电子政务与面向信息时代的行政职能转变中共宁波市委党校学报2003年第2期[大全]

第一篇：电子政务与面向信息时代的行政职能转变中共宁波市委党校学报2003年第2期[大全]

电子政务与面向信息时代的行政职能转变

内容摘要：电子政务的实施不仅为传统行政职能提供了方便、快捷的手段，而且必将重新整合、协调传统行政职能。在信息化的冲击下，行政体系的环境、客体、行政主体发生了重要变化，对行政职能提出了新的要求。新的行政职能定位突出了信息服务、公民本位、个性化等内涵。面向信息时代的行政职能转变需要遵循由易而难、由内至外、由浅入深的模式。

关键词：电子政务；行政职能；信息时代

网络化在上个世纪末获得了前所未有的飞速发展，作为互联网五大应用之一的电子政府为行政管理改革提供了强劲的动力，格外引人注目。信息化冲击下的行政体系的环境、主体以及客体发生了重要变化，对行政职能转变提出了新的要求，同时也提供了传统政府职能与现代政府职能契合的可能，推动着新的行政职能定位的形成，也为行政职能的转变提出了新的思路

一、新的要求：信息化与电子政务

信息化的全面渗透体现在各个方面，它是以电子商务为特征的网络经济、以电子社区为特征的网络社会、以多样化为特征的网络文化和以电子政务为特征的网络政治的四位一体。信息化的不断深入带来了行政管理环境、客体以及主体等发生了重要的变化，转变工业时代的政府职能以适应信息时代的需要为电子政务的实施提供了契机，信息化为行政职能的转变提出了新的要求。

1.政府行政管理环境的变化

信息化对政府行政体系的环境产生了深刻的影响。行政管理是一个开放的系统，它与社会环境系统和自然环境系统之间进行不断的物质和信息的交换。在这种交换的过程中，信息化的不断发展不但使行政管理环境因素在范围和数量上发生变化，而且改变着行政管理环境因素的性质和影响。这种环境的变化改变了行政机关管理的资源，规制了机关管理行为。在行政管理的开放系统中，信息化的强劲动力得到放大，在正反馈的演进激励下，其力量扩展至整个政府行政管理的部门。

面向信息时代的政府行政管理决不是消极地对待环境，而应该积极地改造环境，主动地适应环境，实现与环境变化之间的协调。面向信息时代的行政职能正是这种主动性的一个结果，它有利于政府在新的环境中敏捷地做出有效的适应和反应，在机遇与挑战中谋求发展。

2.政府行政管理对象的变化

信息化造就了一系列新鲜事物，使行政管理的对象发生了变化。以电子商务、信息通令技术（Information Communication Technology ICT）为代表的新经济的出现带来了政府行政管理对象的变化，要求政府承担起新的职能。由于管理对象的变化，政府的角色发生了重要变化，它不但是管理者、服务者，同时还是信息时代的领跑者，其职责甚至更加重要。正是在这个意义上，人们将电子政务称为社会信息化的“牛鼻子”。1政府行政管理对象的变化体现在方方面面，广泛地涵盖了经济、文化、社会事务等方方面面，尤其引人注目的是电子商务对传统行政职能提出的新要求。

新经济本身的虚拟特点虽然降低了交易成本，但却对交易安全提出了更高的要求。例如，没有电子政府的管理、服务与保障作为支撑，电子商务的发展就会受到挫折。电子商务本身要求的引导、管理与服务成为政府职能转变的强大推动力，而政府应该将提供这种公共产品作为自己的职能之一。保障电子商务安全，促进其健康发展已经成为行政职能中应有之意。

3.行政主体自身的变化

网络化作为电子政务的主要特征不但是行政主体主动适应行政管理环境变化的结果，同时亦是行政主体自身变化的一个重要特征。自动化、电子化、网络化过程对行政主体的塑造早在上个世纪下半期就已经开始了。随着网络化的不断深入，电子政务的内涵在自动化、电子化的基础上逐渐突出了网络化的特征。内部局域网的建立加强了政府部门之间的纵向联系和横向沟通，从而改变了行政管理的程序、人事管理、信息管理、计划管理、行政管理的实施、方式、方法、以及行政管理的效率，形成了全方位、深层次的行政管理改革体系。

电子政务对行政管理主体的塑造更鲜明地体现在对机关内部信息管理的革命性变化上。电子政务的施行突出了信息点的灵活性，扩大了信息网络的覆盖率，减少了信息人员数量的要求，改变了信息传输的手段，为建构一个体系完整、反应灵敏的信息网络提供了可能。在电子政务的环境中，信息的收集更及时、更准确、更有用，不但来源广泛，而且容易保证内容完整。同时，电子政务还为政务信息的处理提供了巨大的方便，海量化的电子信息通过计算机高速、准确的处理能力而得到最为有效的筛选、综合、编辑等处理。它不但提供了方便、快捷地信息传递的手段，而且为资料存储的安全提供了更好的条件，为资料的登记、编码、摆放、检索提供了巨大的好处。这就使行政主体有了更强的能力能更高效地满足各种各样的不同需要，从而转变自己在某方面的职能。

