四川省人民政府办公厅关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转（5篇范文）

第一篇：四川省人民政府办公厅关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转

四川省人民政府办公厅关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见

2009年08月26日 15时57分246

主题分类: 土地房产 农业农村

“土地承包”

四川省人民政府办公厅关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见

川办发[2009]39号

为确保农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转“）依法、规范、有序、稳妥进行，加强土地流转管理和服务，健全土地流转管理制度，现提出如下意见：

一、提高对依法规范有序进行土地流转的认识

近年来，各地认真贯彻落实农村土地承包的法律法规和政策，农村土地流转规模逐步扩大。土地流转对稳定农村土地承包关系、促进城乡统筹发展、推动农村劳动力转移、推进现代农业发展和促进农业增效农民增收发挥了积极作用。但同时要注意个别地方在加快土地流转过程中存在的一些问题，尤其要注意防止发生违背农民意愿强行流转、借土地流转之名收回农户承包地搞招标承包租赁、低价长时间一次性流转农民承包地、将土地大面积流转给城市工商企业、借土地流转之名改变土地用途、业主经营不善导致农民丧失土地承包经营权、截留或拖欠农民流转收益、因非自愿流转而失地引发社会矛盾以及流转不规范引发纠纷等问题。为此，各级各部门要充分认识规范有序进行土地流转的重要意义，进一步加强土地流转的引导管理，促进其规范有序进行，切实维护农民长远利益和受让方合法权益，促进农业农村经济持续稳定发展。

二、把握土地流转的总体要求和基本原则

（一）总体要求：坚持农村基本经营制度，以稳定农村土地承包关系为基础，建立健全规范有序的土地流转机制，切实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等合法权利，促进土地流转与创新农民持续稳定增收利益联结机制相协调，与推进农业产业结构调整和确保粮食安全相统一，与建设现代农业产业基地和发展农业产业化经营相结合，与推进农村全面小康建设和新农村建设相一致，维护农村经济秩序和社会稳定。

（二）基本原则：

坚持“依法、自愿、有偿“的原则。对自愿流转土地的农户，任何组织和个人不得干预其流转；对个别不愿流转土地的农户，不得以少数服从多数的办法强迫其流转，确实影响到土地集中连片进行农田基本建设、农业技术推广等的，可通过和农户之间土地互换、与集体机动地互换等办法解决。要在确保农户土地流转收益持续高于其自主经营土地收入情况下依法推进。

坚持“三个不得“的原则。土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，工作中不刮风、不评比、不攀比。

坚持“稳制、分权、搞活“的原则。在稳定土地家庭承包经营制的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活经营使用权。

坚持“集中、连片、规模“的原则。土地流转要与现代农业产业发展规划和产业化经营相结合，支持农民以多种联合、合作方式流转土地，实行相对集中、连片开发，促进农业标准化、规模化、产业化生产。

三、推进土地流转模式创新

要总结提升推广各地行之有效的土地流转模式，创新丰富土地流转机制。

（一）股份合作。鼓励农民以土地承包经营权的收益权入股合作社或农业企业，引导农民参与连片开发，统一进行农业生产经营活动，形成共享收益、共担风险的合作机制。

（二）基地带动。通过建立现代农业产业基地、农业科技示范基地，改善农业基础设施，引导周边农户与龙头企业、核心基地业主建立利益联结机制，将承包地成片流转给企业、大户集中经营，引导资金、技术等要素向现代农业集聚。

（三）租赁经营。鼓励农民将承包地租赁给种植大户经营，减少因农民外出务工或无力自主经营造成的耕地撂荒。

（四）互换重组。鼓励同组（社）农户以互换方式进行土地连片经营，实现农户承包地块相对集中，提高户营规模效益。

（五）托管经营。鼓励土地流转服务机构托管农户自愿委托流转的承包地，可自行从事农业生产经营，也可统一流转给农业生产经营主体。

（六）组织代耕。鼓励村社集体经济组织、土地代耕合作社代耕农户无力耕种或不愿耕种的承包地，防止耕地撂荒。

（七）转让经营。鼓励长期举家外出务工经商且有稳定收入来源的农户，经发包方同意，将所承包的土地有偿转让给种植大户经营。

四、规范土地流转程序

（一）确权登记。切实做好土地承包面积、地块、合同和经营权证四到户工作，建立健全土地承包经营权登记制度。

（二）平等协商。指导、引导承包方与受让方就流转方式、期限和具体合同要件等进行平等协商；承包方也可书面委托发包方代其与受让方协商。

（三）订立合同。在乡镇农村土地承包管理机构监督下，土地流转双方依法签订合同；经承包方书面委托，发包方或中介组织可代表承包方与受让方签订土地流转合同。

（四）备案归档。土地流转合同一式5份，流转双方各执一份，发包方、乡镇农村土地承包管理机构和县级农业或林业行政主管部门各备案一份。同时乡镇农村土地承包管理机构应建立“一社一册、一户一页、一地一格“的土地流转台帐，随土地流转信息、土地流转合同及其他规范性流转书面材料等一并整理归档。

