第一篇：以幸福湖北为导向积极探索建立适度普惠型社会福利制度
以幸福湖北为导向 积极探索建立适度普惠型社会福利制度
谢松保
2012年第8期 ——社会建设
省第十次党代会报告提出要“始终坚持以人为本，努力建设幸福湖北”，并强调要“建立健全城乡一体化社会救助体系和救灾应急体系，统筹做好社会保障、社会救助、社会福利、社会慈善等工作”。结合民政部门实际，我们认为建设幸福湖北当务之急就是要加快建立与经济建设相适应、与社会发展相协调的适度普惠型社会福利制度，让人人成为共建共享幸福湖北的主体。改革开放以来，我省一直实行以城镇“三无”人员为重点保障对象的补缺型社会福利制度。随着改革开放的不断深入以及社会的加速转型，这种福利制度面临诸多问题，难以满足人民群众日益增长的社会福利需要。以幸福湖北为导向，加快建立适度普惠型社会福利制度，已成为当前民政工作的迫切要求。
一、补缺型社会福利制度存在的主要问题
长期以来，社会福利为保障城镇“三无”对象中的老年人、残疾人和孤残儿童等特殊群体的基本生活权益，相应提供了供养、医疗、康复、教育等方面的一些服务。在今天看来，这种城乡二元补缺型社会福利制度至少存在以下问题。
（一）覆盖范围较窄。社会福利覆盖的重点人群是城镇“三无”对象、城乡孤儿和一部分残疾人。这种制度安排最大的问题是覆盖范围明显偏窄。很多对象本该纳入社会福利保障范围，但只纳入了社会救助范围。城镇“三无”对象在普遍纳入社会救助范围的基础上，仅将集中供养对象纳入社会福利范畴，孤儿最低养育标准制度从2010年才开始建立，上述两种对象全省加起来不足5万人。主要由残联牵头的残疾人社会保障和社会服务体系建设也才刚刚启动。多数失能半失能、高龄、空巢老人属于政府基本公共服务范围，但尚未能享受政府提供的社会福利服务。
（二）保障水平偏低。由于预算安排、资金投入不足等原因，社会福利保障水平还不高。2011年《湖北省统计白皮书》显示，2010年我省城镇居民人均消费支出已达11451元。全省“三无”对象中的老年人、残疾人的福利保障标准为当地最低保障标准的1.5倍，当年为4680元，约为城镇居民人均消费支出的41%。有些社会福利对象还要依托社会救助制度，如城镇“三无”对象中的老年人和残疾人，分散居住的依靠社会救助制度保障其基本生活，集中供养在社会福利机构的在疾病治疗等方面也离不开社会救助。
（三）市场和社会组织的作用没有得到有效发挥。我省现行的社会福利制度一定程度上属于政府主导型福利制度。在政府承担主导责任但投入不足的情况下，市场主体、非营利性组织、社区组织在社会福利的补充提供和微观运营方面还没有发挥应有作用。2010年我省社会办养老机构床位与公办养老机构床位比例为1∶1，远远滞后于全国2.3∶1的平均水平。市场在提供社会养老服务、残疾人康复服务等方面的作用远没有得到应有的发挥。社区作为社会养老服务体系和残疾人服务体系中的重要依托，目前其服务还只处在试点推进阶段。
二、适度普惠型社会福利制度的基本内涵
目前，理论界和实践界对适度普惠型社会福利制度的界定尚未达成共识。党的十六届六中全会提出了“发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，国家民政部对构建适度普惠型社会福利制度有了宏观设想，结合学界的研究，立足当前着眼长远，我们认为将“适度普惠型社会福利制度”界定为：面向全体老年人、残疾人和孤儿弃婴，以扶老、助
残、救孤、济困为重点，坚持政府主导和社会参与相结合，资金保障与服务保障相并重，实行城乡统筹，逐步形成与经济社会发展相适应的基础设施、资金保障、人才技术、服务标准、运行机制和监管制度，不断满足服务对象多层次多样化的物质和精神需求。在保障范围上，从城乡“三无”老人向全体老年人延伸，从机构供养孤儿弃婴向全体孤儿弃婴拓展，从生活困难残疾人向所有残疾人迈进。在保障方式上，从资金单方面保障向资金和服务保障相结合转变。在保障程度上，从城乡二元向城乡一体转型，从保障基本生活向尽量满足不同层次多样化需求转变。在保障机制上，从政府举办向政府主导和社会参与相结合转变，在多元合作架构中推进社会福利向前发展。
三、我省已初步具备建立适度普惠型社会福利制度的经济社会基础
现代社会福利演变轨迹表明，在相当程度上社会福利制度的发展是对社会形态变迁和社会结构改变积极回应的结果。改革开放三十多年来，我省工业化、城镇化、市场化和老龄化快速推进，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展，建立更高水平社会福利制度已具备一定的经济社会基础。
