“公推直选”覆盖全城南京党内基层民主新试验 2011

第一篇：“公推直选”覆盖全城南京党内基层民主新试验 2011

“公推直选”覆盖全城南京党内基层民主新试验

南方报业新闻 时间: 2010年07月30日 来源: 南方都市报

作者：吴珊

去年9月12日,南京举行公推直选社区党组织书记任职承诺大会,363名新当选的社区党组织书记参加。新华社

在去年党的十七届四中全会前后,南京市分别用一次城市社区和一次全市乡村的基层党组织换届选举,完成了一次政治意义上的重要转型。

去年7月到8月,南京市在所有363个城市社区党组织换届中运用公推直选；今年4月到5月,南京市再次在所有806个村党组织的换届中使用这一选举形式。这个拥有758万人口的沿江大都市,最终成为全国第一座基层党组织公推直选全覆盖的城市。

十七大为扩大基层民主修改了党章、十七届四中全会更明确地提出,要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。在这前后,南京的地方党内民主实践与中央高层一直保持着密切的互动,也最终造就了目前中共党内最大的一块民主试验田。

南京的全城试验“可能为我们推进社会主义民主提供新的增长点”,中央党校党建部副教授祝灵君说。

目前南京和江苏省内的这项党内民主实践正酝酿向乡镇一级全面推进。南京的党内智囊机构给记者画出的党内民主路线图是:“基层实行公推直选、地方健全党代表制度和党委决策制度、中央实行集中统一领导,有序推进”。

南京如此大范围地在城市中推行党内直选试验,这在中共执政历史上还是首次。——《瞭望》杂志

南京的党内公推直选本质上解决了一个权力的来源的问题。权力由民主选举产生,基层干部的价值取向就发生了变化,由对上负责渐渐转为对下负责。

——邵建光(南京市委党校党史党建教研室主任)

我们以前是对上负责为主,现在我们既要对上负责,更主要的是要对下负责,这是公推直选之后我一直以来的工作心态。

——南京高淳县砖墙镇党委书记张小平

南都记者 吴珊 发自南京

“村监会”尝试

这一民主监督新组织在古遗井社区产生,得益于公推直选的启发

7月15日之后,南京雨花台区古遗井(涉农)社区居民代表张秀兰多了一个身份——村级民主监督委员会的委员。刚刚上任10天,就有七八户居民上她的家门来反映问题:双职工下岗生活困难、老人生病、申请低保、孩子上学申请补贴等。她把这些问题反馈给社区党总支和居委,社区干部就下来调查核实。

居民们来找张秀兰,因为她是居民和党员代表们一人一票选出来的村监会委员；而她义不容辞地为居民们服务,也是“基于集体信任之上的责任”；而“社区干部真的能下来调查和尽力解决这些问题”,也成为近来她看到的社区工作的一个变化。

7月15日,古遗井社区召开了村监会委员的选举大会。此前,党员和居民代表大会已经把投票推举的10多位候选人的名单提交给社区党总支,再由社区党总支审核确定了9位提名人选报给街道办通过。这天的选举,就是要在46位居民代表和23位党员代表中用票决的形式,从9名候选人中直选出村监会的7名委员。

有效选票63票,张秀兰得了52票,成为得票数仅次于社区党总支副书记潘战林的村监会委员。她同时还是雨花台区的人大代表。

由于是首次尝试成立社区新组织村监会,分管纪检的社区党总支专职副书记潘战林按章程规定兼任了村监会主任,而“其他委员都必须是普通的居民和党员代表,不能跟社区两委有任何亲戚或利益关系”。

村监会下设村务、纪检、财务3个监督小组,每月召开一次委员会,每季度查一次村级账目,在扶贫救济、低保核查、拆迁安置等村务的公开和落实,党内党外等干部的监督和财务审核上都拥有参与权。“社区到街道去报销的发票,也必须盖村监会的公章。”

去年11月,雨花台区组织包括潘战林在内的4个村社的干部去浦口区的侯冲村考察村监会,潘回来后就着手筹备在村里建立这一民主监督的新组织。成立村监会以及将部分党代表也纳入委员选举大会的动议通过了党员大会、居民代表大会和社区两委会的意向投票,并上报街道纪工委审批。

村监会在古遗井社区的产生,“很大程度上得益于去年至今年南京市推进党内公推直选的启发”,潘战林说。今年5月,古遗井社区按全市部署进行了党总支换届的公推直选,两个月后的村监会委员选举就“直接借鉴了这一选举形式”,而“村监会也可以作为党内公推直选之后的配套改革的面目出现”。

7月15日这天,西善桥街道和6个村社的干部也出现在古遗井村监会的选举现场。在观摩选举之后,村监会的建制正在向全街道推开。尽管与《村委会组织法》还存在冲突,潘战林还是希望“两年后村监会随居委会一同改选时,像党内公推直选那样,把村监会主任的职务也真正让给居民或党员代表,放进来由选举产生。”

老书记初次竞选

当了10年党总支书记的陈家贵,面对的竞争者包括“80后”大学生村官

今年5月,在长江北岸的南京浦口区永宁镇侯冲村,在村里当了10年党总支书记的陈家贵第一次经历党内的公推直选。“侯冲村党总支书记的任用,经历了从上级任命,到党内选举,再到公推直选的演变。”

去年8月底,南京的363个城市社区全部采用公推直选的方式选出党组织书记、副书记和委员,今年4月至5月,一场党内公推直选的浪潮再次席卷了这个滨江城市的所有806个村。“去年在南京城市社区的探索没有规范,今年市委组织部出台了实施办法,在乡村全面推行,村级党组织换届选举严格按照公开报名、驻点调研、公推大会、党工委票决、选举大会等9个环节进行。”参与了制度设计的南京市委党校党史党建教研室主任邵建光说。

候选人的产生不再像过去那样只有“组织推荐”一条渠道,而是增加了“党员个人自荐”和“党员群众联名推荐”两种方式。侯冲村党总支书记职位的竞选,除了组织推荐的老书记陈家贵和永宁镇党政办主任、工业企业党总支书记陈健,还有党员自荐的村党总支副书记和计生专干,以及11名党员和群众代表联名推荐的“80后”大学生村官刘兆斌。

这5名竞争者中,老书记陈家贵最熟悉村情,曾经成功地把侯冲这个永宁镇“倒数第一村”带进南京强村的行列；而街道下派参选的干部陈健做过企管站的书记,有招商经验,也很符合侯冲“工业强村”的发展思路；大学生村官刘兆斌获得的信任,则来自今年4月份村里组织的一次拆迁,他用3天的时间走访了几十户人家,共签成了80户拆迁协议。

陈家贵、陈健和刘兆斌3人成为书记职位有力的竞争者。公推大会前的驻点调研成为竞选者了解村情和“自我推销”的角力场,在5月上半个月的时间里,陈家贵和陈健等各自下到村民小组中召集党员群众座谈会,或走村串户地了解村民的实际需求,希望能在竞选中对症下药。

陈家贵在调研中共收集了53条村民和党员代表提出的问题,他围绕村民们最为关心的苗

木销售、工业园建设、贫困户的帮扶等拟定了自己的竞选提纲。

5月18日,侯冲村举行公推大会。每个村党支部委员的候选人都要上台演讲3分钟,之后由党员投选举票、村民投信任票推选出书记、副书记和委员的候选人,其中信任票过半才可以进入下一轮的选举。书记人选要先从5名报名者中公推出3人,陈家贵、陈健和刘兆斌当选。

而在街道党工委的票决中,3名初步候选人再差额产生两名预备候选人,在这一轮,大学生村官刘兆斌落选了,陈家贵和陈健最终进入最后的直选大会。

5月23日,直选大会的现场黑压压地来了几百号党员、村民和很多本地及中央级的媒体,对手又是小自己8岁、有10多年招商经验的镇干部,陈家贵这天扎扎实实地感受到了竞选的压力。这一天,两名书记竞选者要在全村的党员和群众面前做竞职演说、接受40分钟的质询和最后的任职承诺。153名党员将一人一票,决定最后的胜出者。

在竞职演说中,陈家贵和陈健都拟定了侯冲村未来3年的发展规划,并将村集体经济收入、农民人均纯收入一一量化。陈家贵提出的目标是,确保村集体收入每年以20%递增,到2012年年末达到830万元以上；同时让发展成果惠及老百姓,每年拿出70万元左右,用于补助村民的合作医疗和养老保险。陈健则集中谈侯冲的招商引资办厂和苗木产业的集中外销。

