刘俊海对话吴越：证券交易所的自律监管成问题

第一篇：刘俊海对话吴越：证券交易所的自律监管成问题

刘俊海对话吴越：证券交易所的自律监管成问题

■主持人：刘俊海中国人民大学法学院教授■对话人：吴越西南政法大学经济贸易法学院教授

【核心观点】由于我国证券市场起步较晚，具有政府强力推动的历史背景，证交所的创设与运作必然存在着浓厚的政府干预色彩，证交所的自律监管制度也存在设计缺陷。

“自律管理”首次写入修改后的证券法，表明了立法者将政府监管者过去承担的自律监管内容尽量回归证交所，扩充证交所自律监管职责的立法理念。令人费解的是，《上市公司监管条例(草案)》中没有把证券交易所的自律监管问题进行细化规定，仅一笔带过

如同人体免疫力具有自我调节功能，市场也具有自我调节功能。市场自律监管包括证券交易所的自律监管和行业协会的自律监管，是我国多层次上市公司监管体制的重要组成部分。

从发达国家的证券监管实践看，证券业自律监管机构早于政府监管机构出现，并起着基础性监管作用。

我国证交所的自律监管制度存在设计缺陷

刘俊海：由于我国证券市场起步较晚，具有政府强力推动的历史背景，证交所的创设与运作必然存在着浓厚的政府干预色彩，证交所的自律监管制度也存在设计缺陷。

新《证券法》第102条将证券交易所界定为“为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人”。“自律管理”首次写入立法，表明了立法者将政府监管者过去承担的自律监管内容尽量回归证交所、扩充证交所自律监管职责的立法理念。例如，该法第118条授权证券交易所依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准；并将股票(第48条)和公司债券(第59条)上市交易审核同意权、股票暂停上市(第55条)、股票退市决定权(第56条)、公司债券暂停上市(第60条)、债券退市决定权(第61条)授予证券交易所。而根据旧《证券法》，这些市场准入与退出的决定权主要掌握在国务院证券监督管理机构之手。另外，第8条还规定在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。

吴越：尽管如此，《证券法》规定的证券交易所对上市公司拥有的监管权主要集中于对上市公司信息披露的监管和对违法行为进行纪律处分。《上市公司监管条例(草案)》(以下简称《条例草案》)第8条、第28条第2款和第69条的相关规定仍然是对《证券法》的简单重复，原则规定了证券交易所对上市公司实行自律监管，仍然主要限于信息披露的监管，并强调证券交易所的报告义务，以及证监会对交易所的监管。

在我国实践中，交易所的地位不独立、主要起到延续证监会执法政策的作用，已经是一种不争的事实，这也是上市公司监管中的突出问题。造成这种状况的原因之一是法律对证券交易所自律监管权的规定过于原则化，阻碍了自律监管权的行使。以对上市公司监管为例，从其他国家的监管实践看，交易所对上市公司的监管十分广泛，不仅限于对信息披露的监管，还包括对上市公司治理的监管，并且根据需要，交易所还制定了不同的上市公司治理要求，在增强上市公司的风险自控能力，并预防上市公司违法行为的发生的同时，以此提高本交易所的竞争力。我国目前上市公司治理工作主要由证监会通过制定规章推进，证券交易所只零散地制定了一些规范性文件。

刘俊海：的确如此。《条例草案》虽对证券交易所与上市公司协会的自律监管做了原则规定，但笔墨太少，应该进一步拓展制度设计的内容。

交易所与证监会之间的监管权界限

吴越：《条例草案》的立法宗旨之一是解决目前上市公司监管实践中存在的难点和突出问题。令人费解的是，草案中没有把证券交易所的自律监管问题进行细化规定，仅一笔带过。这样规定似乎延续了我国立法宜粗不宜细的传统，《上市公司监管条例》(以下简称《监管条例》)重要的承上启下的地位决定了应该在《证券法》的基础上，为我国上市公司多层次的监管体系提供详细的、可操作性的规定，其中当然应该包括赋予证券交易所法定的自律监管权，以此划分交易所与证监会之间的监管权界限，解决自律监管实践中的问题。其他国家的法律也提供了范例，像美国1934年《证券交易法》第6条就详细规定了全国性证券交易所的地位和职能，德国《交易所法》规定了交易所交易监察部的职权。

