第一篇：对患严重疾病罪犯救治和保外过程中相关问题的思考
对患严重疾病罪犯救治和保外过程中相关问题的思考[内容摘要]
罪犯在服刑中有病应给予及时治疗，体现了社会主义制度下行刑制度的优越性，这既是罪犯人身健康权的具体体现，又于情于理合乎道义，于法也有明文规定，但是在个案的伤病救治过程也经常遇到用什么药、使用什么样的设备、住什么条件的医院的问题。同样的一种病使用的药品不一样，投入的设备不一样，医院的等级不一样，价格和费用也不一样，甚至相差很大。现行政策和有关制度对此问题没有具体、规范的规定，1994年12月国家颁布的《监狱法》对怎样进行救治也没有详细的规定，导致监狱具体执法活动的很多空白点。如对患有严重疾病的罪犯，在救治过程中怎样算及时治疗，治疗之路究竟有多宽、有多远，这是监狱经常性遇到的问题，罪犯的家属也对监狱提出了太多的要求，重症罪犯的病情符合保外就医条件时，犯属为了让监狱掏钱看病而故意不同意具保，并在看护过程中监督监狱对罪犯的治疗态度和行为，使监狱无法进入保外程序，监督机关也有从后果倒推找责任的倾向，这就很容易产生执法争议和情理困惑，使监狱常常面临许多无奈。既使罪犯能够保外就医，许多保证人却毫无责任感，不履行义务，未真正起到保证作用。现行法律又没有规定保证人应承担的法律责任，对保证人的过错责任无法追究，导致保证人有名无实，给保外就医工作带来许多问题和困难。建议由国家立法部门或监狱管理部门会同有关机关尽快对罪犯治疗的标准做出具体的、可操作性强的明确规定；对保外就医罪犯的具保人做出可以依法追究法律责任的的规定，并确定监狱行使此案的侦查权和起诉建议权，即由监狱所在地行使管辖权，这既可以很好指导监狱对重症罪犯的规范治疗，又可以解决保外就医活动中的执法困难现象。
[关键词]监狱、重症罪犯、治疗、保外就医
罪犯在服刑中有病应给予及时治疗，是罪犯人身健康权的具体体现，于情于理合乎道义，于法也有明文规定。所以，在监狱的整个执法活动中，这也是一项很严肃的内容。同时，在建国以来的监狱执法过程中，由于正确执行了救死扶伤及法律的相关规定，及时救治了许许多多罪犯的生命和伤病，体现了社会主义制度下行刑制度的优越性，但是在个案的伤病救治过程也经常遇到用什么药、使用什么样的设备、住什么条件的医院的问题，只是计划经济年代药品、设备条件都差不多，矛盾不是太突出，当我国逐渐地由计划经济过渡到市场经济，药品的价格、设备的更新、高科技的投入，同样的一种病使用的药品不一样，投入的设备不一样，医院的等级不一样，价格和费用也不一样，甚至相差很大。1994年12月国家颁布的《监狱法》[1]对怎样进行救治也没有详细的规定。导致监狱在执法活动中没有具体的方法和标准。这就很容易产生执法争议和情理困惑。如对患有严重疾病的罪犯，在救治过程中怎样算及时治疗，治疗之路究竟有多宽、有多远，这是监狱经常性遇到的问题，因为政策不具体，制度不规范，造成具体执法空白点很多，罪犯的家属也对监狱提出了太多的要求，监督机关也有从后果倒推找责任的倾向，监狱常常面临许多无奈，因而迫切地希望早日界定相关标准。一：对罪犯治疗的标准是什么
“罪犯是国家的罪犯，有病就该国家（监狱）治”。这是监狱和犯属中较为传统而普遍的认识。但是对患严重疾病的罪犯监狱给予治疗的标准有多高？有没有个上限？如果狱内治疗条件有限，监狱一般会先将罪犯转至县级社会综合医院救治，而一旦外诊，监狱就有点“身不由己”了，因为医疗部门在自己无能为力时都只开具向上级医院转院的证明，不会同意往低级医院拉，更不会同意监狱就此拉回狱内治疗。而有的犯属更是态度强硬，你监狱不给我们（罪犯）好好看病就告你监狱。监狱没有明确的法规做依据和保护时，就会处处被动。随时有被犯属和监督机关追究责任的危险。
例如，我省许昌监狱罪犯吴某某（抢劫罪，有期徒刑4年，25岁），2003年11月入狱时就有双肺空洞型肺结核（后又查出艾滋病毒反应阳性），该狱依照《罪犯保外就医疾病伤残范围》[2]和豫狱监管（2000）32号文件[3]等法规依法拒收后，判决的法院又以该犯存在社会危险性为由，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》[4]若干问题的解释第354条之规定，重新出具了收监执行决定书。
吴犯入狱后，即在监狱医院接受治疗，并曾一度好转。但是，2004年5月25日，该犯病情反复并加重，监狱送其到许昌市结核病医院救治，6月6日又被转至许昌市中心医院治疗，现已多次在ICU（重症监护）紧急救护。吴犯在上ICU前已花费约8000元，在ICU救护中每日花费在1000－2000元。罪犯亲属对监狱的治疗行为监督极严，态度强硬。
如果是社会普通病人，病人家属不愿治疗便可以回家；如果是我们的监狱警察病了，住院治疗还要有个自费比例；如果是一个公民无单位无医保或在一个经济困难的单位，那他的医疗保障也远远赶不上这个罪犯。社会病人对罪犯的医疗待遇感慨多，极不平衡，也极不理解。监狱是“福利院”吗？这样可能不违法，但似乎明显不合社会公义与道德标准。
根据河南省监狱管理局豫狱（1999）22号文件[5]规定，省属工业监狱罪犯的医疗费现行标准是每人每月10元；而且是最低标准。但即便可以上调标准，不准下调标准，财政经费必定有限，为了保证监狱医疗卫生工作的正常运转，使绝大多数罪犯的医疗权益不受侵害，对患疑难危重疾病罪犯的治疗上还是要有明确的限制为宜。就是我们社会上的老干部、老革命的公费医疗报销方面也规定了哪些是自费，哪些是公费，哪些医疗设备和医疗手段不能用，如同样都是抢救心脏病的药品，便宜的一针可能十几元钱就可以收到治疗效果，贵的、进口的一针可以高达几百元、上千元，医院选哪一种药都可以，但监狱的承受能力就会力不从心。我们的警察如果工龄在10年以下，其公费医疗比例只有70%，经批准外出购药的报销比例还要下降10%。而且根据卫生部、财政部、国家劳动局的（1997）卫计字637号文件[6]规定，公费医疗对自费药品也是有详细规定的。
