行政诉讼原告“其他组织”合法成立的认定(2009年8月1日)

第一篇：行政诉讼原告“其他组织”合法成立的认定(2009年8月1日)

行政诉讼原告其他组织“合法成立”的认定

发表时间:2009-8-1 17:47:00阅读次数:257

《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。其中，实务中对于哪些组织属于可以作为行政诉讼的原告？其他组织应当具备要素？存在争议。

对于“其他组织”的认定，一般参照最高人民法院关于适用《民事诉讼法》若干问题的解释第40条的规定，即：《民事诉讼法》第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。

上述争议主要在于“合法成立”如何认定？从列举的前八种情形看：社会团体由民政部门核准登记，这在《民法通则》中有法律依据；银行的分支机构、保险公司的分支机构，也都有营业执照，不成问题；其他的都要求有“领取营业执照”的要件。这等于说，除了法定认可的社会团体，作为原告的“其他组织”均需要有“领取营业执照”的要件？这也就是行政诉讼实务中，很多观点主张“合法成立”即指“领取营业执照”的根源所在。

最关键的问题，就在于第九种兜底情形“符合本条规定条件的其他组织”的理解。从最高法院的相关答复看，“本条规定条件”有突破“领取营业执照”的意图。最高人民法院对安徽省高级人民法院《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函》（〔2002〕民立他字第46号）：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条的规定，金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提起诉讼。”

行政诉讼中，很多欲提起行政诉讼的组织并非营业性质，不同于民事法律所规范的对象，自然不可能领取到营业执照。例如，小区物业管委会；又如，未领取营业执照但已经取得卫生执业取得的诊所，等等。如果参照该条对于“其他组织”的界定，再宥于“领取营业执照”的要件，将严重萎缩了行政诉讼的原告范围。行政诉讼中的“其他组织”，只要获得相关的行政管理部门的相关授权，甚至只要有备案或登记，再加上有一定的组织机构和财产，就可以构成。这就是行政诉讼法上所谓的“参照”的精神体现。所以，即使个体诊所在获得卫生执业许可后，认为卫生部门的行为侵害其合法权益的，虽未领取营业执照，应当可以提起行政诉讼。

最高人民法院公布的公院案例《原告中海雅园物业管理委员会诉被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局不履行备案法定职责案》，也同样说明了“合法成立”的认定。

公报案例：中海雅园管委会诉海淀区房管局 不履行法定职责案

发布时间：（2004-08-10 09:57:08）

原告：中海雅园物业管理委员会。住所地：北京市海淀区北洼西里。

负责人：胡密珍，该委员会主任。

被告：北京市海淀区国土资源和房屋管理局。

法定代表人：张强，该局局长。

原告中海雅园物业管理委员会(以下简称中海雅园管委会)认为被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局(以下简称海淀区房管局)不履行备案法定职责的行为违法，于2003年9月8日向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：2001年6月15日，原告依法成立。2002年2月，原告通过公开招标，与北京金罗马物业管理有限公司(以下简称金罗马公司)订立了物业管理合同，被告对此却不予备案，致使中标公司将原告告上法庭。2002年6月15日，原告任期届满。此前，原告依照法定程序进行了改选，并于2002年6月14日以挂号信的方式，向被告申请备案。被告收到申请后，曾电话通知原告汇报工作，但并未在15日内以书面形式告知原告不予备案。根据有关规定，原告的备案手续合法有效，原告的身份也合法有效，一直以合法身份在民事诉讼中应诉和起诉。直到2003年8月14日，原告才从被告的证词中得知被告没有对原告备案。原告认为，被告的行为损害了原告的合法权益，应当纠正，请求确认被告不履行备案职责的行为违法。

原告提交的证据有：1．备案材料邮寄存根和投递签收清单，用以证明中海雅园管委会改选后即向海淀区房管局申请备案。2．法院调查笔录，用以证明海淀区房管局工作人员在接受法院调查时，明确表示中海雅园管委会未备案。3．法院交换证据笔录，用以证明海淀区房管局对中海雅园管委会与金罗马公司订立的物业管理合同未予备案，一直违法行政。被告辩称：本案的原告不适格。物业管理委员会不是能够独立承担法律责任的组织，不具有诉讼行为能力，不具有原告主体资格。我局对中海雅园管委会与金罗马公司订立的物业管理合同不予备案是合法的行政行为，对中海雅园管委会换届选举不予备案也是合法的。中海雅园管委会在改选过程中，未召开业主大会，以挂号信的方式申请备案且未提交应当提交的备案申请书、管委会章程、管委会委员名单及基本情况、产权人大会或产权人代表大会决议等材料，均不符合《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》的规定，而且我局也收到了中海雅园小区业主关于管委会不为业主办实事、以公告方式进行管委会换届选举侵害广大业主权益的举报。所以，我局认为中海雅园管委会提交的改选备案申请不符合备案条件，我局工作人员已明确告知中海雅园管委会对其申请不予备案。总之，中海雅园管委会的改选不符合备案条件，我局不予备案行为合法，请求驳回中海雅园管委会的诉讼请求。

