当前中国服务型政府建设的主要任务

第一篇：当前中国服务型政府建设的主要任务

当前中国服务型政府建设的主要任务 许耀桐 傅晋豫

摘要：党的十八大报告明确提出服务型政府应具备的四大标准和四大目标。建设服务型政府，是党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。本文根据服务型政府的标准和目标以及中国具体国情，提出当前中国建设服务型政府的几项主要任务及其相关对策。

建设服务型政府，是中国共产党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署，标志着我们党对政府改革和自身建设认识的不断深化。建设服务型政府，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。随着民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，世界各国和人民群众对政府的期望越来越高。建设服务型政府，是一项巨大、复杂的系统工程。根据“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的四大标准和四大目标以及中国的具体国情，当前中国的服务型政府建设，归结起来，应具体化为下述主要任务。必须加大建设力度，才能使之得到有效的贯彻落实。

1、深入贯彻以人为本理念

中国是社会主义国家，我们提出建设服务型政府，最重要的一条就是，服务型政府是以人为本的政府。以人为本的政府理论，来源于马克思主义早在19世纪提出来的政府官员是“人民公仆”的观点，毛泽东曾据此提出“全心全意为人民服务”。邓小平说，我们的政府是人民的政府，应该以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”，作为政府施政的目标。江泽民提出“三个代表”重要思想，要求更好地为最广大的人民群众服务，这可以说是服务型政府建设的题中应有之义。“以人为本”是科学发展观的核心立场，我们党强调“以人为本”，要求政府和官员必须“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。政府的权力来自人民,必须服务于人民,接受人民的监督。政府出台的每一项政策,制定的每一个举措,都应该尊重人民意愿,体现人民要求,为人民利益服务。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府,坚定不移地贯彻以人为本执政理念的政府，才是服务型政府。

2、确立政府职能有限理念

中国要破除“全能政府”的观念，确立“有限政府”的理念。所谓“有限政府”，即政府的管理职能是有限的。在市场经济体制下，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。1978年实行改革开放后，虽然中国逐步地走上市场经济的道路，不断加强市场机制在资源配置中的地位，但是，政府职能在很大程度上仍然发挥着强势的支配作用，扮演着“全能政府”的角色。一些政府部门仍热衷于管理那些管不好也不该管的事情，其原因就在于这些事情具有既得利益可寻。如何从“全能政府”走向“有限政府”，事实上就是转变政府职能、规范行政管理权力的过程，要求政府实现“自身解放”。正因为如此，我们要下决心坚定不移地推进行政体制改革，深化行政体制改革。

3、推进政府法治建设

党的十八大报告指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”服务型政府必然是法治政府，推进法治建设，塑造法治政府，是发展市场经济和民主政治的关键，是保护公民权利和公民自由的需要。法治政府的形成和运行，就是要保证如十八大报告所阐述的使“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”

4、推进政府民主化建设

习近平同志在2010年9月1日中央党校秋季开学典礼上提出“权为民所赋”。政府的权力是人民赋予的，政府的政治官员必须经由人民授权才是合法的。目前，我国政府的政治官员主要靠选拔任命产生，这不利于落实人民群众民主选举的基本权利。在现行干部选拔任命制度下，公务员的晋升主要依赖于上级部

门及其领导的信任和赏识。结果导致官员“眼睛朝上看”，把主要精力用于领会上级意图、揣摩领导心思，而不是“眼睛向下看”，更好地为公民和社会提供服务。如何转变官员“眼睛向上看”的不正常现象呢？最根本的途径是通过组织竞争性的民主选举，让人民拥有从若干个政治精英中选择行政首长的权力。在民主选举的制度之下，选票捏在老百姓手中，官员就不能无视群众，而必须眼睛向下看。一旦离开群众，就意味着自己没有当选的机会。由此可见，只有发展和完善民主机制，通过民主选举，产生政治官员并将政府官员置于社会公众的监督之下，才能切实保障政府官员勤政为民。此外，政府还要拓展有效的公民参与渠道，通过完善立法听证、决策听证、价格听证等途径，提高公民的政治参与热情和对政府治理的影响力，将民意测评和人民满意程度作为评价政府的重要指标。

5、建立权力相互制约和相互协调的运行机制

党的十八大报告指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”政府的权力需要分解，政府的权力更需要制约。英国政治学家阿克顿早就指出，绝对的权力，绝对的腐败。对于政府权力，需要在政治制度的设计上采取防范措施，也就是要对政府权力进行分开和制约，在政府的权力范围内实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。只有建立权力制约和相互协调的运行机制，才能有效地防止出现任何个人和组织过分集权或独揽大权的极端情况，制止政治权力在运行过程中产生的主观随意性。为此，党的十八大报告明确把权力结构划分为“决策权、执行权、监督权”三大构成部分，使这“三权”之间相互制约，并形成有效的运行机制。这样一种“三权相互制约”的权力结构，从根本上防止了对权力的滥用。

6、推进政府绩效建设

当前，中国各级政府的财政支出都奉行预算为本，而不是绩效为本或结果为本。于是之造成从中央到地方，每个政府部门竭尽全力去扩大自身的预算基数，以便争取尽可能多的财政预算。与这样的预算型政府不同，绩效型政府则十分注重投入——产出结构，进行成本——收益分析，坚持以结果为导向，以结果为根本，以实际绩效作为财政年度预算的基本依据。党的十八大报告指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”绩效评估，是改进政府治理的重要环节，有利于提高行政效能，降低行政成本，提升公共服务质量。推进政府绩效建设，需要改变以往的重决策、轻执行、轻评估的状况，尽可能地拓展公民参与渠道，科学设计绩效评价的要素、指标和程序，特别是要引入独立的第三方组织，参与绩效评价，完善绩效评价体系。对于发生的一些重大的、突发的公共事件，应采取外部评价机制，成立独立的评估机构，通过组织听证会、民意调查等方式，提高绩效评估的科学性、独立性和公正性。

7、推进政府透明化建设

党的十八大报告指出，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”所谓实行权力公开、权力在阳光下运行，就是建立透明化政府。透明化政府，是指政府制定的公共政策和实施的管理措施必须及时向社会公开，凡是不公开的政策不能实施。政府制定的公共政策和实施的管理措施，表现为政府信息。将政府信息公开，是公民参与和完善政策过程的前提条件。从科学管理和政策优化出发，除涉及国家机密、社会安全和商业秘密外，政府管理所涉及的各种信息资源，以及公共政策和调研报告等，都应当对社会公开。关于政府信息公开，当今世界上已有100多个国家制定了《政府信息公开法》，中国在2007年4月也已经制定了《政府信息公开法》。因此，政府信息公开和公众获得政府信息的权利（知情权），被一系列的国际法律文件所确认。在今天的信息社会，政府信息公开已经为建设透明政府，实行阳光下的公共行政，为公民参与和政府评价，提供了基础性的资源。近些年来，我国的政府信息公开建设虽在不断发展，但也存在着故意隐瞒涉及重大社会利益或政府治理失败的那些政务信息。为此，还必须加大政府信息公开力度，取信于民。

8、推进政府责任建设

推进政府责任建设，即要构建责任政府。所谓责任政府，即政府的权力和责任始终是一对“双胞胎”,政府有权力、必担责,权力连带着责任，“责任也必然离不开权力，问责制是服务型政府建设的一项必不可少的制度”。党的十七大报告明确指出：“加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗

位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”2009年7月13日，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有决策严重失误，工作失职，管理、监督不力，滥用职权或者不作为，对群体性、突发性事件处置失当，用人失察、失误，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等七项。同时规定，对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式，轻重程度各有不同。受到引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。一年时间到了，才可对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，根据其工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。

9、推进政府电子政务建设政府的电子政务建设，即建设电子政府。电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供高效的、便捷的政务信息和政府服务。电子政府朝着这样一个理想的服务形态发展：第一，在公民尚未进入政府机关时即可获取大量的、丰富的信息；第二，公民只要在单一机关办事，所有的问题皆可随问随答，所办的事情立等可取；第三，如果公民申办的事情牵涉到多个机关，那么可在一处政府机关即可全部办理；第四，公民也无需直接进入政府机关，完全可经过电脑连线申办。政府的公共服务，将朝着“单一窗口”或“跨机关”的“24小时”不间断的“自助式”服务的方向发展。从本质上说，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高附加值。从世界范围来看，电子政务在促进政府行政向着现代化、民主化、公开化、效率化方面发展，起着十分重要的作用。这里，特别需要指出的是，现代信息和通讯技术的发展，对政府管理理念、政府治理结构、政府程序和工作流程、政府政策和政策制定都发出了巨大的冲击波。电子政务在促进政府反应力，提升政府沟通效率，提高决策质量和水平，人力精简和有效运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示了其比较优势。因此，要加快政府的电子政务建设步伐，着力建设一个无缝隙的政府（seamless government）,即公民在任何时间和地点都可以得到政府的服务。

