农村土地承包经营权流转实施中的制度缺陷与相关对策

第一篇：农村土地承包经营权流转实施中的制度缺陷与相关对策

农村土地承包经营权流转实施中的制度缺陷与相关对策 作者:许淑芬信息来源:科技经济市场 2011年第8期发布时间：2013-02-26浏览次数：68次

摘要：随着我国城乡差距的进一步扩大，原有的农村土地承包经营权制度在目前情况下已经不能很好地适应农村经济社会发展了，同时其缺陷也日益显露，这就产生了农村承包经营权的流转制度。农村土地承包经营权流转制度很好的适应了现代农村的规模化发展，同时也还存在着一些不可避免的缺陷，这些缺陷应通过法律制度的逐步完善来加以避免。

关键词：农村土地；承包经营权；土地制度；经营权流转

近年来，随着我国市场经济制度的确立和快速的发展，土地承包经营权流转制度从无到有，从弱到强，从小流转规模到大面积流转，流转速度也是日益加快，土地承包经营权流转出现的问题以及带来的效益已经引起法学界的普遍关注。农村土地经营权流转制度产生的必然性

1.1 土地经营权流转制度的产生

党的十七届三中全会提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”中央的这一决策，是对土地承包经营权流转制度的肯定，是对我国农村土地制度的又一次重大的改革，它将推动我国农村的改革发展。

《物权法》将土地承包经营权归为物权范畴。农村土地承包经营权被确定为物权中的用益物权。承包经营权人除了占有、使用和收益权，还应当可以在一定条件下流转该权利。土地承包经营权的流转，也是取得承包经营权的方式，并且随着社会的发展将成为主流方式。

1.2 土地承包经营权流转的现实社会需求

从总体上看，土地承包经营权流转有明显的积极作用。在原有土地承包制下，土地均零散的承包给农村的一家一户，这样没有大规模的集中土地来进行现代农业的生产，也很难优化配置土地资源，更难以进一步提高农业劳动生产率。只有完善土地经营权的流转制度，使土地可以适度集中用以达到适度规模经营，才能有效地促进传统农业向现代农业的转变。同时，只有通过土地流转，才能使土地资源得到合理有效的配置。如果不进行土地流转，那么土地还将继续集中在多数，零散的人手中，无法提高土地的利用率和效益。土地承包经营权流转的实施现状

规范农村土地承包经营权流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要内容。近年来，随着农村劳动力外出增多和现代农业发展，土地承包经营权流转呈现出许多新的特点：

2.1 农村土地承包经营权流转比例较低

农村土地承包经营权流转面积偏小是指流转总面积占当地耕地总面积或者承包经营耕地总面积的比例偏小。根据对几个耕地大省黑龙江省、河南省的调查报告显示，现

在土地承包经营权流转的土地面积只占耕地总面积的一小部分。黑龙江省相关调查报告显示，近几年来，全省土地流转面积占承包土地面积的8%左右；同时，河南省农村土地承包法律政策落实情况调查报告显示，2005 年全省农户承包地流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的2.58%，参与流转的农户仅占家庭承包经营农户的2.8%；这些省份都是以农业为主的土地大省，土地承包土地经营权流转的面积比例仍然较小，由此可以见，其他一些土地资源比较少的省份，土地流转面积所占总面积就更小了。

2.2 农村土地承包经营权流转形式单一

法律允许农民采取多种形式流转承包地。尽管近几年流转的形式多样，但转包和出租一直是土地承包经营权流转的主要形式。在农村土地承包经营权的实际流转中所收集到的各地农村土地承包经营权流转情况可知：转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均存在，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中仍然处于主要地位。整体来看，对于其他方式获得土地承包经营权的，流转方式更加自由，特别是允许入股和抵押等风险性流转方式。土地承包经营权的流转天然地包括抵押流转，承认土地承包经营权的转让，却禁止土地承包经营权的抵押，这样的立法是自相矛盾的、非理性的设计。

2.3 农村土地承包经营权流转主体范围较窄

除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。福建省永安市曹远镇相关调查报告显示，截至2008年，凡调研所涉及到参与农村土地承包经营权流转的农户大多都是通过私下口头合同，无人签订正式的书面合同，土地流转的范围也多限于本村亲戚、邻居和朋友之间，大多都是在本村内流转，但是现在由于村外企业的参与，土地承包经营权流转的对象也更加的丰富了。土地承包经营权流转政策实施的相关缺陷