质询环节,老党员侯学礼向陈健发问:侯冲流转了上千亩土地,农民手上没有土地,村里准备怎么安置?陈健用组织村民外出打工、建工厂和为农田承包户打工来回应。“这些办法还是可行的。”侯学礼后来评价。

最终,老书记陈家贵以121票对32票当选。

全城覆盖之后

今明两年可能全面推开乡镇一级的公推直选

据南京市委组织部的统计,今年的村党组织换届选举中,全市共有11267人报名,有10570人通过资格审查。其中,党员个人自荐的超过了一半,党员群众联名举荐的也有近1/3；而去年南京社区的换届选举,363个新上任的社区党组织班子成员平均年龄更新为45岁,较上届降低8岁,大专以上学历的比上届提高了23%。

组织部强调,“这次换届的重中之重,就是要通过民主、公开、竞争、择优的方式,选出一支45岁左右,发展能力强、带富能力强、热心为农民群众服务的村书记队伍”。

南京的基层党组织公推直选得到了中组部的肯定。媒体报道,在去年8月南京的城市社区党组织换届公推直选之后,中组部举办了全国组织部长的培训班,南京市作了经验介绍。时值十七届四中全会召开前夕,中组部派专员前去调研,听取经验,“这也为后来全会通过的决议提供了某种实践层面的素材”。

这之后的11月,中共南京市委和中央党校《学习时报》社又在南京联合举办“推进基层党组织建设创新研讨会”,期望从学理和制度层面总结经验。

而在此期间,江苏省委组织部也派出了几路人马对十七大前采用公推直选换届的省内73个乡镇进行回访性调查。“此举旨在全面评估公推直选的运用效果以及完善公推直选的路径。”参与调查的人员曾向《瞭望》杂志透露。

今年南京的村级党内公推直选鸣金收兵之后,6月26日,中组部在南京召开了一次省区市贯彻《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的座谈会。中组部部长李源潮在这次会议上指出,“要加大落实《改革规划》力度,积极稳妥地推进干部人事制度改革,在健全科学选人用人机制上迈出更大步伐”。

而采访中的多方消息透露,在去年的十七届四中全会之后,江苏省委全委会和南京市委全委会就分别通过了一个“贯彻十七届四中全会的实施意见”,“对于在南京市和江苏省内一些城市全面推开乡镇一级的公推直选做出了一些决定,时间可能就在南京和江苏省内几个城市乡镇党委今明两年的换届选举之时”。

至于“全国其他城市党内公推直选的部署,也在6月26日中组部的座谈会上有所显现”。消息人士透露。这次座谈会上有北京、上海、江苏等11个单位在会上发言,各省区市、副省级城市、新疆生产建设兵团党委组织部部长,中组部部务会部分成员参加了会议。

南京的基层党组织公推直选一反过去组织部门低调做事的常态,对媒体表现出开放姿态。去年,央视的新闻联播、焦点访谈和新闻调查、人民日报、新华社等都进行了追踪报道。今年7月12日,央视焦点访谈再次对南京的村党组织换届公推直选进行报道,南京的基层选举改革因为主流媒体的高调宣传而释放出强劲的政治信号。

《瞭望》杂志发表观察文章说,“南京如此大范围地在城市中推行党内直选试验,这在中共执政历史上还是首次。”

南京最终成为全国第一个把基层党组织公推直选覆盖全城的城市,这被时局观察者视为继十七大和十七届四中全会以来,地方党内直选试验对中央最重要的回应；也被视为继党代会常任制、党代表任期制等地方党内民主实践之后,“党内民主发展的重要探路”。党内刊物《群众》杂志总编辑周毅之说。

中央党校党建部副教授祝灵君认为,“党内领导体制的支柱实际上有两个,一个是授权机制,一个是汇报机制。”“而此次南京的党内公推直选本质上解决了一个权力的来源的问题。”邵建光说,“权力由民主选举产生,基层干部的价值取向就发生了变化,由对上负责渐渐转为对下负责”。

承诺的公开和兑现

对于公推直选任职的社区和村干部,南京市委组织部制定了《竞岗承诺兑现情况表》

侯冲村的直选大会上,老书记陈家贵“第一次口对口地跟老百姓承诺3年内要做什么,并接受他们的质询”。“村里还有几条路没有路灯,什么时候能解决?”面对村民提问,陈家贵当场承诺:3年拿出160万元,让所有村级道路亮灯。

在竞选成功后,他又在任职演讲中庄严承诺:到2012年,实现富余劳动力新增就业人数达60%以上,确保每户村民有1至2人有工资性收入,年人均收入达15000元。“目标通过努力是可以达到的,不过陈书记还需要践行他提出的拓展鱼塘养殖、苗木推销等做法。”党员代表侯学礼说。

这个承诺制是南京的公推直选9个环节中的最后一环,相当于书记人选产生的同时,考核已经开始,“党员、群众和媒体都在现场,不兑现会失职于民,媒体如果一年或几年后回访,我该怎么说呢?”陈家贵反问。

在古遗井社区,原街道司法所所长、现任社区党总支书记俞开福也开始兑现他在竞选时的承诺:为社区改造下水道、修车棚和盖小花园等。建宁一村这个40年未翻修过基础设施的老小区因此而受惠。居民代表、村监会委员张秀兰密切注意着社区里的动向,“俞书记履行了他的诺言”,她很高兴地说。

2006年,南京下属的高淳县8个乡镇全部实行了基层党组织的公推直选。在砖墙镇直选大会的现场,镇党委书记张小平曾经向提问的党员代表周根全承诺,当选党委书记以后,会立即研究出台规范村级非生产性开支的有关规定,“如果有村干部违反这个规定,违反党纪的党纪处分,违反政纪的政纪处分,涉及到违法的坚决移交司法机关处理”。

张小平当选党委书记后,果真将一名涉及几十万元财务问题的村支书撤职了,追回了一部分资金。“我们以前是对上负责为主,现在我们既要对上负责,更主要的是要对下负责,这是公推直选之后我一直以来的工作心态。”他说。

对于公推直选任职的社区和村干部,南京市委组织部制定了《竞岗承诺兑现情况表》。今年5月,建邺区北圩路社区党委书记崔勇向区委组织部递交了这张表,对公推直选时“为社区独居、空巢老年人提供外展社会服务”、“为社区弱势群体提供公正的救助机会”等6条任职承诺一一说明兑现情况。同时,他还在6月的社区居民大会上做了任职半年来的工作汇报,居

民一人一票对他进行满意度测评。

公推直选之后,侯冲村也在7月25日公布了自己的考核评议制度。村班子过去只需要在年底的党员大会上报告工作,现在则开始进行一年一次的党员和村民代表大会的评议。“评议以经济为杠杆捆绑到工作人员的考核奖金中去,这部分实现100%的群众评议。”陈家贵说。民主演进

“基层实行公推直选、地方健全党代表制度和党委决策制度、中央实行集中统一领导”回顾基层党组织公推直选,经历了2001年在四川平昌等地的首次运用,到十七大前江苏等地的高调运用,再到十七大正式修改党章三个阶段。

此前的党章规定,党内选举主要是间接选举,即党员选党代表,党代表选委员,委员选书记、副书记。对此中央的规定是,“凡是突破党章的基层探索,允许试点,但不主张大面积推开”,公推直选正是属于突破党章规定的探索。“因此,在十七大前,这项探索还缺少法理依据,只能是在有限的空间里试点。”《瞭望》杂志称。

早在2004年,江苏省宿迁市黄墩镇就开始尝试镇党委书记的公推直选。“黄墩直选”受到中央主要领导的关注,“有关部门就落实中央领导的批示而专门下发了文件,要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选试点,用实践回答中央领导关心的问题”,随后试点在泗洪县、溧阳市、仪征市等部分乡镇换届中实施。

2006年,江苏省迎来了全省800多个乡镇党委的集中换届。江苏省委组织部向中央有关部门递交了大范围运用公推直选的报告,得到的回复是,“不主张全面推开,要求结合换届继续扩大试点,积累相关经验”。

后来,中组部指定在江苏两个县进行试点“苏南和苏北各选一个点，苏南选了高淳,苏北选了仪征,后来中组部又特批这两个地方进行镇党委书记的直选。”时任高淳县组织部长孙朝晖对媒体透露。

