第五单元：赵成：强化人大对司法机关监督的途径分析

第一篇：第五单元：赵成：强化人大对司法机关监督的途径分析

赵成：强化人大对司法机关监督的途径分析

时间：2010-07-29 09:47作者：赵成新闻来源：正义网

7月28日上午，“2010诉讼监督论坛”在北京拉开帷幕。最高人民检察院副检察长孙谦、北京市人民检察院检察长慕平出席开幕式并致辞。此次论坛由北京市人民检察院主办，北京市检察官协会及北京市法学会诉讼法学研究会协办。与会嘉宾将分别就“诉讼监督的理论思考”、“人大监督与诉讼监督”、“诉讼监督的难点与对策”、“诉讼监督的外部工作机制”、“诉讼监督的内部工作机制”五个主题展开研讨。北京市大兴区人民检察院检察长赵成参与了第五单元“诉讼监督内部工作机制”的讨论。

强化人大对司法机关监督的途径分析

赵成 北京市大兴区人民检察院检察长

2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)正式实施。该法在全面总结各级人大常委会监督实践的基础上，进一步规范、明确、完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式、程序和实效，为各级人大常委会对“一府两院”工作进行监督提供了明确而具体的法依据，对于促进促进人民法院、人民检察院的司法公正，推进社会主义民主政治建设具有里程碑式的意义。我国宪法和法律明确规定，司法机关由各级人大产生，向人大负责。因此，依法、自觉接受人大及其常委会的监督，是实现依法治国基本方略的客观要求，是司法机关正确行使司法权力的有力保障。本文以《监督法》为据，结合实际，对新形势下人大如何进一步加强对司法机关的监督作一粗浅探讨。

一、人大对司法机关监督范围的界定

对司法机关工作实施监督，是人大机关的重要职能。宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，人民法院、人民检察院由其产生并对其负责。《监督法》进一步细化了关于人大对司法机关监督的规定，如：第5条、第8条、第10条等，进一步规范、明确、完善了人大常委会对人民法院、人民检察院实施监督的形式、程序和实效。根据上述法律规定可以看出，人大对司法机关的监督，是指人民代表大会及其常务委员会，从宏观上、权源上依法对人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进公正司法的活动。

从监督性质及范围来看，人大对司法机关的监督是一种权力监督，主要包括：对执法活动的监督（执行实体法、程序法、法官法、检察官法的情况）、对审判和检察机关工作的监督（业务、队伍和作风建设等）以及法官、检察官行为的监督三个方面。

从监督方式来看，人大对司法机关的监督主要从宏观上、权源上进行监督，主要包括：听取工作报告、执法检查、任免检法两院组成人员，以及质询、询问、罢免和撤职、特定问题调查等。

从监督的目的来看，人大对司法机关的监督，不在于纠正某些具体案件，进行司法救济，而是通过听取工作报告、调查研究以及对一些具体案例进行综合分析等方式，对审判和检察机关的工作做出总体评价，指出带有倾向性的问题，提出改进意见和建议。

从监督的效力上来看，人大对司法机关的监督是一种自上而下的监督，具有决策的性质，人大的监督意见对司法机关直接具有确定的拘束力。

二、人大对司法机关监督的意义

人大对司法机关实施监督是我国权力监督体系的重要组成部分，强化人大对司法机关的监督不仅符合权力运作规律，而且也是我国规范执法行为、促进司法公正、实现社会和谐的现实需要。

1、强化人大对司法机关监督，是权力运作规律的客观要求。权力天生具有扩张性，权力的运作过程如果缺乏有效的监督制约，权力必然要被滥用。并且，仅仅或者主要依靠权力机关内部的自我约束是不足以防止权力滥用的。因此强化人大对司法机关工作的监督与制约，是防止司法权力自我扩张，确保司法过程各种偏差得以及时纠正的要求，是确保司法权力良性运行、维护司法公正的要求。