10、推进政府反腐倡廉建设

服务型政府必然是廉洁政府。推进政府反腐倡廉建设是塑造廉洁政府的要求。当前，我国的各级政府面临着反腐倡廉的严峻斗争。2011年胡锦涛在“七一讲话”中指出，“反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持。全党必须警钟长鸣，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移把反腐败斗争进行到底。”根据国家预防腐败局公布的数字，1982年至2011年30年中，因违犯党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人，其中省部级官员465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员90余人。最高检察院报告，2011年全年共立案侦查贪污贿赂犯罪案件2.5万余件，其中大案1.8万余件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2200余人(含厅局级198人、省部级7人)。2012年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明向十一届全国人大五次会议报告工作时指出，加强反腐败国际司法合作，完善境内外追赃追逃机制，会同有关部门追缴赃款赃物计77．9亿元，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人，同比上升27％。2013年1月9日，中纪委、监察部发布了2012年大案查办情况，全年因贪污贿赂受处分达30315人，平均每天83人。这些事实说明，政府必须加大反腐倡廉力度，塑造廉洁政府形象。为此，要加大对权力的制约监督，积极探索并实行财产申报制度，从源头上遏止腐败的发生。

（许耀桐,国家行政学院教授、博士生导师。傅晋豫，北京大学政府管理学院博士研究生。）

建设“三型”马克思主义执政党

——谈党建目标新定位

2013-08-0

2中共中央党校党建教研部教授 高新民

党的十八大提出建设“学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心”。“三型”党建目标的提出，无论从中国社会转型时期的现实需要来看，还是从马克思主义政党观来看，都是具有重大意义的党建目标定位。

一、党建目标的连续性与阶段性

“三型”党建目标的提出，是中国共产党围绕党的中心任务长期探索自身建设的必然结果，体现了党的建设连续性与阶段性的统一。

在党的历史上，党建目标历经若干变动，并在变动中实现了从革命党向执政党的转型。

在新民主主义革命时期，党的建设经过大革命、土地革命战争时期的种种艰难曲折，在抗战时期走向成熟，确定了符合中国当时国情的党建目标，即毛泽东在《共产党人发刊词》中所说的：“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔塞维克化的中国共产党。”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第602页）这是与新民主主义革命相适应的、摒弃了王明时期关门主义错误、为夺取革命胜利而确定的党建目标。新民主主义革命的胜利证明了这一党建目标的正确性。

新中国成立后，在1956年社会主义改造完成的背景下，毛泽东在党的八大开幕词中明确把党的建设定位于“团结全国人民进行社会主义建设的核心力量”（《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年版，第201—202页）。今天看来，这一目标定位依然是正确的。在建设马克思主义执政党方面，党的八大做了有益探索，如指出执政的党易于产生脱离群众脱离实际的危险，把联系群众、坚持集体领导等作为重要内容在大会报告和修改党章报告中做了全面阐释。这是党向执政党转变的重要一步。但是1957年反右派斗争扩大化后，党的指导思想出现严重偏差，导致党建目标越来越倾向于以阶级斗争为核心，直到“文化大革命”时期，党建目标走向了极端，形成了“五十字建党大纲”（又称“五十字建党方针”），即：党组织应是无产阶级先进分子所组成，应能领导无产阶级和革命群众对于阶级敌人进行战斗的朝气蓬勃的先锋队组织。在这一高度阶级斗争化的党建目标下，党的思想建设、组织建设、作风建设都出现严重偏差，导致“文革”结束后党建拨乱反正成为艰巨任务。换句话说，本应在八大之后完成的从革命党向执政党的转型，限于当时的历史条件，并没有完成。

改革开放后，邓小平反思党的历史上的经验教训，明确提出“执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第276页）的问题。遵循这一思路，党的十二大提出“把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心”（《十二大以来重要文献选编》上卷，人民出版社1986年版，第41页），并提出一系列新的历史条件下的新要求。从十二大开始，历经多次代表大会的发展，党建目标的内容逐渐丰富，十七大把党建目标定位于“使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党”（《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第48页）。这期间，党中央把“三个代表”重要思想上升为党的指导思想，把党的性质定位于工人阶级先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，并对政治上先进与落后的标准、入党资格等重大问题作出新界定等，标志着中国共产党从一个取得政权的革命党向执政党的转变已经大体告一段落，标志着全党层面的执政党意识有了新的飞跃。正因为有了这样的转型，十八大才能够把党建目标定位于建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党。从这个意义上讲，“三个代表”在党建工作转型中具有重要的链接作用。

历史表明，一方面，党建目标具有一以贯之的连续性，表现为党的性质、宗旨始终不变，围绕党的政治路线和中心工作进行党的建设的传统始终不变；另一方面，随着党对社会主义建设和党的建设规律认识的不断深化，随着客观环境、社会条件的变化，党建目标也呈现出强烈的阶段性。没有阶段性变化，就没有党的与时俱进，就不能适应快速变化的客观形势。能够把连续性与阶段性二者有机统一起来，恰恰是中国共产党的传统优势。

二、“三型”党建目标是面向社会的转型

如果说，对党的性质定位于两个先锋队、界定政治上先进与落后的标准等体现了向执政党的转变，那么，“三型”马克思主义执政党建设目标的提出，意味着在整个中国社会转型的大背景下，党的建设的部分转型。这里所说的部分转型，是指在性质、宗旨、指导思想不变的基础上，主要是部分功能、领导方式、活动方式、外部形象的转型，是面向社会的转型。

这一转型之所以需要，恰恰是社会转型的伴生结果。

改革开放以来，农村人民公社解体、国企改制，衍生出一个与计划经济时代具有重大不同的社会。在计划经济时代，在单一公有制基础上，人们从事工作的单位不但控制了人们的工作岗位，也控制了与单位相应的各种社会资源，也是社会管理单位。如人民公社既是经济组织，又是一级政权，同时也是社会管理单位；企业单位政企不分、党企不分，经济、政治、社会内在地捆绑在一起。由于社会生活高度同质化，行政权力支配社会，导致执政党在社会领域的活动方式与在政权内的活动方式没有太大不同。但是改革开放以来，特别是市场经济体制的建立，大量的群众从单位人转变为社会人，人们的就业方式、工作方式、生活方式已经发生并将继续发生重大变化，社会的流动性、独立性大大增强。随着时代的进步，人们的受教育程度、独立思维能力、民主与法制诉求也越来越强。在这一背景下，党组织传统上以行政权力领导群众、支配社会的领导方式、活动方式受到严重影响，近年来频发的群体性事件更折射出部分党组织领导方式、执政方式不完全适应社会变化，特别是社会对话协商机制、沟通机制、利益协调机制还不健全。这意味着，党组织特别是基层党建需要有一次面向社会的转型，其方向就是顺应时代变化和社会需要，服务于群众、服务于社会，才能动员群众、凝聚人心，才有所谓稳定，有所谓巩固和扩大党的执政基础。因此，恰恰是基层党组织出于实际工作需要，开展了服务型党组织建设活动，并不断创新工作方式。党的十八大对基层经验做了整合，把“学习型、服务型、创新型”三者综合在一起，把基层党组织提出的打造服务型党组织，上升为全党的党建目标，意味着中国共产党的标志性特点、突出特征就是学习、服务、创新。这一定位契合对外开放、市场经济条件下的中国实际。

从社会主义民主政治的发展来看，基层群众自治有了重大进展，基层群众直接行使权利是改革开放三十多年间民主政治的最大亮点。基层直接民主尽管存在诸多值得改进的问题，但退回到改革开放前的社会管理模式基本不具备可能性。在中国的政治生活中已经出现了这样的事实：在村民直选的压力下，不为群众服务，难以当选；即使通过贿选当选的村干部，如果任期内基本没有为村民服务，下次就需要以更高的成本来竞选。有些地方虽然有家族势力或其他干扰，民主质量或许不高，但是人民群众毕竟习得了一种民主的习惯，也不可能再退回到过去的时代。当然，只有当民主政治发展到以服务社会、尊重群众利益来竞争的时候，这种民主政治的形态才是健康的，才是会得到社会整体认同的政治形态。执政党的作为在此应成为一种导向、风向标，以学习、服务、创新来推动、带动整个社会的民主健康发展。

这一面向社会的转型，从内容上看可以作多重理解。一是从党的功能来看，党承担着政治动员、社会整合、制定政策、向政权机构输出精英等政治功能，但这些功能只是应然的功能，不代表实际上能够达到什么程度。党的政治功能只有在得到社会认同的前提之下才能使实际效应最大化，而获得社会认同的主要

途径是为其服务。二是从领导方式来看，在市场经济条件下，在行政权力不能随意行使的领域，党可以发挥影响力，但这种影响力、凝聚力更多地源自软实力，源自党自身的形象、作为。因此，党组织与社会一同与时俱进，不断学习创新，以服务姿态、具有强大亲和力形象而不是以高高在上的权力行使者形象出现，就是党在社会领域的当务之急。科学、民主、依法行事，就是党的领导方式转变的方向。三是从党的活动方式来看，需要向灵活、多样、开放、社会化转变。所谓开放是指在社会领域党的某些活动面向群众开放，党员与非党员均可参加。各地基层出现的把建设学习型党组织与建设学习型社区相结合，党员、非党员均可参加学习活动，以及党组织号召党员和非党员共同参加社会公益活动等，都体现了开放姿态。在社会独立性日显的背景下，关起门来搞党建难以对社会群众产生影响，从而使活动本身失去意义。所谓社会化一方面指党的活动内容为社会所需，另一方面指活动方式能为社会心理所接受，由此才能吸引党员和群众参与。