五、建立健全土地规范有序流转机制

（一）建立土地流转管理和服务的工作机制。推行统一规范的土地流转合同示范文本。省级农业行政主管部门要抓紧修订完善不同土地流转形式的合同示范文本，完善合同要素，规范流转行为。涉及林地流转的，应按林业主管部门制定的《四川林地流转合同》（格式文本）签订书面合同。积极开展土地流转服务试点。鼓励支持有条件的县（市、区）、乡（镇）建立土地流转服务组织，提供有关法律政策宣传、供求信息、程序咨询等服务，搭建服务平台和网络，建立和完善土地流转市场。开展土地流转价格评估试点。有条件的县（市、区）可开展土地流转价格评估体系建设试点，建立和完善土地流转价格评估机制，发布土地流转指导价格，促进土地流转公平公正合理。

（二）建立土地流转各方利益联结机制。鼓励支持农民专业合作社成员以土地承包经营权的收益权作价出资入股经营，实现合作社与社员利益的有机联结；鼓励支持农民专业合作社、协会组织农民进行土地流转合作连片开发，与龙头企业、大户建立有效的利益联结机制，让农民更多地分享土地经营增值收益；鼓励支持农民以土地承包经营权的收益权和资金、技术、劳动力等入股，与龙头企业、大户进行多种形式的联合与合作，农民可获得保底租金、务工等收入，同时还可获得利润分红。

（三）建立土地流转扶持机制。各级人民政府要整合涉农项目资金，结合农村土地流转，重点扶持规模化农业产业基地、优质粮食基地建设。工商行政管理部门要在合作社登记方面，积极支持以土地承包经营权的收益权作价出资设立的农民专业合作社。土地流转受让方直接

用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培、水产养殖的必要生产设施用地及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。用于发展生产的电、水应视为农业用电用水。金融部门要把参与规模经营的产业化龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业纳入支持和服务范围。

（四）建立土地流转风险防范机制。各级农业行政主管部门要切实履行职能，加强与纪检、监察、纠风、司法、信访、国土资源等部门的沟通协作，重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。可以土地流转租金为基数，向受让方提取一定比例的风险保证金，专户储蓄，共同管理，防止挪用，合同期满，如无违约，则如数退还风险保证本金及利息。

（五）建立土地流转纠纷调处机制。开展土地承包纠纷仲裁试点，建立规范的仲裁制度、程序和办法，提高调处土地流转纠纷的水平。改进土地流转纠纷仲裁的方式，尽可能将仲裁开庭地点设在发生纠纷的村（组），加强法制宣传，推进土地流转纠纷仲裁工作重点前移。发挥基层人民法院、乡（镇）、村（组）调解组织在调处土地流转纠纷中的积极作用。各相关部门要加强协作，建立健全协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处土地流转纠纷的工作机制。

六、加强对土地流转工作的组织领导

（一）强化土地流转工作领导。各级各部门要深入基层，研究新情况、解决新问题，不断总结经验，完善制度措施，提高搞好土地流转工作的能力和水平。乡（镇）要明确承担土地承包及土地流转管理工作的机构和人员，掌握土地流转动态，依法解决土地流转中的问题，确保土地流转工作有序开展。

（二）加强农经管理机构队伍建设。各级农经管理机构具体负责农村土地承包及土地流转的管理工作。各级人民政府要加强农经管理机构和队伍建设，强化农经管理机构工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，发挥其在土地流转工作中的行政执法、行政管理、行政监督的职能作用。

（三）完善土地流转工作机制。加强土地流转管理服务工作制度化、经常化和规范化建设，形成各级党委、政府统一领导，农业行政主管部门组织协调，相关部门协调配合监督，农经管理机构负责具体管理和服务的工作机制，积极稳妥推进农村土地承包经营权依法、规范、有序流转。

（四）加大土地流转督查力度。建立督导检查机制，各级人民政府要成立土地流转督导组，定期不定期对本地区土地流转情况进行督导检查，并对检查中发现的问题予以跟踪督办。对违反“依法、自愿、有偿“和“三个不得“原则，强迫农民流转承包地和改变土地用途，侵害农民土地承包权益的行为，有关部门要依法给予处罚。