二、新的希望：电子政务与行政职能转变

在第九届全国人民代表大会第五次会议上，朱鎔基总理明确将电子政务的建设作为加快政府职能转变的手段，要求转变政府职能时应该注意“加快政府管理信息化建设，推广电子政务，提高工作效率和监管有效性。”2我国政府更加明确地把建设电子政府、实施电子政务作为行政职能转变的一个手段提出来，为我国行政职能转变注入了鲜活的力量。这同2000年10月9日朱镕基总理在有关“十

五”计划的报告中强调指出的以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现生产力跨越式发展的主题是一致的。

电子政务为实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能的转变提供了新的技术手段。受技术手段、工具等物质层次完备性的限制，传统政务在常常陷于“小规模”的现实与“大服务”的理想之间的困境。然而，电子政务作为一种工具性手段，它的出现从某种程度上为这种困境提供了一种新的定位。借助于电子政务的现代行政手段，人们可以在更为合理的技术层次上规制“工作得更好、花费得更少”的目标。

行政职能上网几乎成为政府上网的一个惟一性重要的指标。英国将政府职能的全部上网作为电子政府在2005年实现的标准，北京、上海、深圳、广州等城市在规划政府上网时亦以行政职能上网作为一个重要指标。就政府上网与政府职能之间的关系问题，我国学术界亦形成了这样一个基本共识，即政府上网也就是“政府职能上网，在互联网上实现政府职能”。3政府职能上网与政府上网之间的这种几乎被等同起来的关系在某种程度上说明了两者之间的重要联系，它规定了电子政务的内容，也从一个侧面反映了政府职能转变在电子政府建设与电子政务实施中的重要作用。因此，电子政务的本质就是在互联网上实现政府的各项职能。

另一方面，电子政务的实施也工不是简单的政府职能“上网”。人们越来越认识到，电子政务不但存在于技术性层面，而且势必在将来“引发政府管理方式和机构改组、重构等深刻变革”。4 在行政职能转变几度山穷水尽之后，人们又一次看到了信息化带来的一片柳暗花明。在我国，借助于电子政务的推动从而实现政府职能转变的呼声越来越高。电子政务的实施所带来的一系列革命性后果一方面使传统政府职能以全新的形式出现，另一方面也从内容上更新了传统政府职能的含义。职能实现方式的变化使职能定位更多地指向公众信息服务。电子政务为传统的服务职能提供的有效手段，同时他加大了政府在信息服务方面的职能，加大了政府对市场行为的指导，形成了另一种形式的宏观调控形式。

然而，事实并不如此简单。从消极方面来看，网络发展有强化官僚统治的趋势，而不论其在本身存在的缺陷。5这种趋势可能使传统行政中趋于破败的官僚统治由于技术的完备而增强其生命力。信息化程度的断提高使人们产生了这样的一种忧虑，担心过分技术化的民主成为一个怪物。6尽管乐观的人们将希望寄托于技术向更深层次的发展，但人性缺陷却是无法回避的。因此，电子政务的创新在某种程度上还依赖于它同传统政务之间的结合。

在电子政府的建设过程中，人们发现，现有体制与电子政务之间的磨合在很大程度上还是行政职能转变的问题。从某种程度上说，行政职能的转变直接制约了电子政府的建设。纯粹为了电子政务而进行的政府上网只会徒有其表，华而不实，并且会直接制约电子政务的进一步发展。

无论人们如何强调电子政务对行政管理创新的重要性，电子政务、电子化政府的实质仍然是工具或手段。促成电子政务形式与传统政务内容的统一、电子政务程序与传统政务结果的契合、电子政务策略与传统政务目标的协调是发展电子政务的一个关键环节，同时也是面向信息时代的行政职能定位得以实现的个重要前提。

行政管理创新的关键在于电子政务手段与行政职能转变之间形成一个良好的双向互动关系，这就是实现电子政务与传统政务的结合：以电子政务的现代化工具推动传统政务的创新；以传统政务的成熟模式规制电子政务的取向性目的。

信息化发展的力量使人们意识到“将电子政务的推行与政府职能转变切实结合起来”成为“实现政府信息化与政府改革的整合，实现从管制型政府向服务型政府的转变”的新希望。7

三、新的定位：面向信息时代的行政职能

在实现电子政务的过程中，各国均意识到面向信息时代的政府职能定位的重要性。在英国，“公共服务定位”（Public Service Orientation PSO）成为消费主义左派（consumerism left）对英国政府职能转变的一个核心内容，为英国政府的公共服务改革提供了一个重要的思路。8随着我国电子政务实施的逐渐深入，政府公共管理目标选择的重要性开始受到广泛的重视。9经过长时间的争论与思考的积淀，我国电子政务的发展的职能定位越来越趋向明朗化，一种服务型政府职能定位为大势所趋。