2007年4月,中央主管部门负责人到江苏仪征调研公推直选,重申了中央的原则,即“突破党章规定的试点要总结经验,实践证明可以面上推开的,需党章修改后,才能大范围运用”。当时正值党的十七大召开前夕,党内解读这次调研为公推直选写进党章做了思想准备。

经十七大修改后的《党章》称:“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。在这次大会后,主政江苏的李源潮出任中共中央组织部部长。南京在全城覆盖基层党组织公推直选的时机,终于在城市和村级党组织换届的2009和2010年到来。

“党内民主有这么一个路径,第一个是有序发展,就在民主集中制的框架下发展；第二是自下而上地发展,因为自上而下会丧失执政基础。十七届四中全会中明确提出,自下而上,循序推进,先做存量民主,再做增量民主。”邵建光说。

在南京的公推直选启动之前,浙江椒江、四川雅安等地已经在党代会常任制上探索了十多年,其中椒江区甚至取消了常委会,扩大决策的范围。对于这一最终并没有在全国大范围铺开的改革,邵建光解释说“党代会常任制一旦实行，全委会的权力就大大收缩,因为现在党委会的权力已经很小了。权力下移的过程中,制度推行一定会遭遇领导干部的阻力。”

相对党代会常任制这一“基本上是在地方党委层级上的试点”,公推直选一开始就从基层开始推行,“先解决基层党组织的选举问题,再来搞常委会、全委会的改革,这样就更具可行性”。

这条路径,被南京市委党校教授管怀伦归纳为“基层实行公推直选、地方健全党代表制度和党委决策制度、中央实行集中统一领导,有序推进”。而公推直选就是发生在这个背景之下,是制度逻辑演绎的结果,也是当今现实的迫切需要,“我们南京只是早走一步而已”。侯冲村直选大会

5月23日,南京永宁镇侯冲村党总支领导班子直选大会,两名书记竞选者在全村党员和群众面前做竞职演说、接受40分钟的质询等。最后,153名党员1人1票决定胜出者。

第二篇：公推直选：基层党内民主的发展方向

公推直选：基层党内民主的发展方向

选举制度是党内民主的重要标志。“公推直选”是近10年来党的建设中具有标志性的创新成果之一，也是基层党内民主建设中一种新的选举民主模式。“公推”是指党员和群众公开推荐基层党组织领导班子成员，是一个初始提名的问题，目的是增进基层党组织领导班子的合法性基础；“直选”是指党员直接选举基层党组织书记、副书记，是一个自由选择的问题，目的是更好地体现选举人的意志。这种体现党员主权思想和运用社会认同系统的选举制度，符合社会主义民主政治的发展方向，体现了党的十七大报告提出的改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围的根本要求，具有重大的开创性意义和历史性意义。

“公推直选”使坚持人民主体地位与尊重党员主体地位有机地融合在一起，推动了基层党内民主与村民自治的有机衔接与良性互动

改革农村基层党内选举制度，运用“公推直选”模式，有着丰肥的土壤和理论基石。中央组织部李源潮部长在2008年全国组织工作会议上明确强调：“改革和完善基层党组织选举制度，选择一些条件具备的乡镇、机关、企业、学校、科研院所等单位的基层党组织进行‘公推直选’试点，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”“公推直选”的理论基石，就是坚持人民主体地位与尊重党员主体地位相统一。“公推”就是要充分保障广大村民当家作主的权利，切实将大多数村民的意愿作为推荐候选人的基础。“公推直选”就是要切实保障党员的民主选择权，赋予广大党员直接选举农村党组织书记、副书记的权利，使广大党员在党内生活中的主体地位得到彰显。

“公推直选”的现实根据，就是推动基层党内民主与村民自治的有机衔接与互动。在农村，对一个执政党来说，最基本的关系就是村党组织与村委会之间的关系问题。“公推直选”的方式，实质上促进形成了农村党组织领导班子成员特别是党组织书记的产生方式与村民自治相一致的民主机制，这有助于解决好执政党与自治组织的关系问题，化解“两委会”之间权力之争的矛盾。正因为如此，党的十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》，给基层党组织通过直接选举等多种方式产生领导班子乃至书记提供了改革创新的探索空间和制度空间。可以说，“公推直选”使坚持人民主体地位与尊重党员主体地位有机地融合在一起，推动了基层党内民主与村民自治的有机衔接与良性互动，发挥了基层民主的整体效用。

“公推直选”的基本制度框架和机制

经过近10年的不断探索和完善，逐渐形成了一整套比较成熟的基本制度框架，概括起来主要体现在“五个原则、五个机制”上。一是坚持体现群众公认原则，在领导班子成员候选人初始提名上建立群众参与机制，就是推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，将初始提名权从少数人手里转移到多数人手里，使全体党员和广大村民成为党内候选人提名的主要参与力量及主要监督力量。二是坚持体现党管干部原则，在领导班子成员候选人正式提名上建立审查择优机制，就是把党管干部原则体现在党组织用科学的制度、规则、程序选人上来，确保民主选举的有序运作和良性运行；改变以往单一的由组织提名正式候选人的方式，转向依据群众公认来提名正式候选人。三是坚持体现同等机会原则，在全体党员参与竞选上建立平等参选机制，就是从制度上保证每位党员的平等发展机会，都有可能经过规定程序成为候选人并当选，并实行优胜劣汰，让优秀党员脱颖而出。四是坚持体现选举人意志原则，在党组织书记产生方式上建立直接选举机制，就是党组织书记由党员直接选举或差额直接选举，使党内选举更好地体现选举人的意志，保证选出为广大党员充分信任、对党和人民的事业高度负责的领导班子及其书记。五是坚持体现公平公正原则，在民主选举全程运作上建立“三方监督”机制，就是由党员代表、村民代表和上级党委代表三方组成党内选举监督小组，全程履行民主选举过程中的监督之职，确保整个选举有序、公开、公平、公正地进行，变封闭式选举为开放式选举。

“公推直选”的风险控制

没有民主的实践，只能纸上谈兵；只有经过民主的操练，才能一步一步推动我国民主政治向前发展。当然，民主发展的过程不是空洞地喊口号的过程。发展基层党内民主既要积极，又要稳妥，要善于控制发展民主过程中的各种风险，努力使我们党内民主走得更好更远更快。从农村来说，这种风险主要来源于农村家族势力的影响上。在农村，宗族、家族的势力之争是一个历史遗留现象，更是影响“公推直选”不容忽视的重要难题。有的村宗族宗派势力严重，容易控制民意，或容易拉帮结派。因宗派因素引起的拉票、贿选现象更是屡见不鲜。对于这些问题，要坚持因村制宜，稳步推进，不可盲目推行。这种风险还体现在农村优秀人才的缺乏上。有的村党员队伍严重老化、党员整体素质较低，党内无合适人选。对于这些村，要积极发展党员，培养人才或选派人才，尽早使党内有优秀人才可以推荐和竞选。另外，这种风险还来自于党内外推荐意见不一致上。从实际来看，绝大多数当选人选的民意情况与党员愿望是相吻合的，但个别村也会出现不一致的情况。对于这些村，既要尊重村民民主推荐结果，又要尊重选举人的意志。同时，上级党委要积极回应，有效引导，消除村民的思想疑虑，取得村民的理解和支持。

“公推直选”蕴含的制度空间：构建群众有序参与基层党内民主新机制

积极、稳妥推进基层党内民主是中央发展党内民主的一个着力点。“公推直选”最具意义的地方，在于这一制度背后所蕴含的推动基层党内民主的制度空间和系列制度设计。“公推直选”能否达到制度设计的预期效果，取决于与此相关的制度是否健全，取决于整体制度环境的支撑。只有充分发挥多种民主制度叠加的效应，“公推直选”的作用才能充分体现出来。因此，选举民主不是一选了事，还需要用好的制度去规范当选者的从政行为，确保其任期内对上负责与对下负责有机统一，积极实践承诺，取信于民。可以说，“公推直选”实现了与村民自治的逻辑衔接和延伸，在发挥基层党内民主带动基层人民民主的作用上找到了新基点、新途径和新方法。