被告提交的证据有：1．中海雅园500名业主签名的举报信，用以证明业主举报中海雅园管委会改选程序不合法。2．中海雅园管委会寄给被告的挂号信，用以证明中海雅园管委会曾以挂号信的方式申请备案。3．海淀区房管局委托代理人的陈述。主要内容是：我局经办人员接到中海雅园管委会寄来的挂号信后，打电话通知中海雅园管委会人员到本局谈话，在谈话中明确告知其提交的备案材料不齐备、不符合备案条件，不予备案。该陈述用以证明

已将不备案的情况及原因明确通知中海雅园管委会。

在庭审质证中，原告中海雅园管委会对被告海淀区房管局的证据2无异议，但对证据

1、证据3有异议，认为证据1的举报情况不属实，如管委会存在举报的问题，海淀区房管局为何不责令管委会改正?认为海淀区房管局委托代理人的当庭陈述不属实，当时经办人员的表示是：管委会的改选较规范，美中不足的是提交的管委会章程只是修改的部分章节，没有提交章程全文；经办人员还鼓励管委会克服困难，为业主服务，并没有告知对管委会不予备案。海淀区房管局对中海雅园管委会提交的证据1无异议；认为证据2没有调查人的签名，不规范；认为证据3与本案无关。

被告海淀区房管局提交的行政规范依据有：1．《关于开展居住小区物业管理委员会试点工作的通知》(北京市房屋土地管理局京房地物字[1997]第485号)。2．《关于全面开展组建物业管理委员会工作的通知》(北京市房屋土地管理局京房地物字[1998]308号)。3．《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》(京国土房管物字[2001]1083号)。4．《北京市物业管理招投标暂行办法》(京国土房管物字[2001]258号)。

被告海淀区房管局认为，根据上述行政规范的规定，物业管理委员会的成立和改选均须报行政主管机关核准，不经核准物业管理委员会的成立或改选无效。根据中海雅园管委会提交的备案材料的具体情况，我局依照职权可以决定对物业管理委员会的改选是否登记备案。对可以登记备案的，在10天之内以书面形式通知申请人，并报上级主管机关；对不予备案的，无须以书面形式通知申请人。

中海雅园管委会提交的行政规范依据有：1．北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》(京政办发[2001]91号)；2．北京市国土资源和房屋管理局《关于分区建设的住宅小区组建管理委员会及开发建设单位在产权人大会中投票权问题的意见的通知》(京国土房管物字[2002]316号)。

中海雅园管委会认为，被告房管局提交的上述行政规范在北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》公布后即已失效，不能再适用。

北京市海淀区人民法院经审理查明：2001年6月15日，北京市海淀区居住小区管理办公室批准中海雅园组建物业管理委员会，明确第一届物业管理委员会任期一年；期满后应召开产权人(代表)大会，选举产生第二届物业管理委员会。2002年6月14日，原告中海雅园管委会向被告房管局寄送了《中海雅园第二届业主委员会报告》及《物业管理委员会章程》(经修改的部分条文)。在报告中，中海雅园管委会称，2002年5月8日至6月12日，中海雅园第一届管委会在小区内张贴了改选公告，成立了改选小组，并以公告形式在小区内公布业主委员会章程修改意见稿，征集业主参选第二届业主委员会的报名，公布报名参选第二届业主委员会的业主名单，公布第二届业主委员会委员及候补委员名单；因持反对意见的业主不足50％，通过了修改业主委员会章程，共选出胡密珍等9人为第二届业主委员会委员、另有2人为候补委员；后因，一委员退出，第二届业主委员会第一次全体会议增补一名候补委员为委员。同年6月，海淀区房管局收到了一封署名为“中海雅园小区广大业主”、内容为反对现管委会进行的公告选举、要求按法规规定召开业主大会选举新一届管委会的举报信。海淀区房管局收到中海雅园管委会寄送的报告后，指派工作人员与中海雅园管委会负责人进行了谈话，指出中海雅园管委会报送的材料不符合要求，但未要求中海雅园管委会予以