（一）国民经济有了显著积累，为建立适度普惠型社会福利奠定了物质基础。改革开放以来，我省经济总量快速增长，2011年已达1.9万亿元，地方公共财政预算收入达到1400亿元。城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入连续7年保持两位数增长，国民经济有了显著积累。现阶段，我省初步具备了经济起飞所必需的主导产业、市场容量及体制环境，迈入了美国经济学家罗斯托所说的经济起飞阶段，总体上正处于向转变增长方式寻求发展动力的关键时期。这一时期，经济发展对社会福利将产生较高的依赖。建立适度普惠型社会福利制度，不仅具备了一定的物质基础，而且也是经济社会协调发展的必然要求。
（二）社会福利作为社会建设重要组成部分被提上战略高度，为建立适度普惠型社会福利制度奠定了政治基础。党的十七大报告提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系，保障人民基本生活。社会福利被确定为社会保障的三大基础之一，成为社会建设的重要内容。民政部站在战略发展的高度，创新提出了“建立适度普惠型社会福利制度”的新思维。国家发改委和民政部联合发布的《民政事业发展第十二个五年规划》明确提出了“社会福利惠及范围显著扩大，基本实现由补缺型向适度普惠型转变，越来越多的社会公众享受到与经济社会发展相适应的社会福利服务”的中期目标，为建立适度普惠型社会福利制度指明了方向。《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强新时期民政工作的意见》明确提出，“建立健全城乡特殊群体社会福利服务体系，努力推进民政工作走在中西部前列”奋斗目标。这些将为我省建立适度普惠型社会福利制度提供有力的政策支撑。
（三）社会福利体系框架初步构建，为建立适度普惠型社会福利制度奠定了实践基础。一是社会福利法律体系加快建立。国家相继颁布了《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》和《残疾人保障法》，省人民政府出台了《湖北省关于老年人享受优待服务的规定》、《湖北省残疾人优惠待遇规定》等规章，对加快老年人、儿童、残疾人福利事业发展、维护其合法权益提供了法律保障。二是社会福利设施体系加快构筑。截至2011年底，全省城乡福利机构2496个、床位22.4万张。全省县级以上城市都拥有1所集养护、康复、娱乐等功能于一体的公办城市社会福利机构，所有乡镇都至少有一所农村福利院，社会办养老服务机构已达235家，较好地解决了城乡“三无”对象集中供养问题，并在一定程度上缓解了社会养老服务供需矛盾。三是社会福利政策体系加快制定。我省先后出台了《省人民政府关于加快实现社会福利社会化的决定》、《省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》等系列文件，对社会福利对象在基本生活、医疗、教育、住房等方面作了全面的制度安排。
四、建立我省适度普惠型社会福利制度的目标和任务
省第十次党代会关于建设幸福湖北的部署，为“十二五”我省民政事业全面发展特别是建立适度普惠型社会福利制度提供了难得的历史机遇。着力保障和改善民生，使发展成果惠
及全体人民，建立广覆盖、保基本、多支柱、可持续的适度普惠型社会福利制度必将助推幸福湖北建设。
（一）广覆盖。其一，老年人福利。以“三无”老人、低收入家庭失能半失能老人、空巢高龄老人等老年群体为重点，同时兼顾其他社会老人，尽可能将他们都纳入社会养老服务保障范围。其二，儿童福利。以城乡孤儿、弃婴为重点，逐步将事实上无人抚养的孤儿等特殊困境儿童纳入保障范围，同时尽可能兼顾困难家庭儿童。其三，残疾人福利。重点保障符合最低生活保障条件的困难残疾人、重度残疾人和就业再就业残疾人。
（二）保基本。包括基本生活标准和基本服务内容两大部分。其一，基本生活标准。应适当高于当地最低生活保障标准。对于“三无”老人，综合考虑经济发展水平和他们尚有一定的生存能力，其基本生活标准参照我省孤儿最低养育标准减去教育费用来制定为宜。目前我省孤儿最低养育标准为集中供养1000元/月、分散供养600元/月，按照年均10%的速度增长，到2015年，集中供养和分散供养孤儿分别达到1610元/月和966元/月，集中和分散供养“三无”老人的基本生活标准应分别达到1437元/月和792元/月。对于符合最低生活保障条件的残疾人，按照分类施保原则，保持“十二五”期间年均10%的速度增长，到2015年全省平均保障标准达到425元/月。其二，基本服务内容。老年人福利，以生活照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉为重点，引导发展旅游、养生、教育等高端服务。儿童福利，以养育、康复、医疗、训练为重点，同时向教育、就业、住房、社区矫正等方面延伸。残疾人福利，重点涵盖康复、教育、就业、扶贫、托养等基本服务。