二○○九年七月二十二日

第二篇：四川省农村土地承包经营权流转合同书

农村土地承包经营权出租合同书

甲方（出租方）：

法定代表人/委托代理人： 身份证号： 住所： 联系方式： 乙方（承租方）： 法定代表人： 住所： 联系方式：

根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《四川省<中华人民共和国农村土地承包法>实施办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规、规章和有关政策的规定，在原承包关系不变的前提下，甲乙双方本着平等、自愿、有偿的原则，经协商一致，就土地承包经营权出租事宜，订立本合同。第一条 出租土地基本情况及用途

甲方自愿将位于攀连镇青皮村第16村民小组的 亩承包地(详见附件)的承包经营权出租给乙方，出租土地用途： 主营项目是 生产经营。第二条 出租期限

1、本合同中标的物出租年限为： 年。

2、“根据相关法律规定土地承包经营权出租期限不得超过二轮土地承包期限剩余年限”故本合同出租期限为 年，自 年 月 日起至 年 月 日止。

3、甲乙双方一致同意，当本合同本条第2款约定情形出现（本合同到期前壹个月）前，甲乙双方应当以本合同文本为准（所有条款不变），双方应当完成重新签订《农村土地承包经营权出租合同书》，期限至该土地下轮承包期限结束之日。第三条 出租价格与支付方式

（一）出租按下列第 3.种形式计价：

1.实物。乙方每亩每年支付甲方 公斤（大写：）（稻谷、玉米、小麦等），共计每年支付 公斤（大写：）（稻谷、玉米、小麦等），按该品种当年当地大宗上市时均价折算现金。

2.现金。乙方每亩每年支付甲方人民币 元(大写：)，共计支付人民币 元(大写：)。

3.现金，分贰次支付。①第一次：以本合同期限为准，乙方每亩每年支付甲方人民币 元(大写：)，共计支付人民

币 元(大写：）。②第二次：本合同到期后按本合同第二条第3款约定，以双方重新签订《农村土地承包经营权出租合同书》期限为准，乙方每亩每年支付甲方人民币 元(大写：)，共计支付人民币 元(大写：）。

4、其它方式：

（二）租金按下列第 种方式支付： 1.逐年支付。于每年 月 日前支付(当/下)租金，且每年递增 %（约定不递增的填写零），或每隔 年增加 元。

2.其他方式。第四条 甲方的权利和义务

1.有权获得土地流转收益，有权按照合同约定的期限到期收回流转的土地。

2.有权监督乙方合理利用、保护流转土地。

3.乙方不按合同约定使用土地，改变土地用途、违反城乡环境规划的，甲方有权终止合同。

4.流转土地被依法征收、占用时，除按投资权属明确为乙方或第三方的青苗补偿和地上附着物补偿外的其他补偿由甲方享受。

5.甲方于 年 月 日之前将土地交付乙方。6.甲方不得干涉乙方依法进行正常的生产经营活动和生产条件的改善。7.甲方应当按本合同第二条第3款约定，于本合同到期前一个月与乙方重新签订新的《农村土地承包经营权出租合同书》之义务。

8.法律、法规、规章和政策规定的其他权利和义务。第五条 乙方的权利和义务

1.依法享有该流转土地的使用权、收益权、经营权和产品处置权。2.符合有关法律、法规、规章和政策的规定，并报经有关部门批准，可以在流转的土地上修建直接用于生产和管理的生产设施。

3.依法享受国家和当地政府提供的规模性产业发展的奖励、扶持、补助。

4.流转的土地被依法征收、占用、收回时，有权获得接包/承租土地后的青苗补偿、投资权属明确归乙方的地上附着物补偿及相关损失补偿。

5.依法保护和合理利用流转的土地。不得从事违反国家法律、法规、规章和政策规定的生产经营活动。

6.合同期满或中途终止合同，应及时交还承租的土地。需继续承租的，在同等条件下享有优先权，并于承租期满前 个月与甲方平等协商，重新订立合同。7.法律、法规、规章和政策所规定的其他权利和义务。第六条 违约责任

1.因一方擅自变更或解除本合同，无过错方依法可免除责任，有权要求过错方按照当年租金的30%承担违约责任；给对方造成损失的，过错方还应当依法承担赔偿责任。

2.乙方逾期支付租金，每日按当年应支付金额的 0.5‰承担违约金；甲方逾期交付土地，每日按当年租金的0.5‰承担违约金。

3.甲方干预乙方正常的生产经营活动，给乙方造成的损失由甲方负责赔偿。4.乙方承租甲方的土地从事违反相关规定的生产经营活动受到国家有关机关的处罚，全部责任由乙方承担。

5.甲方应当按本合同约定履行自己义务，若甲方不履行本合同第二条、第四条第7款约定义务的，乙方有权要求甲方赔偿由此给乙方造成的损失；（损失包括但不限于实际损失，签订合同时可期待利益及其乙方追责时所有支出费用等）。第七条 其他