面向信息时代的政府职能定位将会更加突出政府的服务职能。随着政府服务质量的提高和费用的降低，行政服务的职能将会更加突出，而且其个性化的程度更为突出，内容更加不确定。由此，可能出现一种“应召服务型政府”。10这种行政职能定位突出了为公民提供服务的核心，并加强了服务的个性化。

就服务型政府职能定位来讲，电子政务的施行将带来人们对政府服务的全新理解，其中最为重要的一点可能就是人们对政府信息服务认识上的变化。比如，电子传输服务（Electronic Service Delivery ESD）成为英国公开服务改革的核心加以施行后，甚至导致了人们对政府服务理解上的巨大变化。11不仅如此，为公众提供更多的信息不仅在技术操作上更为切实可行，而且能够最大限度地开发政府在信息数据方面所具有的巨大功能和潜力，在最大限度地节省政府支出的情况下最大限度为公民提供更为丰富，更为个性化的服务。从这一点来看，电子政务的施行首要的一个定位即突出政府的公众信息服务职能。

进行相应立法，保障网络安全已经成为政府的行政职能的一个最为迫切的需要。从世界主要发达国家的经验来看，为了发展以电子商务和IT产业为核心的新经济，相应的电子政务立法必不可少。为了推动电子政务与电子商务的发展，英国政府早在2000年5月通过电子通信法案，承认电子证据的效力，授权政府部门修改有关法令。其他国家也都制定或修改了相关法律，保证网络安全。而我国在电子政务与电子商务方面除了一些互联网管理的行政法规外，几乎处于一片空白。

从某种程度上说，电子政务的实施从一开始就体现了以“公民”为目标取向的特色。这种以公民为中心的定位突出反映了信息时代公民的要求与愿望。在电子政务的环境下，每一个公民都是政府公共服务的顾客、消费者，他们在“市场”中同政府管理发生“消费”关系。在这种关系中，政府活动的目标定位在为消费者提供公共服务的产品。

电子政务的施行将使政府最大限度地掌握公民特殊的需要，从而使政府提供的服务更加个性化。借助于信息通讯技术，政府将更加方便、快捷地掌握管区内每个公民的个人信息，以优化公民偏好的采集过程。根据个性化的要求，并考虑公民的个性化信息进行公共服务使得政府的行政行为更具个性化，更有针对性。就英国电子政府建设的经验来看，通过电子虚拟记录，政府官员能够做出更为精确的决策，庞大的电子数据库使公众更加“透明”，从而扩大了政府选择以、鉴别以及监管的范围。1

2个性化的服务定位并没有摆脱古典派消费定位中的地域原则和群体原则。13然而，正是由于电子政务提供的可能性使政府服务可能围绕着顾客群原则进行内部重组。信息网络技术使政府具备了将公民划分不同的人群针对不同的特点而进行服务和管理的能力。行政管理围绕着顾客群原则进行重组，或是指向具有一定人口统计和社会经济特征人群；或是指向具有共同的需要或问题的人群；或是指向居住于特定地区的人群等等进行重组。1

4四、新的思路：行政职能转变的几个模式

实施电子政务职能的过程意味着对行政职能的调整。随着我国电子政府建设与电子政务实施进程的不断深入，公务员素质、安全等问题进一步凸显，成为决定这场改革功败垂成的关键性因素。仅就政府职能定位的实现来讲，选择稳妥的发展模式则更为有益。为了实现资源的合理配置，较为稳健地实施电子政务，需要优先考虑将那些能够取得最大收益、支付最小成本的职能。因此，电子政务的建设不仅要遵循由传播型电子政务到决策型电子政务先易后的发展模式，还要推动内部网与公共网共同发展，因地制宜地发展自动化、电子化、网络化。

在职能实现的顺序模式上坚持由传播型到决策型的由难而易、循序渐进的发展模式。电子政务的形式包括了电子商务、电子采购及招标、电子福利支付、电子邮递、电子资料库、电子化公文、电子税务、电子身份认证等一些重要的形式。然而，我们可以将这些形式分为传播型和决策型，这两种形式的难易程度和成熟程度来看并不相同。传播型的电子政务可操作性强、风险低、收效显著，易于优先发展；而决策型电子政务则风险高、收效缓慢、发展并未完全成熟。我国电子政务建设应该遵循由易而难、循序渐进发展模式，在突出传播型电子政务发展的基础上总结经验，稳步地发展决策型电子政务。

在职能实现的范围模式上坚持内部网与公共网共同发展、互为基础的发展模式。就电子政务实施的范围来看，它包括了从局域网到公共网的发展过程。电子政府建设就范围的不断扩大来看，需要经过内部电子化、电子政务化和信息化系统三个过程。就初期“政府上网工程”的经验来看，政府内部局域网与广域网之间密不可分。而我国政府电子政务建设采取的公共广域网与内部局域网齐头并进，互相促进的策略一方面促进了互联网的繁荣，另一方面也为电子政务的全面实施提供了重要的基础和经验。根据具体政务发展的成熟程度，电子政务建设应该选择