三、“三型”党建目标是对马克思主义政党观的发展

中国共产党依据当代中国实际提出的建设“三型”马克思主义执政目标，特别是把服务定位于党建目标，是对马克思主义政党观的发展。

先从党的代表性来看。众所周知，马克思主义政党观对于政党的理解首先强调其阶级性，强调其对于阶级的领导地位，为阶级、为人类解放奋斗是党的重要使命和任务。而“三型”党建目标—特别是服务型政党，更多地反映出为全体人民、社会的服务。这一问题的本质其实就是党的代表性问题—代表什么人的利益。中国共产党代表工人阶级的利益，也代表全中国人民和中华民族的根本利益，这是社会条件变化的结果，也是执政党的显著特点。换句话说，如果不代表中国人民和中华民族的根本利益，党是不可能得到最广泛的群众支持的。服务于社会、服务于中国人民，是执政党的必然选择，是党的宗旨和手段的有机统一。

再从党的社会工具性来看。社会之所以需要政党，是因其原本是社会的工具。虽然这种社会工具的作用首先在政治领域中突出体现出来，但任何政治行为最终都是为了社会层面的目的。服务于党所代表的群众、服务于社会是党天然的职能，没有这种服务，党的工具性作用也就不存在了。中国共产党无论在新民主主义革命时期还是在社会主义建设和改革开放时期，都充当了社会的工具—反映社会发展趋势、代表最广大中国人民的利益。这种工具性作用与党的领导核心作用也是相容的。邓小平早在1956年党的八大作修改党章报告时就已精辟指出，党之所以能够领导群众，正因为、也仅仅因为党是全心全意为人民服务的。换句话说，只有服务群众、服务于社会，党才有资格领导中国人民。至于这种领导核心作用是以权力的方式还是其他方式体现出来，不是由党单方面因素所能决定的，它取决于时代所能提供的条件。邓小平还有一句名言：领导就是服务。时代越是发展、前进，我们就越深刻地体会到这句话的含义。党之所以被社会需要，党的生命力、活力、战斗力、创新的源泉，均来自于此。

此外，党定位于服务，与社会组织的区别何在？在现代社会，同一功能可以由多个组织分担、而同一组织虽有主要功能但也可以有其他功能，已经是被普遍接受的观念。党与社会组织最主要的区别不在于是否承担了一定的服务功能，而在于党以执政、从事政治活动为主要活动手段，而社会组织大多数以人道主义、公益活动为主。说到底，不能以僵化的政党观看待问题，如果我们把现代政党仅仅理解为只在狭义的政治领域内活动，那么共产党就没有发展的出路。只有以与时俱进、现实的需要来看待问题，才能够理解“三型”党建目标。

至于“三型”之间的关系，笔者认为服务型是核心。为了适应社会环境的变化，体现党的性质和宗旨，需要不断学习，提升党组织的内在素养和能力，以便更好地服务于社会、服务于群众；为了更好地服务，需要不断创新、解放思想、与时俱进。创新既是精神状态的反映，也包含不断创新领导方式、工作方式，创新党建工作形式。

第二篇：当前中国服务型政府建设的主要任务

当前中国服务型政府建设的主要任务

2014年08月14日 10:28 来源：《行政论坛》(哈尔滨)2013年3期 作者：许耀桐/傅晋豫 字号

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【作者简介】许耀桐，国家行政学院科研部主任，北京大学政府管理学院教授，博士研究生导师，从事政治学理论与方法研究；傅晋豫，北京大学政府管理学院博士研究生，从事政治学理论与方法研究

党的十八大报告指出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”这一论述，为服务型政府究竟是什么样的形态确立了四大标准和四大目标，即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。建设服务型政府，是中国共产党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署，标志着我们党对政府改革和自身建设认识的不断深化。建设服务型政府，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。随着民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，世界各国和人民群众对政府的期望越来越高。在我国，特别迫切的是，要求解决政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、官僚主义的问题；行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下的问题；不作为、乱作为，办事缺乏透明度的问题；一些官员腐败的问题。总之，只有建设服务型政府，才能有效地克服上述弊端，提高人民群众的满意度，树立人民政府的良好形象。

建设服务型政府，是一项巨大、复杂的系统工程。根据“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的四大标准和四大目标以及中国的具体国情，当前中国的服务型政府建设，归结起来，应具体化为下述12项主

1.深入贯彻以人为本理念

由于长期受传统观念的影响，一些政府部门及其工作人员，往往更多的是从“官本位”的角度来看待手中的权力，来对待群众，不同程度地存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象，这亟待克服。中国是社会主义国家，我们提出建设服务型政府，最重要的一条就是，服务型政府是以人为本的政府。以人为本的政府理论，来源于马克思主义早在19世纪提出来的政府官员是“人民公仆”的观点，毛泽东曾据此提出“全心全意为人民服务”。邓小平说，我们的政府是人民的政府，应该以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”，作为政府施政的目标。“三个代表”重要思想，要求更好地为最广大的人民群众服务，这可以说是服务型政府建设的题中应有之义。“以人为本”是科学发展观的核心立场，我们党强调“以人为本”，要求政府和官员必须“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。政府的权力来自人民，必须服务于人民，接受人民的监督。政府出台的每一项政策，制定的每一个举措，都应该尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府，坚定不移地贯彻以人为本执政理念的政府，才是服务型政府。

2.确立政府职能有限理念

中国要破除“全能政府”的观念，确立“有限政府”的理念。所谓“有限政府”，即政府的管理职能是有限的。在市场经济体制下，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。1978年实行改革开放后，虽然中国逐步地走上市场经济的道路，不断加强市场机制在资源配置中的地位，但是，政府职能在很大程度上仍然发挥着强势的支配作用，扮演着“全能政府”的角色。一些政府部门仍热衷于管理那些管不好也不该管的事情，其原因就在于这些事情具有既得利益可寻。如何从“全能政府”走向“有限政府”，事实上就是转变政府职能、规范行政管理权力的过程，要求政府实现“自身解放”。正因为如此，我们要下决心坚定不移地推进行政体制改革，深化行政体制改革。正如党的十八大报告指出的，要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”。以转变政府职能为重点，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转变到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的轨道上来。需要说明的是，建设服务型政府不能误解为政府提供的服务越多越好，不能把政府当做人民的“保姆”，不能所有的社会服务都要让政府部门提供，政府提供的公共服务是有限服务而非无限服务；不能把政府看做是公共服务的唯一提供者，各种非政府组织、企业单位和公民个人也是公共服务的有效提供者。

3.推进政府法治建设

中国政府自20世纪90年代以来开始推进依法治国进程，但政府治理仍存在着“人治”现象。一些政府官员往往把自己看做是“父母官”，而不是把公民看成是社会主人；只认政府为唯一公共管理主体，而排斥民间组织(NGO)等参与公共管理；各级官员习惯于操纵权力，搞“暗箱操作”，而不愿意“权力在阳光下运行”，公开执法，接受监督；他们更热衷于行政自由裁量权，甚至追求超越于宪法和法律之上的特权，导致了政府管理仍存在长官意志现象，法律形同虚设，违法现象时有发生。当上级领导的批示和指示违反了法律和政策时，下级单位和公务员往往是宁可违法，也不敢违背领导意志。党的十八大报告指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”服务型政府必然是法治政府，推进法治建设，塑造法治政府，是发展市场经济和民主政治的关键，是保护公民权利和公民自由的需要。法治政府的形成和运行，就是要保证如十八大报告所阐述的使“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

4.推进政府民主化建设

习近平同志在2010年9月1日中央党校秋季开学典礼上提出“权为民所赋”。政府的权力是人民赋予的，政府的政治官员必须经由人民授权才是合法的。目前，我国政府的政治官员主要靠选拔任命产生，这不利于落实人民群众民主选举的基本权利。在现行干部选拔任命制度下，公务员的晋升主要依赖于上级部门及其领导的信任和赏识。其结果是，公务员层层对上负责。由于目前中国官员的晋升之路，主要决定于上级组织部门，结果导致官员“眼睛朝上看”，把主要精力用于领会上级意图、揣摩领导心思，而不是“眼睛向下看”，更好地为公民和社会提供服务。时间长了，必然在政府部门容易滋生异化了的行政文化，在一些公务员看来，“为人民服务”就是“为首长服务”，“首长满意”就是“人民满意”。如何转变官员“眼睛向上看”的不正常现象呢？最根本的途径是通过组织竞争性的民主选举，让人民拥有从若干个政治精英中选择行政首长的权力。在民主选举的制度之下，选票捏在老百姓手中，官员就不能无视群众，而必须眼睛向下看。一旦离开群众，就意味着自己没有当选的机会。由此可见，只有发展和完善民主机制，通过民主选举，产生政治官员并将政府官员置于社会公众的监督之下，才能切实保障政府官员勤政为民。此外，政府还要拓展有效的公民参与渠道，通过完善立法听证、决策听证、价格听证等途径，提高公民的政治参与热情和对政府治理的影响力，将民意测评和人民满意程度作为评价政府的重要指标。