3.1 农民利益变相受到侵犯

近年来，一些地方政府部门多次出现假借中央允许农民土地流转之名，明目张胆地侵犯农民利益的行为。土地承包经营权流转应该“按照依法、自愿、有偿的原则”进行，但在实际工作中却出现了一些地方政府违背农民意愿，实行强制性、一刀切的简单粗暴的做法，政府权力不受限制，与民争利，严重地违反了党的政策和十七届三中全会的精神，这在土地流转中是绝对禁止的。

3.2 土地流转过程中任意改变土地用途

如果触动我国18 亿亩耕地红线，就可能影响到我国的粮食稳定和安全。严格落实用途管制制度，坚持农地农用的原则，禁止擅自通过承包地流转的方式将农民集体所有的土地转为国有。因此，对于土地流转工作，各级政府部门必须加大监管力度，实行领导问责制，严密监控流转土地的数量和用途，如果发现有擅自改变流转土地用途的，必须即时查处，追究当事人的相关责任。

3.3 严重的纠纷隐患：土地承包经营权流转程序不规范

一是许多农民之间的相互流转不规范；二是农户与企业、公司所签合同缺乏法律依据；三是在土地流转所签合同中，由于农民缺乏法律知识，签订许多无效合同。以上这

些都是土地流转中不规范不合法的流转行为，为今后土地承包经营权的确认以及再流转都留下了极大的纠纷隐患。推进农村土地承包经营权流转的制度改革，建立完善的配套设施

相对于国家政策而言，我国农村土地制度立法稍显滞后，相对于城市土地制度立法而言，我国农村土地制度立法稍显不足，相对于行政立法而言，我国农村土地制度的民事立法稍显薄弱。笔者认为解决中国农村土地经营权流转制度的问题需要三步走：第一，应当取消农村土地的集体所有制，统一收归国有，使得国家具有统一行使支配的权力，不再根据大多数的当地政策和习惯，而是由国家制定统一的流转法。第二，避免现在农村熟人间的流转不签合同，尽量在立法上确定去统一的政府部门办理流转合同。第三，建立非营利性质的土地经营权流转媒介，可以为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。第四，完善与土地承包经营权流转相关的法律法规。法律应该明确规定所有权归属及对农民土地承包经营权流转提供法律保障。

参考文献：

[1]《黑龙江省农村土地产权流转制度改革研究》课题组.黑龙江省农村土地承包经营权流转情况调查报告.北方经贸,2005（12）.[2] 中共四川省委农办课题组.对我省农村土地流转情况的调查.四川改革,2007（12）.[3] 李鑫.河南省农村土地承包法律政策落实情况的调查与思考———对422户农户和262 名乡干部的问卷调查.河南农业,2006（4）.

第二篇：浅析农村土地承包经营权流转制度

浅析农村土地承包经营权流转制度

摘要：在《农村土地承包法》颁布后，农村土地的问题得到了一定程度的解决，但是在中国现实的国情下，农村土地作为一种特殊的物权客体在物权制度的设计中也遇到了很多难以解决的棘手问题，本文就对农村土地承包经营权作为一种新型的用益物权类型在权利的创设性继受取得中所涉及的一些问题进行了初浅的阐述。