在职能实现的方式上坚持自动化、电子化、网络化逐步深入、互相促进的发展模式。就电子政务实现的程度来看，信息技术在政府行政管理中的应用从早期的办公自动化逐步发展到电子化，并最终发展到网络化的成熟形式。在我国的大部分地区，办公自动化的发展已经较为成熟，进一步的电子化成为电子政务的一个重要内容。无纸化办公、自动化办公、数据库管理等以计算机为核心的电子技术不断发展为电子政务网络化提供了内容。我国的电子政务展应该根据地区、部门的不同各有重点地发展各种形式的电子政务，同时注意三种政务形式的互相促进，协同发展。

作者简介：

佟德志，天津师范大学政法学院博士研究生。曾在《政治学研究》、《开放时代》等刊物发表《电子政府的信息过程及分析》、《电子民主与信息时代的政府职能定位》等论文。

王文元：《推进电子政务是时代的要求》，《中国行政管理》，2002年第3期，第3页。参见朱鎔基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议上所做的《政府工作报告》，2002年3月5日。对于政府上网的内涵界定可参见以下论文：李长树：《浅谈“电子政府”》，《微型机与应用》，2000年08期，第59页；郭梅：《政府上网纵横谈》，《现代电子技术》，1999年07期，第41页；詹灿辉：《论政府互联网站的定位》，《海河水利》，2000年04期，第19-20页；吉永生：《政府上网是政务公开的新形式》，《云南行政学院学报》，2000年06期，第39页。徐绍史：《加速政务信息化建设 规范和创新政府管理方式》，《中国行政管理》，2002年第5期，第3页。李永刚：《互联网络与民主的前景》，《江海学刊》，1999年04期，第47页。6 [荷兰]舒尔曼:《科技文明与人类未来》,李小兵、谢京生、张峰等译，东方出版社，1997年版,第1页。徐鸿武：《我国进一步转变政府职能的主要任务》，《中国行政管理》，2002年第6期，第5页。参见佟德志：《电子政府的信息过程分析》，载《政治学研究》，2000年第1期，第59页。另参见鲍宗豪主编：《网络与当代社会文化》，上海三联书店，2001年版，第176页。中国行政管理学会政府信息化建设课题组：《中国电子政务发展研究报告》，《中国行政管理》，2002年第3期，第7页。这种政府以为公民提供个性化服务为核心，突出了政府服务的行政职能。具体内容请参见佟德志：《电子民主与信息时代的政府职能定位》，《开放时代》，2001年第10期，第51页。Christine Bellamy and John A.Taylor, Governing in the Information Age, Open University Press, 1998, p.66.Bellamy, C., Taylor,J.A.and Mclean, D.The Changing Business of Government in the Information Age, Proceedings of a Workshop Organized for OPSS.London: ESRC/ Programme on Information and Communication Technology and CCTA.P.66.Gulick,l., Notes on a Theory of Organization , L.Gulick and L.Vrwickeds Papers on the Science of Administration, New York: Institute of Public Administration, p.80Christine Bellamy and John A.Taylor, Governing in the Information Age, Open University Press, 1998, p.80.1

第二篇：分析电子政务和政府体制与职能的转变

电子政务，顾名思义，它包括了电子和政务两方面内容，一味地强调电子和一味地强调政务都是不足取的。前者只是政府信息化建设的一次“改动”，简而言之就是“以前用墨水，现在用键盘”；后者则仅仅是意识形态上的一次“假革命”，并没有根本意义上的变革。电子政务，应该是一项以政府行政管理为主，信息化产业建设为辅的综合性系统工程，这就是我们所说的——“既要电子，又要政务”。

要电子，不是简简单单地将政府办公的流程计算机化，它是以打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭为目的的，因此，这里所说的“电子”，是要重视信息资源的开发、更新、共享与维护。针对“孤岛型”电子政务的产生，在设计之初，电子政务的整体构架就要将信息资源的上述四个环节全部考虑进去，其中数据开发由信息资源开发商完成，管理和集成则依赖于平台集成商，从而终结信息孤岛。

要政务，就是要以政务流为主线，逐个环节地实现政府业务流的信息化，以避免固化或强化现有的政府结构和通过信息化实现政府重构的不良后果。这很象“筛沙子”的感觉，首先筛细沙，就是将最急需的政府业务流筛选出来，然后换筛网再筛粗沙，反复几次后，将粗细有秩的沙料逐一加工，即逐个环节地实现业务流的信息化，而那些最后剩下的“砾石”部门就是最后要调整的政府机构了。这样的好处也显而易见，那就是既可以防止“一刀切”、“一次性否定”的恶果，又可以避免全盘并构的不良影响，从而抵制“克隆型”和“冒进型”电子政务的滋生。