1.签订合同时，对甲方留在出租土地上的树木、竹林、地上附着物等的处理约定：本合同生效后归甲方所有；合同到期后，乙方因生产经营需要而投入新建的相关设施及地上附着物进行补偿的定:乙方可以要求甲方按照市场价给乙方补偿。

2.合同期满或中途终止合同，除渠系、道路等生产设施外,对改变了土地使用用途的设施，若甲方接受则乙方不负责修复。3.乙方因生产需要招聘员工，在同等条件下，优先考虑甲方。4.乙方对土地进行再流转，再流转期限不得超过本合同约定的流转期限。

5.本合同自甲乙双方签字之日起生效。经协商，决定申请（是或否）鉴证。未尽事宜，双方协商一致后订立补充协议，其补充协议作为本合同附件，具有同等法律效力。6.其他需说明的事项：本合同所有相关的附件（包括但不限于：《村民小组会议决议》、《关于本村第16组土地流转意见》、《流转土 地基本情况表》、《攀连镇青皮村16组土地流转地信息》、《授权 委托书》及其各种申请书、各类与本合同相关的图纸、相片等）均是本合同组成部分。

7.本合同在履行过程中发生争议，双方可以通过协商解决；协商不成或协商后又反悔的，可以请求乡（镇）人民政府或街道办事处调解；不愿协商、调解或协商、调解不成的，以及达成调解协议后又反悔的，可以向 县（市、区）农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向 县（市、区）人民法院起诉。

8.本合同一式 份，甲乙双方或鉴证机构各执一份，发包方、乡（镇）人民政府或街道办事处土地承包管理机构各备案一份。

甲方（签字）： 乙方（签字、盖章）：

年 月 日 年 月 日

第三篇：农村土地承包经营权流转材料（范文模版）

农村土地承包经营权流转材料

通化县_________乡（镇）_______村________组

中共通化县纪委党风室制

土地流转合同

承包方：（甲方）

住址：

受让方：（乙方）

住址：

根据农村土地承包法律法规和政策的有关规定，订立本合同，双方共同信守。

第一条 甲方以______(转包、转让、互换、租赁、入股)

形式将坐落_____________________,等级______等，面积______公顷的承包地（其中水田____亩；旱田_____亩）（），流转费用（人民币大写）：元整；付款期限前；流转期限______年（____年____月___日至____年_____月____日），流转费用每年（人民币大写）______________元整，包括_____,______,______.付款时间为每年___月___日前。

第二条 流转期内，乙方享有生产经营自主权；产品处置

收益权和________________的权利，并接受发包方依法管理和监督。

第三条 流转期内，乙方承担维持土地的农业用途，不得

用于非农建设；依法合理利用土地，不得给土地

造成永久性损害和_______、__________等义务。

第四条 流转期满，乙方应保证流转的土地达到流转时土

地等级和质量。

第五条 合同在执行中发生纠纷，由村民委员会或乡镇经

济管理机构负责调解，调解不成的，由县级农村

土地承包纠纷仲裁委员会依法裁决。

第六条 本合同自签字之日起生效，合同一式四份，甲、乙双方、发包方、鉴证机关各执一份。

第七条

承包方（甲方）：（签字）代表人：（签字）受让方（乙方）：（签字）代表人：（签字）年月日

鉴证机关：（公章）承办人：（签字）年月日 合同未尽事宜由甲乙双方协商解决。

第四篇：四川省渠县农村土地承包经营权流转合同

四川省渠县农村土地承包经营权流转合同 合同编号： 甲方（出让方）：渠县渠北乡庆丰9社法定代表人：

乙方（受让方）：三善生态园法定代表人：段永庆

地址：渠县渠北乡庆丰村

为了规范农村土地流转，稳定农村土地承包关系，切实维护土地流转双方的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和有关政策的规定，本着自愿互利、公正、平等的原则，经甲乙双方协商，达成如下一致意见。

一、土地流转方式甲方采用出租（转包、出租、互换、转让或招标、拍卖、公开协商）方式将其承包经营的土地承包经营权出让给乙方经营。

二、土地流转用途：农业。具体：种养植业及农业观光、休闲、疗养。

三、土地流转期限：18年。即从2011年5月8日起至2027年12月31日止。

四、流转土地内容、等级和面积。

甲方将其承包经营的渠北乡镇庆丰村9社亩土地流转给乙方经营。流转土地上的现有种植的青苗由农户自行清理完毕后将土地交由乙方经营。流转土地坐落方位简易图和流转土地明细表及农户面积花名册清单附后。

流转土地面积（亩）流转土地块总数（块）地块名称 面积（亩）类型 等级 坐落 东 南 西 北

五、土地流转费用

2011年5月1日起，乙方租用甲方的土地亩，甲方双方合同生效后，乙方即付给甲方每亩每年壹佰元租金。乙方具体使用甲方地块时付足甲方每亩每年（600元），田按每亩每年（800元）租金计算，（不足一年按月均租金计算）。