围绕参与权，构建群众广泛有序参加的党内民主参与机制。要加快推进党务公开，进一步增强党的工作的透明度，让党员广泛了解党情，更好地参与党内事务和发表意见。完善党内情况通报制度、情况反映制度、党员提案制和处理回复机制，村党组织在讨论本村重大问题时，应事先广泛征求党员、村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持。切实疏通民主渠道，健全村务公开、决策公示、民主听证、民主恳谈等形式，为全体村民创造更多发表意见和民主参与的平台，使之更广泛地参与公共事务管理。采取“公推群议优选”的办法，发动基层党组织、全体党员和广大群众参与推荐入党积极分子，实行发展党员公示制，确保农村优秀分子吸收到党内来。

围绕决策权，构建与村民公决有机衔接的党内民主决策机制。一个村的重大事项的决策，涉及到每一名村民，要使村党组织的决策符合村民利益，得到村民的广泛支持和参与，就要充分调动和发挥广大党员和村民的议政作用，高度集中群众智慧，共献致富良策。要通过进一步建立健全党员议事会、村民议政会、重大村务公决和先党内后党外的重大事项决策制度，实现村务决策民主化、透明化。重大决策信息应及时进行社会公示，鼓励村民展开讨论，开展决策者与村民的协商对话，在民主协商凝聚共识的基础上，召开由全体党员和村民代表参加的议事会，并严格按法定程序作出决策，使执行决策有广泛的群众基础。

围绕监督权，构建党员群众双向互动的党内民主监督机制。《党章》规定：“每个党员，不论职务高低，都必须接受党内外群众的监督”，“不允许有任何不接受党内外群众监督的特殊党员。”党内监督和党外监督的意义在于使党组织及其成员置于广大党员群众的监督、督促和约束之下，保证党组织及其成员忠于职守，正确地行使党内的权力，并使党组织更好地为村民服务。参加民主评议，就是履行监督的一种有效形式。要通过建立健全党组织及其成员定期向全体党员和村民代表述职并接受评议制度，以及村民对党组织工作情况评估质询制度，实现党员村民对党组织及其成员的经常性监督，使党组织及其成员始终与村民保持密切的联系，并广泛地得到村民的支持。要改进民主评议党员方法，让广大村民有序参与民主评议党员，努力提高民主评议质量和效果，使党员更加注意在村民中的形象，贴近于村民、服务于村民。健全竞选承诺制度，推动承诺的兑现。建立村民广泛参与的罢免撤换制度和操作程序，对不称职的党组织领导班子成员及其书记及时实行罢免撤换。

总之，通过积极探索建立人民民主与党内民主相融相促的互动机制和基层群众自治机制与扩大党内民主的衔接协调机制，让广大群众有序参与到党内选举、党内议事决策、发展党员、党员民主评议等党内事务中来，提升党内民主运行水平，使党内民主与人民民主相得益彰。

第三篇：2010-11广东梅县公推直选镇党委书记 探路基层党内民主

广东梅县公推直选镇党委书记 探路基层党内民主

直击梅县公推直选镇党委书记,组织部称“革了自己的命”

谁当镇党委书记全镇党员投票选

○“第一次听说镇党委书记由我们自己选，简直是晴天霹雳!”看到《致石扇镇、石坑镇全体党员的公开信》后，梅县石扇、石坑镇很多党员简直不敢相信，后来看到县里、镇里动了“真格”才感觉到，原来这张过去几十年从未开封的选票，的确就是在自己手里。

○“组织部门革了自己的命。”在此次公推直选中，县委、组织部门没有去贯彻所谓的“组织意图”，而是认认真真充当组织者、裁判员，让党员们选出自己心目中的掌舵人。

○公推直选与传统选拔任用方式是有冲突的，削弱了上一级领导干部手中的权力。从这方面说公推直选有一定的进步意义，首先党内要民主，基层要民主，民主才能扩展到更高的领域并向全社会扩展。

11月16日，从公推直选胜出的黄增国、冯勇文走马上任梅县石扇镇党委书记、石坑镇党委书记。

继2008年6月梅州首次公推直选产生团市委副书记之后，梅州再次在全省拔得头筹探路基层党内民主，公推直选产生了两名乡镇党委书记，这也是深圳今年公推直选8名正局级、20名副局级领导职位之后，广东省在干部人事制度改革上作出的又一探索。

1、直选镇党委书记，民主洗礼

“这是我第一次行使选举权选举镇党委书记!”

“这是我第一次行使选举权选举镇党委书记!”11月13日上午，梅县石扇镇89岁的老党员肖庚元早早来到了公推直选现场，准备给自己心目中理想的镇党委书记投出一票。和他同样到场的共有该镇755名党员，占全镇841名党员的九成。

与此同时，在梅县石坑镇，全镇721名党员中688人赴竞选会场投票。

这两个镇都有近百人是从外地赶回家乡投票的。无一例外，他们都是第一次行使选举当地镇党委书记的权利。不少上了年纪的老党员或拄着拐杖，或由亲人搀扶着，前来投出有生以来的直选第一票。

这是一场深刻的民主洗礼。

“投好手中神圣的一票，把自己的„一票‟给最优秀的候选人!”10月8日，梅县公推直选镇党委书记领导小组发出了《致石扇镇、石坑镇全体党员的公开信》。

而在此前一个星期，即9月30日，梅县县委召开了县、镇、村三级干部大会，对此次公推直选进行了广泛的宣传发动。

公开信上说，“全镇党员从2名候选人中直接差额选举产生镇党委书记、办理任职手续……体现出公平、公开、公正、透明、民主。”

“第一次听说镇党委书记由我们自己选，简直是晴天霹雳!”在得知这个公开信后，石扇、石坑镇很多党员表示简直不敢相信，后来看到县里、镇里动了“真格”才感觉到，原来这张过去几十年从未开封的选票，的确就是在自己手里。

在广泛的宣传发动之后，经报名和资格审查，共有45人参加公推直选，其中石扇镇21人，石坑镇24人。10月12日，梅县又召开全县公开推荐会议，通过推荐分别确定了2个职位的前5名考察对象人选。10月22日，县委全委会差额票产生了3名候选人初步人选。在全封闭的“试岗调研”之后，11月10日，石扇、石坑又通过公开差额推选会议产生了2名候选人预备人选。而这最后的预备人选则在11月13日的竞选大会上一决高下。

“我觉得，我们基层党员也要参与到监票过程中!”11月13日10时40分，工作人员在石扇镇党员大会上宣读了《选举办法》草案后，基层党员吴川武提出了他的意见。他表示，大会的监票人员只有县纪委工作人员和镇机关党员，为了保证选举大会的公平、公正、公开，就应该让基层党员也参与其中。

他的提议得到了与会党员的支持，县公推直选领导小组采纳了他的建议，随机抽选了5名基层党员代表监票，更体现出监票计数的透明度。

2、竞选演说，老党员现场呛声

你讲话要算数哦!当选后，你的措施能做到吗?

“你讲话要算数喔!当选后，你的这些措施都能保证做到吗?”一位老党员在现场呛声质问候选人。

“这个意见那个问题，对你们未来的书记提个不停，就不怕他上任后整你、搞你们的鬼?”面对南方日报记者的提问，石坑镇杨化村前 3 任村支书、有40年党龄的张均祥等人立即回答:“有什么好怕的?难道一个镇党委书记会怕党员反映一点问题?”

“客观地说，候选人的承诺可能不能立即做到，有些问题也是长期以来形成的。但是，具体的承诺起码意味着今后的工作有了一个目标。有了目标，就会有实现目标的办法。即使不能马上实现，也可以分阶段实现。”石坑镇中学校长洪建新说。

“谁讲得实在，我就将选票投给谁!”石扇镇新东村村支书肖仕均毫不犹豫地把票投给了黄增国，肖仕均已有40年党龄。他认为黄增国的竞选演说，非常具体，实实在在，不说空话不说大话，值得信任。比如，黄增国在竞选时承诺，每年将拨付各村3000元，以解决垃圾清运费用问题和重点整治圩镇垃圾卫生，确保圩镇和各村环境整洁。

村村通是石扇镇党员关心的大事。“石扇镇要以小财政解决大民生!”黄增国在演讲中承诺要抓好道路建设，并列出五段共9.7公里的村村通道路的建设名单。

而石坑镇的张均祥则把选票投给了冯勇文。“我最关心的自然村行路难问题，他给出了明确的答复!”张均祥称，该镇50%以上的自然村道路没有实现硬底化，导致村民雨天行路困难，影响村经济发展。

“现场演讲，现场投票，现场视频监督，长处短处都摆在桌面上，大家看得清清楚楚。”胜选并分别担任石扇镇、石坑镇党委书记的黄增国、冯勇文说，这次竞选和往常的竞聘上岗大大的不一样。