电子政务给政府体制与职能带来的转变

所谓电子政务的体制条件，是指我们在推进电子政务的过程中，切不可将现有的政府管理、运作的框架简单地搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，将电子手段加入其中。而要按照电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革，从而为电子政务的推进创造好的体制条件。特别在加入 WTO后，这方面的问题更加突出。在这方面，关键要解决好职能的科学配置、组织机构的整合以及行政流程的重组等三个问题。

从政府职能的科学配置来看，核心是要按照市场经济和发展电子政务的要求，以及我国加入WTO面临的客观环境，重新定位政府的角色，减少政府不必要的干 预。要实现这一目标，至少有三个问题急需解决：首先，要树立“科学管理、优 质服务”的职能意识。其次，在行政体系内部，要合理界定和划分政府各部门的职责权限，加强管理与服务的有效性。再次，在重新界定政府职能中，要把政府职能的转变放在关键地位。在某种意义上说，上述三个问题解决的程度，将直接影响到电子政务发展的基础，因此必须引起我们的高度重视。

从政府组织机构的整合来看，关键要按照电子政务的要求，深化政府机构改革，通过组织整合，使政府机构的运行更加符合电子政务的需要。

从行政流程的重组来看。电子政务不是单纯地将原来手工完成的任务交给计算机系统自动完成，电子政务的核心是“政务”，“电子”只是系统的基础和使能条件。应该利用电子政务实施的时机对政务流程进行重新的审视、思考和再设计。从而带来政府运作成本、质量、服务和速度等指标上的提高。这方面可以借鉴的理论有BpR(经营过程重组)，BpI(经营过程改进)等管理方面的理论和技术。在电子政务的实践中，要对计划经济体制时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧的改造，使政府管理和服务更加符合电子政务“简便、透明和高效”客观要求。在这方面关键要解决好以下四个问题：首先，要建立统一的政府部门工作规范；其次，对现行的行政审批制度进行深化改革；再次，要制定有关政务公开的具体实施办法，提高政府管理的透明度；最后，要认真清理收费项目，改革收费管理制度。只有在上述四个领域的改革取得显著成效，行政流程的改革才有可能真正深入下去。

电子政务自身的发展制约

电子政务为我国政治和社会的发展与进步提供了极好的机会。在充分肯定我国电子政务取得重要进展，给政府体制与职能带来改变的同时，其自身发展中存在的问题也显而易见。

(1)建立统一的政府信息网问题。美国政府信息网络基本上都是在公共电信网络上建立虚拟专网。联邦政府机构正着手建立统一的联邦政府信息网络。在州政府一级已规划或实施了统一的连接州政府各个机构以及各大学和图书馆的网络。目前我国统一的政府信息网络还未形成，以此为目标的金桥工程进展并不理想。要实现电子政务须首先建立各级政府的信息网络。虽然一些部门如广播电视、铁路、航运、民航、公安等已建立一定规模的网络，但距统一的政府信息网络还有相当距离。

(2)信息技术基础设施的建设与可靠性问题。美国的信息技术基础设施非 常完善，星级宾馆和饭店都有专门的上网接口，就连机场的公用电话也有上网接口，只要你手中有台电脑，就可随时上网。这是美国建立电子政务不可缺少的硬件设施。而我国远达不到这一水平。因此，必须先发展我国信息技术基础设施，尤其是中小城市和县镇一级的信息技术基础设施，并提高其质量和可靠性。

(3)安全与保密问题。网络的安全对于政府和用户都是非常重要的。在这方面应仿照发达国家的做法，从技术和立法两个方面提高网络的安全与保密性，以使政府和用户对电子政务充满信心，并保证网络的安全运行。

(4)标准化问题。标准化是电子政务网络互联互通、安全可靠及网络互操作性的保证。电子政务标准化工作应在有关部门的统一指导下规范有序地进行。

(5)电子政务网络的管理与电子政务法规问题。美国政府已经形成比较完整的政府信息化组织与管理体系。所有联邦政府部门均设有直接面向部门主要领导的信息主管和办事机构。我国政府各个部门也应制定本部门的“信息资源管理战略”，在电子政务网络的管理方面借鉴美国成功的经验，并制定相应的法规。

针对问题，必须有效的解决办法：1)加强政府的统一组织领导。考虑到我国政治、经济和社会的特点，同时借鉴美国在电子政务上成功的经验，我国的电子政务应由政府统一组织领导。2)构建统一的网络平台。在我国应逐级建立政府部门网站和网络平台，从国家一级一直到省、地、市、县级。3)实现互联网产业化运作。美国信息产业兴旺发达的最重要的原因就是以市场为杠杆进行驱动。互联网的产业化是加快我国信息技术基础设施建设、提高电子政务工作效率、减少政府开支的必由之路。同时，产业化也提高了信息技术产品的质量、降低了成本。4)制订相关标准。为了确保电子政务网络的无缝连接及电子政务的互操作性、有序性，应在我国标准化主管部门的领导和组织下积极开展电子政务标准化活动，并尽快制定有关标准。5)建立和完善我国电子政务的法律和法规体系，尽可能地与国际相关法律和惯例接轨。同时提高公民的法律意识，应通过各种方式加强法制教育。6)加强信息技术教育应加强对政府工作人员和公民的计算机培训，提高计算机的普及率，使公民能通过网络与政府部门互动。

