税务稽查状况新视角——构造集约化条件下的稽查工作的胜任力新模式

第一篇：税务稽查状况新视角——构造集约化条件下的稽查工作的胜任力新模式

稽查状况新视角

——如何构造集约化条件下的稽查工作的胜任力新模式

吴哥著

随着市场主体日趋多元化，税源结构日趋复杂化，迫切需要税收管理和服务手段的智能化。新形势下，税务稽查所处的历史方位、执法环境和条件，所面临的内外执法风险都发生了重大变化，那么在此前提下按照税源专业化管理模式和稽查集约化的要求，税务稽查队伍组成结构的调整、工作理念的更新，人员综合职业素质的提高都比以往任何时候更显突出。作为一名税务稽查人员,不仅要具备税务稽查业务所需要的各种各样的技能和知识,还需要在政治思想素质、身心素质、智力能力、绩效素质等方面有着更高的要求。目前税务稽查队伍现状与新时期税务稽查工作的要求之间还存在很大的差距，如何用新的视角拓宽视野提高队伍的胜任力，是税务机关人力资源管理中不可忽视的一个重要问题，主要领导干部要增强紧迫感和责任感。

一、稽查队伍现状（以我局为例）

1、人员结构：现有稽查人员10人，按四个环节分别设置一二股，但真正能亲自带队到一线查帐的人不多，查完帐能独立分析，完成并胜任工作的人不多。

2、年龄结构：所有人员都在44岁以上，49岁以上6人，平均年龄49岁，其中1/3是县稽查局成立以来就在岗，1/3是50岁以上，1/5的人接近退休，已经出现了年龄断层现象。

3、知识结构。全日制大学本科毕业无一人，相应的财会和法律专业无一人，掌握一般性财税知识应付一般日常稽查业务的人较多，而要适应现代税收稽查工作比如会计电算化等，研究问题有谋略、思考问题有深度、解决问题有办法的复合人才很少。

二、稽查队伍存在的问题

1、体制不顺，可用人员不足，效能乏力。

这是**国税一个普遍性的问题，长期以来由于职位配置有限导致人员老化，人员老化又进一步导致职位拥堵，形成恶性循环。许多努力工作的人在其黄金奋斗年限段（30-35-40）都无法得到提拔，不能彰显工作的导向性，同时由于**国税待遇又持续偏低。在市场经济条件下，任何单位职工普遍追求的是三大工作境界：生存、发展然后才能跨越。在政治待遇和经济保障双双低迷的情况下，职工的不满情绪和言论、消极怠工、有事不干、无事找茬的现象，不可能指望在短期内得到根本扭转。

2、稽查队伍综合素质不平衡，远未形成团队化的工作模式。

人员配置不合理，一方面在选择稽查人员上缺乏统一标准，存在“进口”把关不严，将一些不懂税收业务、年龄偏大的人员被“照顾”到稽查部门，人员思想波动大、相对稳定性差。另一方面主要是年龄偏大、专业知识不强，正常一线检查的只有2-3人，这些人长期忙于事务，无法静下心来专心学习，以致业务知识更新落后，对法律法规掌握不透、理解不深，业务知识和执法能力跟不上形势发展。工作模式仍停留在原始的实地手工操作水平，工作思维仍按现存固有的模式延续，信息资源未实现网络化，人力资源未达到团队化。

3、风险意识和自我保护意识扭曲，重权轻责现象普遍存在。

现在稽查面临的内外环境和风险都发生了深刻变化：一方面纳税人维权意识进一步增强，要求税务的服务和执法更规范更严格；另一方面财会和税务知识更新换代快，对稽查人员的业务知识储备要求更高；再一个，税源专业化的要求和稽查集约化的提升，尤其是除稽查模块外还增加了工作流系统、12366回访系统，不仅工作量翻倍增加，而且约束力更强。这就意味着稽查人员面临着内外双重的监督与约束、面临着双重的执法风险；意味着做更多的事就要承担更多的担当。在政治愿景和福利待遇前景看跌的情势下，就不可避免地存在人为扭曲风险防范概念：工作上敷衍了事，庸碌无为，得过且过，做一天和尚撞一天钟，缺乏昂扬向上的工作热情。

三、当前稽查工作存在的问题

1、稽查手段传统、单一。

目前基本上仍采取实地手工、事后监督式检查，计算机技术和会计电算化查帐技术利用率低，导致案件查结的准性低、针对性差，容易造成重复性检查，增加了企业负担。团队化工作少、单兵作战多，打击涉税犯罪的合力不够；奖惩考核机制不够完善，责任与奖惩不相适应，干好干坏一个样，干与不干一个样，稽查人员的工作积极性不高。