一、农村土地承包经营权性质分析

学界曾提出的较有代表性的观点有：1.应然的物权说，农村土地承包经营权是一种新型的用益物权，主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性，赋予农村土地承包经营权以物权的排他性与绝对性。2.实然的债权说，土地承包经营权是以承包合同为基础构建的，属债权性质，理由是有：首先，土地承包经营权连带于联产承包，发包方对承包经营权的标的物——土地握有相当大的支配权，承包人若达不到“承包指标”就要承担违约责任，甚至被发包方收回土地承包权。其次，从土地承包经营权转让的条件看，承包人不能自主转让土地承包经营权，必须经发包方同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。再次，联产承包合同关系是发包方与承包人之间的内部关系，在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，如果该权利性质为物权，显然违背一般物权法原理。总之“联产承包合同，属于债权关系，基于联产承包合同所取得的农地使用权(即目前的土地承包经营)，属于债权性质”。3.物权改造无用说，“用物权、债权等纯粹大陆民法的概念和分类来分析这一纯粹中国土生土长的制度就必然会发生混乱和不合标准的问题”。“农村土地使用权属于物权还是债权，从这一角度看并无很大差别。而且，现实中侵犯农地使用权的主要是政府和农村基层组织，为政府对农地的不合理征用，村集体擅自解除承包合同等，而这些侵权问题并非简单地通过物权化就可以克服。即使将土地承包经营权改造成物权，只要农村的法制环境得不到改善，农民的权益照样会受到侵害。唯一的区别是，原来农民被侵害的是债权，在农民被侵害的是物权”。应然的物权说和实然的债权说，尽管它们观点相异，所切入的角度也不同，但是却殊途同归，两者都已经认识到了现实中承包经营权制度债权性质存在的不足，因此都主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性。物权改造无用论虽然看到了目前我国法

治环境下对承包经营权保护不周的根源所在，即“中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利”。但是，这种观点在司法实践中无任何积极意义，将会使司法对承包经营权的保护失去应有法理基础。

我认为，利用物权制度独具的优势对我国农村土地承包经营权进行制度改革，对于保护承包经营权人的利益、提高农村土地利用效率、调整农村土地利用关系都具有十分重要的意义。首先，农村土地承包权的物权化有利于遏止发包方的非法干预，充分保护经营权人的合法权益。有效防止发包方对承包权人的干预和侵犯，确保承包权人在土地承包关系中与发包方处于平等的法律地位，是我国农村土地承包经营权物权化的一个主要目标。其次，农村土地承包权的物权化有利于实现农村土地效益的最大化。依法赋予农村土地承包经营权以物权的效力，不仅保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，还充分保障土地能够朝着最佳的使用方向合理流转，确保作为物的土地在流动中发挥其最佳的效益。与此同时，物权化中蕴涵的土地承包权期限法定化要求，使得承包经营权人具有了向土地中进行长期投入的动力，这不仅有助于土地地力的逐步改善，同时也有助于承包经营权人获得更大的土地收益。最后，农村土地承包经营权的物权化有利于土地所有者与承包权人双重利益的兼顾和平衡，达到双赢的效果。

目前，从已出台的《农村土地承包法》、全国人大常委会法工委的《民法(草案)》和全国人大常委法工委主任顾昂然的《关于中华人民共和国民法(草案)的说明》，还有《物权法建议稿》和《物权法》草案来分析，已经都将农村承包经营权作为一种用益物权来设计，用益物权作为民事权利的一种，其取得方式不仅和其他民事权利具有一定的共性，还记有它的个性。

二、创设土地承包经营权流转制度的必要性

任何一种制度的设定都有着深厚的经济基础和社会需要。在我国农村土地制度发展、变革的过程中，国有土地所有权与使用权分离的冲击、家庭承包经营制的成熟、农业生产的现代化、小城镇的建设，孕育了农户对经营权处分的必要;这种必要反映到国家制度构造上，就必然地产生土地承包经营权的流转制度。

具体的讲，创设土地承包经营权流转制度的必要性主要在以下两个方面：

土地承包经营权流转的有利于农村土地资源优化配置和充分利用农村土地，有利于农村劳动力向二、三产业顺利转移，反映了生产要素的合理流动和优化配置，是农业生产向规模化、产业化经营深化的需要。

1．农业规模化经营是我国农业现代化的基础

一九七八年的家庭承包责任制的推行，极大地调动了我国农村生产积极性，调和了生产力和生产关系的不协调，促进了农户对土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面发挥。但农村改革实行的第二步，即通过统分结合的双层经营和合作经济还显不够。仅仅将土地承包经营再延长三十年不能从根本上刺激促进生产力发展，也不能适应农村发展的需要。创设农村土地承包经营权的流转制度，可以为农户提供土地经营扩大再生产主要条件，刺激农户对土地投入的积极性，在农户解决温饱的基础上向更高层次跨越。

2．农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一

个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄。农业产业化经营作为生产经营的社会化组织方式，其实质就是以家庭经营为基础，以市场为导向，以企业为龙头，实行生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。随着农村改革的逐步深入，我国农业产业化经营的进程也在逐步推进。创设土地承包经营权流转制度为农业生产的深层次发展提供了充足空间。