2、强化人大对司法机关监督，是进一步促进司法机关规范执法行为，确保司法公正的客观需要。近年来，个别司法人员违法办案、以权谋私、枉法裁判等现象引起了社会的广泛

关注。消除司法腐败，实现司法公正、司法廉洁和司法效率的统一，已经成为我国社会主义法治国家建设中的重要课题。强化人大对司法机关的监督，有效遏制不规范执法行为的发生，努力促进司法公正，是我国司法实践的现实需要。

3、强化人大对司法机关监督，是弥补现有司法监督机制功能不足的需要。从司法系统的内部监督来看，体制的行政化倾向使上下级司法机关之间的监督关系逐渐演化为领导关系，从而一定程度上消解了监督应该具有的功能。从外部监督来看，也存在监督弱化的情形。而人大作为国家权力机关的性质、地位、以及人大集体依法行使职权的特点决定了人大对司法机关的监督具有纵向监督的性质，较之其他国家机关对司法机关的监督，人大的监督更具有权威性，可有效弥补现行司法监督机制功能的不足。

三、当前人大在监督司法机关过程中存在的问题

《监督法》对人大常委会的监督原则、监督主体、监督对象、监督范围和监督内容、监督程序都作了明确规定，进一步增强了人大监督的针对性和实效性。自《监督法》颁布实施以来，人大对司法机关的监督工作无论是从深度、广度还是力度方面，都明显加强，也取得了明显成效。但与此同时，也暴露出了一些制约监督效能充分发挥的因素和问题，主要表现为以下方面：

（一）信息不对称。信息不对称是人大对于审判和检察机关监督中的一个突出问题，很大程度上影响了人大监督工作的深入进行。譬如，听取专项工作报告和进行执法检查是人大例行、常规的宏观监督方式，有利于各级人大了解审判和检察机关全面的工作，了解他们执行法律法规的情况。但是，听取工作报告和执法检查的信息来源主要是审判机关和检察机关自身的报告和介绍，其客观性和真实性是会打折扣的，再加上人大自身的委员会体制不够健全，缺乏独立的信息渠道，仅靠社会舆论和个人感觉，对这种间接和笼统的信息做判断，必然导致审议难以深入和检查的表面化。

（二）对法官、检察官行为的监督虚置。法官和检察官是行使审判和检察权的主体,法院和检察院的工作最终要落实在具体审判和检察活动之中,对法官、检察官具体执法活动的监督实际上起着保证司法权正确行使的作用。问题的关键是如何使这种监督经常化、制度化。作为国家权力机关的各级人大虽然可以通过行使任免权来体现对法官和检察官的监督,但人

大不是审判工作和检察工作的直接组织者和领导者,并且就实践情况来看,人大也无法掌握每一位法官和检察官的具体素质、职业道德等方面的情况，如果没有其他辅助手段,这种监督基本是虚置的。

（三）质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式闲置。质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式虽有较强的刚性,但是,这些方式更多的意义是对监督结果的一种处置,由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定,很难启动,在实践中也很少运用。

四、强化人大对司法机关监督的途径分析

司法公正目标的实现，国家权力机关的监督是必不可少的。人大对审判和检察机关的监督要进一步强化，关键在于综合运用法定监督方式的前提下，通过工作创新，增加人大及其常委会了解司法机关工作情况的信息渠道，监督的信息触角深入日常活动之中，把监督关口前移，使人大的各种监督形式有机衔接起来，实现监督的民主化、经常化和制度化。

(一)要建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。人大加强与司法机关的监督，是一项长期性、经常性的工作。要及时有效地加强对司法机关的监督，就必须建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。如：可以成立专门的联络工作小组，定期了解司法机关各项工作的开展情况。人大也可以要求被司法机关聘请为人民陪审员、人民监督员的人大代表担当联络工作小组的联络员，进一步加强与司法机关的联系和沟通。同时，要善于从司法机关上报的动态信息及内部刊物等有关材料中，及时了解和掌握司法机关的工作动态和基本情况，为更好地实施监督奠定良好的基础。

