交流《当前法律框架下民行检察如何参与社会管理监督》

第一篇：交流《当前法律框架下民行检察如何参与社会管理监督》

《当前法律框架下民行检察如何参与社会管理监督》

各位领导、检察同仁大家下午好，很荣幸能够在今天的检察理论研究工作会议上，就我撰写的《当前法律框件下民行检察如何参与社会管理监督》一文进行交流。

这篇文章写于2010年，实至今日文中很多的作法在实践中已经有了很好的实例，但在当时还是有很大争议的。

写这篇文章，主要是因为近年围绕民事检察制度的讨论非常激烈，但已摒弃存废之争，更多的考虑民事检察监督权的改革发展问题。2010年民行检察工作迎来了契机，一个是全国检察机关第二次民行检察工作会议召开，二是高检出台《关于加强和改进民行检察工作的决定》。尤其是在中央提出深入推进三项重点工作后，各地党委和政府对检察机关的民行检察工作也给予充分的支持，各级检察机关也积极推进民行检察工作参与社会管理创新，着力改变民行工作长期薄弱的局面。

文章看到了民行检察现行立法上的缺位，也面临监督范围狭窄的问题，在众多学者呼吁制定统一的监督法的环境下，本文从制度创新的策略上，提出当前法律框架下民行检察工作参与社会管理创新，必须限定在法律允许的范围之内，适度扩张监督的范围，也是大有可为的。

一、解决监督机制阻力问题，即必须坚持人大的全面监督，来助推民行检察这一专门性监督工作，做到敢于监督。传统的检察监督是以诉讼监督为主的专门性监督，现对非诉性监督争议较大，从理论与实践来看，我国检察机关与西方的检察机关不同，不单是公诉机关，同时还是法律监督机关，要履行法律在全国统一实施的责任。但是人大不可能进行个案监督，在运行机制上有不小的争议，而检察院通过法定程序进行个案监督工作不失为现实的选择，检察工作同时也纳入人大监督的范围。因此，民行检察工作适度的扩张，自当置于人大监督之下，成为人大法律监督的一种实施方式与手段，依托于人大的全面监督，发挥出专门性监督的效果，从而更易得到人大的支持，也解决了“师出无名”的问题。像2010年浙江省人大常委会就通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，为进一步加强检察机关民行诉讼监督与行政执法监督提供了制度保障。

二、解决非诉监督方向问题。这里主要讲的是行政检察监督，首先要理清检察监督与行政内部监督的关系，检察监督对于行政监督来说，是一种外部监督机制，是

1一种较高层次的专门性监督，民行检察环节的监督与查办职务犯罪这一检察事后监督不同，它更侧重于违法性监督、事前监督，与行政监督是一种并行互补的关系，双方的目的是一致，都是为了保障国家法律的统一正确实施，保证公权力的依法、公正行使。这样的观点也更利于解决权力协调上的阻碍。三是当前民行检察工作参与社会管理的机制措施，解决善于监督问题。这里提到了3个机制，一是民事督促起诉机制，主要是针对一些行政机关、国有单位的行政不作为、乱作为，导致国家利益或公共利益遭受损失的行为，以检察建议的形式，督促其及时履行。二是行政执法与司法衔接机制，主要是检察机关一直致力于行政执法与刑事司法的衔接工作，但很少注意到行政检察工作，包括行政诉讼违法、行政执法违法等等，在侦监、预防等部门已经与行政执法部门建立衔接机制的前提下，突出“行政执法与司法平台”建设，实现资源共享，突出联合监督的效果。三是公益诉讼机制，也称民事公诉机制。尽管我国民诉法尚未明确赋予检察机关提出民事公诉的权力，也没有相关的程序性规定，但基于保护国家利益和社会公共利益的义务和责任，面对近年来国有资产流失、环境污染得不到遏制，检察机关立足监督职能，积极探索民事公诉的是很必要的。

