共有7869位网友参与投票。
院校合作调查。中共中央党校、国家行政学院、中国延安干部学院、中共天津市委党校、中共湖南省委党校、中共湖南省宁乡县委党校等院校的专家、学员对本次调查给予了大力支持，面向党政干部群体发放问卷360份，收回有效问卷280份。
记者访谈。《人民论坛》记者通过面谈、电话、邮件等方式采访了各级组织部长32名，党政干部130名。通过调查及采访发现，党政干部群体对干部成长“天花板”困局不但广泛关注，而且见解颇深。他们不但直面“天花板”现象，概括其特征，分析其原因，并且纷纷建言献策，提出解决之道。
这次调查显示，“天花板”困局不容小觑，打破“天花板”刻不容缓。
哪个级别、哪个年龄段的干部最容易遭遇“天花板”？
64%的受访者认为县处级干部遭遇“天花板”最多，70%的受访者认为“天花板”现象出现在“45—55岁”年龄段最多
您认为“天花板”现象最多出现于哪个级别？选择“县处级”的最多，占全部受访者的64%，12%选择“厅局级”，3%选择“省部级”，另有18%选择“其他”。
为什么县处级干部遭遇“天花板”最多？记者采访了国家行政学院公共管理教研部李军鹏教授，他认为，在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%—15%的比例能够在仕途上继续升迁，剩下的就形成了所谓遭遇“天花板”的干部群体，这是一种必然会出现的现象。
山东省烟台市委党校曲春杰教授解释说，县处级领导干部入党时间都比较长，绝大多数是从基层工作干起，经过多年多个岗位的长期磨砺，一步一个台阶、循序渐进地成长起来的，任县处级职务的时间也都比较长。因此，他们具有丰富的工作经历和工作经验，群众基础广泛，享有较高的威望。但是，他们成长周期相对较长，担任县处级领导干部时的年龄较大。
在采访中，不少干部认为，从级别来看，在乡镇一级，干部升迁的“天花板”是正科级；在县一级，干部升迁的“天花板”是正处级；在市一级，干部升迁的“天花板”是正厅级。您认为“天花板”现象最多出现在哪个年龄段？选择“45—55岁”这一年龄段的最多，占全部受访者的70%，19%的受访者选择“35—45岁”，6%选择“55—65岁”，2%选择“25—35岁”，另有1%选择“其他”。
人一到40岁，就进入了孔夫子所说的“不惑之年”，世界卫生组织则把45到59岁的年龄段界定为中年人。在这一年龄段的人，应该说正处于人生的黄金阶段，既有丰富的经验，又年富力强，可为什么遭遇“天花板”的干部在“45—55岁”这一阶段最多呢？
江苏省泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣认为，由于层级不同，每个层级干部升迁的年龄“天花板”也不尽相同。一般来说，乡科级干部遇到升迁“天花板”的年龄大约是45岁，县处级干部大约是50岁，而司局级干部则大约是55岁。
对此，国家行政学院公共管理教研部竹立家教授指出，目前一些地方组织部门形成了这样一种用人政策，在干部的提拔晋升上以年龄划线，有的地方规定：过40岁不能提拔为科级干部，50岁不能提拔为处级干部，55岁不能提拔为司局级干部，科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策，促使遭遇“天花板”的干部在“45—55岁”这一年龄段上扎堆。
“天花板”现象有什么消极影响？
35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏干部风气”
干部遭遇“天花板”有什么消极影响？35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏干部风气”，32%选择“阻碍年富力强、经验丰富的人才干事，影响执政能力提高”，28%选择“一些干部觉得手中权力时日无多，贪污腐败”，3%选择“其他”。
有网友留言道，跨过45岁门槛的官员，有些人觉得升迁无望后，会珍惜来之不易的成果，有些人则千方百计地保全既得利益，“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事”成为官教条，使得改革锐气下降，甚至连讲话都格外谨慎，常常重复文件、报告的内容。江苏省海门市委常委、组织部长范燕燕在采访中谈到“天花板”现象的危害时表示：“人总需要有个目标盼头，如果一个干部觉得自己升迁无望的时候，难免会影响其工作积极性。大部分人可能还会做好工作，但好到什么程度，怎么个好法，就要因人而异了。这也取决于干部的素质，当然也需要组织上加强对干部的培养教育。”
江苏省如东县委常委、组织部长司祝建认为：“这会影响到当事人的工作积极性，一般来说他们心里有数，觉得不会再被重用了，工作上就不会再那么竭尽心力了。另外，也可能导致有的年龄大的干部蜕化变质，当他们觉察到手中权力时日无多了，就会在最后的时间里捞一把，再不用就没有机会了。”
清华大学公共管理学院教授任建明认为，公务员到了一定年龄还晋升不到相应级别，就转为非领导职务。应该说这一改革的初衷是好的，是为了推动干部队伍年轻化，让有能力的年轻人脱颖而出，加快新老交替步伐，增强各级领导班子的活力，但事实上也带来了不少突出的问题，让许多仍然年富力强、经验丰富、可以承担相应工作职责的领导干部退出一线，造成了大量的人才浪费，甚至削弱了领导班子的战斗力。