3．促进农村小城镇建设

农村发展、变革改变了农户的未来发展方向，将使相当数量的农户脱离他们祖祖辈辈依附的土地，成为新生的生产力。但是现在许多地方的农村劳力依然是外出打短工，土地还是他们最基本的社会生活保障，家庭其他成员不放弃低水平的土地种植。造成这种情况的原因除了户籍管理之外，更主要的还在于农户粮田的限制，农田收入还是农户最基本的生活必要保障，农户一旦离开了农村就丧失了集体土地的那部分份额，断却了后退之路，这限制了农户迈出农村;从根本上限制了我国小城镇建设的推进。创设土地承包经营权流转制度，允许农户在流转土地经营权的同时取得收益并保留土地份额，减去了农户的后顾之忧。

4．完善我国土地使用权的全面流转

国有土地使用权可以通过划拨、出让或承租等形式获得，而对集体土地使用权的严格限制流转造成了我国土地市场发展的不平衡和不完善。土地使用权流转的完善将刺激一个符合市场经济规律的土地使用权流转市场成熟。

我国目前实行的家庭承包责任制，是通过农户家庭与集体经济组织签订承包合同的方式，使农户获得农村土地的使用权。在这一土地所有权与使用权相分离的过程中，承包合同表现为一种债权关系，而农户基于这一合同所获得的土地使用权，也便具有了债权的属性。也正是因为如此，法律对农户行使使用权设立了诸多限制。如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(1999年7月8日起施行)第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》(1994年1月2日施行)第十二条规定：“承包方的权利义务：„„(三)在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人、原合同仍然原效”。这种法律上的“非经同意，不得怎样”的规定，极大的对抗了物权的基本属性。因此，在对农户享有的承包经营权进行法律保护时，也只能以债权的方式进行保护，而未能予以物权属性的保护。但是，对农户享有的土地承包经营权的性质加以分析，我们可以看出，农户获得的承包土地并因此享有的土地使用权应当是一种地上权，属于一种用益物权，它具有物权的诸多特征。对这种权利以债权保护显然背离了物权法的规则。在现实生活中，发包方任意处置合同的事件时有发生，而发包方之所以敢于且能够撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的只是一种“合同关系”而非物权关系、农户获得的只是债权而非物权之故，而债权的对抗与排它的效力远不及物权强。《土地承包法》规定的土地承包经营权流转的几种方式，实质上赋予了农户的土地的用益权，而这种用益权的行使相对摆脱了发包方的限制。土地承包经营权流转制度从法律制度上对农户的土地承包经营权给予了物权保护，这有利于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济的可持续稳定发展。

三、完善土地承包经营权流转的法律制度探讨

(一)修改相关法规，对农民土地权益进行彻底的物权保护

《物权法》确立了～整套农村土地权利体系，肯定了《土地管理法》确定的以耕地保护为核心的土地管理制度。但《土地管理法》等相关法律法规与《物权法》的规定存在冲突，同时《物权法》的大量授权性规范也有待土地管理方面的法律法规进行细化和落实。因此，立法机关应尽快对《土地管理法》等法律法规进行修改完善，以促进土地承包经营权的有序

(二)科学界定农村土地产权的内涵

1．明确集体土地产权主体

在我国农村，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性的自治组织，也是农民实现自身经济利益的最基层组织，现有农村土地地界划分最清楚的也是村民委员会这一级，能够掌握土地数量、分布。因此，村民委员会作为集体土地产权的所有者是可行的。因此应立法规定农村土地所有权原则上归村民委员会所有，明确禁止县、乡等行政组织凭借行政权利侵犯其土地所有权及其它财产权。

2．赋予农村土地完全的用益物权权能

《土地承包法》规定了土地承包经营权可以流转的权利，但在流转方式上给以限制，因而仍然是一种不完整的产权。依照农村土地承包法等法律法规，土地承包经营权人可以对土地进行转包、互换、转让，但并没有规定如何进行土地的抵押、租赁。因此，应该通过立法进一步明确农民承包土地的权能，真正赋予土地承包经营权以完整的用益物权权能。