上述三种民行检察工作机制，都是民行检察在参与社会管理过程中新路子，现在司法实践上已取得一定的成效，对于整个民行工作的改革大有裨益，有些成熟内容已经被制成了规范性文件。这些监督方式符合我国《宪法》、《人民检察组织法》的规定，虽然没在法律中加以明确、缺乏程序规范，但并没有对民行检察权进行过分扩展，避免了民行检察越俎代庖，也符合我国的国情特点，必将在以后的实践中加以充实与完善。

以上就是本文的主要观点，如有不当之处，敬请批评指正，谢谢大家！。

第二篇：和谐社会视野下民行检察监督职能的强化

和谐社会视野下民行检察监督职能的强化

一、和谐社会视野下民行检察监督的定位

构建和谐社会，作为中国特色社会主义司法体系一个重要组成部分的民事行政检察部门对此负有极其重要的使命。首先，从我国的根本制度和政治实践来讲，人民代表大会行使立法权后。政府作为执法机关的执法行为、法院作为司法机关的审判行为都是受到作为国家法律监督机关的检察机关的监督的。因此，民事行政检察部门作为检察机关具体行使国家民事行政法律监督的工作部门，实际上行使着国家的民事行政法律监督权。其次。从权力分立的理论来分析，政府作为国家法律的执行机关，法院作为国家的审判机关，其行为都应当受到其他国家机关的监督，这才符合权力分立和制约的宪政理论，在我国，这一监督职责显然落在了检察机关的肩上。最后，从构建和谐社会的制度保障来看，人民群众对于执法行为和审判行为的不公，特别是对执行人员、审判人员的违法、枉法行为，必须能够通过一个独立的部门来受理和处理，以彰显法治的精神和民主的追求。因此，现阶段。检察机关民事行政检察部门，应当担负起对行政机关、审判机关及其工作人员违法乱纪行为的检察工作。

二、现价段民行检察监督的困境

我国的民事行政检察监督工作，经过十几年的实践和发展，取得了一定的经验和成绩，但是也凸显出一些问题，主要表现在以下方面：

首先是价值取向上的缺陷。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。就以权力制约权力来看，国家权力的运作必须处于有效监督的范围内，监督部门和执行部门应当是相互独立、相互制约的，各自都应当有自己的权力范围和约束机制。因此，检察机关作为国家法律监督机关，其法律监督职能的行使在于以达致国家权力的制约与平衡为价值取向，这是国家权力运行程序的正当性所必需，更是国家权力运行程序的效益性原则所必需。但是，在建国初期，根据人民内部矛盾的理论，认为国家机关之间的工作矛盾属于人民内部矛盾，解决的方式只能是协调。因此，民事行政检察机关在国家机构中缺乏明确的定位，具体到在民事行政检察监督工作中，则仅仅是强调其协调职能。由此直接导致民事行政检察监督工作刚性的先天不足。

其次是认识上的分歧。由于立法上原则和模糊的态度，以及缺乏刚性的监督依据。最高人民法院和最高人民检察院不得不通过司法解释的方式分别来指导和规范地方各级法院和检察院的职务行为。但各种因素导致两机关的司法解释没有严格遵守法治原则，出现了矛盾和冲突，最高法甚至以司法解释限制检察机关的监督范围，非常不利于民事行政检察监督工作的开展和发展。这样长期以来，就形成了人民法院在民事行政诉讼中独家办案。强调以内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事行政检察监督的外部监督形式，或者是以消极态度接受这种监督，甚至规避正面监督。而检察机关内部也存在着一定程度的“重刑轻民”的思想。在法律规定过于原则抽象的情况下，民事行政检察工作对外阻力重重，对内得不到足够的重视和支持。理论界的少数不同声音促成了一部分同志对民事行政检察工作的认识混乱。一些法官对民事行政检察持冷淡、甚至抵触的态度，导致在申诉案件的阅卷、检察机关所调查证据的认定等环节上存在或明或暗的障碍。