补正，也未明示不予备案。2003年8月，海淀区房管局工作人员在接受法院调查时称：中海雅园管委会于2002年6月到期后未予备案。中海雅园管委会遂提起本诉讼。

北京市海淀区人民法院认为：

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据本案发生时实施的建设部《城市新建住宅小区管理办法》、北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》以及原北京市房屋土地管理局《关于开展居住小区物业管理委员会试点工作的通知》、《关于全面开展组建物业管理委员会工作的通知》、北京市国土资源和房屋管理局《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》、北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》的规定，居住小区物业管理委员会是由居住小区内全体业主通过业主大会选举产生，代表本物业区域内全体业主的合法权益，负责对区域内物业实施管理的组织。物业管理委员会的成立及换届选举，均须报当地区县国土房管机关登记备案。物业管理委员会的主要职责包括选聘或解聘物业管理企业、与物业管理企业签订物业管理合同以及审议物业管理企业提出的物业管理服务收费标准、年度计划、财务预算和决算、监督物业管理企业的管理服务活动等，物业管理委员会的办公场所由物业管理企业提供，日常办公经费也暂由物业管理企业从其收入中支付。据此，可以认为，物业管理委员会的产生与改选均须经行政主管机关登记，有自己的组织章程和组织机构，有独立使用的办公场所，办公经费亦有相应保障，因而具有一定的民事行为能力，虽然不具备法人的资格，但如果物业管理委员会认为房管局处理其申请换届登记予以备案的具体行政行为，侵犯了该委员会的合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。因此，对于被告海淀区房管局提出原告中海雅园管委会不具有诉讼主体资格的主张，不予采纳。

根据上述行政规章的规定，房管行政机关负责指导物业管理委员会的组建和日常工作的监督，有权要求物业管理委员会纠正其作出的违反法规、规章及政策的决定。原告中海雅园管委会在组建时已经在行政管理机关办理了登记手续，任期届满后进行了换届选举。被告海淀区房管局如认为中海雅园管委会采取的换届选举方式不符合法规、规章的规定，可以要求中海雅园管委会予以纠正；在收到中海雅园管委会寄送的换届选举登记备案的书面申请后，如认为其提交的备案材料不符合规定，应当要求其补正；如不予备案，亦应书面通知并说明理由。海淀区房管局在长达一年的时间内，不依照职权对中海雅园管委会提出的换届选举登记备案申请给予任何书面答复，亦未依照规定尽其指导、监督的职责，构成违法。为此，中海雅园管委会请求确认海淀区房管局的上述行为违法，应予支持。据此，北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定，参照建设部《城市新建住宅小区管理办法》第六条、北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》

第五条的规定，于2003年11月20日判决：确认被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局对原告中海雅园物业管理委员会提出的换届选举登记备案申请不履行备案职责的行为违法。案件受理费80元，由被告北京市海淀区国土资源和房屋管理局负担。

宣判后，双方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。

第二篇：行政诉讼原告资格认定标准的论文

摘要：行政诉讼原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，这是一个程序性问题。我国行政诉讼原告资格的认定可以参考美国的做法，采用事实上的不利影响标准。

关键词：原告资格；法律上利害关系；行政诉讼

一、行政诉讼原告资格——概念、性质

原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为该案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的一个作用就是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。凯尔森认为，由法律规范所调整的人的行为是由两种因素构成的：属事因素和属人因素，即必须要做或不做的事以及必须要做或不做这件事情的人。法律规范在决定作为法律条件或法律后果的人的行为时，就决定了这两个因素。原告资格所要解决问题无非就是，什么人是与某事有足够的利益的人和什么事是被称为司法性争端的事。就行政诉讼（或司法审查）而言，“什么人”之要素，是要保证该人拥有自己特有的、不同于他人的利益；“什么事”之要素，是要保证争端的性质属于一个行政争议。因此，行政诉讼原告资格，就是公民、法人或其他组织就行政争议具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。

关于原告资格的性质,学术界存在两种对立的观点。一种观点认为原告资格具有实体和程序双重性质，即原告资格既是一个实体问题，又是一个程序问题。因为原告资格与引起诉讼的行政行为有直接联系，没有行政行为便无所谓原告；同时原告资格又是在程序中产生的。另一种观点认为，原告资格只是一个程序问题，而不是实体问题。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，提起行政诉讼并不一定能胜诉，被诉行政行为是否违法要通过法院的审理来判断。

把行政诉讼原告资格的性质认定为程序性问题比较妥当。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格,而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，把原告资格认定为具有程序与实体双重性质会不当限缩当事人的诉权，堵塞一些权利的救济渠道。