河南省司法厅、卫生厅以豫司法联字（1995）17号文件[6]颁发的关于做好监狱卫生工作有关问题的实施办法有“监狱在必要时，可邀请当地市、县（市）医院的医疗专家来监狱对疑难病症进行会诊，当地市、县（市）卫生行政部门应积极给予协调和支持”的规定。这说明立足于狱内治疗是罪犯疾病治疗的基本原则，即便是危重疾病、疑难病症，也应以在狱内会诊为基本原则。监狱在社会医院将罪犯确诊并形成治疗方案后就应该将罪犯收监在狱内实施治疗活动。但是，近期我省某市属监狱在对一名肺结核病罪犯的救治过程中，先后曾在监狱、社会上的医院治疗，但罪犯最终死于监狱。罪犯死亡后监狱领导却因涉嫌玩忽职守而被检察机关追究刑事责任。
对此，我们认为这是个不正常的状态。面对犯人、犯属和监督机关的双重夹击，在法律无明确规定、标准不具体时，站在不同的立场、角度各有各的解释，作为刑罚执行机关监狱就显得非常被动了。目前这种态势已很严峻。在犯人、犯属和社会方面已形成对监狱的“高压包围”时，监狱却仍然缺乏应该的自我保护。社会上对侵犯人权现象超常的查处力度，使监狱突然间面临茫然无措，无以应对的状况。人权入宪是社会政治文明的进步，是国家对公民的保护责任更为明晰。但是保外就医这个从人道主义原则出发的法律措施，却从“不愁嫁的皇帝女儿”猛然变成了由人指指点点、挑三拣四的“风尘女子”。面对如此局面，作为执法者的监狱机关真的是处境尴尬。
因此，在对重症罪犯的治疗救治标准和程序上，急需在下列方面形成明确法规或制度。
1、什么情况下需要到社会医院救治；
2、最高可到什么级别和条件的医院。如果监狱所在地医院不能治愈时，医院或罪犯家属提出转监狱所在地以外条件更好的医院治疗时怎么办？是不是病情需要或罪犯亲属只要联系到好的医院就允许？限制还是不限制？如果不限制怎样明确审批程序？
3、治疗费用犯人自费应否有比例，如果确定罪犯自费比例和项目，落实中怎样保证？如果犯属不配合，对罪犯的治疗可否明确规定在狱内保守治疗？
4、犯人用药或使用检查、治疗设备应否制定自费项目；
5、罪犯在狱外治疗时间上应否有限制（事关外诊监控警力及安全等因素）；
6、对重症罪犯的治疗费用上级财政是否可以专项列支。等等诸如此类问题，国家立法部门或监狱管理部门应会同有关机关尽快做出具体的、可操作性强的明确规定。
二：对重症罪犯保外就医时的两个难点
1、具保人的问题。
重症罪犯的病情符合保外就医条件时，犯属为了让监狱掏钱看病而故意不同意具保，并在看护过程中监督监狱对罪犯的治疗态度和行为，使监狱无法进入保外程序。例如我狱罪犯白某某，在入监教育期间，因突发脑溢血，肢体瘫痪，进入病危状态，符合《罪犯保外就医疾病伤残范围》第七项之规定。白犯的亲属从同意取保到突然不同意取保，其出尔反尔所表现出来的认识就是：我把人保回去还得自己花钱，你监狱给我治吧，否则我后悔了，不保了。当白犯的亲属最终同意取保时，监狱无奈中还要给保外的犯人花一部分治疗费用。保外中的亲情被金钱利益和执法困惑覆盖了。在执法空白点不用制度规范的情况下监狱就很容易被这样“牵着鼻子走”。而这个难点，只要问题一中所列六个方面有了有利于监狱具体操作的规定，犯属“无机可乘”，无“理”可搅，就容易解决和突破。监狱就不会因怕犯执法错误而战战兢兢，委曲求全。
惑覆盖了。在执法空白点不用制度规范的情况下监狱就很容易被这样“牵着鼻子走”。而这个难点，只要问题一中所列六个方面有了有利于监狱具体操作的规定，犯属“无机可乘”，无“理”可搅，就容易解决和突破。监狱就不会因怕犯执法错误而战战兢兢，委曲求全。同时，对保外就医的具保人的法律责任问题，在此也不得不再次提出。
在中共中央政法委员会以政法（1996））30号文件[7]发出的关于依法加强对罪犯保外就医管理工作的通知中就以第五个问题专门指出：“保证人不负责任。保证人对保外就医罪犯应
负有管理、约束、保证等方面的责任。”但是，许多保证人毫无责任感，不履行义务，未真正起到保证作用。现行法律又没有规定保证人应承担的法律责任，导致保证人有名无实，形同虚设。保外就医罪犯脱管或重新犯罪，保证人认为与己无关，保外不保管，保与不保一个样。对保证人的过错责任无法追究，给保外就医工作带来许多问题和困难。
遣憾的是，在1997年的新《刑法》[8]中，并未及时将中央政法委于1996年所指出的这个法律漏洞予以弥补，直至今日依然是问题、困难成堆。具保人和监狱签定的一式六份的《罪犯保外就医取保书》，规定了具保人的六项保证责任，而且有“如未尽到以上保证责任，我愿负法律责任”的内容。我们认为，具保人虽然是犯属但更是完整意义上的公民，只要具保了就是和司法机关履行了对罪犯监管责任的一种移交，作为对特定罪犯的监管人，具保人是法律意义上的负有监管责任的主体。如果罪犯脱管、失踪或又犯罪，则应当视具保人的实际情况以涉嫌失职致使在押人员脱逃罪或包庇罪等罪名于以追究其法律责任。
我省监狱管理局应会同省人民检察院向最高人民检察院提出明确请示，建议按上述理解追究具保人的法律责任，并确定监狱行使此案的侦查权和起诉建议权，即由监狱所在地行使管辖权。这只要形成司法解释，就可以很快弥补中央政法委于1996年就业已指出的实践和法律中的漏洞，使保外就医工作中的很多问题和困难能够得到较好解决。
2、对有社会危险性的罪犯能否保外就医。
如上述吴犯，判决的法院正是以该犯具有社会危险性而决定监狱必须收监执行的，监狱根据该犯犯罪事实等情况认为法院收监执行决定书的理由不充分。在病情符合保外就医条件时还能否实施保外，基层对法律、法规的理解还存在分歧。
最高人民法院关于人民法院决定暂予监外执行的情形有三种，只要具有情形之一者，人民法院就可以决定暂予监外执行。
（一）有严重疾病需要保外就医的；
（二）怀孕或者哺乳自己婴儿的妇女；
（三）生活不能自理，适用暂予监外执行不致再危害社会的。见法释（1999）1号。由此看来，情形
（一）并不受制于情形
（三），即情形
（三）不能当然否定情形
（一）。刑事诉讼法第214条第四款的规定就是情形
（三）的内容。
但实际执行中法院却可能因卸包袱，推责任而不愿做出暂予监外执行的决定，更不愿意监狱拒收。因为监狱拒收如果是依据病情，法院就要为病情鉴定和做出的暂予监外执行的决定而长期负责。