第三，立法上的瑕疵。在过去“宜粗不宜细”的立法原则下，现有法律对检察机关在民事诉讼和行政诉讼中具体权利义务的规定过于原则抽象；检法两家认识不一致，法律的统一适用常处于尴尬境地，政府机关更是脱离了检察机关监督的范围，这些都非常不利于民事行政检察监督工作的开展和发展。目前，我国《民事诉讼法》第187条至190条、《行政诉讼法》第64条等相关法律规定人民检察院有权对民事审判和行政诉讼实行法律监督，指导检察机关形成以提请抗诉为主要方式、以纠正错误判决为主要目的的监督态势。依据现有规定，检察机关只能在发现人民法院已生效的判决、裁定确有错误、符合《民事诉讼法》第187条之规定的抗诉条件，通过抗诉来履行监督职能。但现有的规定相当粗糙、不全面，面对实践中不断涌现的新问题，民行检察常常苦于没有明确的法律依据，诸如检察机关能否提前介人民事、行政诉讼：能否以诉讼参加人的身份进入法庭：对人民法院未生效的判决、裁定或正在审理中的案件如何监督；如何纠正庭审和执行违法活动；对职务犯罪线索进行侦查的程序、手段：对其他执法部门的违法行为能否监督、如何监督等问题都没有明确规定。也缺乏行之有效的干预手段，监督内容狭窄、手段单一。

第四，程序上缺乏具体、统一的操作规范。法律规定的原则使得民行检察部门的监督职能难以取得良好效果。例如，规定终审法院的上级检察院才有抗诉权。这就将大量的民事、行政抗诉案件集中在上级检察机关，而人数最多、力量最强的基层人民检察院却没有抗诉权，在民行检察部门的案件办理数上呈现倒三角的状况。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关是在诉讼程序之外进行监督，一般是通过当事人的申诉得以发现法院的错误判决。由于交通、经济等诸多因素的制约，当事人向同级检察院反映的多，上级检察院要直接、迅速的发现下级法院生效判决存在错误还缺乏有效途径。受理的检察院立案后必须首先发现生效的判决、裁定确有错误的时候，才能提请抗诉，上一级检察院经审查确有错误的，才能提出抗诉进入诉讼程序、参与诉讼中来实施法律监督。现有抗诉程序设置的繁琐、重复、效率低下，影响了当事人申诉的积极性，更降低了民行检察监督的权威性。在民事诉讼中，对抗诉程序的规定只有4条，规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书和抗诉再审。对于具体的抗诉应当怎样操作。法院怎样审理，法院和检察院之间怎样配合，都未作规定，在实际中操作性低；民事行政抗诉案件再审中。一是再审时限没有明确规定。实践中人民法院审理抗诉案件久拖不审的现象较为普遍；二是再审审级问题，《民事诉讼法》规定抗诉案件人民法院必须再审。根据相关规定，人民检察院按审判监督程序抗诉的案件的再审权属于中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院，基层人民法院没有再审此类案件的权力。但司法实践中，相当一部分案件由中级人民法院交办基层人民法院再审，明显与法律相悖。三是再审出庭问题。由于在抗诉审级问题上的分歧。导致检法两家在由哪一级检察机关出席法庭上认识不一致，出现“抗诉的不出庭、出庭的不抗诉”的尴尬局面。

最后，检察机关在民事诉讼和行政诉讼中提起公诉和诉讼权力缺乏法律规定。目前，检察机关代表国家和公共利益提起公益诉讼在理论界已成共识。但法律规定的阙如及最高院司法解释的不支持，使得检察机关以公共利益为由提起的公益诉讼在法院方面得不到支持，使作为法律监督机关的检察院不能充分发挥职能作用。