第三篇：关于政府行政职能转变的困境与对策思考

关于政府行政职能转变的困境与对策思考

何义亮

[摘要]：政府职能转变是指政府根据社会经济发展的需要对其职责和作用进行动态调整，以适应变化了的新的社会环境，更好地担负起管理社会和服务社会的新的历史使命。自1998年政府改革首次提出转变职能的思想以来，虽然在结构调整、精简人员、提高行政效率等方面取得了显著成效，但是与法治政府和服务型政府的要求相比，还存在着一些问题和困难。目前，我国已进入改革的攻坚阶段和发展的关键时期，我们必须认清在政府职能转变过程中遇到的困境，并找出解决的方法。

[关键词]：政府机构改革 职能转变 困境 对策 政府作为国家的化身，在改革开放和社会主义现代化建设中起着主导作用。“政府在创建市场经济体制的过程中起了核心作用。”①在社会主义市场经济下，我们的政府必须与时俱进，不断根据社会经济发展状况调整管理中不适应社会发展的部分。只有这样才能在社会主义现代化建设中让中国立于世界民族之林。因此，对于行使职能，处理事务的政府机构进行改革是不变的主体。我国政府职能的转变是与政府机构改革紧密相连的，政府机构改革的核心内容是政府职能的转变。回顾三十年政府机构改革的历程，可以看到改革的内容是紧随着不同历史时期党的主导政策及经济改革的不同需要而决定的，主要表现在三个方面：一是精简机构，二是转变职能，三是政府职能整合。

当下，我国政府职能转变和社会主义市场经济的发育互相促进，使政府与市场的关系发生了深刻的变化：市场机制的框架初步建立，市场作为资源配置的基础功能日益显现，企业正逐步成为市场的主体，政府也逐步向服务性政府转变。但我们也应该看到，政府职能转变还不够彻底，经济运行中政府主导的特征依然突出，政府职能还存在大量缺位、越位、错位现象，并导致诸多社会矛盾的激化，如市场信用环境恶化、资源浪费、环境破坏、大量寻租和腐败、社会分配不公、收入差距拉大等等。因此，未来中国的改革仍应当把政府职能转变放在突出的位置。

一、我国政府行政职能转变的困境

首先，我国的传统政治文化以及行政人员的行政观念和素质现状制约政府职能转变。文化传统一旦形成就具有较强的稳定性，我国现今政府职能转变受到的较大阻力政治文化传统主要表现在以下几个方面：臣民文化、官本位思想及“人治”传统。臣民文化直接导致了我国公民自主精神不强、独立意识淡薄、自治能力极差的现状，进而制约了我国政府职能转变的进程。因为，政府一旦收缩其职能，必然会让渡出部分原属于社会的权力，但如果缺乏具有一定的自治精神、自我管理能力的社会民众与政府实现权力交接，这种自治权的回归，形式上有却如同无。官本位思想是民众对官职的渴望与追求，消弱了人们对政府是否应当履行职能的监督，同时使人们忽视了对政府职能是否应当进行调整和转变的理性思考。也就是说由于监督能力的消弱，滋生了政府官员的官僚主义作风，助长了官员的寻租和腐败行为，理性思考的忽视，则丧失了政府职能转变的思想动力源。而根深蒂固的“人治”传统，既使政府履行职能缺乏必要的法律监督与制约，也使政府的职能调整随意性很大。法律监督的缺乏，滋生了政府权力膨胀、专横施政以及政府行政不作为等现象，削弱了政府应有作用的发挥，而政府职能调整的随意性，则使政府职能制度安排存在着反复性和不确定性的危险。

①洪银兴，曹勇 经济体制转型期的地方政府功能[J] 经济研究，1 9 9 6(5)．

行政观念的转变是政府改革的前提。行政观念包括一系列关于公共行政的理念、理论、思想、方法、技术等诸多的观念范畴。在一些行政人员那里，权力本位观念根深蒂固，民本思想淡漠，统治观念和管理观念仍占据重要的地位，与现代行政相适应的“依法行政”、“服务行政”等思想没有建立起来。受长期计划传统的惯性影响，仍坚信“政府全能”，坚持行政权力支配着社会的一切，视政府为地方经济增长的直接提供者，把政府作为社会各系统的组织中心，习惯于对经济领域指手划脚，这些陈旧观念直接影响着政府职能的转变。另外，行政人员整体素质现状也制约着政府职能转变。改革开放以来，行政人员的素质虽有很大提高，但从总体上讲，与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距。一是对转变政府职能重要性认识不足，担心职能转变会引起负面影响。二是实际掌握的科学管理知识相当有限，习惯于传统的行政行为及思维习惯，对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定，不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。三是进取意识不强，虽然也赞成转变政府职能，但缺乏创新意识，不愿主动探索，行动上等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄。四是社会责任感不强，存在着部门利益高于社会利益的倾向，思考问题往往从小集团或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是急功近利，短期政绩目标至上，轻视甚至忽视地区长期发展战略目标。