中华人民共和国刑事诉讼法第214条第一款第一项规定“有严重疾病需要保外就医的”可以暂予监外执行；第二款规定“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，……不得保外就医”；同时第三款又进一步规定“对于罪犯确有严重疾病必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定的程序审批”。这就是对第二款限制性内容的再次突破，体现了法律逻辑结构的严谨与合理。所以，即使罪犯可能有社会危险性，只要病情必须，监狱当然可以依法启动保外就医程序。为了严肃和慎重，并明确具体责任，第三款也做了“发现被保外就医的罪犯不符合保外就医条件的，或者严重违反有关保外就医的规定的，应当及时收监”的规定，这对监狱的保外考察活动提出了更为严格的要求。
所以，可能有社会危险性的，只要罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，监狱拥有法定的启动保外就医程序的权利，不受罪犯入监时法院相应收监决定的限制。司法部、最高人民检察院、公安部1990年印发的《罪犯保外就医执行办法》[9]的第二条规定和《中华人民共和国刑事诉讼法》第214条的原则是一致的，并无抵触或矛盾。
综上所述，对于患严重疾病的罪犯，监狱在实施治疗中，应在标准上有一个全面具体的规定，使罪犯的合法权益受到合法保障。不能因监狱经济条件的好和差而使罪犯的治疗出现大的差别，也不能因犯人、犯罪态度的软和硬而产生治疗待遇上的差别。因而把问题一中所提出的诸类因素予以确定形成制度或法规，一切可以依法规范实施，是非常紧迫而必要的。这既可以很好指导监狱对重症罪犯的规范治疗，又可以解决保外就医活动中的执法困难现象。同时，这也是“三化”建设中监狱工作对法制化要求的具体体现。
[参考文献]
1、《监狱法》
2、《罪犯保外就医疾病伤残范围》
3、豫狱监管(2000)32号文件
4、《中华人民共和国刑事诉讼法》
5、河南省监狱管理局豫狱(1999)22号文件
6、河南省司法厅、卫生厅豫司法联字(1995)17号文件
7、中共中央政法委政法(1996)30号文件
8、《中华人民共和国刑法》
9、司法部、最高人民检察院、公安部1990年《罪犯保外就医执行办法》
第二篇：对依法治监实施过程中有关问题的思考
对依法治监的理性思考
内容提要：坚持依法治监，必须正确理解依法治监的内涵，正视目前依法治监面临的主要问题和不足，通过树立依法治监理念，掌握法治至上精神；通过深化依法治监，构建依法治监运行机制；通过加强依法治监，推进监狱工作法制化；通过明确基本要求，提高执法活动的规范性；通过严格依法治监，注重人道主义管理，切实将监狱的各项工作纳入法制化轨道。
依法治监是贯彻依法治国基本方略的重要组成部分，是党和国家管理监狱工作的必然要求，是我国监狱机关依法执政的客观需要；是贯彻“三个代表”重要思想，加强监狱政治文明建设的重要体现；是完善有中国特色社会主义监狱制度的内在要求；是提高监狱整体工作水平，加快监狱工作发展步伐的有效途径。本文就依法治监的内涵，依法治监实施过程中面临的主要问题与不足，以及加强依法治监的针对性措施等问题进行论述。
一、依法治监的内涵
所谓依法治监，就是把监狱的各项工作纳入法制化轨道，严格遵循依法执政的准则；使监狱民警牢固树立法律至上的理念，全面提升各级民警的宪法意识和法制观念；形成严密完备的监狱工作法律法规体系；要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，把行刑和改造的一切活动纳入法制化轨道，建立公正、规范、高效、有序的监狱法制工作程序，形成严密的监狱执法监督管理体系，确保监狱的一切执法行为、执法环节都符合宪法和其它法律法规的要求。笔者认为，依法治监至少包含以下三个层次的含义：
（一）依法治监是依法治国的具体要求
依法治监是依法治国方略的有机组成部分。国家刑事执行法律体系中相当一部分法律、法规，需要通过监狱行刑才能实现。因此，能否依法治监，在一定程度上直接影响到依法治国方略的贯彻。依法治监是党和人民通过法律的形式赋予监狱民警的工作职责，是依法治国的具体要求。为此，监狱民警应当真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
（二）依法治监是提高罪犯教育改造质量的根本保证
依法治监是提高罪犯教育改造质量的根本保证。要通过依法治监，优化监狱的行刑职能和矫正职能，建立确保监管安全的长效运作机制。只有这样，才能确保监管秩序持续安全稳定，提高改造质量才能真正落到实处。
（三）依法治监是保障罪犯人权的必要途径
监狱作为国家的刑罚执行机关，所追求的就是惩罚和改造罪犯，把罪犯改造成为守法公民，维护社会稳定、保障国家的安全和社会主义建设的顺利进行。但这个过程同时也是保障罪犯身心健康，提高罪犯综合素质，培养罪犯就业谋生技能的过程。而依法治监则是实现这一过程的必然途径，它可以促使监狱工作体现出应有的公平正义，更加明确了监狱工作的方向性和目标性，彰显出法律的真正价值。
二、目前依法治监面临的主要问题和不足
目前，依法治监面临的主要问题和不足包括以下几个方面：
（一）监狱功能的多元性致使法规目标难以实现 监狱法要求监狱执行刑罚要实现“惩罚与改造罪犯，预防和减少犯罪”的目标。但由于目前监狱体制改革与布局调整难以到位，监狱仍然既有专政功能，又有办企业、办社会等其他功能。监狱既要讲社会效益，实现社会公平正义；又要追求经济效益，实现经济利益的最大化。很多客观因素促使监狱在改造与生产两种功能发生冲突时，必然造成在某种程度上削弱和抑制监狱的根本功能，致使法规目标难以实现，制约了依法治监的推进。
（二）监狱立法水平的滞后性致使民警执法无所适从
由于业已颁布十年的《监狱法》不够完善，与之相配套的《实施细则》至今未能出台，致使一些原则性条款在实践中缺乏可操作性；涉及到监狱执行刑罚过程中的一些执法环节无法可依，存在着很大的随意性、人为性，与依法治监的要求明显不相适应。
（三）社会隋性严重制约监狱法治化
监狱行刑在其作用的重要性及与之相关的法律地位仍然处于劣势，社会公众缺乏对监狱法治的期待，有的政法机关仍然认为监狱法是监狱部门的法，监狱法律法规的实施缺乏强有力的社会环境和基础。与此同时，监狱民警头脑中形成了根深蒂固的“人治”观念，习惯依赖和听从上级的指令和约束。这与依法治国方略中“法律至上”、“善法之治”等原则严重不相适应。