5.建立权力相互制约和相互协调的运行机制

党的十八大报告指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”政府的权力需要分解，政府的权力更需要制约。英国政治学家阿克顿早就指出，绝对的权力，绝对的腐败。对于政府权力，需要在政治制度的设计上采取防范措施，也就是要对政府权力进行分开和制约，在政府的权力范围内实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。只有建立权力制约和相互协调的运行机制，才能有效地防止出现任何个人和组织过分集权或独揽大权的极端情况，制止政治权力在运行过程中产生的主观随意性。为此，党的十八大报告明确把权力结构划分为“决策权、执行权、监督权”三大构成部分，使这“三权”之间相互制约，并形成有效的运行机制。这样一种“三权相互制约”的权力结构，从根本上防止了对权力的滥用。

6.推进政府机构大部制改革

所谓大部制，即大部门体制的简称，是指在政府的部门设置上，通过优化机构，将相似职能集中在一个大的部门中，解决“左右一样齐、上下一般粗”的问题，按照“精简、统一、效能”的原则和“决策权、执行权、监督权”既相互制约又相互协调的要求，以便最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目的。2008年3月中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出“探索大部门制”，2011年国家制定的“十二五”规划纲要指出，“坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。党的十八大报告强调，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。大部制改革成为必须推行的决策和慎重进行的改革步骤。目前，发达国家的政府组成部门在中央一级一般在20个以内，州省一级为15个以内，郡县则为10个以内。反观我们，虽然改革开放以来经过七次机构改革，但国务院组成部门还有25个，省一级为40～45个，县一级为30～35个。由此可见，政府机构大部制改革的空间还很大。

7.实行省直管县(市)体制

党的十八大报告指出，要“优化行政层级和行政区划设置”，“探索省直接管理县(市)改革”。目前，中国的地方行政层级，广泛实行了省(区、市)、市(地)、县(市)、乡(镇)的四级制，形成了宝塔式的地方政府层级结构。这是中国自古以来地方政府层级设置最多的时期，在当今世界上的地理和人口大国中也鲜有其例。一般来说，世界上绝大多数国家的地方政府层级设置，均实行两级制。十八大后中国新一轮的行政体制改革，有必要适当减少地方行政层级，将现存的四级制逐步缩减为三级制，促进地方治理结构由宝塔型转向橄榄型，实现扁平化。改革的思路可以选择：适当缩小省、区规模，增设省级行政建制；改革市领导县体制，实行市、县分设分治，赋予县级政府更大的行政和财政自主权。所谓适当缩小省、区规模，就是在行政区划设置上，把一个大省分解成为几个省，或者从几个省中划出一块再设一个省，由此，中国的省级建制可以考虑增设至50～60个。对于省级以下的市、县级行政区划，应实行市、县分设分治，即十八大报告指出的，“探索省直接管理县(市)改革”。今后，凡省会市和地级市政府，只管理其城市和郊区，除了自身的城市和郊区之外，其他的县(市)改由省政府直接管理，这样就能减少一个行政管辖层级。

8.推进政府绩效建设

当前，中国各级政府的财政支出都奉行预算为本，而不是绩效为本或结果为本。于是之造成从中央到地方，每个政府部门竭尽全力去扩大自身的预算基数，以便争取尽可能多的财政预算。与这样的预算型政府不同，绩效型政府则十分注重投入—产出结构，进行成本—收益分析，坚持以结果为导向，以结果为根本，以实际绩效作为财政预算的基本依据。党的十八大报告指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。绩效评估，是改进政府治理的重要环节，有利于提高行政效能，降低行政成本，提升公共服务质量。推进政府绩效建设，需要改变以往的重决策、轻执行、轻评估的状况，尽可能地拓展公民参与渠道，科学设计绩效评价的要素、指标和程序，特别是要引入独立的第三方组织，参与绩效评价，完善绩效评价体系。对于发生的一些重大的、突发的公共事件，应采取外部评价机制，成立独立的评估机构，通过组织听证会、民意调查等方式，提高绩效评估的科学性、独立性和公正性。

9.推进政府透明化建设

党的十八大报告指出，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。所谓实行权力公开、权力在阳光下运行，就是建立透明化政府。透明化政府，是指政府制定的公共政策和实施的管理措施必须及时向社会公开，凡是不公开的政策不能实施。政府制定的公共政策和实施的管理措施，表现为政府信息。将政府信息公开，是公民参与和完善政策过程的前提条件。从科学管理和政策优化出发，除涉及国家机密、社会安全和商业秘密外，政府管理所涉及的各种信息资源，以及公共政策和调研报告等，都应当对社会公开。关于政府信息公开，当今世界上已有一百多个国家制定了《政府信息公开法》，中国在2007年4月也制定了《政府信息公开法》。因此，政府信息公开和公众获得政府信息的权利(知情权)，被一系列的国际法律文件所确认。在今天的信息社会，政府信息公开已经为建设透明政府，实行阳光下的公共行政，为公民参与和政府评价，提供了基础性的资源。近些年来，我国的政府信息公开建设虽在不断发展，但也存在着故意隐瞒涉及重大社会利益或政府治理失败的那些政务信息。为此，还必须加大政府信息公开力度，取信于民。

10.推进政府责任建设

推进政府责任建设，即要构建责任政府。所谓责任政府，即政府的权力和责任始终是一对“双胞胎”，政府有权力、必担责，权力连带着责任，“责任也必然离不开权力，问责制是服务型政府建设的一项必不可少的制度”。党的十七大报告明确指出：“加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”2009年7月13日，中共中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有决策严重失误，工作失职，管理、监督不力，滥用职权或者不作为，对群体性、突发性事件处置失当，用人失察、失误，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等七项。同时规定，对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式，轻重程度各有不同。受到引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。一年时间到了，才可对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，根据其工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。

11.推进政府电子政务建设

政府的电子政务建设，即建设电子政府。电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供高效的、便捷的政务信息和政府服务。电子政府朝着这样一个理想的服务形态发展：第一，在公民尚未进入政府机关时即可获取大量的、丰富的信息；第二，公民只要在单一机关办事，所有的问题皆可随问随答，所办的事情立等可取；第三，如果公民申办的事情牵涉到多个机关，那么可在一处政府机关即可全部办理；第四，公民也无须直接进入政府机关，完全可经过电脑连线申办。政府的公共服务，将朝着“单一窗口”或“跨机关”的“24小时”不间断的“自助式”服务的方向发展。从本质上说，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高附加值。从世界范围来看，电子政务在促进政府行政向着现代化、民主化、公开化、效率化方面发展，起着十分重要的作用。这里，特别需要指出的是，现代信息和通信技术的发展，对政府管理理念、政府治理结构、政府程序和工作流程、政府政策和政策制定都发出了巨大的冲击波。电子政务在促进政府反应力，提升政府沟通效率，提高决策质量和水平，人力精简和有效运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示了其比较优势。因此，要加快政府的电子政务建设步伐，着力建设一个无缝隙的政府(seamless government)，即公民在任何时间和地点都可以得到政府的服务。

12.推进政府反腐倡廉建设

服务型政府必然是廉洁政府。推进政府反腐倡廉建设是塑造廉洁政府的要求。当前，我国的各级政府面临着反腐倡廉的严峻斗争形势。2011年胡锦涛在“七一讲话”中指出：“反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持。全党必须警钟长鸣，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移把反腐败斗争进行到底。”根据国家预防腐败局公布的数字，1982年至2011年30年中，因违犯党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人，其中省部级官员465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员90余人。最高检察院报告，2011年全年共立案侦查贪污贿赂犯罪案件2.5万余件，其中大案1.8万余件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2200余人(含厅局级198人、省部级7人)。2012年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明向十一届全国人大五次会议报告工作时指出，加强反腐败国际司法合作，完善境内外追赃追逃机制，会同有关部门追缴赃款赃物计77.9亿元，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人，同比上升27%。2013年1月9日，中纪委、监察部发布了2012年大案查办情况，全年因贪污贿赂受处分达30315人，平均每天83人。这些事实说明，政府必须加大反腐倡廉力度，塑造廉洁政府形象。为此，要加大对权力的制约监督，积极探索并实行财产申报制度，从源头上遏制腐败的发生。^

第三篇：建设服务型政府

法律类论文:贯彻十七大精神: 建设服务型政府

法律类论文:党的十七大报告从全面推进改革、深入贯彻落实科学发展观、发展中国特色社会主义的战略高度明确提出要加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府。把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向，这非常正确、科学、重要。市委和市政府提出的“发展、创新、稳定、为民”的总要求和推进“五大战略”、破解“七大问题”、打造“平安杭州”、引领“和谐创业”、创建“生活品质之城”的中心工作，对我市建设法治政府提出了更高的要求。

众所周知，法治是政府管理的基础和方式，服务则既是一种基本的政府职能又是一种管理方式，服务型政府是法治政府，依法行政是服务型政府的内在要求，也是建设服务型政府的必由之路。服务型政府的建设是个长期而渐进的过程，意味着政府治理模式的重大转型，涵盖了从施政理念、组织架构、职能调整、制度供给、权力运行方式等多个方面，是综合性的系统工程。只有依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，依法规范政府的行为，政府依照法定的权限和程序行使权力，履行职责，接受监督，政府才能更好的完成自己的角色。只有在法律的约束下，政府才能真正的为公民和社会的发展提供良好的服务。根据党的十七大报告有关精神，结合当我市依法行政工作实际，笔者认为我市应重点通过以下几个方面的建设，以此来全面推进依法行政，实现建设服务型政府的目标：