(二)围绕热点议题，定期要求司法机关作专项工作报告。各级人大应当结合在执法检查中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的热点和普遍关注的问题以及人大代表提出的意见和建议等，定期研究制定一系列代表性强、能解决实际问题的重点议题，要求司法机关就该问题认真调研，并在规定的期限里做出专项工作报告，并在审议后将结果反馈给反映问题的人大代表或人民群众，以促进矛盾的化解和问题的有效解决。人大也可以根据实际，督促司法机关结合司法工作实际以及上级司法机关的重要指示精神和工作部署等，向人大作专题工作报告。对司法机关反映的问题和困难，人大要通过多种渠道反映和加强解决，从而进一步促进司法工作的深入开展。

(三)严格执行对司法机关的执法检查工作制度。及时制定人大常委会执法检查计划，并组成专门的检查小组，对司法机关的执法活动以及法律实施情况进行检查。一要突出重点。围绕党的中心工作，结合本地区的实际，从着眼于维护改革、发展、稳定的大局出发，着重抓住人民群众反映强烈的热点、难点问题，力争取得成效。二要深入实际。在检查过程中，不能只满足于听取汇报，召开座谈会，而要深入实践，到群众中个别走访，抽样调查，实地考察，直接听取群众的意见和呼声，掌握第一手材料，了解司法工作的真实情况。三要确保实效。针对执法检查中发现的问题，及时要求有关部门作出书面报告，并加强督办，以确保司法机关严格依法办案，从而促进司法公正，切实维护社会公平正义。

（四）进一步完善对法官、检察官行为的监督机制。加强与司法机关的经常性工作联系，建立司法机关工作人员绩效信息共享机制，准确、系统、全面掌握检察官、法官个体的道德素质、工作水平和业务能力。适时介入检察官、法官职级晋升工作，对整个过程进行全程监督，确保公开、公平、公正。严格依照法定程序，依法正确行使撤职案的审议、决定权力，切实维护检察官、法官职业的权威和公信力。

(五)要进一步明确和完善委员长会议和主任会议的议事程序和规则。《监督法》中规定的提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等，或需要委员长会议或主任会议转交，或需要其提出，或需要其审议，可见委员长会议和主任会议在《监督法》中的地位非常关键。这就需要进一步完善委员长会议或主任会议的议事规则和程序，使其更加清晰明确。如：对该会议的议事和表决方式是投票还是协商，需要公开还是不必公开以及不同意见是否记录在案等等细节问题都应有具体明确、操作性强的规定。只有这样，才能保证各项制度有效运行，才能使各级人大常委会对于司法机关的监督更加切实有效

第二篇：浅谈强化人大监督实效遵循公开原则途径

监督法总则集中体现了这部法律的精神实质，明确了人大常委会行使监督权的原则。其中，确立人大常委会行使监督权的公开原则是监督法的一大亮点。监督法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使职权的情况，向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督职权的公开原则。人大行使监督权的情况向人民公开，将人大常委会的监督工作置于

人民代表大会和人民群众的监督之下，既保证了人民的知情知政权，也是人大常委会保持同人民群众的联系，倾听人民群众意见的重要方面。遵循公开原则，体现了人大监督的本质和作用，对于进一步加强人大监督工作，增强监督实效，具有十分重要的意义。

一、公开原则的内容

在监督法中，公开原则包含三个方面：一是总则规定了监督公开原则；二是细则中第八、第十四、第二十、第二

十三、第二十七条等5个条款具体提出公开要求；三是个别条款规定了公开例外。

根据监督法的规定，人大常委会对“一府两院”的监督，除非涉及到国家秘密，或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外，其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序，作出的决定或决议，以及“一府两院”对监督的反馈等，都应当向社会公开。地方人大常委会监督公开的内容主要有五方面：一是听取和审议专项工作报告的计划，经主任会议通过，印发常委会组成人员并向社会公布；二是听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布；三是听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布；四是执法检查计划，经主任会议通过，印发常委会组成人员并向社会公布；五是执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布。

二、遵循公开原则的意义

公开原则的提出，回应了茁壮成长的公民社会、法治社会对人大行使职权信息公开的诉求，是由人大权力的民主化和监督的社会化发展趋势所决定的。这一原则，既是新时期人大常委会监督工作必须遵循的一条重要原则，也是新时期加强人大常委会监督工作的一个重要选择。人大监督内在的法定威力与监督公开后外来的舆论动力融为一体，必将产生民主与法治的合力。