（四）民警执法素质状况难以适应执法要求
依法治监要求监狱民警必须熟练掌握和准确运用法律的理论知识和法律规范，做到依法执法，公正执法、文明执法。但事实上，监狱 民警在对监狱法律法规知识的学习、掌握和运用上都存在一定的差距，远远适应不了监狱工作法制化的要求。随着入世之后国际人权斗争形势的日益复杂，监狱民警公正执法的法制素质面临着日益严峻的挑战。
（五）罪犯维权问题的片面性弱化了监狱专职职能
《监狱法》等有关法律法规对罪犯的人权予以肯定，但部分罪犯在权利意识普遍增强的同时，在改造中出现了重权利、轻义务现象，甚至有的因此滋长反改、抗改等对立情绪。按说罪犯发生违规后，民警可根据情节、后果采用警告、记过、禁闭等行政处罚手段。但在实践中，这些手段对不想或无望取得刑事奖励的罪犯难以奏效。加之现行监狱法律法规对罪犯考核奖惩的内容不够细化，当这些罪犯出现违规时，往往缺乏强有力的惩戒措施。加之面对越来越严格的执法要求、法律约束和责任追究，部分民警对严格执法产生了畏难情绪，不敢大胆依法管理，从而弱化了监狱专职职能。
（六）保障罪犯权利方面的缺陷妨碍了依法治监
不可否认，随着《监狱法》的稳步落实，罪犯权利已经得到了有效地保护，但是由于受历史传统、地区差异、民警素质的高低等因素的影响，在保障罪犯权利方面仍然存在着种种不容忽视的问题。如：侮辱打骂体罚罪犯的现象仍然存在；超时、超强度劳动在一些监狱屡禁不止；罪犯申诉权、辩护权规定不具体、不明确，影响罪犯改造积极性；收费行为不规范，亟待统一；日常考核中存在着随意性的问题；罪犯的劳动报酬、劳动保护只是象征性的给予；其他方面还存在减刑欠拖不决，迟迟不减，罪犯生病得不到有效治疗，罪犯被服不能足额 配备，罪犯住宿达不到监狱法规定标准的问题等等。所有这些问题虽然不是普遍现象，但与依法治监相背离，侵犯了罪犯的合法权利，应当给予足够的重视。
造成背离依法治监、侵犯罪犯合法权利的原因是多方面的，客观上包括法律不完善、个别监狱经济效益差，国家财政不能足额到位等原因，主观上是个别监狱领导不能依法治监、个别监狱民警不能严格执法，严格依法办事等等。在建设社会主义和谐社会的新形势下，在依法治国的历史大背景下，在监狱工作大力推行法制化、科学化、社会化的进程中，我们要把“依法治监，以德治监”密切贯穿在日常监狱改造工作之中。把教育改造与狱政管理、狱内侦查和生活卫生等管教工作相互融合，构建“大狱政”、“大防范”、“大防疫”管教工作综合体系，执法工作实行“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”或走形势，使罪犯的减刑、假释、保外就医等执法活动进一步规范化、程序化，把罪犯的奖惩、考核、劳动保护工作真正做到准确、无误、公开、公平，展现监狱依法、严格、科学、文明的执法形象，以民警的言传身教调动罪犯的改造积极性，赢得罪犯家属、社会各界的理解和支持，以确保罪犯的权利得以实现，确保国家刑罚的准确执行和监管改造秩序的稳定，确保《监狱法》的正确施行，确保教育改造质量的提高。如今，我国早已成为联合国《罪犯处遇最低限度标准规则》会员国，应严格遵守规则内容，切实解决保障罪犯权利中存在的问题，以实现我国在规则中所作出的郑重承诺。
三、加强依法治监的针对性措施和途径 依法治监既是一项复杂的系统工程，又是一个长期建设的动态过程，必须立足实际，坚持与时俱进，牢固树立依法治监的观念，构建依法治监运行机制，稳步推进监狱工作法制化，注重人道主义管理，把依法治监不断推向前进。
（一）树立依法治监理念，掌握法治至上精神
观念的东西对物质起重大推动作用，没有法治观念，难成法治社会，当前影响改造工作实现法治化的最大障碍之一就是民警法治观念的淡薄。这几年通过狠抓法治建设，民警法律知识不断丰富。但法律素质的高低，分晓不是见在掌握多少法律条文上，而是法治思想的强弱上。实现依法治监，不仅要求每名民警掌握足够的法律条文，重要的是必须掌握法治精神，树立法治观念，把执法工作放在人类文明不断进步的大背景下去思考。
（二）深化依法治监，构建依法治监运行机制
1、以健全监狱法制为基础，构建依法治监运行机制
目前，我国的监狱法制仍然很不健全，还存在着明显的滞后现象，执法“盲区”和操作“空白点”还有很多，直接影响着《监狱法》的权威性和应有地位。为此，健全监狱法制、完善刑事执行法律体系，一要修改补充《监狱法》，使之内容更加完备，法律地位更加突出，摆脱涵盖面窄，影响力小，规格低的“小家子气”等不良现状。通过修改、补充，真正使《监狱法》成为与《刑法》、《刑事诉讼法》并列而行的国家实体法、刑事程序法和刑事执行法三大刑事基本法系；二要适时制定一些适应新形势发展的监狱法规、条例。时代在发展，社会在前 进，人的思维在不断进步，一些新情况、新问题和新经验会不断涌出。因此，要想做好新时期的监狱工作，仅仅凭一部《监狱法》是远远不够的，必须根据刑罚执行的实际情况，及时出台配套的实施细则、条例、规范，加强监狱的立法工作。
2、以提高执法者整体素质为根本，构建依法治监运行机制
监狱民警是监狱法律法规的具体执行者，是依法治监的主体，提高监狱民警的执法水平和整体素质，是构建依法治监运行机制的根本所在。首先，要认真学习“三个代表”重要思想，切实加强新时期监狱民警的思想政治工作，提高其政治鉴别力和政治敏锐性，自觉抵制市场经济大潮中的拜金主义、享乐主义、极端个人主义和其他腐朽思想的侵蚀。其次，要强化法制教育，增强法制观念，提高全体监狱民警的执法水平；健全各项规章制度，促使监狱民警养成良好的执法工作和行为习惯；建立和健全执法责任制和评议考核制度，对违法违纪民警要认真调查，严肃处理。再次，要按照司法部“统一规划，统一教材、统一考试、统一发证”的四个统一要求，扎扎实实搞好基本素质教育工作，促使监狱民警做到政治素质强、道德素质高、业务素质精和身体素质好，这是事关监狱事业兴衰成败的大事。