（三）多支柱。明确政府、市场、家庭、社区各自应承担的社会福利责任，构建主次有别、相互衔接、互为补充，既满足社会成员福利需要，又能体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利发展新格局。政府不再包办包揽社会福利，其责任限定于规则制定、行政主导、财政供款、市场监管等宏观领域；政府之外的市场组织、非营利组织、社区组织承担微观运营和组织生产的责任；家庭承担法律法规规定的赡养、抚养（扶养）责任和社会道义。
（四）可持续。要确保社会福利制度的持续发展和社会福利服务的持续提供，必须建立政府财力投入的长效机制、公平优惠的政策环境和合理的市场运营机制。一是政府财力投入长效机制。按照“四位一体”建设发展要求，将构建适度普惠型社会福利制度上升到战略高度，列入国民经济社会发展总体规划，建立健全新增财政投入优先用于社会福利、社会福利按国民经济适当比例合理投入的机制。二是公平优惠的政策环境。进一步完善社会福利法规政策，为各类社会福利机构创造公平竞争、资源合理利用的准入环境。同时，完善落实社会力量兴办养老服务机构、残疾人服务机构的各项优惠政策和残疾人就业优惠政策，建立政府财力补贴机制，充分调动社会力量投资社会福利事业的积极性。三是合理的市场运营机制。一方面，政府要建好管好公办老年人、儿童、残疾人福利机构，发挥好兜底供养和示范引导作用；另一方面，老年公寓、失能老人养护中心、聋儿语训中心等非基本养老服务设施，应大力推行公建民营、公办民营，优化社会资源配置，实现政府与民营机构的双赢。在服务提供上，需要大力发展福利服务社会组织和市场主体，探索建立政府购买服务的招标制度，将服务项目择优交给有资质的社会组织和市场主体来运营，政府当好养老服务市场的“守夜人”。
（作者系湖北省民政厅厅长）
第二篇：论我国普惠型社会福利制度中的社会工作介入
论我国普惠型社会福利制度中的社会工作介
入
谭晓辉
2012-09-21 15:05:08
来源：《重庆工商大学学报：社会科学版》2011年6期
【内容提要】 我国社会福利的转型为社会工作介入社会福利新体系提供了契机。社会福利新体系除了提供物质帮助外，还包括向社会成员提供所需的社会服务、精神慰藉和支持等。社会工作将社会福利政策、项目转化为现实的具体的服务过程，是实现社会福利的重要手段与途径。社会工作可以运用独特的价值理念、工作视角和工作方法，促进普遍社会福利状态的实现。
【关 键 词】社会福利 社会工作 普惠型 福利制度
一、我国社会福利发展的目标是建立普惠型福利制度
当前我国社会福利正在转型，转向政府部门、各种社会服务机构、家庭和社区来共同负担社会福利。政府将由传统的集社会福利制度的制定者、福利组织和提供者、福利服务履行者为一身的角色，逐渐转变为福利服务的规范者、购买者与仲裁者。同时，以社会成员与社会机构的积极参与，来填补政府部门从福利领域撤出后所遗留下的空间，并通过社会服务机构来整合福利服务资源，促进社会福利的供给效率，满足社会福利需求的变化。
在我国社会转型时期，由于社会经济结构和利益格局的变化，出现了新的社会矛盾和社会问题。这些困惑和矛盾，除了需要个人努力之外，还需要有社会的帮助。随着社会需求内涵和特点的变化，社会福利需求的内容也出现了许多新的变化，即要求社会福利不仅体现在经济和物质层面，还要体现在精神和社会关系层面。因此，社会需要有一种高层次专业化的福利服务，来缓解压力、调节社会关系、化解社会和家庭矛盾。
我国社会福利的发展方向是建立普惠型福利模式。普惠型福利模式的实现是以不断改善社会成员生活质量、弥合社会断裂、促进社会和谐为目标，强调由政府主导、多元合作，层次化、法制化、标准化的福利发展道路。表现在福利范围上，就是以全体公民为基本，重点覆盖困难群体、特殊问题群体、社会边缘群体；在福利程度上和保障基本生活基础上，满足住房、健康、精神等多样化多层次需求的同时，朝着矫正社会问题方面延伸；在发展机制上，是以政府为主导、社会各方参与，在社会合作基础上推进社会福利普及化和多元化；在社会福利政策上，构建一个包括既有政府责任政策，又有专业化、职业化的社会福利服务的支撑体系。
第一，扩大社会福利的覆盖范围，将福利对象由传统救助对象扩展至所有社会成员。随着社会结构多元化的发展，人口老龄化的加快，以及人们权益要求的提高和就业难度的加大，我国传统福利制度已经不能满足社会发展的需要了。近年来，我国政府一直强调，社会发展是为了人民，发展成果要让全体人民共享。要实现让全体人民共享国家发展成果的目标，必须重点借助覆盖城乡全体居民的社会福利制度。当前，社会福利的首要任务就是要拓展社会福利覆盖范围，在传统的“三无”老人福利、孤残儿童福利和残疾人福利的基础上，将社会福利服务的对象延伸到所有社会成员，优先考虑老年人、儿童、残疾人及问题家庭等社会困难群体和边缘群体，并逐步实现城乡统筹、制度统一，扩大社会福利普惠面。