刘俊海：我觉得在制度完善过程中有两个方向性的立法建议。一是《证券法》和《监管条例》应当进一步充实证券交易所的自律监管内容，例如《证券法》第107条有关“证券交易所设总经理由国务院证券监督管理机构任免”的规定可以修改为“证券交易所设总经理由证券交易所理事会聘任”。

二是要建立自律监管与行政监管的良性互动机制。主流市场经济国家和地区都实行“两条腿走路”的立法政策，强调证券交易所的自律监管与政府对证交所的行政监管并重，鼓励证券交易所的自律监管。当然，由于监管理念、历史背景、经济状况与法律文化各不相同，对自律监管与行政监管的侧重点也各不相同。

《条例草案》尚缺协调机制的规定

吴越：《条例草案》的一个不足在于缺乏对证券交易所和证监会之间协调机制的规定。只有第83条概括性地规定了要明确证监会及其派出机构、证券交易所的监管责任，实行各司其职、各负其责、密切协作的联动监管。《证券法》对此问题没有规定，草案的这一规定显然意识到了建立协调机制的重要性，但该规定仍然很原则，具体应该怎样操作仍然未知。查找相关立法，发现证监会在1997年发布过《关于强化证券交易所监管职能和市场稽查工作的通知》，要求交易所加强市场监察工作，该通知在一定程度上划分了证监会和交易所之间的监管权，但从通知内容上仍然是交易所单向的执行证监会的指示。2007年2月5日，证监会发布了《上市公司的收购及相关股份权益变动活动监管工作规程的通知》，明确规定了证监会、派出机构、交易所之间的职责分工，是一个明显的进步。

但是，建立一个双向互动的、长期的联合监管仅依靠一两个通知是不够的。实际上，对于上市公司的监管涉及很多方面的内容，要求《监管条例》详细规定两者的职权是不可能的，但可以考虑规定如何协调监管：

1、证监会有权与证券交易所之间组织合作，充分利用证券交易所的信息收集优势，建立信息交换制度和联合监管制度；

2、证监会可以将证券交易所

根据《交易所管理办法》第55条规定上报给证监会的上市公司信息披露情况检查报告作为其对上市公司监管的参考依据，除非法律另有规定，或者发现重大可疑情况，证监会对于证券交易所已经检查的事项，可以不再检查。像美国1934年《证券交易法》第17条d对于如何建立证监会与自律组织的协调机制早就有了比较成熟的规定，可供借鉴。

刘俊海：除了建立健全中国证监会及其派出机构与证券交易所各司其职、各负其责、密切协作的联动监管机制，还要重视监管机构与证券交易所之间的双向监督。证券交易所的自律监管不可能、也不应脱离政府的行政监管。国际证监会组织指出，政府对自律组织的监督应当持续进行。政府监督主要分为两个层次：一是政府对自律规则内容的行政监督。政府除了以行政法规、行政规章划定自律监管的法律框架外，还可以通过对证券交易所自律规则的备案、核准、批准手段，责成或者建议证券交易所依法完善自律规则，剔除、变更有悖法律和公平原则的自律规则。二是政府对自律规则执行状况的行政监督。证券交易所拒绝或者怠于按照法律、行政法规、行政规章和自律规则履行自律职责时，政府有权责令证券交易所立即改正或者限期改正，或者责令证券交易所罢免相关高管人员，从而清除自律的障碍。