六、付费方式及时间

租期内，乙方按实际亩数向甲方支付下租金，结算时间为每年4月30日前。

七、补贴的享受

1、若有国家和省、市、县对农民的普通性政策补贴（如粮食直补、农资综合补贴、水稻良种补贴等等），由甲方享有。

2、国家征占用该土地时给予的土地补偿款和安置补偿费归甲方所在村（社）全体成员所有，由该村（社）按政策处置；青苗补偿费及生产用临时建筑物补偿费用归乙方所有。

3、在土地流转期内，乙方负责缴纳农业保险金，如受灾，上级给予土地的受灾补贴资金归乙方享有。

八、临时可拆除生产用建筑、地上附着物及相关设施

1、乙方为方便生产可在租用土地范围内修建临时可拆除性生产用建筑。合同期满由乙方拆除复耕；逾期未拆除复耕的，由甲方处置，若有残值归乙方，由此造成损失的，甲方有权进一步追索。

2、合同期满，乙方在生产过程中形成的地上附着物和相关设施按以下第（3）种方式处理：

（1）归甲乙享有。

（2）由乙方拆除，并负责复耕。（3）双方协商处理。

九、甲方的权利和义务

1、权利，按照合同规定收取土地流转费；监督乙方经营土地的情况，要求乙方按照约履行合同义务。

2、义务。协助乙方按照合同规定行使土地经营权，帮助协调本地社区内与其他承包户之间发生的用水、用电、治安等方面的纠纷；不干预乙方正常的生产经营活动。

十、乙方的权利和义务

1、权利。在受让地块上具有生产经营自主权、产品处理权和收益权。

2、义务。在国家法律法规和政策规定允许范围内从事生产经营活动；依照合同规定按时足额交纳土地流转费；对流转土地不得擅自改变用途，不得影响第三人生产经营，不得使其荒芜；对流转的耕地进行有效保护，保证合同期后能复耕；加强安全生产，防止事故发生。造成损失的，乙方自行承担责任。

十一、合同的变更与解除有下列情况之一者，本合同可以变更或解除：

1、经当事人双方协商一致，又不损害国家、集体和第三人利益的；

2、订立的本全同所依据的国家政策发生重大变化的；

3、乙方在流转期限内将流转合同约定其享有的部分或全部权利转让给第三者，须经甲方同意，并签订书面补充协议，否则甲方有权解除合同；

4、因重大自然灾害等不可抗力使合同无法履行的；

5、国家、集体建设需要依法征用、使用流转土地的，依法解除本合同。

十二、违约责任

1、甲方非法干预乙方生产经营，擅自变更或解除合同，给乙方造成损失的，由甲方赔偿乙方全部损失。

2、乙方有下列情况之一者，甲方有权收回土地经营权，并追究乙方的违约责任。（1）不按时限交纳土地流转费的；（2）荒芜土地一年以上的；（3）不按合同规定用途使用土地的。

十三、如双方发生合同争议或纠纷，甲乙双方应先协商解决，协商不成的，由村民委员会或乡镇农村土地承包调解委员会进行纠纷调解；如调解后双方仍有异议，则由渠县农村土地承包仲裁委员会进行仲裁；如仍不服仲裁结论的，可向人民法院起诉。

十四、生效条件

本合同经甲乙双方签字或盖章后生效。

十五、其它约定

1、在本全同期满后，只要国家农村土地政策未发生重大变化或调整，若乙方需继续经营，则甲方须按本合同继续出租给乙方，否则甲方应当赔偿乙方在本承租地块的所有投入（以评估机构或审计部门的审核为准）；续租租金按当时小麦产值市场价计算；若乙方在政策允许下需要征用该地块，甲方同意按国家回征政策执行征用。

2、本合同未尽事宜，由甲乙双方共同协商，达成一致意见，形成书面补充合同作为附件。合同附件与本合同具有同等法律效力。

3、本合同一式六份，甲方、乙方、村、社、乡（镇）农业承包合同管理委员会各执一份；县农经站一份备案。

出让方（甲方）（签章）年月日

法定代表人：（签章）年月日

受让方（乙方）：李金峰（签章）年月日

法定代表人：段永庆（签章）年月日

鉴证机关：（乡镇农业承包合同管理委员会）（签章）年月日

鉴证经办人：（签章）年月日

第五篇：进一步规范农村土地承包经营权流转的对策建议

进一步规范农村土地承包经营权流转的对策建议

发布者：qiulie 发布日期：2011-4-25 点击数：23

3摘 要：在中央扶农支农政策的鼓励下，农村土地承包经营权的流转呈蓬勃趋势，各地也积累了一定的经验和成效，为现代农业的建设创造了良好条件，但随之出现的棘手问题也不容回避，为更好地规范土地流转，促进土地规模经营，本文以上海某郊区为例，对土地流转的现状、问题及成因进行调查分析，并结合实际提出相应的对策建议。关键词：土地承包经营权 规范流转 对策建议