一、进一步提高认识，更新观念，不断创新。

在新的形势下，全面推进依法行政工作、建设服务型政府的关键在于坚持与时俱进，坚持把依法行政、建设服务型政府作为构建和谐社会的基础，实现观念、制度和工作方式的创新。一是观念创新，就是要树立法的功能不仅仅是管理和惩罚，更重要的是确定行为规则，保护市场主体的合法权益，促进经济、社会健康发展的正确的法律价值观，树立法律制度以公民和市场主体的“权利”为核心，而不是以行政机关的“权力”为核心的观念。二是制度创新，就是要在依法行政工作中，注重构建符合市场经济要求的法律制度，并充分发挥法律制度在促进经济发展、社会进步方面的导向、规范和指导作用，减少对市场主体行为的直接干预，尊重和发挥市场机制的作用，为杭州的城市发展创造一个公开、公平、宽松、竞争有序和稳定可预期的良好的制度环境。三是工作方式创新，就是要转变传统的以行政机关为中心的行政行为模式，按照服务型政府的要求重新审视和调整现有工作流程和工作方式，制定并严格遵守体现公平与效率相统一的行政程序，降低行政成本，提高行政效率。

二、进一步完善和落实依法行政工作制度，注重实效。

推进依法行政是一个渐进的过程。经过多年的努力，各级政府按照依法行政的要求，普遍建立了一些依法行政的工作制度，使各级政府的行政工作，初步有了一个可对照和遵循的规范以及标准。进一步完善和落实这些制度，应当是今后推进依法行政工作的重点。完善和落实各项依法行政制度，一是要统一认识，提高依法行政的自觉性，为各项制度的实施奠定良好的思想基础。二是要形成机制，使人们在制度的运转中不得不接受制度的约束和限制。三是要“赏罚分明”，使行政执法人员的行政行为在激励和制约下纳入制度规范的轨道。同样，完善和落实

各项依法行政制度，也是一个排除各种障碍的过程，这一过程，不但需要激励人们的自觉性，也必须实行一些强制性措施。所以，完善和落实依法行政责任和责任追究制度，应当成为落实各项制度工作中重要的内容。因此，今后一段时期要围绕优化杭州市发展环境，提高行政执法的规范化水平和文明执法程度，重点抓好依法决策、执法人员培训考核、行政执法程序规范、行政执法责任和责任追究等项制度的完善和落实。

三、加快转变政府职能，树立政府新形象。

各级政府应切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。在进一步转变政府职能的同时，转变政府的执政理念，要从全能政府转变为有限政府、从管理型政府转变为服务型政府、从权力政府转变为责任政府，从而树立政府新形象，建立起真正的法治政府。各级政府需要认真总结近年来机构改革的经验，分析政府机构在职能配置、机构设置和运行机制中存在的问题，为下一轮政府机构改革作适当准备。在政府机构改革中，要按照精简、统一、效能和权责一致的要求，合理确定编制，依法设定职能，使政府机构的设置与市场经济的发展相协调，与行政管理任务相适应。

四、改进立法方式，提高立法质量。

制定政府规章，要紧密结合杭州实际，按照“不抵触、有特色、可操作、少而精”的原则精心开展立法工作。立法草案要有适度的超前性，在制度设计上有创新。要全面总结杭州改革开放实践中积累的成功经验，充分反映杭州经济社会发展的特点和需求，使制定政府规章更具有针对性和可操作性。要进一步完善公众参与立法的机制，拓宽公众参与渠道，使立法工作努力做到深入体察民情、广泛集中民智、充分反映民意。通过建立健全公开征求意见、专家咨询论证、立法听证、立法协调等制度，切实提高制度建设质量。继续开展政府规章立法后评估工作，总结经验，查找问题，力求提高制度建设的质量和效能。当然，这些措施对于区、县（市）和市各行政机关制定行政规范性文件也具有重要的指导意义。为保证政府规章以及行政规范性文件的质量，应当严格执行《杭州市人民政府规章制定办法》、《杭州市政府工作部门规范性文件审查办法》和《杭州市行政机关制定规范性文件指导规则》，认真做好规范性文件的审查和备案工作。加大对政府规范性文件备案审查工作的监督力度，开展规范性文件上报备案情况的专项检查，并将检查结果列入本依法行政工作考核。各政府法制机构应当确定专门机构或专人负责备案审查工作，确保规范性文件的合法性，从源头上防止违法行政。

五、完善行政决策机制，实现依法、科学和民主决策。

各级政府要建立决策调查研究、专家咨询、法律论证、重大事项社会公示和听证、重大事项集体决策、决策责任追究六项制度，实现政府决策的科学化、民主化、法制化。完善政府决策程序和决策规则，加强决策执行督查，形成决策执行的过程监督和反馈纠错机制。同时，要把决策制度的建立、决策的执行纳入绩效评估考核之中，对违法决策或决策失误者依法追究责任。

六、深化执法体制改革，规范行政执法行为。

行政执法行为从广义上说，包括行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制和行政执行、行政裁决等行政行为。改善执法工作，规范执法行为，必须在“体制、机制、素质”上下功夫。一是要进一步深化行政执法体制改革，建立解决行政职能部门间权限冲突的法律机制，实现行政系统的协调运转。同时，要积极探索决策、执行、监督相协调的职能配置改革，继续推进综合执法和行政审批制度、行

政收费制度改革；建立行政执法协调机制，提高执法效率和水平；把综合行政执法与相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权工作结合起来，建立科学的综合行政执法体系。二是进一步规范行政执法行为。行政程序规范在行政法领域占重要地位，制定和完善执法程序对于规范行政执法行为尤其重要。行政执法机关要严格按照法律规定的权限认真履行法定程序，加强行政执法的程序建设和执法文书的规范化管理，组织进行行政执法案卷评查。行政执法部门要统一本系统的执法程序和执法文书，规范案卷格式、内容，并加强对执法人员的培训，定期组织抽查，及时发现问题，提高行政执法水平。三是要严格实施行政执法责任制。行政执法责任制的核心，是把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权统一视为职责，体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一，实现了行政机关从权力本位向责任本位的转变。行政执法责任制的内涵，是将行政执法主体对外承担的法定职责确立为内部考核目标，其中科学确定考核目标是前提，层层分解执法责任是手段，切实做好检查考核是关键，严格实施奖优罚劣是保障。可以说，全面推行行政执法责任制是我市推行依法行政的具体体现，它要求对行政执法活动进行全方位的监督和规范。经过一段时期的实施，全市的执法水平得到一定程度的提高。但行政执法责任制的实行是一个不断完善的过程，这项工作的实施还有待于从以下方面加以完善：（1）保证这项工作的实施能够切实推进依法行政，防止抓而不实。为了使行政执法责任制真正发挥作用，应主要抓住四个环节，即行政执法公示制、行政执法投诉制、行政执法评议考核制和行政执法过错责任追究制。（2）使行政执法责任制的责任落到实处，加强考核监督。执法责任制和评议考核制是依法行政工作中相互联系的两个方面。推行执法责任制，确定了执法目标任务，就必须认真考核，否则执法责任制就容易变成简单的行政执法分工制。为此有必要加强行政执法责任制的评议考核，以保证行政执法责任制的顺利实施。四是大力加强执法队伍建设，提高执法队伍的整体素质。主要是加强培训，提高公务员办事的能力和水平，树立正确的依法行政观念。培训时要从实际出发，着眼于培养其依法办事的能力。同时，要加大考核力度。在公务员录用考试中，应加大行政法和与其申请职位相关的法律知识以及申请者依法办事能力的考核分量。完善执法人员的培训考核制度、执法责任追究制度，严格执法人员资格管理。

七、创新行政监督机制，提高监督效能。

按照党的十七大报告提出的：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制......”的要求，不断加强和创新行政机关的层级监督。主要着眼于建立结构严密、制约有效的监督机制。一是完善以行政复议工作制度为核心的行政系统内部的层级监督制度。把行政复议制度作为政府履行层级监督责任、自我纠错的重要法律制度和妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。通过行政复议案件的审理，及时有效地加强对具体行政行为的监督，切实维护当事人的合法权益，树立政府的良好形象。二是建立集中和定期清理规范性文件制度以及落实规范性文件备案审查制度。在现实生活中，在许多时候，行政机关是按照自己为自己制定的规则行事，在实践中容易导致滥用而侵犯相对人的合法权益。市政府194号令和杭政办函[2003]250号文件对市政府工作部门和各区、县（市）政府制定行政规范性文件做出了具体要求，为此应将加大对规范性文件前