“在两名候选人中，谁上谁不上，完全由镇里的几百位党员决定。”梅县县委书记李远青分析说。

结果，在石扇镇，755名参会党员中有445人把选票给了黄增国。而在石坑镇，冯勇文得到了388张选票。他们两人得票均超过半数，而且都比落选的其他候选人的得票高出100张左右。

梅县力推乡镇党委书记公推直选并非偶然。今年8月，广东决定推进开展“提高选人用人公信度示范县创建活动”，全省选定30个县作为创建单位。梅县即为30个创建单位之一。而梅州市最初打算在全市每个区县拿出两个镇党委书记来公推直选。后来，在征求了省委组织部的意见之后，梅州觉得还是循序推进更好，方才选定梅县作为唯一试点。

其实，早在2008年公推直选产生团市委副书记之后，时任梅州市委书记的刘日知就曾表示，今后将把此模式推广至各县、镇的选举中去。

3、组织部推荐的候选人落选

落选并不是他们不优秀，其实他们的得票也比较高。

“组织部门革了自己的命。”梅县县委组织部相关负责人在接受南方日报记者采访时称，该县县委组织部推荐的两位人选即遭“落选”。

“落选并不是他们不优秀，其实他们的得票也比较高。但是，党员们在投票时认为他们长期在机关工作，缺乏足够的乡镇工作经验。”该负责人称，这充分说明，在此次公推直选中，县委、组织部门没有去贯彻所谓的“组织意图”，把整个公推直选操控在自己手里，而是认认真真充当组织者、裁判员，让党员们选出自己心目中的掌舵人。

党的十七大要求，干部选拔任用要坚持“民主、公开、竞争、择优”。这意味着“民主”是干部选拔任用的“第一要义”。十七届四中全会指出，扩大选人用人民主，第一项要求是“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”。

此次梅县公推直选，“直选”层面广为受人关注。但是，“公推”层面，也非常强调一个公字，实现了公开推荐、差额票决、差额选举。整个过程都强调公开、公正、公平，避免了通过控制提名环节控制选举的情况。

梅州市委常委、组织部长翁永卫表示，党内民主是党的生命，科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。梅县石扇、石坑两镇成功公推直选新一任镇党委书记，在梅州市乃至全省均是首次，取得了历史性突破，标志着梅州市公推直选乡镇党委书记试点工作取得了阶段性成果，在党管干部和群众公认之间找到了选人用人的平衡点，为全市乃至全省进一步深化人事制度改革提供了可供借鉴的宝贵经验。

国家行政学院教授汪玉凯表示，党的十七大以前，基层党组领导班子公推直选在四川等省进行了试点。公推直选与传统选拔任用方式是有冲突的，削弱了上一级领导干部手中的权力。汪玉凯肯定了该举措的进步意义，首先党内要民主，基层要民主，民主才能扩展到更高的领域并向全社会扩展。现在地方将基层党组领导班子公推直选作为重点抓，是值得肯定的，但也要避免流于形式，确保真正把这种权利交给基层党员。

公正的选举活动的推行有其不可忽视的重大意义。2006年9月5日，温家宝访欧前夕接受欧洲五家媒体联合采访，回答《法兰克福汇报》记者提问时称，群众通过基层的直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正体现我们国家是人民当家作主。”

公推直选镇党委书记流程

10月8日，梅县公推直选镇党委书记领导小组发出了《致石扇镇、石坑镇全体党员的公开信》。经报名和资格审查，共有45人参加公推直选，其中石扇镇21人，石坑镇24人。

10月12日，梅县又召开全县公开推荐会议，通过推荐分别确定了2个职位的前5名考察对象人选。

10月22日，梅县县委全委会差额投票产生了3名候选人初步人选。

在全封闭的“试岗调研”之后，11月10日，石扇、石坑又通过公开差额推选会议产生了2名候选人预备人选。

最后的预备人选在11月13日的竞选大会上，由党员投票选出。

第四篇：“公推直选”引发选拔民主冲击波 推动党内民主

“公推直选”引发选拔民主冲击波 推动党内民主

自从党的十六届四中全会第一次明确提出“科学执政、民主执政、依法执政”以来，如何做到民主执政、用什么机制和制度来保障执政的民主性，一直是理论和实践界炙手可热的议题。

高层给出的大方向是，首先提升党内民主质量。近年来，全国范围内旨在推进党内民主的地方试点不断涌现，党代会常任制、党代会任期制、党员旁听制、质询制等均在地方基层积累了宝贵的经验，“公推直选”就是其中之一。

“公推直选”率先在高校、企业、社区等基层单位破冰，对于坚实党民主执政的根基具有战术性意义。

从另一个视角看，党的干部队伍好似一座金字塔。塔的基座，便是为数甚广的基层干部、年轻干部、后备干部。“公推直选”试点在基层党组织范围内推开，更利于年轻干部在民意的环境中健康成长，为干部的继续选拔任用积累民意、培养民主意识。

基于对多个“公推直选”试点单位的长期观察，《瞭望》新闻周刊记者近期采访了北京大学、国家行政学院、中央党校的专家学者，以及多个试点单位的组织部门，对“公推直选”试点所引发的选拔民主冲击波进行梳理评述。

实质性推动党内民主

“公推直选”作为基层直接选举制度，被多位受访专家视为党内自我更新机制中的首要一环。

“党内民主发展到今天，进展并不如我们大家所期望的那样快。在推动党代会常任制试点的同时，基层直选使人看到另一境界：源自基层的直接选举，使基层党内生活出现新的面貌。”中央党校党建研究专家高新民说。

党内民主具有权力制约功能和导向功能。现有的领导体制在专家眼中有其固有的优势，即在路线、方针、政策正确的前提下，有利于“集中力量办大事”。但是，如果权力过于集中，就可能出问题。

“如何制约权力？可以权力制约权力，也可以权利制约权力。在现行体制不变的条件下，选举，就是以权利制约权力”，高新民对本刊记者说。

在高新民看来，真正发端于群众的选举可以产生多方面的权力制约作用：其一，从根本上改变领导者和普通党员的关系，调节党内关系。其二，选举是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群众负责，是以权利制约权力最主要的形式。其三，选举与任期制联系在一起，有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官僚化的特点，也在一定程度上体现了权力制约的意义。

高新民说，选举本是民主政治的核心问题，但由于诸多利害关系，使得选举难以真正实现。各地“公推直选”的成功探索证明，真正的民主选举，是可以得到群众拥护的，因此为党内民主的发展提供了新的经验。

此外，党内选举制度的改革，对于反腐败系统工程也具有特殊意义。以大学教授身份担任中国监察学会副会长的李成言教授，是北京大学政府管理学院党委书记、博士生导师。这位反腐败研究专家认为，治理腐败的两大源头，一是涉及干部选拔、任用、管理和监督的干部人事制度，二是政府财政管理系统中“管好钱袋子”的相关制度。

“可以说，如果这两个环节能把握好，反腐败进程就会良性运转。而„公推直选‟从基层干部选举抓起，让群众参与选出能够胜任岗位工作的干部，恰恰是突破了反腐倡廉中的„干部选任‟瓶颈，对于预防腐败、惩防并举非常重要”。

党员主体地位落地

针对实践中实现党员基本权利的制度化管道不充足，各地“公推直选”试点在这方面的探索可谓收效显著。

在初始提名环节，各试点单位多数采取了党员个人自荐、党员群众联名举荐和党组织推荐相结合的方式。这种改变以往由组织单一提名的做法，大大促进了《党章》规定的党员个人民主权利的落实。

“《党章》上规定的党员的民主权利有8条，其中很多方面就是党员的直接民主权利，比如选举权和被选举权、要求撤换、罢免领导班子成员的权利等”，国家行政学院法学部教授任进，常年研究党和国家法律法规。采访中，他拿出了随身携带的最新版《宪法》和《党章》，阐述党员的八大基本权利。

任进介绍道，从理论上可以将党内民主分为直接民主和间接民主。根据《党章》的规定，党内间接民主，主要表现为党员通过党的代表大会行使党员权利；党内直接民主，主要表现为党员参加党的有关会议，对党的工作提出建议和倡议，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部，行使表决、选举或被选举等权利。