第二，提升社会福利质量，注重救助、服务、扶持，通过向社会传递公正价值、解决社会风险来促进社会进步。在我国生活风险不断增加的情况下，对生活的安全感和对未来的安全预期构成了城乡居民的最基本的需求。现实中存在的贫富差距持续扩大、劳资纠纷急剧上升、不同社会群体利益分配失衡乃至局部范围的社会对抗等现象，均与缺乏社会福利制度的调节或者调节力度不够直接相关。因此，需要加强社会福利体系的建设，提高福利保障水平和质量来逐渐缩小差距、缓解矛盾与冲突，促进整个社会和谐发展。而普惠型社会福利具有促进社会公平和维护社会稳定，满足社会成员基本生活需要的功能，又能满足社会成员较高层次的发展性需求。就我国社会目前阶段而言，社会福利应该由单纯收入转移模式向提供多样化的福利服务转变，建立随居民生活水平的提高而同步提高的、完善的福利制度，不断改善和提高社会成员的生活质量。
第三，明确国家、市场、社区、家庭在社会福利发展中的地位。普惠型社会福利制度是在多元架构中推进社会福利发展，即将政府、市场、家庭、社区联结成为功能互补、相互支持、互为补充的，既满足社会成员的福利需求，又能体现中国传统文化价值与现代福利观念的福利格局。通过改变传统的政府包办社会福利的做法，将政府的责任限定于行政主导、财政供款、规则制定、市场监管等宏观领域，政府之外的市场组织、非营利组织、社区组织来承担微观运营和组织生产的责任，形成以政府为主导的、各种社会资源和社会力量充分动员的多元发展的福利体系。
第四，强化社会机构服务社会福利的作用，提高社会福利服务水平。福利机构和福利设施的建设既是社会福利事业的重要载体，又是社会福利水平的重要标志。通过确保福利机构和设施纳入政府经济社会发展总体规划，重点建设各类老年和儿童福利机构，满足老年人养老需求与提高儿童福利服务水平，使各类特殊福利机构建设与经济社会发展水平和福利服务需求的提高相适应，各类福利服务机构和设施普遍呈现合理增长态势。坚持以社会福利社会化为基本途径，探索政府财政补贴、资助以及优惠政策等有效方式，引导社会力量投资兴办福利服务机构，促进多元化投资机制的形成，最终提升社会福利服务水平。
二、普惠型社会福利制度中的社会工作及其介入方式
(一)社会工作促进社会福利发展
普惠型社会福利制度的服务对象是全体公民，包括社会保障、教育、医疗、住房、社会工作服务等项目。而社会工作是以利他主义为指导的，以受助者为本，讲求服务精神，不以营利为目的。作为一门助人的专业，社会工作具有其独特的价值理念、工作视角和工作方法。它追求“助人自助”，给予受助者希望和信心，充分调动其主动性、积极性和创造性，达到受助者自助并在自助中得以发展的境界。
社会工作的优势视角与赋权取向将受助者视为积极的能动个体，强调增强受助者能力，挖掘或激发他们的潜能，有助于个人、团体、家庭，以及社区的能力建设，实现积极的社会福利。社会工作者通过独特的工作方法来提升受助者自身能力，唤醒受助者权利与社会参与意识：一是社会工作者直接为受助者提供服务的方式，通常分为社会个案工作、社会团体工作、社区工作等；二是间接服务的方法，即通过以社会工作服务的实施来影响对受助者提供的服务，包括为直接服务提供所需要的各种协助与支持过程。可以说间接服务是社会工作者对受助者进行服务的服务，通常分为社会工作行政、社会工作督导、社会工作咨询、社会工作研究等方法。这些独特的工作方法既可针对单独的个体，又可面向广泛的社区，由于社会工作善于调动协调各相关力量，达到完整性和系统性。因此，这些专业特征使得社会工作在社会福利领域发挥着其他社会机构不能比拟的优势作用。
社会福利是从政策层面上规定了服务对象、标准以及所要达到的目的，但如何实施这一制度和确定具体的服务对象，如何从精神上帮助他们克服生活困难或生理、心理障碍，如何提供福利设施并且帮助人们特别是有困难者享用这些设施，需要社会工作的深入开展。社会工作是将社会福利政策、项目转化为现实的具体的服务的过程，是实现社会福利的重要手段与途径，其工作的目标就是实现受助者社会福利的提升。从社会福利的发展历程来看，社会工作的方法可以说是从社会福利提供过程中逐渐发展出来的，并始终存在于特定的社会福利系统内。事实上社会工作就是在19世纪末，西方国家为应对工业革命以来出现的大量社会问题而产生的。在19世纪末初随着西方国家工业化和城市化的发展，一些在农业社会不曾有过的社会问题不断出现。