(三)强化土地承包经营权流转的程序性规定

1．明确土地承包经营权的主体

法律应明确规定流转的决策权和收益权在承包方。在承包期内，土地要不要流转，什么时候流转，以怎样的方式流转，只要法律不禁止，都应让土地承包方完全自主决策，流转的转包费、转让费和租金等，应由流转方与受让方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得截留、扣缴。

2．明确农地所有权人在流转中的地位

由于土地经营权涉及公共利益，尤其是农村居民的生存利益，因此，在原则上允许自由流转的前提下，村民委员会对土地承包经营权的流转予以合理的限制是必要的。立法应明确界定农村土地所有权人在土地承包经营权流转过程的地位是中介者、协调者和监督者，防止转让方与受让方恶意串通，侵害公共利益。

3．取消不适当的条件限制

《土地承包法》第41条规定，承包方须有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，才可以将全部或部分土地承包经营权转让，客观上阻碍了流转规模的扩大，因此应该取消对转让方进行身份限制的规定。《中华人民共和国担保法》第34条和第37条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”土地使用权可以抵押，但地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权则不得抵押，这样规定不合理，建议立法规定所有的土地承包经营权都可以

权作为一种用益物权，也应该规定可以继承。为了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鉴中国台湾地区的立法，规定从事农业生产的继承人要优先于非务农的继承人分得农地使用权。

4.科学架构土地承包经营权流转的程序

对土地承包经营权流转形式进行重新设计，可以规定为转让、转包、出租、入股、抵押、退包、续期、继承等形式。为了避免纠纷，流转时应明确规定：不论采取何种形式，都必须签订书面合同，有特殊事项的，应在合同中约定。流转行为有委托代理人的，都必须具有农地使用权人的书面授权委托书。土地流转合同签订后，应由乡镇农经部门进行鉴证。为确保土地承包经营权的归属和流转安全，土地承包经营权流转还应采用登记生效主义。

四、结语

要加速我国农地市场化进程，就必须按物权理论规范我国农地承包经营权制度，通过法律制度及农村社会保障制度的完善，使农民和土地权利合理配置，从而确保农民的利益得到真正的保护。

第三篇：农村土地承包经营权流转材料（范文模版）

农村土地承包经营权流转材料

通化县_________乡（镇）_______村________组

中共通化县纪委党风室制

土地流转合同

承包方：（甲方）

住址：

受让方：（乙方）

住址：

根据农村土地承包法律法规和政策的有关规定，订立本合同，双方共同信守。

第一条 甲方以______(转包、转让、互换、租赁、入股)

形式将坐落_____________________,等级______等，面积______公顷的承包地（其中水田____亩；旱田_____亩）（），流转费用（人民币大写）：元整；付款期限前；流转期限______年（____年____月___日至____年_____月____日），流转费用每年（人民币大写）______________元整，包括_____,______,______.付款时间为每年___月___日前。