根据国际证监会组织的观点，不管自律程度如何，政府监管者应当保留必要的权力对影响投资者或者市场的案件开展调查。当自律组织调查或者处理特定违规行为的权力匮乏导致自律行为鞭长莫及时，或者自律组织存在利益冲突时，政府监管者应当接替自律组织行使执法权限。因此，自律组织应当及时向政府监管者提供上述信息，以便政府监管者在第一时间掌握情况。当然，当政府对证券市场的监管存在瑕疵时，证券交易所应当及时通过内部沟通管道或者新闻媒体建言献策，以便及早恢复证券市场的应有秩序。

上市公司协会也是上市公司自律的重要平台

刘俊海：我们前面主要探讨了证券交易所的自律监管，其实《条例草案》提及的上市公司协会也是上市公司自律的重要平台。

吴越：是的。《条例草案》第8条规定，上市公司成立自律组织，依法进行自律管理；

第94条规定，上市公司协会是上市公司的全国性自律组织，是社会团体法人。上市公司应当加入上市公司协会。上市公司协会的权力机构为全体会员组成的会员大会。上市公司协会章程由会员大会制定，并报证监会备案。证监会对上市公司协会的活动进行指导和监督。

目前，全国性的上市公司协会尚未建立。实践中，各省上市公司协会的职能主要集中于上市公司管理人员的培训，承办证监局开展的高管人员培训和交易所进行的独立董事、董事会秘书培训，有些上市公司协会也自己开展一些培训工作。各省上市公司协会的作用差异较大。比如，上海市上市公司协会制定了《上市公司信息披露内部控制制度指引》，并开展关于上市公司治理方面的评估和管理。但是，总体而言处于各自为政的局面。因此，未来的全国性上市公司协会应该统一各省协会的工作，并在上市公司治理、诚信建设、高管人员任职资格等方面有所作为。这些工作目前主要由证监会和证券交易所承担，将来还要处理好三者职权的划分。另外需要明确的一点是未来上市公司协会与证监会的关系。民政部近期对各行业协会进行了整顿，严禁政府人员兼任协会领导。虽然上市公司协会无法划入任何行业，但也不能再出现兼职的情况，因此，《监管条例》应该将两者的关系定位为业务指导和监督，而非全部。

刘俊海：我认为，上市公司协会制度的成败关键在于协会的角色定位要准确。上市公司协会必须充分发挥对成员公司的自我监督、自我管理、自我约束、自我服务、自我保护、自我教育的社会职能。上市公司协会作为上市公司自律组织，作为联系政府与公司、投资者与公司、利益相关者与上市公司的桥梁与纽带既要一手抓行业服务，也要一手抓行业自律。自律就是对会员公司的最大保护。

第二篇：深圳证券交易所自律监管措施和纪律处分措施实施细则(试行)

深圳证券交易所自律监管措施和纪律处分措施实施细则（试行）

2009-6-2

2009年6月2日 深证上〔2009〕44号

第一章 总 则

第一条 为规范深圳证券交易所（以下简称“本所”）自律监管措施和纪律处分措施的实施，保障本所有效履行自律监管职责，维护证券市场秩序，保障各市场参与人的合法权益，根据《证券法》、《证券交易所管理办法》、《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》以及本所业务规则等相关规定，制定本细则。

第二条 本所实施本所业务规则规定的自律监管措施和纪律处分措施，适用本细则。

第三条 本所实施自律监管措施和纪律处分措施，应当以事实为依据，与行为的性质、情节的轻重以及危害程度相当。

第四条 自律监管措施和纪律处分措施可以单独或合并实施。

第五条 具有下列情形之一的，本所可以酌情从轻实施自律监管措施和纪律处分措施：

（一）未对市场造成严重影响的；

（二）自查发现并主动报告的；

（三）已经采取有效措施消除不良影响的；

（四）初犯且认错态度较好的；

（五）积极配合本所采取相关措施的；

（六）本所认定的其他情形。

第六条 自律监管措施和纪律处分措施由本所或本所有关业务部门（以下简称“实施机构”）实施。本所或实施机构实施自律监管措施和纪律处分措施，应当依据本细则和本所其他相关规定，履行相应的实施程序，确保自律监管措施和纪律处分措施目标的实现。