（一）遵循公开原则，是人民群众行使民主权利的客观体现。人民群众了解知晓自己所选的代表和自己的代言机关以及自己选举产生、任命的官员“在干什么”、“怎么干”以及“干得如何”，既是人民真正当家作主的一个基本标志，也是一项不可或缺的基本权利。实行监督公开，打破了传统权力运作的神秘化和专断弄权的个人化，体现了尊重民意、落实民众知情权、维护和保障人民群众根本利益的时代精神，真正体现了“主权在民”的精神。

（二）遵循公开原则，是建设社会主义政治文明的需要。社会主义政治文明建设的实质，就是人民当家作主。人大监督工作公开，畅通人民群众的利益表达和政治诉求渠道，真正实现人民群众当家作主，有利于促进政治生活的民主化、科学化、高效化，有利于带动、促进、监督“一府两院”及其有关部门信息公开制度化，这是社会主义民主政治发展的时代要求。

（三）遵循公开原则，是构建和谐社会的现实需要。在构建和谐社会的过程中，需要公众的正确理解并积极参与。公众参与度越高，社会就越稳定，社会氛围就越和谐。人大监督工作公开，扩大了人民群众参与社会治理的空间，为人民群众广泛而有序参与创造了一个良好的平台，使广大的人民群众更乐意通过人大依法表达自己的诉求，进而促进我国和谐社会的构建。

（四）遵循公开原则，有利于推进人大工作。监督工作公开，将从很大程度上改变人大监督“从会议到会议”、“审议意见不公开”、“批评意见不见报”、“反馈意见群众不知道”等不良现状，真正把群众想知道的、要知道的、应该让群众知道的，全部公布于众，把人大的监督工作置于广大人民群众的监督之下，既可加大人大监督主体加强监督工作的压力，变“软指标”为“硬任务”，增强人大监督主体的责任意识和使命意识，也可提高群众和社会的满意度，增强监督诚信，降低监督成本，实现监督的社会化效果。

三、遵循公开原则必须把握的几个方面

贯彻落实好监督法的公开原则，做好监督公开工作，必须着重把握以下三个方面：

（一）坚持依法公开。人大常委会要牢固树立“公开工作不做好就是失职”的思想，依照监督法的规定，严格履行监督工作向社会公开的职责。在公开的同时，还应当严守国家秘密，保护个人稳私和商业秘密。即该公开的一律公开，不该公开的要尽保密的责任。

（二）坚持及时公开。当今是信息时代，一定要在有效时间里将人大监督工作信

息公布于社会，否则将降低信息的价值。如人大常委会制定的听取审议专项工作报告和执法检查的计划，一经通过就应向社会公布。

（三）坚持全面公开。要向社会公布人大监督工作各重要环节的有效信息，让人大代表和社会各界全面了解人大监督的各个环节和过程，知悉人大监督工作的程序。同时，要保证公布的信息的准确性、真实性和完整性。

四、遵循公开原则的途径

当前，人大常委会监督工作公开比较成熟的实践大体上有三种：一是公民旁听。这种形式在各级人大及其常委会会议上得到推行。二是媒体报道和传播。媒体依法刊播人大常委会会议情况、有关报告、决议、审议发言等信息。三是公报和会刊刊载。行权情况刊载在人大常委会公报或会刊中，向人大代表和有关单位寄送，有的地方公民可免费索取、阅读会议文件、公报等。

但总体上讲，目前地方人大特别是县市级人大对监督公开还没有引起足够的重视，人大监督公开缺失，而且即便已进行“公开”的，也存在着随意性和制度缺陷。如只公布结果、不公开过程，只公开人代会、不公开常委会会议与主任会议等。要改变目前监督公开缺失以及随意性大、缺乏制度保障等现状，满足人民对人大职权行为的知情要求，实现人民对人大的监督权，惟有遵循公开原则，且这种公开不仅是行权结果的公开，还应包括行权过程的公开。主要途径是：