第二条 流转期内，乙方享有生产经营自主权；产品处置

收益权和________________的权利，并接受发包方依法管理和监督。

第三条 流转期内，乙方承担维持土地的农业用途，不得

用于非农建设；依法合理利用土地，不得给土地

造成永久性损害和_______、__________等义务。

第四条 流转期满，乙方应保证流转的土地达到流转时土

地等级和质量。

第五条 合同在执行中发生纠纷，由村民委员会或乡镇经

济管理机构负责调解，调解不成的，由县级农村

土地承包纠纷仲裁委员会依法裁决。

第六条 本合同自签字之日起生效，合同一式四份，甲、乙双方、发包方、鉴证机关各执一份。

第七条

承包方（甲方）：（签字）代表人：（签字）受让方（乙方）：（签字）代表人：（签字）年月日

鉴证机关：（公章）承办人：（签字）年月日 合同未尽事宜由甲乙双方协商解决。

第四篇：农村土地承包经营权流转中的障碍及对策

农村土地承包经营权流转中的障碍及对策

发布时间：2012年07月11日 00:00

来源：《中州学刊》2012年第3期作者：朱桂香等

目前，我国农村社会保障项目主要包括社会救济（贫困人口社会救济、灾民救济）、社会保障（养老保险、合作医疗）、优抚安置、社会福利和社会互助等5项制度，虽说已初步具备了社会保障体系应有的项目类别，但农村社会保障项目设置的供给量与农民对社会保障的实际需求量之间还存在巨大的差距。因此，农民的承包地就是农民的“命根子”，是农民收入的主要来源，承担了农民就业、收益和基本生活保障的多种功能。由于当前城市尚不能为进城务工农民解决好住房、就业、医疗、子女教育和社保等各方面保障，农民工将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线。有些农民在从事非农业产品经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，就是撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。尤其是2006年国家全面取消农业税后，农民在获得土地承包经营权的同时，不再缴纳农业税，并且还可以获得一定数量的农业补贴，“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。再加上我国农民祖祖辈辈与土地相伴，以土地为生，对土地产生了深厚的感情。尽管现在部分农户的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的生产，但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统意识，影响并制约了他们把土地流转出去并从中获取经济利益的打算。

（3）缺乏完善的交易中介服务体系。与普通商品交换相比，土地流转的运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体（所有者、经营者和使用者）的经济利益，并且交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序。这就要求有完善的中介服务机构利用其由下至上、网络化、多功能的中介服务体系为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等来帮助产权主体完成这个复杂的程序。当前这种完善的交易中介服务体系尚未建立起来，土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，这在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，提高了土地流转的成本，限制了土地流转的区域范围。从现实存在的流转机制看，流转形式也普遍单一，而且程序不规范。有的地方即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备的问题。这既容易导致承包关系混乱，也容易引起纠纷，同时，这也是造成承包者掠夺性经营的重要因素。

（1）城镇化水平对农村土地流转的影响。城镇化是农村剩余劳动力转移的有效途径，是工业化的直接后果，也是农业现代化的载体。如果城镇不能容纳农村转移出来的劳动力，那么农民就不能真正实现与农村土地的脱离，有限的土地承载着数量庞大的农民这一现实也不可能改变。在这种情形下，农村土地流转必然缺乏土地供应，不利于农业产业化和土地的规模经营。由于历史的原因，虽然最近几年城镇化进程有所加速，但仍然远远滞后于工业化的进程。城镇化进程的滞后，使农村剩余劳动力向非农就业转移的步伐严重受阻。直接导致农业人口长期禁锢在土地上，不利于土地的流转，严重制约了农村经济的发展。

（2）工业化程度对农村土地流转的影响。在影响农村土地流转的外部因素中，工业化起着决定性作用。一方面，工业化使得农民获得了土地以外的新的收入来源，对农民人均纯收入和非农就业率也有着重大影响。因此，工业化程度决定了土地流转的进程。另一方面，工业化对农村劳动力的吸纳能力，决定着土地流转的广度和深度，是土地流转的重要保障。在农村土地流转与工业化的互动中，农村劳动力能否实现有效转移是关键环节。如果土地流转释放出来的劳动力，远大于工业化的吸纳能力，必然导致大量农民的失业，已经建立起来的土地流转关系也会在农民的生存压力下陷入混乱。由于我国的工业化是以城市利益为导向的工业化路线，长期实行“二元”就业政策和“二元”劳动力市场，城乡之间存在严重的壁垒，农民无法与城市居民拥有平等的就业机会，阻碍了农村剩余劳动力非农就业的实现。

（3）规范土地流转程序。推行统一规范的农村土地流转合同，做好合同管理工作。农村土地流转，须在协商一致的基础上签订省农业行政主管部门统一制订的书面流转合同，流转合同应报发包方备案，需要公证的，应到公证机关办理公证手续。根据农民的需要，及时指导合同签订，同时开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。积极开展流转合同鉴证。乡（镇）农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度，明确专人负责这项工作。对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。健全登记备案制度。乡（镇）农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其他方式流转的，及时办理相

关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

第五篇：农村土地承包经营权流转中的主要问题和对策

农村土地承包经营权流转中的现状及其主要问题

摘要：中共十七届三中全会提出要把握农村改革这个重点，走中国特色农业现代化道路，其重要的举措是完善土地承包经营权职能，加强土地承包经营权流转的管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。但是，在土地承包经营权流转过程中，存在许多不容忽视的问题。本文首先阐述了土地承包经营权流转的意义，其次对土地承包经营权流转中存在的问题进行了论述；最后针对这些问题提出了对策建议，为进一步完善我国土地承包经营权流转制度提供借鉴。