一、当前农村土地承包经营权流转的基本情况和特点

1.农村土地承包经营权流转的基本情况（以上海金山区为例）

1.1农村土地承包经营权流转的总体情况

截至2009年底，上海金山区全区土地流转总面积27.74万亩，占全部耕地面积39.62万亩的70%。其中，家庭承包耕地流转面积为23.25万亩，占全部流转土地面积的84%。

1.2农村土地承包经营权流转的基本形式

该区家庭承包经营的土地流转形式以出租为主，共有21.78万亩土地以出租的形式流转，占家庭承包耕地流转面积的94%；流转的途径以农户委托村流转为主，共有22.68万亩土地以委托的途径流转，占家庭承包耕地流转面积的98%；承包土地流转给大农户的面积15.34万亩，占家庭承包耕地流转面积的66%。

2.农村土地承包经营权流转呈现的特点

2.1流转面积总量大、比重高

近几年，农业作为朝阳产业，吸引了一批有经济实力的经营者，土地流转面积呈逐年增长态势。该区作为农业大区，流转面积的总量和占农用地比例已大大高于周边区县，比如，奉贤区流转总量为11.1万亩，占农用地40.1%，崇明县流转总量为19.3万亩，占农用地31.4%。

2.2流转形式以委托流转为主

该区目前的流转所采取的方式，大部分由农户与村签订委托流转协议，村受农户委托与经营户签订流转合同。村委会在流转过程中起到了组织协调、服务流转双方的作用。

2.3流转用途以粮食作物为主

由于要完成上海市下达的18万吨粮食生产任务和确保种粮面积达到27万亩，区政府政策导向上比较支持规模种粮，以及受技术条件、销售和经营风险等因素的制约，该区目前承包经营权流转的主要用途为经营粮食作物。

3.农村土地承包经营权流转所取得的成效

2004年实行税费改革、取消农业税后，农村土地承包经营权流转费价格逐年上升。2006年，该区又出台了《关于推进农业组织化工作的若干意见》等文件，对种粮规模经营户实施每亩不少于260元的补贴，对流转指导价作了明确规定，形成了流转价格的增长机制，大大推进了土地流转的规模，取得了显著的成效。

3.1增加了农民的财产性收入

农村土地承包经营权流转是农业规模经营的前提条件，而规模经营产生的效益通过流转费的形式分配给流出土地的农民，为农民增收开辟了一条新的途径。2009年，土地流转面积25.9万亩，农民获得土地流转收入12678万元，比2006年增加5631万元，增长79.9％，占全区农民收入的3.06%。

3.2促进农村劳动力的转移

土地规模经营推动了农业机械化，带来劳动生产力的提高，从而使一部分原从事一产的劳动力向二、三产业转移。以种粮为例，分散经营时的种粮农民，其经营范围以家庭承包地为限，一般不超过10亩，而规模经营后，每个劳动力的经营管理能力可达到30~50亩。据统计，2009年全区从事家庭经营的劳动力3.2万人，比2006年减少7000人。

3.3推进农业向规模经营发展

由于农村土地承包经营权流转的大力推进，使我区农业规模经营呈逐年递增趋势。2009年全区规模化以上专业

大户1161户，其中规模50亩以上770户，规模总面积28.35万亩，比2007年增长20.9%。

3.4加快农业产业结构调整

近年来，由于土地大面积流转，我区农业产业结构得到较大幅度的调整。在保证粮食生产任务的前提下，我区大力发展出口蔬菜、精品西瓜、葡萄、花卉苗木、草莓和食用菌等具有地区特色经济作物，粮食和经济作物比重由1996年的55:45，调整为目前的26:74。2009年蔬菜、西瓜常年播种面积上升到4.2万亩和3.4万亩，比2007年分别增长84%和42.6%。

二、目前农村土地承包经营权流转存在的问题及原因分析

1.农民在农村土地承包经营权流转中存在利益受损风险

1.1流转费低价补偿问题

一是1999年该区实施第二轮土地延包后，由于当时农业税费负担较重，粮食等主要农产品价格偏低等因素影响，土地承包经营权的流转费价格普遍较低，一般每亩在200~400元。二是依照现行价格签订的期限较长的部分流转合同，由于缺少相对稳定的价格增长机制，存在着若干年后可能造成流转费低价补偿的风险。

1.2流转费支付违约风险的问题

农业是一个有着一定生产周期的产业，在生产经营中极易受到天气气候、病虫灾害、市场调整等方面的影响。当承租人经营出现财务危机时，可能出现流转费支付违约现象，进而造成土地承包权人的收益风险。