综上所述，在目前的法律制度下。民事行政检察工

作的上述不足决定了其监督职能范围小，只能是被动监督、事后监督、没有刚性的监督，这显然无法适应构建和谐社会的需求。

三、强化民行检察监督工作的路径

(一)拓展监督渠道，开创民行检察监督新局面

目前，各级民事行政检察部门普遍存在业务不足的情况，如果没有一定的业务规模、不能充分有效参与当前的司法实践，其职能和作用显然无从体现。因此，改善民事行政检察工作的一个重要方面，就是积极参与国家机关的各个执法环节，拓展业务渠道，充分参与各个执法环节，发挥监督职能。这项工作应当包括两方面：一方面，加强对国家和地方各级领导干部、对政府投资的工程、对与人民生活密切相关的大型工程设施建设工作的监督，做好职务犯罪的预防和侦查工作。在这一方面，检察机关民行检察工作的重点是监督实施“阳光工程”，敦促相关机关在重大决策、选人用人、招标采购、绩效审计等方面，除涉及国家秘密之外的，必须在社会或者本单位公开，按照民主程序决议决策。另一方面，要建立相应的检察监督制度，考察民情，走访执法对象，对政府机关的执法情况进行定期检察、抽查，及时、准确了解政府机关的执行情况和执法效果，以及社会对政府执法机关的态度，做出相应的处理意见。2004年，最高人民检察院决定民事行政检察部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪案件享有直接侦查权。虽然民行部门的职务犯罪侦查权只针对审判人员的职务犯罪，但已经为民行部门在监督其他执法部门的职务犯罪实践中提供了良好的借鉴。对民行部门在构建和谐社会过程中，充分发挥检察监督职能的作用不容小觑。

(二)改善工作作风。积极疏导民情

检察机关一般是作为国家公诉机关为人们所认识的，其作为民事、行政执法监督机关的职能鲜为人知。这首先是与工作性质有关，刑事检察工作是台前工作，与犯罪分子作斗争旗帜鲜明，给人们的印象深刻；而民事行政检察监督工作多是幕后工作，主要是与有关部门协调处理。因此，不容易引人关注。其次是国家和检察机关本身都没有对民事行政检察监督工作给予充分的重视，立法上没有专门的《监督法》；民事行政检察监督部门，与检察机关刑事检察业务采取相同的被动工作方式，没有明确的对外工作思路和方法，没有对外窗口建设，不为人所知也就不足为怪了。因此，检察机关民事行政检察部门应当积极建立和社会沟通的窗口，向社会宣示自己的工作职责和职能；加强窗口建设，把与社会沟通和受理社会人士的咨询和申诉，作为一项日常工作来作；和政府、法院建立日常业务联络机制，和民间组织建立合作关系。通过各种渠道，了解执法状况，积极主动参与执法活动。

(三)加强民行检察队伍建设，保障民行检察工作的革新和发展

队伍建设是民行检察工作革新和发展的关键。目前，民事行政检察工作不受重视，队伍建设严重滞后，实践中，民行部门更被戏称为“养老部门”。要改变这种局面，首先，民事行政检察工作应当引起各级检察机关的重视，重新进行定位，争取更多的资源分配；其次，要加强民事行政检察工作，吸引更多优秀人才加入到民事行政检察队伍中来；最后，要依法加强对民事行政检察工作人员的培训和管理，不断提高工作人员履行法律监督职责的能力和水平。不断完善检察队伍的管理体制和工作机制，为民事行政检察工作的创新和持续发展奠定基础。

(四)加强制度建设，做到有法可依、执法必严

目前，民事行政检察监督工作制度的缺失，也是影响民事行政检察工作开展的一个重要因素。因此，将民事行政检察监督工作工作制度化、制度公开化，让人民群众了解制度、办事心里有底；让民行检察工作人员遵守程序，接受人民群众和上级的监督；同时，这一工作的本身也是国家民主法治建设的一个重要方面。

(五)积极参与公益诉讼，维护社会公益

近年来，国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而就此提起诉讼的案件却寥寥无几。为使社会公众权益、社会长远利益在社会发展过程中得到有效保护，必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼。检察机关作为国家利益和社会公益代表，有义务、也有能力担当起维护国家利益和社会公共利益的职责，并且检察机关介入公益诉讼也是法治社会的需要。事实也说明了这一点，自1997年河南省方城县人民检察院提起首例国有资产流失民事公益诉讼以来，全国检察机关提起或参与的民事公益诉讼案件多达200多起。当然，具体到立法层面和现实层面，还有许多具体细致的工作要做。因此。民行检察工作人员应总结国内外典型案例，在环境污染、食品安全、消费者权益诉讼、房屋拆迁、劳动者等弱势群体权益和国有资产等诸多涉及公益的新型诉讼上加强研究，争取提出具体立法规划、立法调研并积极参与调处，代表社会公众和国家。依法提起公益诉讼。