2、省局平台选案精准度有偏差。

省局税源监控平台总体向好，33个纳税评估模型基础上的风险扫描模型总体精准。模型虽好，但实际操作是关键，当前存在一个核心问题：省局设计和参与模型编制的人可能调整岗位，新来的人员盲目套用固有的模型，导致下发的风险户中许多应达到四级稽查的反而是三级，许多规模小或政策性原因（如粮食企业）企业反而是四级要稽查。这样一方面花较大的稽查人力资源，但效果不明显，另一方面导致纳税人许多不理解，无形中增加了征纳成本，增添了征纳矛盾，降低了工作质效。

3、新的稽查工作规则和新启用的文书带来许多亟待解决的问题。

2010年开始运行的新的规则亮点纷呈，随着今年新的稽查文书和新的稽查案件立卷办法正式启用，日常工作中碰到的问题随之而来。首先是CTAIS系统内的文书亟待更新：包括文书的格式、样式、内容（如立案审批表从第13条改为第19条、立案审批表仍由检查岗出具等）都需要要按新的文书要求更新，否则导致机内机外两套文书。其次一个案件结案后完整的案卷（日常稽查、专项整顿、打击发票、协查案件）包括哪些资料，目前各县没有一个成型的模板，都是新老混搭，急需市稽查局统一规范。

4、现有的监督激励机制不完善。

近年来税务机关在对执法人员监督的力度广度上不断加强，除正常的外部和内部监督约束外，还有工作流和税源监控平台的监控，有12366回访系统的跟踪，再加上8月1号实施的《税收违法违纪行为处分规定》，形成了对稽查人员的立体式监督。无形中做事越多，考核扣分和问责的机率越大，风险越大，由于我县前期发生的稽查事件，现在稽查人员不敢接任务、不敢签字，其他人员尤其是年轻人不愿也不敢到稽查工作。这从一个侧面也反映了工作中存在“鞭打快牛、鞭杀快牛”现象，也就是监督有余而激励不够。

5、内部分工存在人为内耗，效率不高。

稽查业务四分离，实现了专业化分割，避免权责不清，在稽查工作中发挥着独特的作用，但在实际执行中由于体制机制等种种原因，出现了普遍存在的人为内部耗工窝工现象，即使现在各地普遍操作中都是先实地查完，有结论的情况下，再在系统内走四个程序。按理很快就能结案，但仍然会出现立案后一个月内不能结案情况，仍然会被监控为执法过错。主要原因是内部人为窝耗。正常的一线实际检查人员交付选案岗，选案后，经过立案交审理岗，往往要拖延长时间，重大的交重案委，而重案委又要拖较长时间，重案委拖完后交付县局局领导，局务会审理又要等待时机。等转回来，形成稽查结论或处理、处罚决定书，生成审理报告再报执行岗执行又要一段时间。如果遇到人员上下班不正常等情形，往往要拖几个星期。也就是说真正一线检查的有效的工作时间并不长，但其他的所谓程序上花费的时间过长，这样一方面使工作进度严重受阻，另一方面也给被查者增加了成本。

四、集约化稽查，部分权力上收可能引发的问题

按税源专业化和稽查集约化的要求选案权和审理权要上收。选案权上收，有利于充分发挥省局数据信息集中和人力资源优化的优势，有利于精准地选案，提高了选案的准确性，防止随意性和人为重复性；这一做法应更加强化而不能削弱。

审理权上收，从理论上讲有利于更好地为稽查结果把脉，有利提高稽查的针对性，防范和化解执法风险。不过实际操作时应当注意以下几个方面问题：

1、检查与审理如何衔接。以“风险应对任务”为例：基层按省局下挂的风险户序时按排检查，实地检查后，形成两个工作流向：一是系统内交审理环节，二是电子及纸质资料交审理环节。这两个环节如何操作？因为是异地，一是系统内自立案起到全部结案有一个时间限制，这个怎么把握？出现执法错误如何归责？二是各县检查岗如何向市局审理岗递交资料，资料递交的延迟与遗漏如何归责？审理岗如何向执行岗移交？又如何向检查岗反馈（有需要补充证据、需要重查的如何处置）？（除风险应对任务外其他的如专项整顿、打击发票、协查案件也同样存在这样的问题）。

归纳起来是一个问题的几个方面：

1、因检查与审理完全两地分离，有可能在程序上耗费更多时间，一方面使系统内程序时限上要么要申请延期要么出现执法过错（检查时间60天，审理时间15天）。另一方面工作效率大打折扣。

2、异地资料移交审理及反馈，无形中增加了成本。

3、检查与审理就稽查的疑点或分歧问题不能及时有效沟通，很容易产生误会，不利于团队化的协作。

4、检查人员对被查企业相关情况比较熟悉，而审理人员是异地，对此情况不熟悉，审理中有些问题最终还是要检查人员解释后才能厘清。因为是异地，就必然存在着交流障碍以及工作配合度、信任度问题。也就是说审理究竟能不能起到实效，值得深思。