3、以全面推行狱务公开为保障，构建依法治监运行机制 狱务公开就是将监狱的刑罚执行工作公开进行，以此加大执法透明度和社会监督力度，确保监狱各项工作能够沿着法制化的轨道健康运行。第一，推行狱务公开必须在依法治监的前提下找准“切入点”，选准最能体现刑罚执行含金量的狱务，如计分、处遇、减刑、假释、监外执行和保外就医等重要执法环节，使之公开化。只有抓住突破口，找准了“切入点”，才能扩大狱务公开的“阳光作业面”，推进狱务公开的全面开展。第二，推行狱务公开必须在依法治监的基础上规范进行。要制定并公开详细的各项狱务公开的执法依据、执法条件、审批程序和处理结果等。一句话，就是要有一个显见明了的执法标准和尺度。第三，推行狱务公开是在依法治监的前提下促进监狱工作社会化。监狱是国家文明程度的一个重要展示窗口，监狱的发展一定要与时代社会的发展相衔接、相同步。因此，狱务公开极大地促进监狱工作社会化的进程，监狱工作社会化是当前乃至今后监狱的发展方向。
（三）加强依法治监，推进监狱工作法制化
1、以体制改革促监狱职能纯化，为依法治监扫除障碍
监企社“三位一体”的运行模式，使得监狱工作在种种矛盾冲突中步履艰难，监狱的本质属性很难体现。因此，必须全面改革现行监狱管理体制，进一步纯化监狱专职职能，纯化民警工作职能，确保监狱民警集中精力搞好对罪犯的刑罚执行工作。要对监狱从体制到运行机制进行全面改革，要全面提升民警的专业素质，要科学规范执法机制，真正完善执法监督机制，切实做到依法治监，推进监狱工作的法制化。
2、以法制建设促行刑法规完善，为依法治监夯实基础
加强监狱法制建设，是实现监狱工作法制化有效动作的必要前提。监狱法制建设，其目的就是完善刑罚执行法律法规，构筑公平、公正、公开的执法施教体系，使监狱民警能够依法执行刑罚，以强有力的手 段和健全的制度改造罪犯，充分发挥监狱功能。一是要完善监狱行刑法律体系。完善的监狱行刑法律体系应由《刑事执行法》及派生的《监狱法》，监狱法规，规章，监狱内部具体执行规定或制度和行为准则四个层面构成。二是要及时对现有法律、法规、规章、规定或制度进行清理，保障监狱行刑程序规定的统一。三是要真正将罪犯权利保障纳入法治轨道。
3、以完善机制促执法监督强化，为监狱工作法制化提供保障 《监狱法》的实施是一个系统的法制工程，监狱法制状况和法制水平是体现国家和社会文明进步程度的重要标志之一。加强对监狱刑事执法工作的监督，惩治刑事执法领域的腐败，是保证监狱民警公正执法的强有力措施，也是推进监狱工作法制化的重要举措。要建立和完善制度化、规范化、经常化的监狱民警执法监督机制，要变“人治”为“法治”，变被动监督为主动监督，变事后监督为全程监督，变内部监督为人大、政协、政法委、检察机关和纪检监察部门、人民群众、新闻媒体的共同监督，变主要靠自我监督为主要靠制度和法规进行有效约束。一是要建立执法防范机制，不断增强民警的法律意识；二是要建立执法责任机制，认真落实执法监督责任；三是要建立执法监督制约机制，加强执法环节监督，对违反法定程序的，要及时干预并提出纠正处置意见；四是要建立执法激励机制。要加强对民警刑罚执行工作的考核与监督，尽量减少和消除对民警监督中的“真空地带”和“盲区”，对民警的执法情况，履行职责的情况进行动态考察监督，每年定期对民警的执法情况认真进行检查评议，并及时兑现奖惩。对执 法活动中的违法违纪现象要严肃查处，并依法追究其执法过错责任。
（四）明确基本要求，提高执法活动的规范性
依法治监，行使的是国家法律行为，体现的是国家意志，代表的是国家形象，维护的是国家利益，因此必须引起高度重视。在具体实施中，一定要严格要求，依法规范警察的行为、纪律和作风，使监狱的一切活动约束和运行在法制的轨道上。
要严格执法。从罪犯收监到出监的各个环节和各项活动，一定要严守法律规定，做到符合要求、符合手续、符合程序，全面体现有法必依、执法必严、违法必究。事事处处都要以《监狱法》为标准，克服任何性质的随机性和随意性，杜绝第十四条明文禁止的九种违法行为，防止出现任何以人治代替法治的不良现象。
要秉公执法。对罪犯的考核、评价、处遇、奖罚，特别是减刑、假释和暂予监外执行一类的问题，一定要坚持公开原则、公开标准、公开办理程度和结果，在各个层次上增加透明度，公平公正地对待每一个罪犯。
要清廉执法。在社会不正之风和腐败现象向执法领域渗透有增无减的历史背景下，要特别注意排除商品交换原则对行刑领域的侵袭。既要经受住金钱、权力和关系的冲击，也要经得住罪犯投人所好、送人所要的侵蚀，始终保持一身正气，两袖清风，以执法清廉的高尚人格取信和改造罪犯。
为了保证正确地执行刑罚和规范依法治监，必须完善执法监督机制，包括以秉公执法为内容的法律监督、以清正廉洁为内容的纪律监 督、以职业道德为内容的舆论监督，以正确行使权力为内容的行政监督，开展经常性的执法检查活动，严肃处理有法不依、循法不严、执法随意、滥用职权的违法行为，把《监狱法》的各项规定不折不扣地落到实处。
（五）严格依法治监，注重人道主义管理
对罪犯实行人道主义管理，必须建立在对罪犯依法奖惩和严格管理的基础上。在依法治监，强化监管工作，实行严格管理的同时，发挥严格监管的引导作用，实行对罪犯的人道主义管理。
1、要依法办事，维护罪犯的合法权利。维护罪犯的合法权利，督促他们认真履行义务，是人道主义管理的基础性工作。要维护法律赋予罪犯的人身权、控申权、民事权、健康权、受教育权、通信权、会见权，以及未被法律剥夺的其他权利。与此同时，要督促罪犯把改造世界观、人生观落实到履行法定义务上，遵守法律、法规和监规纪律，服从管理，接受教育，参加生产劳动。
2、要尊重罪犯的人格，严禁打骂体罚罪犯。虐待被监管人，历来为党的政策和国家法律所不允许，要彻底废除对罪犯的肉体和精神虐待，特别要坚决纠正并长期预防因民警执法不公和民警直接管理不到位使罪犯受到比打骂体罚更深层次的精神虐待问题。
3、要认真落实对罪犯的分级处遇管理。“分类关押、分级管理、分类施教”的科学管理要求，基础科学地认识罪犯，核心在于实事求是、区别对待。要深入了解和掌握服刑人员的基本情况，包括了解和掌握其犯罪情况、家庭情况及主要社会关系情况、性格特点、体质强 弱、能力大小、对服刑的认识和态度等基本情况，以及服刑过程中所发生的情况变化。在了解和掌握情况的基础上，要本着实事求是的态度，对服刑人员区别不同犯罪性质，进行分类关押和分类施教；区别体质强弱、能力大小，进行劳动作业分工和劳动定额分配；区别文化程度高低，进行不同层次文化教育；区别接受刑罚的不同认识和态度，进行分级管理；区别不同的兴趣爱好，积极提供和创造他们得以学习和发挥专长的条件等等。