“„公推直选‟试点取得了很好的效果，说明我们有能力通过直接的方式来体现党员的权利，体现党内的直接民主。„公推直选‟有利于扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽选人用人视野，有利于加强党的基层组织领导班子建设，是体现党员主体地位、尊重党员权利和充分发挥党内民主的重要实践，在《党章》上也有充分的党规、党法的依据”，任进说。

中央党校党史部副主任谢春涛教授说，党员主体意识的问题尽管一直在说，但缺乏实现机制。“我们绝大多数党员，无论是担任高的职务还是低的职务，或者就是一个普通的党员，都非常关心党的发展。但如果缺乏参与的方式、途径，党员主体意识就没法表达，时间长了，这个主体意识就会淡漠，甚至有可能就没有了。我想不少人有这样的心态。公推直选的实践，唤醒基层党组织党员的主体意识。有了参与的机会，党员肯定会关心候选人的情况，关注基层党组织的发展。”

“„公推直选‟的制度设置以党员的民主权利为核心，唤醒了基层党员干部的主体意识。从参选率和具体成效来看，„神圣的一票‟有了实际的含义，体现了选举者有效参与、投票平等的民主理论要素要求，有效地调动了广大党员参政议政的积极性，从而在实践中落实了党员的民主权利。”李成言认为。

以党内民主带动人民民主

以党内民主带动人民民主，关键在于如何带？通过什么样的机制带？“公推直选”在把基层组织的“一把手”放在全体党员当中来选举，尤其是一些试点地区引入了党外群众参与，在“公推”环节采用“群众投信任票”的方式，引起了多位专家的关注。

在高新民看来，基层党内直选，尽管在法理上只是党的内部选举，但非党群众通过投信任票、驻点调查、现场提问等环节参与进来，客观上形成群众对基层党组织的认同，也对基层民主发展起到了示范作用。

中央党校党建教研部祝灵君副教授说，在新阶段，应该以扩大党内民主的示范来改善人民民主实践的质量，最终提升整个社会主义民主政治的质量；以党内民主的推动去带动城市社区民主，形成新的阶段我国基层民主的新的增长点——城市基层民主。“今后一段时期，大力推进城市基层的党内民主将是我国社会主义民主政治建设中的又一新亮点”。

近年来，人民群众民主意识的不断增强，人民对于自身的知情权、参与权、监督权等基本权利的要求越来越明确。但是党内一些干部的思想观念与之相比，似乎远远落后了。

“比如沿海地区一些干部谈起招商引资时眉飞色舞、如数家珍，而谈起民主政治却噤若寒蝉。这个现象令人不安。”中央党校党建教研部副主任张志明教授谈起他在教学中的一点感受。“加强党的领导，提高执政能力，也包括推进社会主义民主政治建设的能力。这就要求党员干部弄清„选举‟在民主政治框架中的地位和作用，具备民主的常识，培养民主的能力。”

“选上去，还要能扒下来”

在接受电视媒体采访时，有着64年党龄的南京市白下区淮海路社区居民恽玉纯说：“这个人(社区党委书记)好不好，你自己选，假如他好，那你选对了；假如他不好，那我有这个权再把他扒下来”。

直选上去的干部如果干得不好，还能不能再扒下来？这是高关注度的话题。选举民主的天然弱点是，选前选民强势，选后当选者强势。“公推直选”要克服这一弱点，就必须强化直选后的一整套制度，形成对权力的有效制约。

“选举本来就是一整套制度构成的体系，我们现在要做的就是改革和完善党内选举制度”，高新民教授勾勒出了选举制度体系的基本元素：

一、公开。包括提名公开，候选人背景资料公开，唱票过程公开，计票结果公开等。“候

选人背景资料要详细，家庭财产情况应该公开，甚至应该写明这个干部曾经犯过什么错误，改了没有。”

二、承诺。竞选时不能瞎承诺，上任后承诺不兑现可以作为启动罢免程序的依据。

三、投票。投票应该是秘密进行的。目前，我国的村委会选举中已经禁止使用“流动票箱”，实行秘密写票制，这个经验值得“公推直选”吸收。

四、任期制。“惯例”不可靠，应规范干部任期内调动。如果直选上来的干部，干了一年就调走高升，他对选民的承诺就会落空，将直接影响直选的公信度和选民热情。

五、质询。当选干部应该严格实行党务公开、政务公开，定期向选民汇报工作进展，选民不满意的，可以进行质询。

六、罢免、弹劾。要使授权与收权联为一体，将长期处于虚置状态的罢免程序做实。

“如果没有相应的选举程序和选举体系总体设计，而只有投票这一个环节，选举非常容易被大量的„潜规则‟所干扰”。高新民说，只有逐步改革选举制度，探索质询、罢免制度，积极应对社会民主的发展浪潮，才能承担起领导社会主义民主政治的职责。

李成言教授对此非常认同。“如果缺乏有效的监督机制，选举将被不断弱化、异化”，他对本刊记者说：“监督机制要具有独立性和可持续性，而不能完全受决策者的控制。做到了这关键的一点，„公推直选‟将会走得更好更远。”

李成言说，民主直选的设置，对领导干部选拔任用这一至关重要的组织工作的辅助监督作用分为任前、任中和任后三个环节。任前要防止干部“带病上岗”，确保选拔任用领导干部的质量；任中要防止干部“岗上生病”，保证权力的规范行使；任后要防止干部“留病下岗”，要防止以任期来规避责任的现象发生。

这种民主直选设置在内涵上与干部测评考核是一致的，他建议考虑加强与《党政领导干部选拔任用工作条例》相结合方面的制度设计，重视民主直选的设置对于干部任期之中以及任期之后的监督作用。

中央党校研究生院院长卓泽渊教授说，“公推直选”直接改革了干部选任制度，是根本的，但不是全部的；是起点的，但不是终极的。之所以不是全部的，是因为另外还有任职制度、监督制度、廉洁制度，与之匹配的还有质询、罢免与弹劾制度等。之所以不是终极的，是因为干部一旦上任就产生了实现承诺问题，贯彻党的方针政策的问题，执行党的纪律问题。

来自试点地区的组织部负责人反映说，“公推直选”干部的动态管理机制很重要，我们需要健全完善干部目标管理制度、评议考核制度、罢免淘汰制度，“使„良马‟始终处于竞争的跑道上，始终处于逆水行舟、不进则退的竞争状态”。

制度“冲突”与预留空间

1990年印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(以下简称条例)，被试点地区的多位组织部门干部多次提及。因为它是“公推直选”目前面临的明显的制度“冲突”之一。

条例第十四条对党的基层委员会和经批准设立的纪律检查委员会委员的产生方式有明确规定：“召开党员大会的，由上届党的委员会根据所辖多数党组织的意见提出候选人，报上级党组织审查同意后，提交党员大会进行选举。”

该条例是目前基层党组织选举工作的直接依据，依此，则基层党组织书记、副书记，只能由党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会选举产生。

受访的试点地区组织部负责人说：“这与„公推直选‟的具体方法和程序，有矛盾和冲突之处，令„公推直选‟缺乏可操作性的法规依据。如能改革和完善现有基层党组织选举制度，则可为„公推直选‟继续前行提供强有力的支持”。

鉴于“公推直选”的价值，现有的规定并非不可回旋。党的十七大修改的《党章》改为：“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准。”并没有强调书记、副书记必须由哪些组织选举产生。

“„选出的‟和„产生后‟，几字之差，就给基层党组织的„公推直选‟预留了空间”，任进教授认为。

此外，十七大《党章》还修改了一条规定：“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生”；增写了一条：“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。”

“这样就处理好了党内的直接民主和间接民主的关系，更好地体现了„保障党员的民主权利‟这个党章的精神”，任进阐释道。

有试点地区的制度设计中，明确了这项工作的九大程序。其中第八条是“依法任命”。也就是说，党员直选出来的基层党委书记、副书记、委员，还要经过上级任命的程序。“这也是为了解决与目前干部体制的冲突之处”，高新民指出，自下而上探索的直选还存在与干部制度整体接轨的问题。

受访专家直言，“应该考虑对党内选举制度、干部任用选拔制度、党内监督制度、干部任期制度等进行修改和完善，使„公推直选‟于法有据”。

如何把握选举的竞争性

回顾中国共产党执政60年来的党内民主建设，党内选举从最初的任命制、等额选举制，发展到差额选举制、公推公选、公推直选，从鼓掌通过、口头表决、举手表决，发展到无记名票决、差额票决，无一不伴随着思想的解放。对于党内竞争性选举制度的地位、作用的认识也需要各级领导干部思想上的辨识与解放。