第三篇：莒南县人民检察院关于充分发挥检察职能参与社会管理创新的工作意见

莒南县人民检察院

关于充分发挥检察职能参与社会管理创新的工作意见

为充分发挥检察机关在加强和创新社会管理中的职能作用，根据中央、高检院和省委关于加强社会建设、创新社会管理的部署要求，结合我院检察工作实际，制定本意见。

1、提高思想认识、转变执法理念，充分发挥检察机关在社会管理创新中的职能作用。加强社会建设、创新社会管理是维护社会和谐稳定、实现国家长治久安的源头性、根本性、基础性工作，我县正处于建设“临沂经济强县、山东发展快县、全国产业名县”的战略机遇期，社会建设任务更加艰巨，社会管理责任更加重大，检察机关作为管理社会的一支重要力量，应积极有为、有大作为。全院干警要深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕加快转变经济发展方式，牢牢抓住发展和民生两个关键，进一步增强大局意识、责任意识、忧患意识，克服参与社会管理“无关论”、“等同论”和“替代论”倾向，把加强和创新社会管理作为履行职责的重要内容，发挥作用的重要领域，必须承担的社会责任，不断转变工作理念，积极延伸工作触角，创新参与管理方式，充分发挥法律监督职能，为推进“三化”建设、实施“三动”战略、让城乡居民生活得更有尊严、更加美好提供有力的检察保障。

2、立足法律监督职能，坚持把执法办案作为加强社会管

理的基本途径。认真履行批捕、起诉职责，始终对严重影响群众安全感、严重破坏社会秩序的刑事犯罪保持高压态势，积极参与“强基富民固边工程”，建立社会治安形势和刑事犯罪动态研判、应对、建议机制，全力维护社会经济秩序、边境秩序、管理秩序和生活秩序。注重发挥查办和预防职务犯罪在加强社会管理中的促进作用，依法严肃查办发生在征地拆迁、惠农民生、资源环境、安全生产、知识产权和食品药品安全等社会管理领域中侵害群众权益、损害执政威信的贪污贿赂、渎职侵权犯罪，深入开展工程建设和国土资源等重点领域突出问题和商业贿赂问题的专项整治活动，深化侦防一体化建设，建立健全预防调查、预防报告和评估预警机制，促使国家机关及其工作人员严格履行社会管理职责。强化对诉讼活动的法律监督，综合运用抗诉、检察建议、纠正违法等多元化手段，加大对侦查机关、审判机关、刑罚执行机关和监管场所等的执法司法行为的监督力度，促进依法行政、公正司法，切实维护社会公平正义。

3、坚持把化解矛盾贯穿检察工作始终，最大限度减少社会不和谐因素。坚持调解优先，借助“N+1”大调解机制实现检调对接，运用刑事和解、民事调解、控申疏解“三解”工作机制，调处轻微刑事案件、民事行政申诉案件和涉法涉诉信访案件等，通过非强制手段、非诉讼途径妥善解决矛盾纠纷。按照“严到位、宽适度、重化解、讲效果”的要求，健

全贯彻宽严相济刑事政策的长效机制，切实提高运用政策化解矛盾的水平，对初犯、偶犯、未成年犯和“民转刑”案件中的轻微犯罪，落实“两减少、两扩大”要求，尽最大可能减少社会对抗。拓宽群众表达诉求的渠道，深入开展大接访、大下访、大走访，采取巡回办案、公开听证、案件评查等办法，集中清理涉检信访积案，积极对刑事被害人等实施救助救济，努力实现案结事了人和。