第二章 自律监管措施的种类和实施程序

第一节 自律监管措施的种类

第七条 对上市公司及其董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人、收购人等自然人、机构及其相关人员，以及保荐机构及其保荐代表人、证券服务机构及其相关人员（以下统称“上市公司及相关信息披露义务人”）实施的自律监管措施包括：

（一）要求作出解释和说明；

（二）要求中介机构或要求聘请中介机构核查并发表意见；

（三）书面警示（发出各种通知和函件）；

（四）约见谈话；

（五）要求参加培训或考试；

（六）要求或建议更换有关人选；

（七）撤销任职资格证书；

（八）暂不受理有关当事人出具的文件；

（九）限制交易；

（十）上报中国证监会；

（十一）本所业务规则规定的其他自律监管措施。

第八条 对会员及其董事、监事、高级管理人员、会员代表、会员业务联络人实施的自律监管措施包括：

（一）口头警示；

（二）书面警示；

（三）约见谈话；

（四）专项调查；

（五）要求自查；

（六）要求整改；

（七）要求或建议更换有关人选；

（八）暂停受理或办理相关业务；

（九）限制交易；

（十）上报中国证监会；

（十一）本所业务规则规定的其他自律监管措施。第九条 对投资者实施的自律监管措施包括：

（一）口头警示；

（二）书面警示；

（三）约见谈话；

（四）要求提交书面承诺；

（五）要求参加培训或考试；

（六）限制交易；

（七）上报中国证监会；

（八）本所业务规则规定的其他自律监管措施。

第十条 口头警示，是指以口头形式将有关风险状况或违规事实告知当事人，要求其及时防范、补救或改正的自律监管措施。

第十一条 要求作出解释或说明，是指以口头形式或以发出问询函等书面形式就有关事项要求当事人提供有关证明材料、作出解释或说明的自律监管措施。

第十二条 书面警示，是指以书面形式将有关风险状况或违规事实告知当事人，要求其及时防范、补救或改正的自律监管措施。

书面警示包括发出关注函、监管函和其他函件。

第十三条 要求中介机构或要求聘请中介机构核查并发表意见，是指要求中介机构或要求当事人聘请中介机构核查有关问题、事项并发表意见的自律监管措施。

第十四条 约见谈话，是指要求当事人在指定的时间、地点就有关事项接受问询或训诫，要求其作出说明，督促其澄清事实，采取防范、补救或改正措施的自律监管措施。

第十五条 专项调查，是指就有关事项对当事人进行现场或非现场调查的自律监管措施。

第十六条 要求自查，是指要求当事人对其存在的有关风险状况或违规事实进行自查，并在限期内提交书面报告的自律监管措施。第十七条 要求整改，是指要求当事人停止并限期改正违规行为，并提交书面整改报告的自律监管措施。

第十八条 要求提交书面承诺，是指就有关事项要求当事人提交在规定时间内为或不为一定行为的书面承诺的自律监管措施。

第十九条 要求参加培训或考试，是指要求当事人参加指定机构组织的专业培训或考试，督促其提高守法意识、提升职业操守和执业能力的自律监管措施。

第二十条 要求或建议更换有关人选，是指要求或建议上市公司更换董事会秘书，会员更换会员代表或会员业务联络人等有关人选的自律监管措施。

第二十一条 撤销任职资格证书，是指依照有关规定撤销上市公司董事会秘书等当事人任职资格证书的自律监管措施。

第二十二条 暂不受理有关当事人出具的文件，是指在一定期限内不受理保荐机构或其保荐代表人、证券服务机构或其相关人员出具的文件的自律监管措施。

第二十三条 暂停受理或办理有关业务，是指在一定期限内不受理或办理会员在本所的部分或全部业务的自律监管措施。

第二十四条 限制交易，是指对当事人出现重大异常交易情况的证券账户限制其交易的自律监管措施。第二十五条 上报中国证监会，是指在日常监管过程中，将所发现的当事人涉嫌违法违规行为上报中国证监会处理的自律监管措施。