（一）建立监督工作计划、内容和结果三公开制度。一要

公开征求监督内容，要像公开征求立法规划和法规草案意见那样，公开向社会、向人大代表征求常委会监督的内容。人大常委会确定监督内容后，应及时通过媒体向社会公布。二要公开监督的执行计划。在实施某项具体监督工作前，要公开具体的执行计划、专项监督热线电话、责任部门等。三要公开监督结果。完成监督工作计划后，要公开常委会监督工作报告的主要内容，尤其是要公开监督工作中发现的存在问题，主任会议反馈的意见、建议，常委会的审议意见或形成的决定、决议以及被检查单位的整改措施等。对重大的或社会反映强烈的热点、难点问题的监督，要进行跟踪监督，并及时通过媒体公开跟踪监督的相关结果。

（二）建立和完善会议公开制度。举行会议是人大行使职权最主要的方式。要建立和完善会议公开制度，把人大运用权力的过程置于“阳光”之下。要通过新闻媒体全程公开报道“三会”。目前，地方人大会议大多只报道人代会、常委会会议，对主任会议的报道几乎是“空白”，且程序性报道多，实质性报道少。要从广度和深度上增加对“三会”的报道，增强人大常委会决策、议事的透明度。

（三）建立常委会组成人员、人大代表述职制度。人大代表是由人民群众选举产生，人大常委会组成人员是由人大代表选举产生，因此，人大代表、常委会组成人员理所当然要对人民负责，受人民监督。要制定常委会组成人员、人大代表五年任期内向选民述职的总体规划和重要监督工作的述职计划，让广大选民和群众知晓自己选举的人大代表履职尽责的基本情况。常委会组成人员、人大代表既可深入选区面对面向选民述职，也可通过媒体进行述职讲话或刊载述职报告等。建立常委会组成人员、人大代表述职制度，是选民“零距离”对人大监督主体的履行职务的一次直接监督。

（四）建立人大代表、选民列席常委会活动制度。要建立人大代表、选民列席、旁听常委会会议制度，邀请人大代表和选民参加常委会有关的监督工作或活动。通过人大代表、选民身临其境参加有关的会议、审议和执法检查、视察、评议等相关的监督活动，让他们亲身感受人大监督完整程序，“零距离”去监督人大监督主体履职尽责的情况，不断扩大监督工作的民主化和社会化的程度。

（五）建立健全常委会新闻发布制度。目前，不少地方党委政府设立了新闻发言人，并定期向民众和社会各界通报工作情况和重大事项。人大常委会也有必要及时将履职情况及常委会的有关重要议题和工作情况向民众公布，使其知晓，听其意见。有条件的地方人大常委会应建立健全新闻发言人制度。新闻发布不能仅限于人代会期间进行，对于常规性工作也应定期向

社会发布，对于临时性工作和事项也可以随机召开新闻发布会。

（六）进一步完善人大信访工作制度。人大信访工作是人大常委会联系群众、体察民情的重要窗口。要建立和完善信访制度，创新人大信访工作。通过坚持和完善人大主任接待日、开通人大信息网、开设人大信箱等途径，拓宽公众参与人大工作的渠道，密切与人民群众的联系，反映社情民意。

（七）建立人大常委会档案、文件公开制度。把无需保密的文件，包括会议记录等定期向社会公开，供公众查询。

人大监督遵循公开原则，增强公开度、透明度，这是人大监督的题中之义，也是保障人大监督功效和生命线的力量之源。监督公开制度的确立，意味着权力与义务同在，动力与压力并存。我们要认真贯彻监督法，遵循公开原则，把人大监督与群众监督、社会监督结合起来，广开渠道，听取民声，集中民智，便民参与，使人大监督更加符合人民意愿、充分表达人民诉求、切实代表人民利益。把人大监督与舆论监督结合起来，具体而生动地宣传人大监督的作为、作用，使群众感受到人民代表大会制度的特性和优越性，让群众真正感受到当家作主的“味道”，增强认同感和责任感，使人大制度深深扎根于人民心中。以贯彻实施监督法为契机，健全监督机制，明确监督重点，规范监督形式，提升监督能力，进一步增强监督工作的针对性和实效性，不断提高人大工作水平。