4、要关心罪犯，解决罪犯的特殊需求。罪犯是处于弱势地位的特殊公民，部分罪犯存在特殊困难，难以靠自身的力量去克服和摆脱。监狱民警应充分重视，给予相应的帮助和照顾，努力创造与之生理、心理需求相适应的改造环境。如对年老体弱者给予安排适当工种，减轻生产任务；召开无接见、无救济罪犯座谈会或进行个别谈话，给予精神鼓励、抚慰和适当物质帮助，以及对罪犯开展法律援助等。这些富有人情味的管理活动，对于帮助罪犯树立重新做人的信心和真诚改造的志向，效果是很好的。女犯、未成年犯和有精神障碍的罪犯是特殊弱势群体，他们的生理、心理及物质性、精神性需求，与男犯、成年犯和其他正常罪犯有较大差异。对这些特殊弱势的服刑人员，监狱及民警要关心和帮助其解决特殊困难，努力创造与之生理、心理需求相适应的改造环境和条件。
5、要充分发挥法律政策的激励作用，调动罪犯的改造积极性。一是运用法律手段进行激励。要运用减刑、假释、准许离监探亲等法律规定，对罪犯改造进行激励。同时对罪犯的考核奖惩要公开、公正、公平，将罪犯的现实表现、改造成绩与奖励挂钩，公正准确地适用减刑、假释、准许离监探亲等，调动罪犯改造积极性。二是运用政策手段进行激励。要建立和完善分级管理、分级处遇制度，用亲情会见、亲情电话、亲情共餐、自由活动等手段鼓励改造表现好的罪犯。对参加劳动的罪犯，要按照一定标准兑现报酬或奖金。三是运用精神鼓励手段进行激励。民警要深入服刑人员学习、劳动、生活各个现场，勤于观察，善于发现各类好的表现，利用队前讲评、个别谈话等形式，及时给予肯定和鼓励；对一贯表现消极但出现一时“闪光点”的服刑人员，也应给予肯定和鼓励，以利促使他们增强自信心和上进心。
6、要坚持尊重罪犯人格与严格管理的统一。必须把刚性管理和柔性管理有机结合起来，走法德并举的路子。要处理好宽与严、情与法的关系，做到刚柔互补、宽严适度、执法有据。在涉及执法问题和履行惩罚职能上，要毫不含糊地行使专职职能，绝不可不分是非，乱施恩惠，甚至与服刑人员称兄道弟，界限不清，关系不明；决不能陷入对违规抗改甚至重新犯罪行为不敢抓不敢管的误区；决不能不讲人道，对他们法外施刑。
7、要发挥榜样作用，树立监狱人民民警的良好形象。广大监狱民警作为刑罚行的主体，要在对罪犯实行人道主义管理中充分发挥榜样作用，要自觉地以自身的理性、良好的道德品质、公正的执法行为，去影响、带动和改造罪犯，树立文明执法的良好形象。
第三篇：对学生在写作过程中遇到的问题的几点思考
对学生在写作过程中遇到的问题的几点思考
现在一谈起写作，学生就会说，“怎么，又是写作?”,“哎呀，开头怎么写呀？”，有些同学干脆照抄作文书上的。
面对这些，作为教师，该怎么办呢？首先我们必须明白作文是一种创作性思维和想象的复杂心理活动，很多学生都害怕写作文。学生怕写作文的原因是多方面的，但最主要的有以下两点：一是下笔之前就怕，不知怎么写，不知怎样开头，怎样结尾，不知哪些详写，哪些略写，心里没谱；二是开始动笔就怕，怕“没材料”可写，总觉得要写的内容自己在生活中没有见过，没有经历过，或经历过的事情不突出、不值得写。
针对学生怕写作文的心理原因，我认为教师在指导学生作文时，应解决以下几个方面的问题。
一、激发学生的表达欲望，让学生急欲把心里的话写出来 语文《课程标准》指出：写作是运用语言文字进行表达和交流的重要方式，是认识世界、认识自我、进行创造性表述的过程......小学生可以写不好作文，但决不能怕写作文。因此，我们教师在指导学生作文时，应该想方设法激发学生写话和习作的兴趣，激发学生的表达欲望，让他们急欲把心里的话写出来。如果学生在写作文时有象做一件自己梦寐以求的玩具那样的激情和欲望，那作文就有了一个良好的开端。如在指导三年级第二单元写人（除了写出人的外貌，还要写出他的性格、爱好）的作文时，我首先给学生激趣：“同学们，你们一定都有自己最熟悉或最喜欢的人，但老师不知道他是谁，是你的什么人，他长得怎么样，喜欢些什么呢？你们一定都很想向老师介绍介绍，让老师了解他，对吗？”“老师我说，老师我说......”很多孩子都争先恐后地举起了小手。于是我让学生一个一个地说，并相机指导，引导学生注意从外貌、性格、爱好等方面进行介绍。在大概过了十分钟后，我让学生暂停，先对介绍过的同学进行表扬，然后故做遗憾地说：“哎，时间过得真快，还有这么多同学想说，可时间已经来不及了。而老师很想知道每个同学要介绍的人，那就请大家用你们的笔把它写下来告诉老师，好吗？”“好！”只见孩子们低着头“沙沙沙”地写起来......二、培养观察能力和习惯，积累写作素材
学生有了写作的欲望，如果能找到合适的材料，那么，写起作文来就会得心应手，就再也不会害怕了。可小学生的生活内容和阅历都不如大人广泛、丰富，但注意观察仍有其丰富多彩之处。因此，教师要注意培养学生的观察能力和习惯，教会他们观察生活，留心周围事物，积累丰富的写作素材。有了丰富的写作素材，学生就不会因为“没材料”而害怕了。
三、多鼓励，少批评
小学生的作文难免会有这样那样的不足甚至是错误，教师在批改作文时，不但要看到不足和错误，更要看到优点和进步。评讲课上，多花点时间来欣赏学生的优秀作文，表扬作文中的点滴进步和优点。对于写得不好的学生，要帮他们指出不足之出，多给他们鼓励，尽量少批评。要通过评讲，让学生明确自己的毛病所在和解决的办法，让他们对进步充满信心。教师的表扬与鼓励，可以换来学生可贵的进取心，使学生在不断的修改错误和发扬优点中获得较快的进步。
一分耕耘，一分收获。在贵港市第七届青少年书信文化比赛中，我班就有傅锦龙等2个同学获得一等奖，傅国清等4个同学获得二等奖，叶培英等6个同学获得三等奖，傅海梅等10个同学获得优秀奖。傅奎云同学的《我最敬佩的一个人》一文，发表在2011年《金田作文》的《六年级课堂自主作文下册》上。
当然，作文是多种技能的综合运用，教师在激发学生写作兴趣的同时还要注意各种基本技能的传授和指导。我想，如果学生在写作文时，有话想说，有话可说，说得好就能得到表扬，说得不好也会得到指导，那他们也许就不会怕写作文了。
第四篇：对新入路大学生培养过程中存在问题的几点思考与建议