2、审理与执行如何衔接。在假设审理完成的情况下，如何与执行岗衔接？执行权是否要上收，上收后如何执行？如果不上收，各县执行岗与市局审理岗如何交接？因为在实际工作中执行岗相对虚一些，审理完成后，实际都是检查岗具体执行。这样无形中这一任务又转回到检查岗，就出现了权责不对称，职责不相当的问题。

3、检查岗具体采取什么样的工作模式，值得思考。正常情况下审理权上收后检查岗就要采用集中模式，各县人员充分搭配，也就是采取类似工作组的形式。其好处是有利于开阔视野，拓展眼界，互通有无，互补余缺。其不足也非常现实：

1、大兵团作战，耗时耗力，吃住查一条龙，常所累月，经费拖累增加。

2、人员异地工作，会带来职工工作、家庭、生活、学习等一系列连锁反应。

3、工作团队化问题更加突出，工作绩效问题也更明显：进度快的、搞得好的团队领导自然喜欢，但来自于其他组的负面压力会更大，存在劣币驱良币的弊端。不利于和谐团队建设。

4、资料传递和信息反馈问题依然得不到解决。

如果检查岗仍由各县自执行，那么其问题正如上面1.2所述。

五、加强新时期构造集约化条件下的稽查工作的胜任力新模式的构想

在当前经济大变革背景下，税源的复杂性、流动性、差异性日益明显，税收违法行为的多样性、隐蔽性、智能性更加密集，传统税务稽查模式和思维已难以适应新形势下税收执法所面临的严峻挑战。因此，推动稽查工作的现代化是当务之急。

1、充分配置好稽查人力资源。一要充分调动现有稽查优势资源，发挥他们积极性，盘活稽查既有的人力资源，做好增潜改造再利用的文章。二要切实调配现有的人力资源，将一部分骨干力量选准用好，力争每个稽查局都要形成一个关键的团队，一个有用的梯队。再一个就是要真心关心职工冷暖，关注职工思想动态，在政策允许和条件成熟的情况下尽力实现职工积极向好的政治愿景和生活条件要求。

2、突出稽查理念的现代化。要按“三个贴近”原则（贴近稽查办案、贴近干部需要、贴近未来稽查发展要求）合理调配工作重心，处理好主要矛盾与次要矛盾，坚决抛弃“经验主义”、“惯性思维”等不适应不符合科学发展观的观念，使以提高税法遵从度为主要内容的税务稽查理念得到加强。

3、提升稽查手段，提高队伍战斗力。要充分尊重稽查干部的参与权、知情权、决策权，真诚听取他们的意见，尊重他们的首创精神，群策群力推进稽查现代化。一要注重培养，强化税收政策水平、法律素质、会计电算化查账技能等各类培训，而且要做到学用结合、学用相宜，不能将培训的置之高阁，不培训的拖累使用（避免只用不学，只学不用的片面），重视对稽查人员调查取证、电子税务稽查和执法办案策略等的训练；鼓励稽查干部考取注册税务师、注册会计师、律师资格等各类从业资质，改善现有稽查干部的知识结构和能力结构。

4、建立符合集约化稽查模式要求的稽查工作机制。要按照新的稽查工作规程和税源专业化的要求，建立健全一套行之有效的工作机制，使稽查工作有标准、操作有规范、执法有依据、考核有准则、防范有机制。根本解决不想干，不敢干，不能干的问题。

一是要尽快整理规范各类文书，解决当前各县文书使用上莫衷一是或各行其事的问题。要强化指导监督检查，CTAIS系统内的文书要提请省局修改，纸质文书要严格统一，市局要尽快给出一个模板，以利于各县参照执行。

二是要尽快强化“税务工作流、12366回访”系统的操作演练，必要时要强化培训，各县要确

保至少有一个会查帐、会操作、会回复、会反馈，因为现在一项业务在要CTAIS、税务工作流、12366回访这三个模块中操作，缺一不可。

三是要尽快学习好《税源管理质量考核评价指标》（稽查），使每个稽查干部都能对其中的10项指标了然于心，并且能熟练地在税源监控分析平台和工作流系统中钻取和获得相关数据（虽然稽查考核都是按年度）。

四是要切实衔接好部分权限上收后的业务契合问题，选案权和审理权上收后整体上形成了“上级在思考，基层在执行，实际执行中有反思考，基层反馈到上级，上级再思考，整理完善后，基层再执行”的良性趋向。在具体执行中要解决好“提高工作时效，提高审理质量，提升基层执行力”的三大问题。

供*局参考。