4、拓宽检察工作领域，积极参与社会治安综合治理工作。坚持把加强社区矫正法律监督作为参与社会管理的着力点，配合和监督有关部门做好社区服刑人员的交付执行、监督管理、规范矫正，综合运用法律、政策、教育等手段，加强对刑释解教人员的教育改造，帮助其融入社会。完善未成年人案件办理机制，健全对被不起诉未成年人的矫治、帮教机制，持续开展创建“优秀青少年维权岗”活动，加强对青少年的法制教育和司法保护。积极参加党委政府组织的社会治安综合治理行动，认真落实检察环节综合治理的各项措施，配合有关部门加强对高危人群、复杂场所、重点区域的打防管控，促进社会治安防控体系建设，有力推进平安吉林创建工作。积极参与对网络虚拟社会的建设管理，维护网上秩序、净化网络环境，完善涉检网络舆情监测、研判、处置机制，提高应对涉检网络舆情的能力。

5、注重延伸检察工作触角，不断加强和创新参与社会管

理的机制建设。注重向案前延伸工作触角，健全执法办案风险评估预警机制，研判和防范不稳定、不确定因素，理性、平和、文明、规范执法，从源头上预防和减少因执法不当引发的社会矛盾。注重向案后延伸工作触角，建立健全办理职务犯罪案件一案一回访、一总结机制，实行不立案、不批捕、不起诉、不抗诉案件释法说理制度，使群众顺心、顺气、顺意，努力实现最佳执法效果。注重向案外延伸工作触角，结合执法办案加强对突出社会问题的调查分析，及时向有关部门提出消除隐患、堵塞漏洞、强化管理的检察建议，积极向党委、人大和政府提供完善政策、加强立法、科学决策的参考意见，促进社会管理水平整体提升。

6、坚持用好“四走进”活动载体，进一步夯实检察机关参与社会管理的群众基础。坚持把群众工作作为检察机关参与社会管理的基础性、经常性、根本性工作，让群众参与检察机关社会管理工作，请群众评议管理和服务成效。以走进农村、走进社区、走进企业、走进基层“四走进”活动为载体，结合开展“坚定职业信念，促进执法为民”主题教育实践活动，增强掌握群众心理、疏导群众情绪、解决群众诉求的本领。通过在电视、报刊、网络上开展为期两年的“百家讲检察”活动，加强法制宣传教育，引导广大群众知法、守法、护法，理性表达个人诉求，运用法律维护权益，积极参与依法治理，努力预防和减少违法犯罪。扎实推进民生检察

工作，准确把握群众司法需求，进一步探索便民、利民、助民的新机制、新举措，切实为群众提供良好的法律服务，使检察工作更贴近群众、更适应群众，真正实现好、维护好、发展好广大群众的根本利益。

7、充分发挥检察工作服务站（联络室）的作用，打造检察机关参与社会管理的一线平台。社会管理创新的重点在基层、难点在基层、力量在基层，要积极推进检察工作重心下移、检力下沉，基层检察院2011年要在重点乡镇、街道、社区普遍设立检察工作服务站（联络室），充分利用检察工作服务站（联络室）贴近基层、贴近群众的优势，发挥打击、预防、监督、保护等职能作用，延伸法律监督触角、深化三项重点工作、服务基层群众，接受群众举报、控告、申诉、信访，开展职务犯罪预防工作，加强法律宣传、提供法律服务，就近、就地调处民间纠纷、帮扶困难群众，把社会矛盾化解在基层，把社会管理工作深入到基层，把维护社会稳定的任务落实到基层。

8、加强组织领导，通过提升自身管理水平增强参与社会管理实效。全省市县两级检察院和省检察院各部门要把加强社会建设、创新社会管理列入重要议事日程，明确责任分工，细化具体措施，强化各项保障，狠抓工作落实。要以标准化检察院建设为载体，进一步推进执法规范化、队伍专业化、保障现代化和管理科学化“四个体系建设”，全面提升检察机

关自身监督、自身管理、自身建设的能力和水平，为参与社会管理提供更强大的动力和更坚实的保障。要围绕社会管理及创新工作深入开展调查研究，及时总结一线的好经验，大力推广基层的好典型，把社会管理工作抓好做实。按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，紧紧依靠党委领导，自觉接受人大监督，积极配合政府及有关部门，努力加强和创新检察环节的社会管理工作。