其次，政府职能转变在理论准备和反思上存在不足，政府部门的自利性制约着这一转变。“理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的一个突出问题。"①当代西方政府改革之所以比较成功，其中的一条经验在于有强大的理论阵容作支持，例如：公共选择理论、新公共管理理论、企业型政府理论、治理理论和新公共服务理论等。而我国，每次政府改革都暴露出理论的准备和反思不足这一问题。理论上的滞后必然影响着实践中对政府改革方案的思考，并限制着战略和政策的选择。以往一些改革之所以成效不大甚至流产，其中的一个原因在于缺乏足够的理论支撑。“政府是公众利益的代表，公务员是人民的公仆” 的传统观念，只是人们的一种假定和期望，政府也存在运用权力谋取私利的动机。权力即意味着利益。对政府部门而言，任何职能的丧失，意味着对其既有利益的放弃。加之，在体制转轨过程中，政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化、凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，政府职能被严重扭曲。这就是所说的政府既是改革的倡导者、推动者，又是改革反对者的悖论。政府部门自利性的事实存在，是阻碍政府职能转变的深层次根源。

再次，政府职能转变在精简政府机构中的困境。政府在推进社会福祉的同时，也给社会带来了巨大的负担。政府机构臃肿，财政赤字增加，腐败现象泛滥最为典型。政府机构是政府职能的载体，政府职能是政府机构设置的依据，二者是一对矛盾统一体。按照结构——功能理论，有什么样的机构就有什么样的职能。但现实中，我国政府机构设置滞后于政府职能的转变，不适应和谐社会的发展。政府职能的配置是从职责范围和作用层次两个方面来确定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式的，是一个结构严密的体系。政府职能凭借政府机构才能履行，由于政府职能的动态性和政府机构的相对稳定性缘由，中国的政府机构至今依然不能适应政府职能的转变，机构臃肿、冗员浮事等问题较为突出。我国先后进行过四次大规模机构改革，但始终没有从根本上摆脱“精简——膨胀——再 ① [ 1 ] 张国庆，行政管理学概论[ M ] ．北京： 北京大学出版社，2000

精简——再膨胀” 的怪圈。其根源在于：其一。政府是改革的领导者，但又是实现自身职能转变的承担者。各级政府机构既得的利益在职能转变和机构改革必然成为阻力。其二，政府职能和机构改革是一项复杂的社会系统工程，是诸多因素共同作用的整体改革，需要相互协调，相互配套。其三，政府机构改革适应政府职能转变的同时也带来了新任务，即如何妥善安置离职人员和如何培养新的行政管理人员是一大难题。正如邓小平指出的：“ 政治体制改革的每一个措施都涉及千千万万的人，主要是涉及广大干部。” ①

政府职能转变过程中还有许多困境，包括政府理念的选择、政府定位、公共权力关系的科学化等等问题。

二、面对困境，政府职能转变的对策

政府职能转变是当代中国政府改革的根本问题。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史条件下，我国经济社会发展进入新阶段，客观上要求建立起与社会主义市场经济相适应、与社会主义民主政治相匹配、与社会主义先进文化相一致的现代政府职能体系，实现从全能政府向有限责任政府的转变，从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

（一）、打破传统的政治文化，逐步让人们脑中的臣民文化、官本位思想及“人治”传统清除，促进人们行政观念的转变。要创新政府运行机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，做到决策科学民主、执行坚决有力、监督透明公正。改革和完善政府决策机制正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解 民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。决策科学化民主化是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精确度。民主化与科学化相辅相成，不可分割。实现决策科学化民主化是决策机制改革的总目标。首先，按照科学决策的要求严格规范决策过程，包括决策程序的完备化、决策论证的民主化、决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至拍板确定，都要有一整套必经程序，从制度上杜绝长官意志和草率决策。其次，把专家咨询作为一项制度纳入决策过程。因为，现代社会的决策主体应该也必须是由各级政府决策层、各类智囊机构和专家系统以及各种社会组织组成。再次，把经过实践检验的科学的决策程序以法律的形式固定下来。受到法律保护的科学的决策程序是科学决策的根本保证，要随着决策机制改革的向前推进，不断地把已经取得的改革成果用法律和制度的形式加以确立。改革和完善对权力的制约和监督机制 不受制约和监督的权力必然走向腐败，而权力的实质是公共责任，这就决定了必须通过以法制权、以权制权、以民制权、以德制权，使权力变成相对的权力、可以监控的权力。因此，要结合新形势下的新问题、新特点和新任务，不断改进和完善对权力的制约与监督机制。(二)、深化行政审批制度，提高政府能力，提升政府理论性和反思的能力，不断促进政府向人民的公仆与服务者转化。政府职能转变是一个动态过程，对这一过程的驾驭和管理是由政府自身的能力决定的。中国的政治体制改革已经滞后于经济体制改革，因为政治体制改革比经济体制改革更为复杂艰难，政府如果不具备相应的理论反思能力和制度支撑，再好的政府理念也只是空中楼阁。兼于 ①邓小平，邓小平文选(第三卷)[ M ] ．人民出版社，1993