1.3“被失地”农民过渡期利益保障问题

从广义上讲，政府对农民承包地的征用亦属于土地流转的范畴。政府在征用确权地时，因为镇保名额有限和分配机制的漏洞，部分农民既丧失了承包地和土地承包经营权，又不能及时享受镇保，形成“被失地”农民，从而导致这部分“被失地”农民在过渡期的利益得不到保障，由此引发的集访影响农村社会稳定。

2.农村土地承包经营权流转程序有待进一步规范

2.1流转合同签约期限的不规范

由于缺乏法制意识、风险意识和对土地流转价格走势的不可预见性估计不足，造成目前已签订的流转合同存在期限过短或过长的现象，期限过短容易造成土地流转大户的“掠夺式经营”，期限过长不利于流转价格稳定增长和农户的利益增收。因此，流转期限过短或者过长都不宜，必须合理引导。

2.2农户之间自由流转合同不规范

农户之间的土地流转多以口头协议为主，很少签订书面合同。土地流转中即使签有流转合同的，也存在内容不完备、相应的条款、标的不明确、不规范的情况。有些合同甚至与现行法规相冲突，容易引发纠纷，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。

2.3流转合同中流转费价格增长协商机制缺失

在目前签订的土地流转合同中，基本上都是参照政府对土地流转的统一指导价，流转双方缺乏流转费价格增长协商机制，合同自由度不高，没有灵活性和自主性，给承包农户的收益将带来一定的影响。

3.农村土地承包经营权流转模式的低层次性问题

3.1流转方式单一，以出租为多数

该区土地流转途径主要以农户委托村流转为主，流转的形式也是以出租给大农户为主。流转用途比较低端，流转运作机制还处于初级阶段，没有形成以市场为主导的流转模式。其主要原因：一是农民保守的思想观念，求稳定、缺乏创新改革意识；二是流转费收入占农民收入的比重较小，并不是农民的主要经济来源。

3.2法律规定的滞后和矛盾，阻碍土地流转

一方面，土地承包经营权作为一种物权，但对抵押权却作了禁止性规定，与土地承包经营权流转市场化的要求相去甚远，不利于承包大户融资进行规模经营，只能是低层次流转。另一方面，“禁止承包地继承”的法律规定与政策

实施中事实上承认的矛盾，一定程度上制约着土地承包经营权的高端有效流转。

三、进一步规范农村土地承包经营权流转的对策建议

1.加快土地承包经营权流转服务中心推广步伐，完善功能建设

1.1加快推进流转服务中心建设，促进土地流转有形市场的建立

目前该区在三个镇试点设立了镇级土地流转服务中心，按照市政府及有关部门的最新要求，要加快推进全区各镇设立土地流转服务中心工作，为本区农村土地流转工作有序开展创造有利条件，促进土地流转有形市场的建立。其目的有三个：一是形成统一、规范的流转程序。可以通过流转中心制定统一的流转程序和合同文本，纠正不合理、不规范流转程序，改变合同签订不规范而引发纠纷的现象；二是形成流转价格的发现机制。流转价格的合理定位是流转成功的关键，通过流转中心公开的信息发布，可以让流转双方发现流转价格，改变过去自由流转、流转期过长、价格过低而矛盾突出的状况；三是促进农业规划发展和规模经营。通过加强对流入方经营资格的审查，改变过去农户自由流转而破坏农业规划布局，有效实施农业发展规划，推进农业适度规模经营和产业化的发展。

1.2完善流转服务中心职能，使其成为“农业增效、农民增收”的平台

进一步完善土地流转服务中心功能，使流转中心不仅承担土地流转的服务中介，更要成为农业增效、农民增收的服务平台。一是承担实施政府各项惠农政策的职责。各项政府惠农政策的兑现，一直是农民关注的焦点，政府针对服务中心土地流转状况，以流转服务中心为平台，统一实施政府的各项惠农政策；二是成为农业产业规划和产业结构调整的具体实施者。根据全区农业产业布局，对流转土地适宜经营的范围进行规划布局，为“十二五”农业产业布局创造条件，同时也有利于农业产业结构调整；三是以流转服务中心为平台，加快设施农业建设。根据流转服务中心所掌握的耕地现状，一方面加强对农田的规划整理，提高耕地的利用率；另一方面加快设施粮田、设施菜地等设施农业的建设，提高设施农业产出率，为农民增收创造条件。

1.3提高土地流转中心层次，增强抗风险能力

一是建立土地流转三级服务体系。在已有的“上海农业产业交易所”的基础上，建立区级土地流转服务平台，对上与上海联合产权交易所联网，对下依托各镇农业农经部门和各镇土地流转服务中心，形成三级流转服务体系。可以充分利用“上海联合产权交易所”在交易体系、市场资源、运作经验等方面的优势，业务范围面对金山辐射上海乃至全国。