置审查和备案工作，及时纠正不合法的规定。三是加强对行政许可行为的监督。严格按照《行政许可法》、《浙江省行政许可监督检查办法》、《杭州市实施行政许可工作制度》对行政许可实施机关行政许可行为实施监督，并将其列入行政执法责任制评议考核，通过平时检查和专项检查的手段，将行政许可实施机关是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责作为重点实施不间断的监督。四是建立行政处罚案卷评查制度。加强对重大行政处罚案件的审查，促进依法行政。制定《杭州市行政处罚案卷质量规范》、《杭州市行政处罚案卷质量评查标准》，对行政处罚文书进行规范。加强对各部门行政处罚案件的指导，加大对重大行政处罚案件备案的审查力度，通过开展联动检查及优秀处罚案件评选等活动，促使办案人员树立质量意识，提高办案水平。五是建立和完善执法纠错机制。实行投诉举报和责任追究制度，探索多样的监督形式。认真实行执法责任追究制度，明确执法主体，落实执法责任，使执法目标具体化，执法责任明晰化，从而有效地避免执法主体不清、责任不明、推诿扯皮现象。六是加快建立与信访、行政复议、行政诉讼相衔接的联动机制，及时化解行政纠纷。

八、加强行政复议和行政应诉工作。

认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，全面加强行政复议工作。加大行政复议的宣传力度，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。进一步规范行政复议办理程序，积极探索符合行政复议工作特点的新机制和新方法。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，可以采用简易程序办理。对重大复杂、群众关注的案件，要通过建立行政复议庭审制度，采取公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。增强用协商、调解、和解的方式解决行政争议的意识，建立健全行政复议与调解有效结合的法律机制。各行政执法部门要配合和支持人民法院的行政审判工作，按照《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》倡导和鼓励行政领导出庭应诉。对人民法院的生效判决和裁定要严格执行，对人民法院的司法建议要认真研究落实。

坚持依法行政，不仅是建设服务型政府的重要要求，也是服务型政府健康发展的保证。法治化为服务型政府规定了权力边界和规则体系，如果不能做到依法行政，那么，服务型政府将无从谈起。我们相信，随着依法治国基本方略的实行，随着国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实，经过若干年的不懈努力，我市各级政府可以基本实现建设服务型政府的目标。

第四篇：如何建设服务型政府

一、什么是服务型政府

推进政府自身建设和改革，是全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设的重大任务，也是我们党“立党为公、执政为民”的本质要求。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。服务型政府的内涵至少应包括四个层面。

一是牢固树立为人民服务理念。政府的管理理念决定着政府的行为。树立为人民服务理念是建设服务型政府的前提条件。各级政府要树立以人为本的管理理念，在政务活动中最大限度满足人民群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。

二是强化公共服务职能。政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府，必须明确并强化公共服务职能，向公众提供优质的公共产品和服务。这应成为各级政府尤其是地方政府的核心职能。三是形成有效制度安排。没有制度保证，“服务”就会成为一句空话。要通过制度设计，加快形成政府服务运行机制。严格依法行政，维护法律的尊严，依法规范和约束行政行为。建立健全民主决策机制、政务公开机制、群众监督和参与机制。

四是改进政府管理手段和行为方式。政府应成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者，做“精明的导航员”、“公正的裁判员”和“忠实的服务员”。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平，增强政府工作透明度，提高政府公信力。

服务型政府具有以下六个特征：

民主责任。民主是服务型政府的前提。人民是社会主义国家的主人，政府受人民委托行使权力。公民通过法定程序和渠道参与社会管理，表达自己的愿望。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众尽职尽责。责任政府，要求政府在提供服务时必须对服务对象负责。

法治信用。法治是现代行政的基本手段、发展趋向和根本标志，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提，因而也是服务型政府的重要保障。法治的实质是秩序，政府既是秩序的建立者，也是秩序的遵守者。权力意味着责任，法治意味着信用。一个法治政府必然是一个信用政府，必须做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

有限开放。现代政府是一个权力有限的政府。政府不是“划桨者”，而是“掌舵者”，它的主要职能在于弥补“市场失灵”。从一定意义上说，“管得最少的政府，就是最好的政府”。对公民开放，是民主政治的基本特征之一。只有制定相关政策和制度来保障人民参与政府决策、有效监督政府行为，才是真正开放的政府。

协调精干。协调，就是要求中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与所属部门之间政令畅通，政府各部门之间协调一致，整个行政体系目标统一、合理分权、运转有序。精干，就是要求政府职能界定科学清晰，机构设置合理精干、分工明确、职权责统一。服务型政府应当是马克思所设想的“廉价政府”，即机构规模小、行政官员少、运行成本低。

公正透明。公平、正义和平等是政治文明的重要内容，也是政府行政的价值取向。政府公共性的根本体现，是保障公民的合法权利、保障最广大人民的根本利益。服务型政府应当是“阳光政府”，根据公众的需要提供政务信息，落实公民的知情权，给人民群众以更多的监督权，增强政府工作透明度和公众参与度。高效廉洁。服务型政府必须高效行政、廉洁从政。高效，就是要求政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。廉洁，就是要求政府及其工作人员廉洁从政，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。

二、为什么要建设服务型政府

政府服务社会、服务人民群众的思想是马克思主义的基本观点。如马克思本人就提出“公仆论”。社会主义的核心价值是“一切权利属于人民”。社会主义国家的政府是实现人民主权的工具，其一切活动都围绕为人民服务而进行。在新的历史条件下，建立服务型政府，是对我国政府改革和建设提出的新要求。

建设服务型政府，是实践“三个代表”重要思想的重要体现。我们党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。全心全意为人民服务是党的根本宗旨。我国政府是社会主义国家的政府，是人民的政府，是在党的领导下履行国家政务职能的组织，必须模范实践“三个代表”重要思想，贯彻“立党为公、执政为民”的本质要求，全心全意为人民服务。只有建立服务型政府，以服务人民、服务市场为己任，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。

建设服务型政府，是参与全球经济竞争的客观需要。在当今充满竞争的世界中，政府提供公共产品的效率和质量，直接关系到企业乃至整个国民经济的发展。哪里政府管理规范、投资成本低、办事效率高、服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现更大的发展。我国加入世贸组织后，要求政府必须履行各项承诺，遵守世贸组织的“规则”。随着深化改革和扩大开放的进一步深入，要求政府部门精简机构，转变职能和管理方式，从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，从以行政审批、指令计划为主要特征的管理手段中解脱出来，建立起新的体现服务型政府的管理体系。

建设服务型政府，是社会主义市场经济发展的内在要求。在社会主义市场经济条件下，政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。如果政府在市场活动中既当“裁判员”，又当“运动员”，就很难保证市场活动的公平、公正。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过加强社会管理，不断优化社会环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流；通过完善公共服务体系，提供满足企业、社会组织和公民需要的质优价廉的公共产品，促进人民群众的物质生活、文化生活和健康水平的不断提高。

建设服务型政府，是新形势下政府自身建设的客观需要。随着科学技术的进步，政府组织结构日益扁平化，中间层级政府的信息传递功能在很大程度上成为冗余。随着社会主义民主进程的加快，公民主体意识日益增强，参与经济社会事务管理的积极性不断提升。面对新的形势，政府应当具有灵活的管理体制，以对公民需求及环境变化作出及时、准确的回应。建设服务型政府，是人民群众的迫切愿望。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于受传统行政体制的影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办；行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止；不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决等。要通过建设服务型政府，改进政府机关及其工作人员的办事效率和服务质量，提高人民群众的满意度，树立人民政府良好形象。

三、怎样建设服务型政府

建设服务型政府，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面，加强制度和机制建设，加快政府职能转变。重点应抓好以下几个方面。

深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，突破口是行政审批制度改革。要继续推进行政管理体制改革，加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，坚决把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。要认真贯彻《行政许可法》，深化行政审批制度改革，进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥作用的审批事项。

坚持依法行政，规范政府行为。执政之要在于为民，行政之要在于依法。坚持依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，也是建设服务型政府的必由之路。各级政府机关都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，善于依法管理经济社会事务和其他行政事务。要以强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点，加强行政立法，提高行政立法水平。要改善行政执法，促进严格执法、公正执法和文明执法。要继续坚持各种行之有效的民主监督制度，确保公共行政权力的公正、有效运行。要强化政府机关问责制，树立责任政府形象，提高政府的公信力。

完善公共财政体制，健全公共服务体系。加快公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政，是政府履行公共服务职能的根本基础。要调整财政支出结构，加大对公益性、基础性领域的投入。建立严格、高效的财政支出管理体系，建立政府统一预算，增强预算的透明度和约束力。规范政府投资行为，合理界定政府投资主体和投资领域。规范政府收支管理。完善政府采购制度。改革政府资助体制，提高政府资助的公开性、公正性和经济社会效益。建立规范的转移支付制度，完善社会保障特别是社会救济、社会福利机制。全面推行政务公开，加快电子政务建设，增强政府工作的透明度。提高行政效率，降低行政成本，改进行政质量，是加强政府行政能力建设的有效途径，也是建设服务型政府的重要目标。要大力推行政务公开，使其成为各级行政机关施政的一项基本制度，贯穿行政权力运行的全过程。要加快电子政务建设，改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态。要建立高效政务服务体系，继续完善各级政府及部门的“政务大厅”，推行“一站式服务”，在基层建立“政务超市”。要创新行政管理方式，更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用，探索政府管理经济社会事务的新途径。要积极创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。