面对农民大量涌向城市，以及贫穷、犯罪等日趋严重的社会问题等，仅靠以前民间和宗教慈善组织来解决已无济于事，要求政府出面承担社会救助的责任。从1601年英国伊丽莎白女王《济贫法》的颁布和实施，到1788年德国汉堡的救助制度，从1869年英国慈善组织会社开展的民间志愿救助活动，到1884年睦邻组织运动在社区中发挥助贫救困的作用。经过近百年的发展，社会工作和社会福利制度一起成为了西方社会缓和社会矛盾、解决社会问题、维护社会稳定、恢复受助对象正常功能的重要调节机制。二战前后，由于福利国家制度的建立，西方国家相继通过了社会政策或立法，确立了专业化与职业化的社会工作制度，并将其作为政府实施社会管理和提供社会服务的重要手段。作为实现社会福利服务的手段的社会工作，由此成为现代社会福利制度中重要的制度设计。
在现代社会，从事社会工作职业活动的社会工作者又称“助人者”或“社会福利专家”，“社会工作专业的工作处境是社会福利机构”，社会工作者是社会福利服务的传递者。从西方福利发达国家的历史来看，社会福利部门拥有大量的社会工作专门知识和技能的人员，正是由于有在各种类型的社会福利场所和机构的社会工作者参与，使得社会福利机构所做的事被视为专业性工作。他们通常接受处理比较困难的工作，而且许多人被委以管理和督导的职位，帮助指导那些只受过少量培训的社会福利助理人员和辅助工作人员。社会福利制度及服务是社会性问题，需要运用社会化手段来满足，因此，社会工作切实促进了社会福利及其服务的发展。
(二)社会工作介入的方式
随着一个国家或地区社会福利制度的完善，其社会工作专业的发展水平也相应得到提高。社会福利作为一种社会制度，同政府、个人和家庭、社区、非营利组织有着千丝万缕的联系，而社会工作则成为社会福利制度中一个必不可少的传递体系，既是一项社会福利服务事业，又是一个社会职能合理分解、资源优化配置的社会运行系统。社会工作是社会福利体系的重要组成部分，是推行社会福利的主要载体。
1.非正式的社会福利服务。非正式的社会福利服务是指社会工作者参与到社区内非正式的福利服务的方式，包括为个人、家庭和社区增进社会福利。如个人帮助和照料家庭成员的活动、帮助其他社会成员的活动，参与社区活动等。它是由家人、亲戚、朋友、邻居、社区内志愿者等组成的非正式网络提供非正式的自我服务，是对社区内有需要的人提供福利服务。社会工作者在这种非正式的福利服务中主要是起到辅助和补充作用，即向参与自我服务的人员提供专业的指导和培训，或提供部分资金或物质帮助，鼓励社区内的居民参与福利服务。
2.正式的社会福利服务。社会工作者介入正式的社会福利服务是通过“社区内照顾”的方式进行的。“社区内照顾”就是指为了避免大型照顾机构冷漠、没有人情味和与世隔绝的、程式化的、机构化的专业照顾带来的负面效应，由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构，发展以社区为基础的服务设施、技术和计划，使所提供的福利服务更贴近人们的正常生活和真实需求。如通过社区工作坊、社区活动中心、社区老人服务中心、青少年服务组织、日间照顾中心等，为老人、慢性病患者、残疾人与精神病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。
3.参与国家社会福利服务。参与国家社会福利服务是指社会工作机构参与由政府主导的社会福利，通过与政府机构的合作来共同为社会提供福利服务。一般来讲，一个国家的社会福利服务制度主要包括：一是社会保障或收入保障方面的服务，主要是指社会保险和社会救助服务；医疗福利服务；二是教育福利服务；三是住房福利服务；四是就业服务；五是社会工作服务。此外，还有政府通过税收制度影响和调节社会福利的状态，以提供税收减免等方式来促进有关群体的福利。而社会工作介入国家社会福利服务，主要是通过承担与履行政府提供的福利服务合同，或者向有需要成员有偿服务来取代政府提供社会福利服务。在社会福利服务领域，较之政府部门而言，社会工作机构拥有直接面对服务对象，对服务需求反应灵敏，服务质量和水平更加专业化和人性化等优势。
三、社会工作介入社会福利的外部条件
(一)政府财政与立法支持