二是建立区级土地流转风险基金，提高农户抗风险能力。通过建立区级土地流转平台，将全区土地流转纳入统一的平台，区级流转中心形成的流转费溢价，除提取一定比例的资金，建立区级风险基金，其余部分全额返还农户，风险基金不足弥补当年坏账部分，由区、镇政府予以补助。区级流转中心按照统一规范的流程、统一的流转价格结算，保证了农户土地流转费收益，提高了农户抗风险能力。

2.加强土地流转服务，创新流转模式

2.1创新农村土地承包经营权流转模式

目前，该区农村土地承包经营权流转占主导地位的是出租模式的流转。这种流转由于没有完成资本转化，不仅很难融入土地流转市场，而且还将会带来一系列的社会问题。创新农村土地承包经营权流转模式，是改变目前土地流转模式单一的有效途径。

一是鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；二是鼓励农民以土地入股单独兴办或与企业联办股份制有限农业企业；三是鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农用地流转，建立生产基地。农民以承包土地经营权入股方式开展土地流转，是实现农村承包土地由资源变资产的一种最好方式。在共同约定的前提下，完全可以对农户土地承包经营权进行货币量化，将土地承包经营权量化成股权，农户与农户之间可以以土地承包经营权，重新建立新的农民合作组织，开展生产规模经营。有可能的话在条件较好的地区先行试点，可以参股到龙头企业，从事农产品生产加工经营，还可以与社会资本结合建立农产品生产公司。

2.2规范农村土地承包经营权流转行为

一是农用地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，实行统一档案管理；二是在集中连片流转过程中，对于个别不愿流转的农户，应由集体经济组织出面，在尊重农民意愿和不影响农户经营收益基础上通过调整和互换等多种形式来解决；三是在土地流转登记过程中，要及时纠正违反法律法规的约定和行为，本文转自[星论文网]政府要加强对农用地流转工作的指导、服务和管理，防止缺位、越位和错位现象发生；四是农用地流转发生争议或纠纷，流转双方既可以自行依法协商解决，也可以请求土地流转服务中心调解。不愿协商调解或协商调解不成的，当事人既可以申请当地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

2.3建立农用地流转财政和金融支撑体系,加大资金支持力度

一是加大对农用地流转财政支持力度。政府要进一步调整财政支农结构，在支农资金中安排农用地流转专项资金，鼓励农民通过农村土地承包经营权流转，促进农业规模经营和产业发展，实行农业规模经营补贴政策，对于达到一定规模的农用地流转经营主体给予适当的经营补贴，推动公共财政向优势区域和优势产业倾斜。

二是探索建立农村土地承包经营权抵押贷款机制，强化金融信贷支持。政府通过贴息的办法，激励银行和各种融资机构简化贷款手续，在保证信贷安全的基础上，加强对农业适度规模经营和产业发展的金融支持，确保经营流转土地所需资金。每年要安排一定额度的农业信贷资金用于解决土地流转经营主体的资金需求，对经济实力强、资信好的土地流转经营主体给予一定的信贷授信额度，允许各经营主体以联保等形式办理贷款手续。

3.创新农民保障体制，建立长效机制

3.1强化政策配套，引导农民进入流转服务中心

建议政府通过给予农户每亩一定金额的补贴，鼓励农户进入流转服务中心流转土地承包经营权。一方面有利于规范土地流转行为；另一方面客观上增加了农民收入。

3.2切实解决“被失地”农民的实际困难

在政府征用农民确权地时，由于镇保指标有限和分配机制漏洞，导致部分农民既失去了原有土地承包经营权的收益，又没有享受到土地换保障的政策，形成“被失地”农民。建议村委会加强对承包地征地工作管理，避免有的农户“既有土地也有镇保”、而有的农户“土地镇保都没有”的不公现象；同时建议政府优先帮扶“被失地”农民就业或者创业。

3.3加快农保和镇保并轨步伐，统筹城乡二元保障

上海作为我国经济最发达的地区之一，城市化水平已经达到相当的程度，随着城市化和工业化进一步推进。建议加快我市农保和镇保并轨步伐，消除农村与城镇居民社会保障二元结构，从根本上解决我区农民的社会保障问题，也为加快建设集约化、规模化的现代农业创造条件。

参考文献：

[1]本文系2010年中共上海市委党校系统青年课题《农村土地承包经营权流转法律问题研究》的成果之三；

[2]数据来源：金山区农委经济管理站统计；

[3]数据来源：金山区农委经济管理站统计。

作者简介：刘娥苹，中共金山区委党校基层党建研究室副主任，讲师，硕士。