关键词：土地承包经营权流转；意义；问题；对策

一、农村土地承包经营权流转的意义

农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，是发展现代农业的客观要求，是提高农业规模效益、促进农业增效农民增收的现实途径，也是适应城镇化和农村劳动力加快转移，引导各类市场主体投资高效生态农业、推进新农村建设和构建和谐社会的必然选择，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

(一)有利于提高农业生产效率，实现农业产业化

我国农村目前实行的人人有份式的土地占有方式，虽然有利于社会公平的实现，但同时也阻碍了现代化农业生产方式的推广，使耕种只能停留在小规模经营的水平上，带有“小农经济”的色彩，古老的耕作方式导致无法实现农业生产的现代化和产业化。对此，只有保证农村土地承包经营权的自由流转，扩大现有农业经济的规模，规模扩大了，才能充分利用农村劳动力和现代化的农业技术和机械，使农业生产不再仅仅满足于自给自足式的生存之需要，更多地与社会经济大市场相联系，农村经济才能真正走上社会化、产业化之路，形成规模经济，产生规模效益。

(二)有利于实现土地资源的优化配置

我国人口众多，耕地资源不宽裕，人地矛盾相对紧张，这是基本国情。因而，合理地配置耕地资源，努力地提高农村土地的利用效益，显得尤为重要。按照经济学原理，资源应向最能充分利用它的主体流动，以实现资源的优化配置。土地作为农业发展不可或缺的生产要素，不仅是宝贵的自然资源，还是一种资产，具有商品属性。农村土地承包经营权的合理流转，是市场经济的内在属性和本质要求，因为只有流动起来才能实现最优配置，只有进入市场才能产生交换价值。产权若不能流通转让，则土地的配置效率就难以提高，而一切稀有资源优化配置的最主要途径就是流通转让。

(三)有利于加快城镇化步伐

降低农业人口比例，加快城镇化进程，是我国市场经济发展的一个重要方面。如果土地承包经营权的流转中存在过多的障碍，必然使农民被束缚于土地之上，即使出现了其他合适的非农业职业，也会因为担心土地承包经营权的处置而难以选择，这样就会阻碍城镇化的进程。因此，正确选择城镇化道路，关键在于正确统筹人地关系，充分发挥人力资源和土地资源的最大效益。在我国，正确选择城镇化道路的根本依据在于我国的基本国情，人多地少。农村土地承包经营权流转为“城镇一体化”战略的实现提供了契机。农村土地承包经营权流转，可以促进农村劳动力向非农产业转移，降低农业人口比例，为实现“城镇一体化”战略奠定了基础。

二、农村土地承包经营权流转中存在的问题

(一)农村社会保障体系不完善，农民土地流转意识不强

土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，能提供给劳动者最低生活保障，为失去劳动力的老年人提供养老保险，更重要的是土地起到失业保险的作用。基于当前的社会现实，农村社会保障缺失、非农就业既不高也不稳、市民化进程较慢，导致农户转出土地的可能性不大。农地流转还存在一些风险，决定了农民不肯轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待，认为有了土地，生活就有退路，即使从其他行业赚不到钱了还可以回来种田，可以依靠土地养老。虽然当前政策允许有偿流转，但土地流转价格比较低，流转得不到较高的收入。所以，许多农民宁愿守着，也不急于流转。

(二)农地流转程序不规范，容易产生土地纠纷

由于农民文化程度偏低、法律意识不强，他们签订土地承包合同往往不规范、权利义务约定不明确。农地流转大多不是通过市场进行交易，大多在熟人、亲戚、朋友之间进行，土地流转多以口头协议的形式进行，口头协议往往不规范，也不完整，稳定性差，导致流转的期限不明确，交易双方权利义务不清晰，不便于管理，而且容易日后产生不必要的纠纷和矛盾。另外，口头协议的随意性，造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，难以达 到高效增产的目的。

(三)农业社会化服务体系不健全，影响了集体土地流转

现阶段农业社会化服务体系不健全，村级集体经济组织主体地位不明确，经济实力薄弱，一部分乡村集体有名无实，长期处于瘫痪状态。农民专业合作组织发展势头很好，但还没有形成气候。农业教育和科研单位、农业企业覆盖面狭窄。国家专业技术服务部门作为主导力量功能弱化，使得农户的各种服务需求难以得到满足。目前多数地区的农业服务主要集中在统一提供粮种和统一灌溉等有限的几个项目上，满足不了农民在再生产过程中对社会服务的各种需要。在农业基础设施落后、农产品价格不稳定的情况下，多余劳动力外出打工以增加收入，而打工带有一定风险，使他们不愿放弃土地，制约着集体土地的流转。