在开展专业化的社会工作服务的过程中，需要有大量的服务设施和财政支出，政府是发展社会工作、建立服务设施和提供财政支持的基础。我国目前社会工作投资主体虽然没有明文规定，但是在实际运作中，地方政府是社会工作的投资主体，其财政压力不小。因此，在推进政府行政体制改革的过程中，社会工作服务问题要纳入中央政府和地方政府行政改革议程，明确中央政府和地方政府各自在社会工作建设中的角色和作用。根据我国的实际，中央政府要在大的政策框架上对社会工作给予规定，并针对带有普遍性的问题，设立专门的项目和专项资金，来支持社会工作。同时，中央政府还要针对我国社会工作发展的特点，对社会工作机构建设以及社会工作机构与政府组织的关系给予明确的规定。还可以根据我国地区发展不平衡、城乡发展不平衡等特点，给予西部地区、农村地区的社会工作服务体系建设政策和财政等方面优惠和倾斜。此外，政府除了对社会工作加强宏观规划、制定政策和监督评估措施的同时，还应该加强有关社会工作的立法工作。通过深入细致的调研和充分的论证，适时制定有关社会工作与组织管理方面的法律法规，为顺利开展社会工作服务与管理提供有力的法律保证。
(二)多元化的社会工作服务
开展福利服务的社会工作服务可分为两大类，一类是隶属于政府社会福利部门的专业服务机构，一类是非政府的社会工作服务机构。
首先，政府社会福利部门的专业服务。这类服务的提供主体是政府机构，政府是服务的完全出资人，其目的是为了满足社会成员的基本生活需求。为了确保服务的专业化水平，提高服务质量，这类服务可以不由政府机构直接提供，而是由政府出资委托或承包给专业的社会工作服务机构来完成。开展综合性的便民利民服务，着眼于人们多层次、多样化的物质文化需求，不断提升社会工作服务的功能和水平。
其次，非政府的社会工作服务机构。服务的提供者主要是由社会中介组织或非营利机构提供，也有由私人机构提供的。服务资金绝大部分来自政府拨款，部分来自服务收费。非政府的社会工作服务是在政府提供的服务满足人们基本需求的基础上，进一步满足社会成员的多层次需求。政府对非政府社会工作服务的支持也主要是以资金的形式，即政府购买服务。在具体的操作方法上，则主要由非营利组织向政府设定的社会工作服务项目中申请部分资金，并通过进一步向社会筹集资金和人力上的帮助，雇用专业的社会工作者来提供福利服务。
(三)志愿者队伍建设
志愿者队伍在社会工作服务中能发挥重要作用。从事社会福利服务的义务社会工作者被称为“义工”。志愿者可为社区、家庭及个人提供各种社会服务；社会工作机构可以有效地将民众团结起来，致力于加强公民道德修养和提升人的精神境界，通过邻里之间来提供充满爱心和乐趣的人性化服务项目，为社会成员参与社会、体验助人乐趣、满足精神领域的深层次需求创造了机会。
志愿者不能简单地归因于善心、爱心、热情和同情心，而是应当有深厚的文化和庞大的社会体系来支持，因此社会各界都有责任与义务参与。通过专门建立“义工”登记制度，使愿意从事义务社会服务工作公民的都可以到社会工作机构登记成为“义务工作者”，由社会工作机构协调安排他们从事各类社会服务，如社区老人和残疾人照顾、青少年学习和心理辅导、各类活动中心的服务工作、大型福利活动的现场服务和后勤工作、从事社会福利募捐和开展福利事业宣传等。作为企业来讲，为了培养员工的团队和奉献精神，也可以专门拨出一定的工作时间，让员工去从事义务社会服务。同时，我国的大中小学的学生也可以抽出一定时间来做“义工”，其“义工”服务记录可以作为学生的品德评定和升学的依据之一。通过“义工”服务与政府、专业社会工作机构的服务工作相结合，使社会福利服务有更广泛的社会和群众基础，不但可以有效地扩大社会服务的覆盖面，提高社会服务的质量，同时，还有利于培养民众特别是青少年的公德意识、奉献精神和社会责任感，有利于社会的进步和净化社会风气。
(四)拓展社会工作经费来源渠道
根据目前我国的具体情况，政府的投入相对有限。从构建和谐社会目标看，社会工作发展需要相应的经济条件支撑。在各级政府将社会工作经费作为必要开支纳入社会经济发展规划，因地制宜地为社会工作提供社会公共产品，通过硬件设施和信息网络方面加大投入以外，还应当积极探索合法有效的社会工作服务资金募集方式，采取贴息补助、配套投入、慈善捐赠等手段，拓宽社会工作服务的资金渠道。形成以政府投入为主、社会工作服务收入为辅、企事业单位和社会成员资助为补充的社会工作服务经费来源，真正实现多元化社会工作服务资金筹措机制与格局。
【参考文献】
[1]纪德尚，陈冬仿.社会工作的介入与转型期和谐社会建设[J].河南大学学报(社会科学版)，2008(7).[2]江治强.社会福利概念、缘起与我国社会福利发展方向[J].中国民政，2004(3).[3]王思斌.社会政策实施与社会工作发展[J].江苏社会科学，2006(2).[4]刘继同.中国社会工作发展状况与社会福利政策处境[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2005(1).[5]李志明，陈颖姣.第三部门介入社会福利服务提供领域的理论解释及其路径选择[J].湖北社会科学，2006(4).【作者简介】谭晓辉(1968-)，男，四川人，副教授，在重庆工商大学社会与公共管理学院任教，主要从事社会保障和社会工作研究，重庆工商大学社会与公共管理学院。