第二节 自律监管措施的实施程序

第二十六条 口头警示的，由实施机构通过电话等口头形式向当事人或当事人的法定代表人、主要负责人或直接责任人等发出。

第二十七条 以口头形式要求作出解释或说明的，由实施机构以电话等口头形式要求当事人在规定的时限内就有关问题提交证明材料或作出解释和说明。

发出问询函的，由实施机构以标题为“问询函”的书面形式要求当事人在规定的时限内就有关问题提交证明材料或作出解释和说明。

第二十八条 发出关注函的，由实施机构以标题为“关注函”的书面形式向当事人发出，并要求当事人在规定的时限内回复。关注函可以同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。发出监管函的，由本所或实施机构以标题为“监管函”的书面形式向当事人发出，并要求当事人在规定的时限内回复。监管函应当同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。

第二十九条 要求中介机构或要求聘请中介机构核查并发表意见的，由实施机构向当事人发出书面通知，并要求当事人在规定的时限内回复。书面通知载明需要核查的有关问题、事项以及时限和要求等内容。

第三十条 约见谈话的，实施机构应当向约见对象发出书面通知，告知其谈话的时间、地点、事由和需要提交的材料等内容。

约见谈话应由两名以上本所工作人员参加，并做好谈话记录，必要时可以采取录音等措施。第三十一条 专项调查的，由实施机构向当事人发出书面通知，告知其调查的方式、时限和需要提交的材料等内容。

第三十二条 要求自查的，由实施机构向当事人发出书面通知，告知其自查的事项、时限和要求等内容。

第三十三条 要求整改的，由实施机构向当事人发出书面通知，告知其整改的事项、时限和要求等内容。该书面通知可以同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。

第三十四条 要求提交书面承诺的，由实施机构向当事人发出书面通知，告知其需作出书面承诺的事项和要求等内容。必要时，可以要求当事人公告其书面承诺。

第三十五条 要求参加培训或考试的，由实施机构向当事人发出书面通知，告知其参加培训或考试的种类、时限、地点和要求等内容。

第三十六条 要求或建议更换有关人选的，由本所或实施机构向上市公司董事会秘书、会员代表或会员业务联络人的任职单位发出书面通知，告知其要求或建议更换的有关人选的姓名、职务和具体要求等内容。该书面通知可以同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。

有关单位应当自收到书面通知之日起30个工作日内，作出更换有关人选的决定，及时报告本所并按有关规定公告。

第三十七条 撤销任职资格证书的，由本所或实施机构向上市公司董事会秘书及其任职单位发出书面通知，告知其撤销任职资格证书的当事人姓名、撤销任职资格证书的名称等内容。该书面通知可以同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。有关单位应当自收到书面通知之日起30个工作日内，作出解除相关当事人职务的决定，及时报告本所并按有关规定公告。

第三十八条 暂不受理有关当事人出具的文件的，由本所或实施机构向保荐机构或其保荐代表人、证券服务机构或其相关人员发出书面通知，告知其暂不受理有关文件的原因、期限、种类以及恢复受理的条件、时间等内容。该书面通知可以同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。

在暂不受理有关当事人出具文件期间，本所或实施机构可以决定是否对由该当事人出具且已经受理的其他文件中止审查。

第三十九条 暂停受理或办理相关业务的，由本所或实施机构向会员发出书面通知，告知其暂停受理或办理相关业务的原因、期限、种类以及恢复受理的条件、时间等内容。该书面通知可以同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构。