对新入路大学生培养过程中存在问题的几
点思考与建议
【摘 要】随着经济的快速发展，高技能人才短缺问题已成为铁路企业亟待解决的热点问题。铁路高技能人才作为我国高技能人才队伍的重要组成部分，其短缺现象则更为严重，已严重影响了铁路和谐建设和现代化发展。铁路企业的人才主要来源于铁路专业大学毕业生。然而毕业大学生的业务能力、思想认知等与惠州车务段当前发展需要还有相当的距离，需要一个恰当培养过程，使其得到质的转变，以适应车务段日常工作和发展需要。本文通过结合自身经历发现分析新入路大学生培养过程中的问题，根据现有的人才培养模式的先进经验，提出了对铁路新进人才培养模式的思考与建议，四个方面进行了阐述，提出了自己的思考和建议。
【关键词】惠州车务段人才培养问题与对策铁路企业对新入大学生人才培养中存在的问题和困难
1.1 学校培养与实际需求脱节
目前，大多数铁路专业院校仍在采用“以学科教育为主，专业联系职业；以理论教学为主，理论联系实际”的人才培养模式。这种人才培养模式已远远不能适应铁路快速发展对高技能人才的需求，主要表现在以下几方面：
(1)专业设置滞后，不能满足企业对高技能人才的需求。
(2)课程体系尚未脱离学科体系的窠臼。
(3)教学方法手段陈旧，忽视学生创新能力等综合职业能力的培养。
(4)教学内容过分强调理论，实践教学力度不够。
(5).对校企合作的重要性认识不足，未真正建立起校企合作机制，影响高技能人才操作能力的培养。
(6)实习实训条件薄弱，不利于学生高技能的获得。
1.2眼高手低现象普遍存在毕业生对岗位期望值过高，认为自己可以从事技术性或管理性岗位工作。另一方面，理论基础不实。铁路部门多为熟练工种，岗位技术性相对偏低，现场锻炼不够，学习规章不够，融会贯通，知其然不知其所以然。这样在非正常情况下的应急处理能力差，主要表现为：心中没底，不敢处理；根本不会，无从下手或没有头绪，程序错乱。
1.3 见习计划在实际见习过程存在问题
从目前的大学生的现状看,实践经验很缺乏，也因这种实际经验的缺乏影响到了对规章制度的理解进而应用能力受到了限制,无法有效应用到实践工作中。所以加强现场工作的实践学习是相当必要的。可在实际见习过程存在问题存在以下2个问题：
1、详略不得当，重点不突出，车间岗位见习岗位有客运员、信号员、助理值班员、调车、车站值班员、车站调度员（仅限龙北见习生），见习时间分别为3个月、2个月、2个月、2个月、3个月，见习计划没有根据内容难以来划分阶段，而是主要以月为单位来划分。
2、认识片面，盲目向往“办公室”
因为大学生有一定的文字功底和电脑应用基础，正好对应了现在车站办公室的日常工作，加上现场工作要进行轮班制，要上夜班。很多大学生就偏向与去办公室工作，安于在办公室打杂的现状，没有主动要求去现场学习，耽误了计划进程。
1.4各站的条件差异引起的问题
社交需要得不到满足：马克思曾经说过：“人是社会的人，社会是人的社会”，沿线路各站的条件差异，工作生活环境都不同，特别是在小站实习的车站人数不多人与人的交流局限大；交通条件不好，出行不方便。导致产生社交需要得不到满足而引发的矛盾。思考与建议
2.1发达国家高技能人才培养模式的借鉴
借鉴发达国家高技能人才培养模式的先进经验，对推动我国高技能人才特别是铁路高技能人才的培养以及铁路职业院校的教育改革发展具有重要意义。借鉴澳大利亚TAFE模式、加拿大CBE模式还是德国双元制模式等先进模式的经验，惠州车务段在学生在校学习期间：
1.以车务段实际需求为核心，到主要生源学校定期开展职业知识讲座。给在校大学生一个学习导向性，和对铁路行业、广铁集团、惠州车务段的现状的客观认知，减少主观幻想与实际存在差异引起的失落感；
2.以培养实践能力为目标，注重学生综合职业能力的培养，根据车务段人才需要实际，主动向学校推荐一些符合车务段人才需要实际的课外读物，必要时可以由车务段提供少量给学校，供部分有需要的学生阅读学习。
3.强调产学结合、校企合作，沟通企业和学校，利用好大学生大四的时间，可以让部分大学生实习期间到车务段机关或几个主要的大站实习，接触实际，指引理论学习。
2.2现场学习为主，积累经验，深化理论认识
现场作业和理论知识差异较大，唯有亲身实践才能得到现场经验，才能有切身的体会，这样从实践中深化了理论认识，熟悉了规章制度，也累积了现场经验，增强了非正常情况下的应急处理问题的能力。
1.合理安排大学生见习的车站，安排见习的车站最好要有前几届的大学生在现场工作的车站，这样与师兄对比之下新入路大学生会发现自身不足，激发其学习业务的热情，找到自己的进步榜样。
2.安排大学生接触车站的站细修改、春运股道运用图编写、运输数据分析汇报等工作，感觉到业务知识在车站管理、运输生产组织中的重要性后，使得大学生见习期间业务学习更有针对性，避免产生迷茫感，知道自己为什要学习现场业务，在现场见习的目的。
2.3科学合理的安排见习各岗位时间，过程中给予适时的导向 岗位中客运岗位和助理值班员作业相对较简单，职责相对较单一，可以在计划中适当简略安排，而信号员、值班员、车站调度员可以给予更多时间去学习、去熟悉，尽量根据见习内容难以来划分阶段，而是主要以月为单位来划分。同时在见习过程中安排专干负责见习生的见习现状掌握、导向、调整，避免见习计划没有落实的现象发生。
2.4加强各站间大学生交流的机会
从马斯诺人的需求层次理论上来说，社交是人的一个重要需求，得不到满足会产生矛盾，这样作为车务段可以给大学生政治上关心，工作中支持，给予大学生交流的机会，可以采用座谈的形式，在组织时间上提前通知，给车站做好人员调配工作，会中主持人注意把握会议气氛，维持在一个轻松畅快的环境，使大家畅所欲言，这样既能加强大学生工作交流，感情交流，同时也是很节约成本的办法。
第五篇：增减挂钩建新地块确定过程中对地块接边问题的提出与思考
增减挂钩建新地块确定过程中对地块接边问题的提出与思
考
【摘 要】本文结合陕西省西安市未央区城乡建设用地增减挂钩项目在确定建新地块过程中遇到的实际问题，阐述了建新地块的确定受已上报地块的影响而引发的问题、现状条件下的解决办法及由此引发的思考。
【关键词】增减挂钩；建新地块；上报地块、接边
0 引言