有受访专家认为，“公推直选”是党内民主的深化拓展，使党内选举更富活力和竞争力，但同时也会加剧党内竞争，如果引导不好有可能导致党内力量分化，因此“公推直选”的推进尤其需要积极、稳妥、有序。各试点地区出现的若干现实问题需要关注和把握。

比如在一些试点地区，有的党组织由于后备人才不足，有的机关事业单位由于党组织书记、副书记任职条件的限制，导致参加直选的候选人偏少，影响了选举的竞争性。甚至个别党组织由于宗族、宗派等因素的干扰，没有选出党组织书记。

而如何让党员群众更全面地了解候选人和参选人，除了竞职演讲之外，还需要探索更多的办法，搭建更有效的平台。

再如，一些地方党员群众的参与面还不够广。一些普通党员存在着矛盾心理。一方面，他们觉得“公推直选”扩大了党内民主，肯定这种做法。另一方面，他们又担心“公推直选”走了形式。还有一些党员对选举不够关心，认为无论谁当选都与己无关。在这种心理影响下，一些党员参加自荐报名的积极性不高。

在一些地方的机关和高校中，在相同职级情况下，干部更愿意从事业务工作，不愿意干党务。而在社区党员中，退休老党员占大多数，他们有积极性但体力难以保证；刚毕业的大学生党员多数外出就业，下岗失业人员因为社区工作者报酬偏低，参与积极性也不高。

“这些因素造成了自荐报名的党员范围较窄”，受访的试点地区组织负责人说，“加强对基层党务干部的激励关怀和帮扶，提高待遇，通过有效措施关心他们的成长进步，加大对党务干部的选拔使用，增强基层党务工作岗位的吸引力，从而调动党务干部的工作积极性，对于在基层党组织推进„公推直选‟，把握选举的竞争性有着特殊的意义”。（杨琳）

第五篇：“公推直选”产生多方面权力制约作用 推动党内民主

“公推直选”产生多方面权力制约作用 推动党内民主

杨琳

2009年11月27日16:35

来源：《瞭望新闻周刊》

“公推直选”产生多方面权力制约作用 推动党内民主--中国共产党新闻

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自从党的十六届四中全会第一次明确提出“科学执政、民主执政、依法执政”以来，如何做到民主执政、用什么机制和制度来保障执政的民主性，一直是理论和实践界炙手可热的议题。

高层给出的大方向是，首先提升党内民主质量。近年来，全国范围内旨在推进党内民主的地方试点不断涌现，党代会常任制、党代会任期制、党员旁听制、质询制等均在地方基层积累了宝贵的经验，“公推直选”就是其中之一。

“公推直选”率先在高校、企业、社区等基层单位破冰，对于坚实党民主执政的根基具有战术性意义。

从另一个视角看，党的干部队伍好似一座金字塔。塔的基座，便是为数甚广的基层干部、年轻干部、后备干部。“公推直选”试点在基层党组织范围内推开，更利于年轻干部在民意的环境中健康成长，为干部的继续选拔任用积累民意、培养民主意识。

基于对多个“公推直选”试点单位的长期观察，《瞭望》新闻周刊记者近期采访了北京大学、国家行政学院、中央党校的专家学者，以及多个试点单位的组织部门，对“公推直选”试点所引发的选拔民主冲击波进行梳理评述。

实质性推动党内民主

“公推直选”作为基层直接选举制度，被多位受访专家视为党内自我更新机制中的首要一环。

“党内民主发展到今天，进展并不如我们大家所期望的那样快。在推动党代会常任制试点的同时，基层直选使人看到另一境界：源自基层的直接选举，使基层党内生活出现新的面貌。”中央党校党建研究专家高新民说。

党内民主具有权力制约功能和导向功能。现有的领导体制在专家眼中有其固有的优势，即在路线、方针、政策正确的前提下，有利于“集中力量办大事”。但是，如果权力过于集中，就可能出问题。

“如何制约权力？可以权力制约权力，也可以权利制约权力。在现行体制不变的条件下，选举，就是以权利制约权力”，高新民对本刊记者说。

在高新民看来，真正发端于群众的选举可以产生多方面的权力制约作用：其一，从根本上改变领导者和普通党员的关系，调节党内关系。其二，选举是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群众负责，是以权利制约权力最主要的形式。其三，选举与任期制联系在一起，有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官僚化的特点，也在一定程度上体现了权力制约的意义。

高新民说，选举本是民主政治的核心问题，但由于诸多利害关系，使得选举难以真正实现。各地“公推直选”的成功探索证明，真正的民主选举，是可以得到群众拥护的，因此为党内民主的发展提供了新的经验。

此外，党内选举制度的改革，对于反腐败系统工程也具有特殊意义。以大学教授身份担任中国监察学会副会长的李成言教授，是北京大学政府管理学院党委书记、博士生导师。这位反腐败研究专家认为，治理腐败的两大源头，一是涉及干部选拔、任用、管理和监督的干部人事制度，二是政府财政管理系统中“管好钱袋子”的相关制度。

“可以说，如果这两个环节能把握好，反腐败进程就会良性运转。而‘公推直选’从基层干部选举抓起，让群众参与选出能够胜任岗位工作的干部，恰恰是突破了反腐倡廉中的‘干部选任’瓶颈，对于预防腐败、惩防并举非常重要”。

党员主体地位落地

针对实践中实现党员基本权利的制度化管道不充足，各地“公推直选”试点在这方面的探索可谓收效显著。

在初始提名环节，各试点单位多数采取了党员个人自荐、党员群众联名举荐和党组织推荐相结合的方式。这种改变以往由组织单一提名的做法，大大促进了《党章》规定的党员个人民主权利的落实。

“《党章》上规定的党员的民主权利有8条，其中很多方面就是党员的直接民主权利，比如选举权和被选举权、要求撤换、罢免领导班子成员的权利等”，国家行政学院法学部教授任进，常年研究党和国家法律法规。采访中，他拿出了随身携带的最新版《宪法》和《党章》，阐述党员的八大基本权利。

任进介绍道，从理论上可以将党内民主分为直接民主和间接民主。根据《党章》的规定，党内间接民主，主要表现为党员通过党的代表大会行使党员权利；党内直接民主，主要表现为党员参加党的有关会议，对党的工作提出建议和倡议，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部，行使表决、选举或被选举等权利。

“‘公推直选’试点取得了很好的效果，说明我们有能力通过直接的方式来体现党员的权利，体现党内的直接民主。‘公推直选’有利于扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽选人用人视野，有利于加强党的基层组织领导班子建设，是体现党员主体地位、尊重党员权利和充分发挥党内民主的重要实践，在《党章》上也有充分的党规、党法的依据”，任进说。

中央党校党史部副主任谢春涛教授说，党员主体意识的问题尽管一直在说，但缺乏实现机制。“我们绝大多数党员，无论是担任高的职务还是低的职务，或者就是一个普通的党员，都非常关心党的发展。但如果缺乏参与的方式、途径，党员主体意识就没法表达，时间长了，这个主体意识就会淡漠，甚至有可能就没有了。我想不少人有这样的心态。公推直选的实践，唤醒基层党组织党员的主体意识。有了参与的机会，党员肯定会关心候选人的情况，关注基层党组织的发展。”

“‘公推直选’的制度设置以党员的民主权利为核心，唤醒了基层党员干部的主体意识。从参选率和具体成效来看，‘神圣的一票’有了实际的含义，体现了选举者有效参与、投票平等的民主理论要素要求，有效地调动了广大党员参政议政的积极性，从而在实践中落实了党员的民主权利。”李成言认为。

以党内民主带动人民民主

以党内民主带动人民民主，关键在于如何带？通过什么样的机制带？“公推直选”在把基层组织的“一把手”放在全体党员当中来选举，尤其是一些试点地区引入了党外群众参与，在“公推”环节采用“群众投信任票”的方式，引起了多位专家的关注。

在高新民看来，基层党内直选，尽管在法理上只是党的内部选举，但非党群众通过投信任票、驻点调查、现场提问等环节参与进来，客观上形成群众对基层党组织的认同，也对基层民主发展起到了示范作用。