在暂停受理或办理相关业务期间，本所或实施机构可以决定是否对由该当事人申请且已经受理的其他业务中止审查。

第四十条 限制交易的，按照《深圳证券交易所限制交易实施细则》等规定的程序实施。第四十一条 上报中国证监会的，按照《证券法》和中国证监会规定的程序实施。

第四十二条 拟对当事人采取下列自律监管措施之一的，应经本所法律部门会签后按本所有关程序实施：

（一）拟对会员发出监管函或关注函且同时抄报中国证监会或其有关部门，抄送中国证监会有关派出机构的；

（二）要求或建议更换有关人选的；

（三）撤销任职资格证书的；

（四）暂不受理有关当事人出具的文件的；

（五）暂停受理或办理相关业务的；

（六）对当事人的实体权利构成重大影响的其他自律监管措施。

第三章 纪律处分措施的种类和实施程序

第四十三条 对上市公司及相关信息披露义务人、破产管理人和管理人成员实施的纪律处分措施包括：

（一）通报批评；

（二）公开谴责；

（三）公开认定不适合担任上市公司董事、监事、高级管理人员、董事会秘书；

（四）建议法院更换破产管理人或管理人成员。

第四十四条 对会员及其董事、监事、高级管理人员实施的纪律处分措施包括：

（一）通报批评；

（二）公开谴责；

（三）暂停或限制交易权限；

（四）取消交易权限；

（五）取消会员资格；

（六）报请认定为不适当人选。

第四十五条 通报批评，是指本所在一定范围内或公开地对当事人进行批评的纪律处分措施。第四十六条 公开谴责，是指本所通过中国证监会指定媒体或采取其他公开方式对当事人进行谴责的纪律处分措施。

第四十七条 公开认定不适合担任上市公司董事、监事、高级管理人员、董事会秘书，是指本所公开认定有关人员不适合担任上市公司董事、监事、高级管理人员、董事会秘书的纪律处分措施。

第四十八条 建议法院更换破产管理人或管理人成员，是指本所建议有关人民法院更换未勤勉尽责的破产管理人或管理人成员的纪律处分措施。

第四十九条 暂停或限制交易权限，是指本所对交易业务发生重大违规行为或存在较为严重风险的会员，在一定期限内暂停或限制其交易单元部分或全部交易权限的纪律处分措施。

第五十条 取消交易权限，是指本所对交易业务发生特别重大违规行为或存在特别严重风险，或交易业务被本所实施暂停或限制交易权限期满后经本所延长期限仍不能消除风险，或被中国证监会撤销有关业务许可的会员，取消其交易单元部分或全部交易权限的纪律处分措施。

第五十一条 取消会员资格，是指本所对发生重大违法违规行为，被中国证监会依法撤销、责令关闭、撤销证券业务许可，或不再具备本所会员资格条件但未按照本所有关规定申请终止会员资格的会员，取消其会员资格的纪律处分措施。第五十二条 报请认定为不适当人选，是指本所对会员违规行为负有责任的会员董事、监事和高级管理人员，累计三次受到本所纪律处分的，报请中国证监会认定其为不适当人选的纪律处分措施。

第五十三条 实施纪律处分措施的程序，按照《深圳证券交易所纪律处分程序细则》规定的程序进行。

第四章 附 则

第五十四条 当事人对本所或实施机构实施的自律监管措施或纪律处分措施不服，且根据本所业务规则可以申请复核的，可按本所规定的复核程序申请复核。

复核期间该自律监管措施或纪律处分措施不停止执行。

第五十五条 本所依据本所业务规则及相关规定对在本所上市的基金、债券和权证等证券及其衍生品种的发行人及相关信息披露义务人和其他有关当事人实施自律监管措施或纪律处分措施的，参照本细则执行。

第五十六条 本所对从事B股交易业务的境外证券经营机构实施自律监管措施，按照本所《境外证券经营机构B股交易风险管理细则》的相关规定执行。

第五十七条 本细则由本所负责解释。第五十八条 本细则自发布之日起施行。