第三篇：中国适度普惠型儿童福利制度的实施困境与突破
中国适度普惠型儿童福利制度的实施困境与突破
摘 要：2013 年 6 月，民政部选取五个城市为试点地区，拉开了我国适度普惠型儿童社会福利制度建设的序幕。当前要加快建立适度普惠型儿童福利制度，将服务对象从孤残儿童扩展到困境儿童，为其提供所需要的基本福利。“十三五”时期，我国儿童福利制度设计应针对不同家庭分别采用替代性、补充性和支持性福利，构建有中国特色社会主义的儿童福利法规体系，成立综合性儿童福利行政机构，推动儿童福利制度从补缺型向适度普惠型转变。
关键词：适度普惠；儿童福利；困境突破
【中图分类号】G 【文献标识码】B 【文章编号】1008-1216（2018）04B-0127-02
“普惠”一词是与“补缺”相对的，即全面地无差别地实行福利政策。“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。我国适度普惠型社会福利制度是指从步入小康社会到 21 世纪中叶达到中等发达国家水平这一阶段所要实现的一种福利化进程。根据我国人口结构和总量变动情况、经济社会发展战略和经济发展水平，经过三个阶段的发展，最终将建设成为与经济发展水平、国民观念、社会民主、物质技术条件相一致的社会福利制度。
一、我国儿童福利制度发展实践中的建设措施与困境
（一）微观层面
1.孤儿。
孤儿是最典型的儿童福利制度保障对象，养育责任通常通过福利机构、家庭寄养、收养服务实现。从 1999 年到 2012 年，儿童福利院从 110 个增长到 468 个，增长率为 325%，床位数增长率为 233%，可见儿童福利服务机构发展很快，但是每年年末统计收养人数增长了 114%，工作人员却只增长了 75%。这不但表明中国的孤残弃婴问题不断恶化，而且表明当前的人力、物力投入无法实现适度普惠型目标。再加上大多数家庭难以接受孤儿作为家庭成员，收养寄养服务举步维艰。儿童福利机构只能满足吃饱穿暖的基本需求，至于教育甚至治疗则无法承担。蓝天计划的实施，基本上解决了困扰儿童福利机构多年的基础设施问题。但是目前专业型人才仍旧非常匮乏，难以满足更高水平的儿童养护需求。
2.困境儿童。
困境儿童分为重病儿童、残疾儿童、流浪儿童三类。2007 年，民政部?c国家发改委联合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》和《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见》。这两个文件对我国未来流浪儿童的救助工作提出了总体性的规划。除了流浪儿童的政府机构救助以外，在郑州、云南等地，还采用“类家庭”的方式救助流浪儿童。此外，一些地方还建立了“全天候街头救助点”，为流浪儿童提供饮食、休息、洗澡、医疗、咨询等服务，还配有电视、电脑、儿童读物等。
“明天计划”是指“残疾孤儿手术康复明天计划”，为城乡各类社会福利机构中 0～18岁具有手术适应症的残疾孤儿进行手术矫治和康复的计划。这一计划解决了许多身患残疾、重病又家庭困难儿童的治疗问题。但由于是省部级共同出资，在治疗后续中出现了许多无人接手，费用无人负责的情况。
3.困境家庭儿童。
目前，城乡贫困儿童的生活救助主要是通过最低生活保障制度和临时救济来实现的。根据 2005 年《我国孤儿的现状与面临的困境》，全国 18 周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的困境儿童共计 57.3 万人，其中接近总数的1/3 没有得到经常性的制度救助。占总数绝大多数农村困境儿童（49.5 万人，占总数的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到补助的困境儿童比例低，情况界定和人数统计都是难题，另一方面补助标准远远低于生存所需，难以起到保障效果。以及提到的营养餐项目，出现采购价格、数量不透明等问题，落后地区儿童的营养状况依然无法得到保障。
4.普通儿童。
普通儿童这里将其定义为身体健康家庭完整的儿童群体，是适度普惠型儿童福利实现的广义范围。他们不需要承担高昂的医疗费用，也不是无人照管，而是对福利水平提出更高的要求，保障范围也因此扩大，需要更好的医疗、教育、营养搭配，以及心理健康辅导。这也对儿童福利在覆盖范围、实现水平、财政支出、社会认知方面提出了更高要求，限于我国现阶段儿童福利制度发展水平，暂时无法惠及这一部分儿童，这也使得实现普惠型儿童福利制度更加长路漫漫。
（二）宏观层面
1.行政资金层面。