随着城镇经济发展和土地管理制度的日益严格，城镇化所需的建设用地指标愈来愈紧张，城乡建设用地增减挂钩政策的出台无疑对缓解当前建设用地紧张状况起到了一定作用。然而，我们在具体项目实施的过程中，经常会遇到各种问题。比如，某县增减挂钩项目实施完成后，后期对建新地块进行实际测量及报地过程中遇到建新地块与以前报过的地块有冲突，后来经过多次对建新地块的调整才得以解决此问题。以此看来，建新地块的确定除了受常规因素的限制，还受到已上报地块的影响。建新地块确定受已上报地块的影响而引发的问题及其说明
笔者结合参与的西安市未央区城乡建设用地增减挂钩试点工作的数据方面工作的经验，总结如下：一般来讲，建新地块的确定受四大常规因素的影响：一是政府或用地方对地块的选址区域的意向、二是土地利用总体规划、三是现状地类、四是地质灾害，这些因素都是我们在做具体项目中常规且必须要考虑的因素。随着工作中不断遇到问题以及不断的改进，我们在做项目过程中已经把建新地块的确定受已上报的地块的影响考虑到具体工作中来，下面笔者就将做项目过程中具体遇到的此类问题进行介绍。
1.1 用地单位提供的实测坐标与现状图不符
如（图1）所示：紫红色地块为实测坐标，该地块在实测过程中是没有包含图中的现状河流（蓝色线表示），但将该地块落在现状图上后，包含了现状河流。我们都知道，实测坐标会存在一定的误差，而现状图上的河流是用线状表示，也存在着误差，以至于造成现在的问题。然而，我们在做项目的过程中，一般的建新地块是不能包含国有河流用地的，而实际不包含河流的实测地块在现状图上显示却包含了河流，这正是问题结症所在。经过多面的考虑以及咨询相关专家，我们最终决定以项目优先，按照现状图沿河流将延伸到河流外的小块切掉，最终形成如下（图2）所示。
图1 图2
1.2 建新地块与已做过勘界的地块两者有重叠部分
如下（图3）所示，绿色范围线为此次项目建新区的安置地块，红色范围线为已做过勘测定界报告的地块，此地块无法查实其上报后是否审批同意。这种情况下，对于安置地块是否要避让红色范围线地块这种情况，我们技术单位无法做出决定。最终，我们要得到区县国土局及政府其他部门的帮助，由相关政府部门查实该地块，最终由客户决定结果。如果该地块已上报并审批或者是重点项目用地，我们则要避开该地块与其外围范围线接边；如果此地块查证无实，则不用考虑该地块，这是我们一般应遵循的原则。
图3
1.3 按现状扣除建设用地后的建新地块与已上报地块两者之间有缝隙。
如下（图4）所示，红色范围线地块为已经做过勘界报告且已审批同意的地块（即图中陕西电网西安西北郊330千伏输变电工程用地），蓝色范围线地块是我们扣除现状建设用地（城市）后的留用地块。可以明显地看出现状图上的城市用地范围与红色范围线两者之间有明显的缝隙。我们还可以看出，二调现状库里已经将此地类变更为城市用地，在正常情况下，这个现状建设用地应该与已上报审批的红色范围线是一致的。那这种现象是如何产生的，通过分析，产生的原因大概有以下几种：
图4
一是由于不同坐标系统之间的转换引起的。因为二调现状变更库的坐标是1980西安坐标系，而上报审批的地块虽然勘测定界图是西安80坐标，但其真正是在土地坐标系中绘制的，只是输出成果的时候将土地转成了西安80坐标系，这样就会引起误差。但从某种角度上讲，这种坐标转换带来的误差是非常小的，不会像上面（图4）中裂隙那么明显。所以可以排除是坐标系统转换误差引起的。
二是由于测量误差引起的。就是在做勘测定界报告前，相关测绘单位对该地块进行过实测，勘测定界报告是以实测坐标为准的，这样就与现状图上的建设用地范围不符。但这样又不符合逻辑，按照正常的报地程序，用地单位应拿着已审批同意后的实测勘界坐标去信息中心改现状地类，这样的话现状建设用地也应与已上报地块吻合。所以由测量引起的误差也可以被排除掉。
最后，经过跟相关制图人员确定，是他们当时将现状分幅栅格图校正到相应的土地坐标上，然后根据校正后的栅格图上的那块城市建设用地范围矢量化的，这种结果让人感到无可奈何。因为我们技术单位掌握的二调数据是矢量数据。我们按现状库扣除现状建设用地应该是准确的。但是如果我们拿着按现状扣除的建新地块去报地的话，会有一个问题：如果我们的增减挂钩项目审批通过，将来用地单位拿着我们确定的地块去报地的话，就会和以前已经报批通过的地块产生冲突，这肯定是行不通的。但是如果按照已经报批过的地块进行接边，还会有一个问题，就是现状图上，我们的建新地块会和现状建设用地之间有间隙，而这缝隙间的农用地以后怎么报批怎么用是个难题。最终权衡考虑，在不突破增减挂钩政策的同时，为了让用地方在后期报地过程中更加顺利，现状情况下我们采取的方法是：将建新地块与勘测定界上的地块进行接边，最终形成如下（图5）所示。
图5 由地块接边问题引发的思考
在做增减挂钩项目数据方面的工作时，我们遇到的数据接边问题远不止上述提到的三类问题，这里只简述了三类常遇到的问题及在现状条件下采取的办法，希望在以后的工作中能给大家有所帮助。并且随着相关政策及技术的不断进步，我们能有更好的解决办法。
比较矛盾的地块接边问题的产生原因归根结底是由以下几方面引起：一是不同坐标系统之间的转换，西安市现在基本还在使用的是西安80坐标和土地坐标，他们在不同领域范围内使用，但因数据需要衔接常常需要互相转换；二是实际测量坐标常与二调现状图之间存在擦边或缝隙等问题，此二者不管是哪一方引起的误差都是难以调和的，当然在用地过程中常以实测为准；三是数据之间不能共享，增减挂钩项目中确定的建新地块将来也要走正常报地程序，但做项目的技术单位却无法掌握已做过勘测定界地块的相关资源，同时，有资质做勘测定界的单位却没有二调矢量图，以至于他们有时提供的地块是沿栅格图上矢量化的，这在无形中造成人为上的误差，反而让技术单位正确的地块范围（与矢量二调库接边）成为被动，要与错误的地块范围进行接边。
要想很好的解决这一问题，笔者认为我们应该使用同一套坐标系统，以免因为转换坐标而引起误差，并且将相关数据在有需要时进行共享。当然要想现在实现还有很长的路要走，现在我们的做法只能是在两者厉害之间取其轻。
[责任编辑：丁艳]
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