第五篇：建设服务型政府

建设服务型政府

———基于科举制度残余“官本位”思想消极影响的视角

摘要：科举制度是中国古代的一种选官制度，而在科举制度基础上生成的“官本位”思想，则对中国现行的社会制度以及结构产生了极其负面的影响，贪污腐败，政府效能低下均是官本位思想的弊端表现，本文试图基于科举制度的角度，来对官本位思想的根源，及其表现和影响做以界定，并在此基础上提出消除官本位思想的制度保证即从民本位的角度建设一个服务型的政府，更好的服务百姓。

关键词：服务型政府；官本位思想；科举制度

一．科举制度的历史演变

科举是中国古代的一种选官制度。魏晋以前官吏的选拔大多在贵族子弟间进行，而九品中正制是垄断世家操纵政权的工具，社会地位较低、具真才实学的百姓则被拒之门外。因此，隋文帝废除九品中正制创立科举制度，以期改变这种弊端。隋炀帝时期正式设立进士科，考察考生对时政的关注并按成绩选拔。科举制度在隋朝正式确立。隋唐的科举制度，初步实现了考生人人平等。考试往往和学校的学习过程有密切关系，各种专业的学校不仅中央有，地方也有。考生主要来自生徒和乡贡，隋朝四科取士，进士科为主。到了唐代，科

举考试日趋完善，考试科目设置比较多，但只有明经和进士两科最为常见，都属于“常科”。还有皇帝为某种特殊目的特意安排的科目，称为“制科”，名目众多。从武则天开始，还开科武举。宋建国以后很快开始重视科举制度，并超过了前人。这是科举制度的重要转折时期，皇帝还正式开了殿试，对稳固封建王朝有意想不到的作用。封建社会发展到宋朝，政治经济的需要对科举考试提出了新要求，使得宋朝成为取士最宽的朝代，考试的内容也发生很大的变化，更多涉及国家管理之道，考场纪律也逐渐完善，保证了考试的公正，科举制度得到发展。

元朝政权主要掌握在蒙古贵族手上，各族人被按等级划分为蒙古人、色目人、汉人和南人四等，重要官职几乎由蒙古人和色目人担任，科举考试对于元朝既有的用人格局影响不大。举行科举取士的规则也带有不平等性，比如对汉人和南人的考试内容要求比蒙古人和色目人多，考场次数也比较多，汉族考生要谋求一官半职非常困难。由于没有受到统治阶级的重视，加之考生被迫放弃学业另寻他路谋生，科举制度逐渐中落。由于元代对科举不太重视，科举有较长时间的荒废，导致社会人才缺乏。为此明政府制定了一系列优惠政策。随着明朝统治的逐渐稳固，科举制度走上正轨，学校制度也稳定下来。明代的科举，分乡试、会试和殿试三级。考试的内容主要是四书五经，主要考的是对经义的阐发，逐渐发展成为八股文，并一直延续到科举制度的结束。清代的科举考试分为童试、乡试、会试和殿试四级。但是清代的科举考试民族歧视依然存在，满人和旗人相对汉人有诸多优待。尽管政府对科考舞弊惩罚严厉，但八股取士的做法，僵化考生思维，限制人的主观性与创造性等制度上的弊端愈演愈烈，最终导致科举制度在清朝走向消亡[1]。

二.官本位思想的概念界定以其产生根源

官本位的说法来源于经济学上的一个专用名词——金本位。金本位是指用黄金来衡量其他一切商品价值的货币制度，官本位是指以官职高低来衡量个人价值大小的思维方式和价值观念。在这里官本位思想是指以官职大小来衡量人们的社会地位和社会价值，以获取更高官职为人生目标，以谋取个人私利为最终目的的社会意识形态。这种意识的核心是“以官为本，官贵民轻。官本位思想必然导致对权力、官位、官员的崇拜和敬畏,进而导致长官意志、权力至上、官僚主义等的盛行。作为封建官文化腐朽思想产物的 “官本”思想，它是伴随着两千多年的封建专制社会的发展而形成、逐步强化并最终固化为人们心理和思维定式的。在我国社会主义市场经济体制已经建立但是并不完善的情况下，各种思想的存在并不是偶然的，它是有着多方面的原因的。

（一）中国古代科举制度对整个社会阶层错误的价值导向。中国古代文人素有参政议政的传统。“学而优则仕”的思想在中国源远流长。对于古代文人儒士而言,内圣外王是最高的人生目标和价值追求。内圣即“独善其身”固然是外王即“兼济天下”的前提和基础,“兼济天下”同时却也是“独善其身”的目的和归宿。一个人若不能施展报国之志,成就不朽之业,纵使道德修养达到极至,人格上却终究是有缺陷的。所以,孔子的“学而优则仕”既是对当时社会政治现实的真实描述,也为古代知识分子指出了实现人生理想的惟一的通衢大道[2]。

中国封建时代中后期的社会精英,主要是由地主、士绅与官僚这三个阶层的成员构成的。而这三个阶层的横向流动则是通过科举制度来实现的。与科举做官无关的学问被视为无用之学,做官以外的追求则被视为旁门左道,做不了官的被视为不得志,做官成为出人头地的“华山一条道”,官本位思想的泛滥也就是情理之中的事了。

（二）中国传统的以等级特权为核心的官僚体制为其提供了体制安排和制度保障。

官本位作为一种价值取向,是通过具体的体制设置和制度安排来实现和保障的,这就是以等级特权为核心的官僚体制。中国的等级官僚体制可以说是世界上最为稳固和鲜明的。等级是与权利联系在一起的。等级森严的意义在于,不同等级的官员享受不同的特权。等级与特权之间保持着严格的正比例关系,等级越高,特权越大,最下层的草民自然也就没有任何权利可言了。

与君主专制、等级特权密切相关,官本位体现为公权力的肆意扩张和非程序性的权力运作方式的泛滥,形成人治传统。官府成为权力的中心,官员倚仗权力可以呼风唤雨,恣意妄为。官员的作用被无限突出和夸大,百姓翘首盼望的是青天大老爷的清正廉洁,国泰民安的希望被寄托在官员个人的品德修行上,这就进一步强化了全社会的官本位意识。

（三）农耕社会对权威的服从以及血缘宗法制度和家国一体的社会结构是其文化生态根源。

权威是官本位思想生发的基础，农业文明恰恰需要权威,也造就权威，在中国历史上,很早就形成了“尚齿”、“尚爵”即尊老敬上的传统,《孟子·公孙丑下》明确指出:“天下有达尊三:爵一,齿一,德一。”“尚齿”、“尚爵”的一个内在根源,就是对历久以来的劳动经验的崇拜,而“尚齿”、“尚爵”的极端化,便是对官职、官位的向往与崇拜。

农业社会的特点就在于,“由千百个彼此雷同、极端分散而又少有商品交换关系的村落和城镇组成的社会,需要产生高高在上、君临一切的集权政体和统治思想,这便是所谓的‘东方专制主义’。”[3]自给自足的农业自然经济,为官本位提供了滋生、成长的温床,官本位也恰恰适应农业文明的要求,通过社会意识与政治架构的相互

渗透,从观念上层建筑和政治上层建筑两个方面为农业自然经济的发展提供了保障和支持。

“家国同构”是中国古代社会独特的社会结构,由家庭而家族,由家族而宗族,由宗族而扩展到整个社会,国是家的放大和扩充,家与国彼此相通无碍,孝与忠二者相得益彰。在家中,父一言九鼎,是权威的象征;在国中,君是大家长,掌握着对天下人生杀予夺的权力。君权与父权互为彰显,地位与权力互为强化。由此,对地位和权力的崇拜和追逐,成为宗法制度所派生的社会心理之一。上至庙堂之高,下及江湖之远,对君、父地位的向往,对君、父权力的崇拜,弥漫、渗透于社会的每一个角落、每一个心灵。同时血缘宗法制度其实质就是确立和巩固父家长制,强调父家长在家庭中至高的权威和尊卑上下的等级秩序。为了有效的控制百姓，赋予权力以合法性，各级官员也都被涂上了“父家长”的油彩,成为百姓的“父母官”。对地位和权力的崇拜与追逐落实到现实生活中,最终便表现为对官位、官阶的向往和对官员的敬畏。

从这个意义上我们也许可以说,与血缘宗法制度相伴随,与忠孝一体的伦理政治传统相伴随,官本位思想在古代中国获得了得天独厚的发展环境, 为古代中国的官本位思想打上了不同于其他国家的独特的烙印。

三.官本位思想的表现及影响

官本位思想的表现主要有以下几个方面：

（一）“官本位”思想泛滥

与经济体制改革的突飞猛进相对比，政治体制改革步履艰难。究其深层原因，干部队伍里浓厚的“官本位”思想是一个重要制约因素。不可否认，“官本位”意识的存在，既有历史积淀的原因，即封建的“官为贵”的思想的根深蒂固性。但更值得重视的是，现实生活给“官本位”思想提供了得以泛滥的各种条件。例如，从物质利益的角度看，一方面，“做官”有稳定的相对高的收入；另一方面，权力可以带来比工资高得多的灰色收入。同时，“做官”还可以为其家人和亲属带来荣耀和各种实惠。正是在此双重利益的驱使下，许多人把“官”仍视为百业之首，对“做官”才推崇倍至。“学而优则仕”成为一些人奋斗的目标和手段；“考官”热经久不衰；博士、学者以挤进 “官”的行列为荣；一些干部把官位视为命根子，削尖脑袋，千方百计寻找 “靠山”；升官，则喜不自禁，罢官、降级，则如丧考妣。