“天花板”现象是怎么造成的？
50%的受访者认为是“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”造成的
您认为造成“天花板”现象的原因是什么？50%的受访者选择“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”。
对此，李军鹏认为，制度因素是造成“天花板”现象的主要原因。我国一直没有真正建立和落实职级与职务相结合的用人制度，公务员的晋升制度还没有完全走向公平与绩效导向，对干部缺乏明确的业绩评估，一些干部按部就班、论资排辈、熬年头。同时，又没有建立严格的公务员问责制度，除非犯有严重错误或违法。一些选任的干部本来是“任期制”，结果变成了“久任制”。另外，公共部门干部缺乏交流通道，公务员只有在本机关向上升的一元化上升通道，缺乏与事业单位、社会团体、企业的交流渠道，公务员缺乏职业发展的“旋转门”。
对于一些地方的“干部年轻化”举措，陆彩鸣认为：“受任职年龄的限制，特别是一些地方片面强调干部低龄化，在干部任用中搞‘任职年龄层层递减’，因而不同层级的干部在升迁中往往会遭遇不同的任职年龄‘天花板’。”
28%的受访者认为，“干部队伍的整体结构特点使‘天花板’现象的产生和出现成为必然，干部队伍整体结构的‘金字塔’形状，必然意味着越高级的官员数量越少”。
任建明教授在谈及“天花板”现象的形成原因时，也赞同这个看法：“这主要源于党政体制的‘金字塔’形结构。一般说来，当一个党政官员级别越来越高的时候，他在职务上继续晋升的机会也就越来越少。目前我国科级职务以下的公务员占92％，只有8％的公务员是副处级职务以上。公务员晋升领导职务需求的无限性与党政机关领导职务供给的有限性之间的矛盾，阻碍了公务员个人的发展空间，导致‘天花板’现象不断出现。”
来自江苏泰州市委组织部的徐小军也认为，是各级职位的金字塔结构造成了“僧多粥少”的局面。
12%的受访者认为，产生“天花板”现象的原因是“心态消极，一旦感觉未来升迁无望，就会提前放弃希望，不思进取，不求上进，从而提前自行终止了仕途”。
4%的受访者认为“能力有限是催生‘天花板’现象的重要原因”，4%选择“其他”。
如何化解干部成长中的“天花板”困局？
44%的受访者认为应“清除‘官本位’意识，进一步深化干部人事制度改革，剔除昏官庸官，选拔廉官能吏” 您认为应如何有效化解干部成长中的“天花板”困局？44%的受访者选择“清除‘官本位’意识，进一步深化干部人事制度改革，既能及时剔除昏官庸官，又能使廉官能吏看到希望”，27%选择“推行干部选任阳光化，增加透明度，确保有真才实学、工作实绩突出的干部能够突破‘天花板’”，22%选择“切实转变观念，打破单一僵化的用人模式，避免片面强调干部的低龄化和高学历化”，6%选择“对于多数干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度，减少各种限制”。
河南省驻马店市的一位县级官员建议：“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人，多留干部队伍三至五年，不要‘一刀切’，‘切一刀’，让想干事、谋大事的人有甜头、有盼头、有奔头。同样，这也是党的福气，人民的福祉。”
“为让优秀干部尽可能减少‘天花板’的困扰，可以实行职务与职级并行的做法，对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部，采取‘升官不挪位’的办法，实行低职高配。比如，优秀的乡镇党委书记、县级党政机关部门负责人可以明确副县处级，优秀的县委书记、市级党政机关部门负责人可以明确副厅级。这样，通过低职高配，可以在一定程度上破解干部升迁‘天花板’的难题。”陆彩鸣表示。
值得注意的是，党中央已经开始重视这个问题，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出，要“合理使用各年龄段干部，切实解决领导干部任职年龄层层递减问题”。
近年来，一些地方为了稳定县级主要领导干部队伍，相继实行“低职高配”制度，出现了不少“副厅级”的“县官”。在这方面，广东、湖南、湖北都进行了积极探索。比如，今年湖南省就有19名长期在基层工作的县委书记被提拔为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记。一些县委书记级别升格，既符合“省直管县”改革的趋势，也可以鼓励这些“县官”安心一方，更好地推动县域发展。另外，在一些地方还出现了处级的乡镇党委书记和镇长。应当说，这些措施客观上提升了县乡（镇）级等主要领导干部的“天花板”高度，较好地解决了他们的职务晋升瓶颈问题，有着重要的现实意义。（《人民论坛》杂志专题调研组）
2009年12月17日 07:26:58 来源：人民日报
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