二、对我国现行法关于行政诉讼原告资格规定的评析

（一）我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析

1.合法权益标准

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。”第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”按照这三条规定，原告资格的关键标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。也就是说，被行政行为侵犯合法权益的人就具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。但侵犯合法权益与否，是法院经过诉讼审查后才能得出的最终结论，这是一个诉讼认定结果，而不是一个在起诉阶段就真正能够解决的问题；而且侵犯权益是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题，这是一个形式问题。

2.法律上利害关系标准

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”

这种关于“利害关系”的表达方式来源于《行政诉讼法》第27条关于行政诉讼第三人的规定，在这种表述之下，使那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只能依靠有“法律上利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼，否则，利益就不能通过诉讼的方式予以保护。这种认定，实际上是比较明显的放弃了用相对人来认定原告资格的观点，看似降低了原告资格的标准，实际上限制了起诉人行使诉权。

关于什么是“法律上利害关系”，如何理解“法律上利害关系”标准均无相关解释。对“法律上”主要形成了两种理解，即“法律上保护的利害关系”和“法律上应当保护的利害关系”。前者认为，实证法上所明确保护的权益，没有实证法明确规定，起诉人就不具有原告资格；后者认为，“法律上的利害关系”不仅仅是法律所规定的、显而易见的原告资格的条件，还包括起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。

（二）已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想

1.影响与利害关系标准

该标准建议在《行政诉讼法中》增加有关原告资格的一般规定为：“公民、法人或其他组织的权益受到行政行为法律上或者实际影响的，有权依照本法提起诉讼。”2.法律上的利益标准

该标准建议把《行政诉讼法》第24条第1款修改为：“自然人、法人或其他组织提起行政诉讼，应当与被诉的行政行为有法律的利益。前款所称利益，是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的正当利益。公益行政诉讼的原告资格不受本条规定的限制。”

3.新法律上利害关系标准

该标准关于原告资格的一般认定的立法建议为：“与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织依照本法规定提起行政诉讼的，该公民、法人或其他组织是原告。”

三、行政诉讼原告资格认定标准的重构——以美国法为借鉴

（一）美国法上的原告资格认定标准

美国原告资格的标准经历了从法定损害标准到双重损害标准，最后到事实上的不利影响标准的演变。

1.法定权利标准

1940年以前，当事人只在权利受到侵害时才有起诉资格。这种严格的法定权利标准使得当事人要想获得司法审查，必须要向法院表明，行政机关的违法行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或普通法所保护的人身或经济上的权利或利益。如果权利没有受到侵害，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害是没有法律错误的损害，当事人没有起诉资格。这个标准理论上的缺点是混淆程序法上的和实体法上的标准。

2.双重损害标准

20世纪40年代以后，传统的原告资格越来越不适应时代的需要，因此导致了改革。《美国联邦行政程序法》第702条规定：“因行政机关而使法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”这一规定实际是突破了原先的法定权利损害标准，“因行政机关而使法定权利受到侵害”是传统的原告资格标准，“或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害”则是新发展的原告资格标准，故称之为双重损害标准。

3.事实上的不利影响标准

20世纪70年代以后，在数据处理组织协会诉坎普议案中，美国联邦最高法院根据联邦行政程序法，取消了原告必须提出他受法律保护的利益受到侵犯的规定。如果对原告资格有争议，那问题就在于原告是否是提起复审诉讼的恰当当事人。而要弄清在事实上是否存在着损害的问题，就能够裁决原告资格的问题。也就是说，如果原告能够证明他申请审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有原告资格，为了取得原告资格，原告只是需要证明被告的行为使他受到损害就行，这就是所谓的单一事实损害标准。也就是事实上的不利影响标准。正如施瓦茨所认为的：“原告资格的标准是受不利之影响。如果原告提出，他受到他所要求起诉的行政行为的不利影响，也就是说这个行为在经济上或其他方面损害了他，那么原告就既有可以源于经济损害，也可以有源于非经济价值的损害。”

（二）重构行政诉讼原告资格认定标准的一点构想

基于行政诉讼原告资格的程序性质，考虑到行政诉讼原告资格与受案范围各自独立的关系，以及行政诉讼原告资格与起诉条件的关系，参考已有的立法建议，我国行政诉讼原告资格的认定可以参考美国的做法，即采用事实上的不利影响标准。立法条文可为“公民、法人或其他组织受到被诉行政行为事实上不利影响的，有权提起行政诉讼。”采用事实上的不利影响标准认定原告资格，可以有效地避免以实体权利限缩原告资格，同时也给司法机关留下了一定的裁量空间，能够防止滥用诉权。

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