(四)中介服务体系不完善，土地流转信息不畅通

目前，集体土地流转的价格评估机制和体系不完善，集体土地咨询业不成熟，公证、仲裁等中介机构不健全，在一定程度上影响了集体土地的流转。我国城市土地流转的中介组织已经有了较大地发展，但服务于农村集体土地流转的中介组织相当匮乏，流转机制不完善，缺少一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系，造成买卖双方信息不畅，土地供求双方的信息流动受阻，需要转出土地和需要转入土地之间缺乏信息联系，缺乏中介服务，只是在狭小范围内进行交易，阻碍了土地流转在更大范围内进行，这在一定程度上也提高了土地流转的交易费用。现有法律鼓励在同区范围内进行农地流转，这对于农地资源的配置也很不利，降低了经营权流转在更大范围内优化配置的可能性。

(五)地方政府与民争利，农民流转权利易受侵害

部分地方政府以经营城市为名，滥用征地权，把挤占征用的农地获得的收益作为取得财政收入的手段，利益的驱动为政府“权力转让土地”提供了温床。一些地区为片面地追求农业规模发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民的生产和生活。还有些地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转或规模经营之名，随意变更土地的农业用途，强迫农民长时间、低价格、大规模出让土地经营权，在流转过程中与民争利，甚至随意调整承包土地，变相剥夺农户的土地权益。

三、农村土地承包经营权流转对策研究

(一)建立农村社会保障体系

目前,我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障,没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力,农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而,必须建立多层次的农村保障体系,包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助,以及发展和完善农村合作医疗制度等,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,建议研究“用土地流转出让金作为农村居民社会保障金”制度,为农民解除放弃土地承包的后顾之忧,使“完全不依赖土地为生计”的农民真正离开土地,促进农村土地流转和农村城镇化建设。

(二)强化土地流转的规范化管理

土地流转工作直接关系到农户的切身利益,不仅政策性强,而且时间跨度也较长,管理部门应主动做好土地流转的指导、协调、管理、服务和监督工作。流转必须按规范的操作程序进行,土地流转关系确立后,流转双方要签订流转合同,明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。要全面建立农村土地流转登记制度,使流转管理工作正常化、规范化。

(三)培育各种类型的土地流转服务中介组织

建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是农地市场化的关键。中介服务组织在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。乡镇政府和村级组织应当建立土地流转中介组织,围绕土地流转的管理及中介,认真做好土地流转的调查研究,掌握农村土地流转动态,收集发布土地供求信息；规范土地流转程序,指导办理土地流转手续,协调处理流转各方关系；对已经形成稳定流转关系的要督促流转双方订立流转合同；建立并管理好土地流转档案；及时调处土地流转纠纷,依法保障流转双方的合法权益。

(四)加强政府引导和服务，为农村土地流转明确方向

在今后相当长的一个时期，农村土地流转将成为农村改革的重点。因此，科学定位政府角色，加强政府引导和服务，充分发挥政府宏观调控能力显得尤为重要。

1.必须坚持党的土地承包经营权流转政策。党的十七届三中全会《决定》中明确指出：土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地 承包权益，这是土地承包经营权流转的底线。

2.引导土地承包经营权的流转方向。土地流转的方向应尽量与土地利用总体规划相一致，具体来说，一产土地使用权的流转，在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展，而在经济条件较差的地方，应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；二产用地向工业园区流转，既扩大工业园区规模，又可提高土地产出率；三产流转在严格土地使用条件的基础上，走市场化道路，采用招标、拍卖等形式，进入市场公开流转。

3.加强对流转土地农业用途的监管，确保农地农用。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固 定设施等破坏耕作层的活动。加强对流转面积大、流转期限长且有工商企业参与流转的监督，有效防止改变土地农业用途。正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产，促使流转土地向种粮方向发展。

4.坚决纠正和查处流转中的违法违规行为。要加强与纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门的沟通协作，完善农村土地突出问题专项治理工作机制，重点纠正和查处违背农 民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。

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