中央党校党建教研部祝灵君副教授说，在新阶段，应该以扩大党内民主的示范来改善人民民主实践的质量，最终提升整个社会主义民主政治的质量；以党内民主的推动去带动城市社区民主，形成新的阶段我国基层民主的新的增长点——城市基层民主。“今后一段时期，大力推进城市基层的党内民主将是我国社会主义民主政治建设中的又一新亮点”。

近年来，人民群众民主意识的不断增强，人民对于自身的知情权、参与权、监督权等基本权利的要求越来越明确。但是党内一些干部的思想观念与之相比，似乎远远落后了。

“比如沿海地区一些干部谈起招商引资时眉飞色舞、如数家珍，而谈起民主政治却噤若寒蝉。这个现象令人不安。”中央党校党建教研部副主任张志明教授谈起他在教学中的一点感受。“加强党的领导，提高执政能力，也包括推进社会主义民主政治建设的能力。这就要求党员干部弄清‘选举’在民主政治框架中的地位和作用，具备民主的常识，培养民主的能力。”

“选上去，还要能扒下来”

在接受电视媒体采访时，有着64年党龄的南京市白下区淮海路社区居民恽玉纯说：“这个人(社区党委书记)好不好，你自己选，假如他好，那你选对了；假如他不好，那我有这个权再把他扒下来”。

直选上去的干部如果干得不好，还能不能再扒下来？这是高关注度的话题。选举民主的天然弱点是，选前选民强势，选后当选者强势。“公推直选”要克服这一弱点，就必须强化直选后的一整套制度，形成对权力的有效制约。

“选举本来就是一整套制度构成的体系，我们现在要做的就是改革和完善党内选举制度”，高新民教授勾勒出了选举制度体系的基本元素：

一、公开。包括提名公开，候选人背景资料公开，唱票过程公开，计票结果公开等。“候选人背景资料要详细，家庭财产情况应该公开，甚至应该写明这个干部曾经犯过什么错误，改了没有。”

二、承诺。竞选时不能瞎承诺，上任后承诺不兑现可以作为启动罢免程序的依据。

三、投票。投票应该是秘密进行的。目前，我国的村委会选举中已经禁止使用“流动票箱”，实行秘密写票制，这个经验值得“公推直选”吸收。

四、任期制。“惯例”不可靠，应规范干部任期内调动。如果直选上来的干部，干了一年就调走高升，他对选民的承诺就会落空，将直接影响直选的公信度和选民热情。

五、质询。当选干部应该严格实行党务公开、政务公开，定期向选民汇报工作进展，选民不满意的，可以进行质询。

六、罢免、弹劾。要使授权与收权联为一体，将长期处于虚置状态的罢免程序做实。

“如果没有相应的选举程序和选举体系总体设计，而只有投票这一个环节，选举非常容易被大量的‘潜规则’所干扰”。高新民说，只有逐步改革选举制度，探索质询、罢免制度，积极应对社会民主的发展浪潮，才能承担起领导社会主义民主政治的职责。

李成言教授对此非常认同。“如果缺乏有效的监督机制，选举将被不断弱化、异化”，他对本刊记者说：“监督机制要具有独立性和可持续性，而不能完全受决策者的控制。做到了这关键的一点，‘公推直选’将会走得更好更远。”

李成言说，民主直选的设置，对领导干部选拔任用这一至关重要的组织工作的辅助监督作用分为任前、任中和任后三个环节。任前要防止干部“带病上岗”，确保选拔任用领导干部的质量；任中要防止干部“岗上生病”，保证权力的规范行使；任后要防止干部“留病下岗”，要防止以任期来规避责任的现象发生。

这种民主直选设置在内涵上与干部测评考核是一致的，他建议考虑加强与《党政领导干部选拔任用工作条例》相结合方面的制度设计，重视民主直选的设置对于干部任期之中以及任期之后的监督作用。

中央党校研究生院院长卓泽渊教授说，“公推直选”直接改革了干部选任制度，是根本的，但不是全部的；是起点的，但不是终极的。之所以不是全部的，是因为另外还有任职制度、监督制度、廉洁制度，与之匹配的还有质询、罢免与弹劾制度等。之所以不是终极的，是因为干部一旦上任就产生了实现承诺问题，贯彻党的方针政策的问题，执行党的纪律问题。

来自试点地区的组织部负责人反映说，“公推直选”干部的动态管理机制很重要，我们需要健全完善干部目标管理制度、评议考核制度、罢免淘汰制度，“使‘良马’始终处于竞争的跑道上，始终处于逆水行舟、不进则退的竞争状态”。

制度“冲突”与预留空间

1990年印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(以下简称条例)，被试点地区的多位组织部门干部多次提及。因为它是“公推直选”目前面临的明显的制度“冲突”之一。

条例第十四条对党的基层委员会和经批准设立的纪律检查委员会委员的产生方式有明确规定：“召开党员大会的，由上届党的委员会根据所辖多数党组织的意见提出候选人，报上级党组织审查同意后，提交党员大会进行选举。”

该条例是目前基层党组织选举工作的直接依据，依此，则基层党组织书记、副书记，只能由党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会选举产生。

受访的试点地区组织部负责人说：“这与‘公推直选’的具体方法和程序，有矛盾和冲突之处，令‘公推直选’缺乏可操作性的法规依据。如能改革和完善现有基层党组织选举制度，则可为‘公推直选’继续前行提供强有力的支持”。

鉴于“公推直选”的价值，现有的规定并非不可回旋。党的十七大修改的《党章》改为：“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准。”并没有强调书记、副书记必须由哪些组织选举产生。

“‘选出的’和‘产生后’，几字之差，就给基层党组织的‘公推直选’预留了空间”，任进教授认为。

此外，十七大《党章》还修改了一条规定：“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生”；增写了一条：“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。”

“这样就处理好了党内的直接民主和间接民主的关系，更好地体现了‘保障党员的民主权利’这个党章的精神”，任进阐释道。

有试点地区的制度设计中，明确了这项工作的九大程序。其中第八条是“依法任命”。也就是说，党员直选出来的基层党委书记、副书记、委员，还要经过上级任命的程序。“这也是为了解决与目前干部体制的冲突之处”，高新民指出，自下而上探索的直选还存在与干部制度整体接轨的问题。

受访专家直言，“应该考虑对党内选举制度、干部任用选拔制度、党内监督制度、干部任期制度等进行修改和完善，使‘公推直选’于法有据”。

如何把握选举的竞争性

回顾中国共产党执政60年来的党内民主建设，党内选举从最初的任命制、等额选举制，发展到差额选举制、公推公选、公推直选，从鼓掌通过、口头表决、举手表决，发展到无记名票决、差额票决，无一不伴随着思想的解放。对于党内竞争性选举制度的地位、作用的认识也需要各级领导干部思想上的辨识与解放。

有受访专家认为，“公推直选”是党内民主的深化拓展，使党内选举更富活力和竞争力，但同时也会加剧党内竞争，如果引导不好有可能导致党内力量分化，因此“公推直选”的推进尤其需要积极、稳妥、有序。各试点地区出现的若干现实问题需要关注和把握。

比如在一些试点地区，有的党组织由于后备人才不足，有的机关事业单位由于党组织书记、副书记任职条件的限制，导致参加直选的候选人偏少，影响了选举的竞争性。甚至个别党组织由于宗族、宗派等因素的干扰，没有选出党组织书记。

而如何让党员群众更全面地了解候选人和参选人，除了竞职演讲之外，还需要探索更多的办法，搭建更有效的平台。

再如，一些地方党员群众的参与面还不够广。一些普通党员存在着矛盾心理。一方面，他们觉得“公推直选”扩大了党内民主，肯定这种做法。另一方面，他们又担心“公推直选”走了形式。还有一些党员对选举不够关心，认为无论谁当选都与己无关。在这种心理影响下，一些党员参加自荐报名的积极性不高。

在一些地方的机关和高校中，在相同职级情况下，干部更愿意从事业务工作，不愿意干党务。而在社区党员中，退休老党员占大多数，他们有积极性但体力难以保证；刚毕业的大学生党员多数外出就业，下岗失业人员因为社区工作者报酬偏低，参与积极性也不高。

“这些因素造成了自荐报名的党员范围较窄”，受访的试点地区组织负责人说，“加强对基层党务干部的激励关怀和帮扶，提高待遇，通过有效措施关心他们的成长进步，加大对党务干部的选拔使用，增强基层党务工作岗位的吸引力，从而调动党务干部的工作积极性，对于在基层党组织推进‘公推直选’，把握选举的竞争性有着特殊的意义”。