首先，目前我国的行政体系内没有专门管理儿童福利的机构，大多数职责由民政系统完成，少部分由社会公益机构完成，各部门间权责划分不清，互相推诿，由此而来，资金问题也是难以系统化管理，缺乏长远规划和统筹管理。整体上，儿童福利机构和相关部门的资金管理体制和运行机制存在一定的盲区和漏洞，导致资金运用不合理，管理不完善等弊端。
2.心理观念层面。
社会大众对于适度普惠儿童福利的认知比较淡薄，对社会公益和志愿服务的参与度不高。另一方面，大众通常将需要儿童福利的人群定位为孤残儿童，对于普惠型儿童福利制度的覆盖范围理解浅薄，更不能接受将健全儿童划入福利范围。对于收养寄养形式在传统观念中也无法形成共识。因此传统观念与社会心理层面的障碍也使得适度普惠型儿童福利制度遭遇困境。由此可见，我国适度普惠型儿童福利政策的建构和探索任重而道远，需要一个长期摸索与实践的过程。
二、适度普惠型儿童福利制度困境的突破
（一）宏观层面
对于已经无法回到原生家庭的儿童只能选择替代性儿童福利，即机构供养、寄养或收养。对于生活在“问题家庭”中的儿童，可以探索实施监护权的转移，由儿童福利机构行使监护权，对其进行养治教康全面结合的科学保障。对于机构供养的儿童要尽力采取“类似家庭”的养育方式，以减少这些福利机构的儿童心理问题，保证他们的社会化顺利进行。
对于生活在困境家庭中的儿童，应当通过补充性儿童福利来补足其家庭功能，尽可能地满足生活在这些家庭中的儿童的基本需求，为这些儿童发放基本生活补贴，减轻困境家庭的经济负担，对于残疾儿童和重病儿童，还要发放医疗康复补贴，在食品、教育、医疗等方面给予帮助，提供福利服务支持、现金补助等。更重要的是通过一些公益计划，如“明天计划”与“蓝天计划”，为残病儿童治愈疾病，实现其更长远的发展。
对于生活在正常家庭中的儿童，应通过支持性儿童福利来改善其家庭功能。例如，提供儿童免疫和医疗保险等，以帮助改善儿童的医疗卫生状况。提供免费的营养午餐，以改善儿童的营养状况。给儿童提供幼托服务以减轻家庭负担，提高基础教育服务的水平，改善低收入家庭中的儿童教育状况。从政府对家庭功能的替代强弱来看，儿童福利从高到低可以分为替代性儿童福利、补充性福利和支持性福利三个层次，这种思想恰好能够反映中国儿童福利制度发展从补缺型向适度普惠型转变，并最终发展成为普惠型的过程。
（二）微观层面
1.推?印抖?童福利法》已成当务之急，规定中央政府与地方政府对儿童福利资金来源和职能划分问题。在立足于儿童福利发展的现状和未来的基础上，借鉴和参考儿童福利法相对成熟的国家的经验，去构建有中国特色社会主义的儿童福利法规体系。
2.从我国的情况来看，目前尚没有在中央和地方政府层面建立专职负责规划和指导儿童工作的传统儿童福利阶段（1949-1990）儿童福利发展阶段（1990 年至今）适度普惠型儿童福利完善阶段（当前）、失去家庭保护的儿童（失去家庭保护的儿童）、替代性儿童福利（替代性儿童福利残补型儿童福利）、特殊儿童福利（孤残儿童）的职能部门。尽管目前国务院有一定的儿童工作行政权力和人力资源配置，但所发挥的作用十分有限。由于社会发展迅速，儿童问题也日益多元化和复杂化，出现的一些新问题也需要综合性的儿童工作部门进行协调和处理。因此，有必要在中央和地方层面推动成立综合性儿童福利行政机构，以更好地协调关系、整合资源，推动儿童福利工作的发展。
3.加强社会认知，增强社会公益和志愿服务意识。应逐渐形成以政府为主导，社会团体和个人为辅助的儿童福利体系，政府直接提供或购买服务，如社会福利院等，慈善组织组织捐助善款财物支撑公益性福利机构运行，组织和鼓励更多人参与志愿服务和社会公益。在社会观念方面，逐步改变大众以儿童为私有财产的观念，不以传宗接代为养育目的，形成以全社会共同保护养育儿童为责任的观念。
三、结束语
广义社会福利是指政府和社会团体为提高社会成员的物质和精神生活水平而采取的种种措施。儿童福利不但要改变他们的生存困境，更要为他们提供医疗教育等服务，努力使他们享受与正常儿童同样的生命。
2017年获得国家级创新创业训练计划项目奖项“内蒙古家庭医生签约服务满意度的影响因素分析”；获得“挑战杯”校级二等奖。
参考文献：
[1]陈鲁南.开展试点工作推进制度创新实现普惠之路――探索适度普惠型儿童福利制度之路[J].社会福利，2012，（13）.[2]戴建兵，曹艳春.论我国适度普惠型社会福利制度的构建与发展[J].华东师范大学学报，2012，（1）.[3]卢廷明.实现适度普惠型儿童福利的设想[J].社会福利，2009，（8）.[4]姚建平.从孤残儿童到困境儿童：适度普惠型儿童福利制度概念与实践[J].中国民政，2016，（16）.
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