（二）官风不正，贪污腐败现象比较严重

权力本身具有两重性，既可用来为人民服务，也可用来谋取私利。在“官本位”思想控制下的权力必然背离为人民服务的宗旨。因为求官自保的私利足以使为官者丧失忠于职守的责任感，从而也就会淡化和丧失掉服务人民的意识。实事求是地说，现在封建官场上的一些陈规陋习在我们的干部队伍里颇有市场。一些人唯上不唯下，把主要精力放在自己的上司那里，打点关系，阿谀奉承；而对民意和普通群众的忧乐疾苦置若罔闻、漠不关心。一些人把工作岗位视为旧式官场，以玩弄权术为乐，以庸俗的中庸之道平衡关系，不求有功，但求无过。更有一些党员干部扭曲手中的权力，在冠冕堂皇的外表和借口下，大搞权权交易、权钱交易、权色交易，索贿受贿，黥吞公款，聚敛不义之财，过着挥金如土、声色犬马的糜烂生活；还有一些人以 “官位”为媒介，结党营私，谋取小团体利益，甚至形成了一定规模的特权阶层，远远脱离了人民群众。凡此种种现象表明，在一些人那里，人民的“公仆”已蜕化为“官老爷”，“官本位”的思想已取代了为人民服务的宗旨。

（三）“官本位”与“金本位”结合，封建遗毒与资产阶级腐朽思想揉杂在一起

一些“官本位”思想浓厚的人，在市场经济的大潮中，极易感染资产阶级的“拜金主义”。由于目前的中国在体制转轨过程中对权力缺乏有效的监督，一些人便利用权力大肆攫取金钱。其主要表现是：把做官与发财直接联系起来。一些党员干部把手中的权力作为筹码，搞权钱交易，贪污受贿、挪用公款，损国家、集体利益，肥个人腰包。把官位货币化，或明或暗进行买官卖官。一些握有官职升免权的干部利用

人事制度上的漏洞或明码标价，或变相鬻爵；有些地方因卖官过多而无法安置只好因人设位、因官设事，造成官员过剩、扯皮推诿，甚至也不时有因“买卖”不公而内讧，导致恶性事件，激化矛盾。买官卖官的恶性循环。变卖权力、出卖官职的重要原因在于，一些人把官位看作特殊的财富和商品，即这财不仅来自俸禄，更多的是来自外财。因此，一方面利用手中权力贪赃枉法、徇私舞弊，获取钱财；另一方面，也常常如法炮制“短、平、快”的发财“项目”，卖官。于是，进行新一轮的“买卖”交易又重新开始。

四．对清除官本位思想的思考——建设服务型政府

批判官本位是一项艰巨的历史任务，是一项复杂的系统工程。而建设服务型的政府，则是从制度层面上抛弃官本位思想，树立民本思想的重要体制创新。如何建设服务型政府其路径选择主要有以下几个方面：

(一)建立健全各项制度,建设法治政府。依法行政是推进服务型政府建设,保障公民权利,防止政府滥用权力,保障社会稳定的基本条件

推进依法行政的一项重要任务,就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育,在思想上使官员树立法治行政观。建立严格的法律问责制,对不执行法律、违背法律而形成的各类严重失职和渎职行政行为,要依法追究责任。将政府履行公共职能的范围、程序以及相关的措施纳入到制度化、法制化的轨道,全面建设法治政府。首先,规范行政立法行为,进一步完善立法程序,探索建立立法听证制

度。其次,深化行政审批制度改革。《行政许可法》的出台对转变政府职能,改变我国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极影响,是我国行政体制改革的一个重要突破口。政府只有切实把行政审批的范围减下来,实现审批行为的规范化,才谈得上向服务型模式的转变[4]。再次,规范行政事业性收费。建立和完善行政事业性收费听证制度,凡涉及到企业和市民收费项目的设立和收费标准的提高,都要认真听取企业和市民的意见。最后,全面推行官员问责制度。“问责制”是宪政民主的一个重要组成部分,是“责任政府”原则的体现。实行“问责制”根本的是要解决行政官员权责对等问题。制定官员问责制,各级各部门必须制定具体的实施细则,以法律或条例的方式来规定官员所负责任,失职受何种处分,依何种程序判定等,以此来砥砺官员,提高他们的责任心,从而提高他们为公众服务的态度和质量。严格追究推诿、扯皮行为的责任。

(二)牢固树立“以人为本”的服务理念,打造新型行政文化。有什么样的政府治理模式,就必然要有什么样的行政文化与之相适应

能否建构与服务型政府相适应的新型行政文化,是影响和制约服务型政府能否顺利实现的更深层的柔性层面。著名管理学家杜拉克指出,当今社会不是一场技术,也不是软件、速度的革命,而是一场观念上的革命。因此,服务型政府建设首先是一场政府管理理念的变革,它要求我们的政府和公务员彻底放弃“官本位”的文化传统,牢固树立为民服务的新型行政文化。具体说,就是要树立以民为本，顾客至上的民主理念;提高政府能力,改善服务质量的服务理念;有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治理念,并建构与服务型政府内在要求相一致的新型行政文化,主要包括服务型行政文化、责任型行政文化、效能型行政文化和法理型行政文化,从而有效地巩固行政改革的成果,最终实现服务型政府的崇高目标。

(三)完善政府绩效评估制度

政府绩效评估是以一定的时段为界限,根据政府管理的效率、效益、公平、秩序及公众满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入产出所反映的绩效进行定量或定性的测量并划分等级,以期改善政府行为绩效和增强控制的系统过程。目前,我国政府绩效评估的发展还处于初级阶段,在政府绩效评估的制度、机构、程序等方面都存在着许多问题。因此,在建设服务型政府的过程中,建立适应我国国情的政府绩效评估体系就显得尤为重要。针对建设过程中存在的“要不要评估、由谁来评估、评估什么、怎样评估”等问题,应当通过以下几个方面尽快完善我国的政府绩效评估制度:一是建立科学的政府绩效评估指标体系;二是培育多层次、多元化的绩效评估主体。一方面要加强人民代表大会及其常委会对政府绩效的评估;另一方面,可以让公民个人、社会团体、大众媒体、中介评估机构通过一定的程序和途径,直接或间接地参与政府绩效评估,以保证评估工作的公正性。三是推进政府绩效评估法制化。不仅要从法律上对政府绩效评估的范围、内容、方式、程序等加以明确,还要给政府绩效评估机构以足够的法律地位和权限,以确保其工作的顺利展开。四是在评估的基础上建立激励约束机制,注重把精神激励与物质激励、团队激励与个人激励相结合。

(四)强化公务员队伍建设

事业成败,关键在人。建设服务型政府,必须建设一支高素质的公务员队伍,当前应在控制数量、优化结构、提高素质上狠下工夫。要严把“入口”关,确保选人用人质量;要疏通“出口”,积极推行辞职、辞退制度;

要加强培训,搞好公务员的政治、理论、文化学习和业务培训,不断提高其整体素质和为人民服务的本领;要建立长效机制,依据《公务员法》和有关规定,根据新的形势和任务,建立和完善竞争择优的选拔机制、符合社会需要的培养机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制,把公务员队伍建设纳入制度化、规范化、法制化轨道。

(五)彻底转变政府职能,改变由政府控制一切社会资源的状况和行政权力对市场的不正当的干预

这是建设服务型政府的核心问题。在社会主义市场经济条件下,政府的主要职责是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务,这就要求通过转变政府职能,解决好“越位”、“错位”、“缺位”问题。解决政府管理“越位”问题,应改变过去包揽一切的管理体制,缩小、分解政府的管理权限和范围,把不该由政府承担或政府管不了的职能转移出去,实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工。解决政府管理“错位”问题,主要是理顺中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能关系,明确各级政府、政府各部门的职责范围,避免因分工不当、责任不明导致政出多门、交叉错位。解决政府管理“缺位”问题,就是把应当由政府办的事情真正抓起来,负起责任,避免管理出现“断档”,公共服务出现“真空”。

结语：诚然，官本位思想作为科举制度的残余在当今现代社会仍然十分活跃，并导致了贪污腐败等一系列严重的社会问题，给整个社会带来了极其严重的影响，其表现也十分明显，对于官本位思想的根源及其表现和影响的分析，对于解决贪污腐败以及政府行政效能低下等问题都有着十分重要的借鉴作用，而建设服务型政府既是消除官本位思想的重要体制保证。

参考文献：

[1]黄惠丽.论公民意识的培育—基于科举制度残余“官本位”思想消极影响的视角[D].江苏教育学院学报(社会科学).2010(7).[2]朱岚.中国传统官本位思想生发的文化生态根源[J].理论学刊.2005(11).[3]冯天瑜,周积明.中国古文化的奥秘[M].武汉:湖北人民出版社, 1986.[4]赵杰:《服务型政府的新定位》,中国青年报2004年1月4日.