政府职能的发展性与政府机构的相对稳定性，应该先提升政府能力，再进一步细化政府职责，根据实践的需要从政府机构细微处着手，然后分阶段对整个政府机构进行改革，渐进地转变政府职能。因此，提高政府能力尤为重要。同时，政府要时刻坚持以人为本，而不是只思考自己的利益。所以，政府要深化行政审批制度改革，依法履行政府职能。行政审批是世界各国政府普遍采用的一种行政管理方式。由于历史等多种原因，目前的行政审批制度改革，就遇到了政府部门利益的顽强阻碍，有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚、搞数字游戏的办法，千方百计保留行政审批项目，扩大审批项目的自由裁量权，很 多消减的审批项目多是无足轻重，有些则是明减暗不减，目的就是保留因审批带来的部门利益。政府管理中仍然存在着行政审批过多、过细的现象，许多不该由政府管的事情都要经过审批许可，这是政企不分、政事不分、政社不分的症结所在也是造成以权谋私、滋生腐败的重要原因。继续推进和深化行政审批制度改革，是加快政府职能转变的行之有效的重要举措。

(三)、优化政府人力资源，精简政府机构，消除机构臃肿。政府机构膨胀已经成为世界趋势，世界各国的学者和政府官员从不同方面对政府机构膨胀进行抨击。在“官本位”思想浓厚的中国。政府机构膨胀更为突出。195年英国学者帕金森在《帕金森定律——组织病态之研究》一书中对官僚组织机构的多种病态现象进行了描述和分析。帕金森定律在一些方面确实解释了我国政府机构臃肿的原因。根据帕金森定律分析可以得知，我国机构臃肿的原因在于人员素质和能力，即平庸的人乐于选用更多比自己更为平庸的人为自己的下属。而处在低层的有才能的人容易失意而不愿尽力。因此，从优化人力资源、提高公务员能力素质的角度着手，通过用人制度创新和电子政府技术手段，完全可以逆向精简政府机构，避免自上而下精简机构带来的人员安置问题。因此，优化政府人力资源，提高公务员能力，是政府职能转变的关键。目前我国已经实行“凡进必考” 的公务员录用制度及“三定方案”，从源头上控制了公务员的数量，但相对整个公务员体系来说，公务员队伍良莠不齐，能力结构也不合理，因而提高公务员队伍的整体素质是转变政府职能、精简政府机构的当务之急。同时大部制改革可以很好的精简政府机构人员，是人员混乱不齐等现象得到缓解。在政府系统内部 ,可以充实加强宏观部门、执法监督部门。某种程度上说 ,我国政府系统内官多兵少现象还比较严重，尤其是副职数严重超过了实际需要 ,而真正的执行机构、督部门却比较薄弱。因此,可以结合职能转变, 将过多的员转到执行监督部门,实行职能与人员同步分流转移,职转到哪里人员就分到哪里。根据社会主义市场经济的要求 ,可以试着改变以往人员分大都是由大机关向小机关分流、由机关向事业单位分流的病,引导分流人员向企业流动 ,鼓励他们主动打破 “官本位思想的束缚 ,积极涌入市场经济的浪潮 ,当然这也得遵循向选择的原则。

在新时期，政府机构职能转变问题越来越成为影响我国经济社会发展全局的关键性、战略性问题。随着市场经济的发展，政府不再是那种什么都要管的政府，而是服务性政府，凡是市场能解决的，政府就不介入。同时，行政职能改革更加体现政府优化资源配置，为人民做实事，做好事的宗旨。通过大部制改革，不仅削减了行政成本，而且在很大程度上提高政府的行政职能实现的效率。对政府行政职能的困境的反思是实现和谐社会的助推器，各级政府要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求、深化行政管理体制改革，在服务中实施管理，在管理中体现服务，以发展社会事业和解决民生问题为着力点，逐

步形成与社会主义和谐社会相适应的公共服务体系，不断提高公共服务的效率、品质和水平。

参考文献：

1． 洪银兴，曹勇 经济体制转型期的地方政府功能[J] 经济研究，1 9 9 6(5)． 2． 张国庆，行政管理学概论[ M ] ．北京： 北京大学出版社，2000 3． 邓小平，邓小平文选(第三卷)[ M ] ．人民出版社，1993