征纳博弈模式的选择与税收流失治理的实证分析[最终定稿]

第一篇：征纳博弈模式的选择与税收流失治理的实证分析

征纳博弈模式的选择与税收流失治理的实证分析

只要税收存在，就有税收流失。税收流失做不到根除，只能减少。减少税收流失始终是税收工作的主要目标。当今世界各国的税收管理都受税收流失问题困扰，并对如何减少税收流失的问题进行了深入研究。当前，我国对减少税收流失的理论研究也范式各异，对税收实践有一定的指导意义。然而相当一部分理论成果转化为征管制度后，其效果不尽如人意。与理论界相呼应，各级税务机关和广大税务人员始终在为减少税收流失不懈努力，也取得了丰硕的实践成果，但税收流失现象毕竟属于复杂的经济现象，其外在表象稍有变化，实践中的具体做法就会迷失方向，缺乏理论根基的实际做法同样不具生命力。本文试用博弈论和治理理论，结合实证研究，谈谈税收流失治理方面的一些思路和出路。

一、问题的提出

在财税理论界，用博弈论研究税收流失是主流方法之一。纵观这些研究过程及成果，它们有着两方面的共识，一是共同的理论假设都是征纳双方信息不对称条件下的博弈；二是共同的结论基本都是以较重的处罚、较高的稽查概率或给纳税人以较重的信用损失等加大违法成本的方式，来遏制偷逃税违法行为。然而，在实际工作中，税务机关与纳税人在信息模式上并非处于完全不对称状态，而是一种结构性不对称。尤其是税务机关大力推进政务公开，企业财务报告真实性及中介机构审计信息的公开性也在不断进步，这种结构性不对称越加明显，因而信息不对称的前提假设已不符合现实状况，其推导的结论必然存在偏差。这些结论引申出的管理思路就是严管重罚的管制型管理、打击型稽查模式，实践证明，这种模式不仅基层税务机关的征管资源无法支撑，而且会迫使博弈双方逆向选择，恶化征纳关系，也与构建和谐社会的时代潮流不相协调。有鉴于此，能否在税务机关与纳税人信息相对对称的前提之下，用博弈论的基本方法来推导出新的博弈均衡，并以此来探索税收流失的治理对策，就成为一个有实践价值的命题。

二、信息相对对称条件下税收流失的博弈策略

博弈论研究的是人们在各种策略情况下如何行事。所说的策略是指每个人在决定采取什么行动时，必须考虑其他人对这种行动会做出什么反应的状况。博弈论的一般研究范式，在博弈模型的前提假设就包含“策略”，这也是博弈双方关注的核心。下面我们就来分析税务机关和纳税人在现实信息模式下的策略问题。

(一)信息相对对称模式的描述。我们所说的相对对称状态，即税务机关与纳税人不存在合谋，也不存在双方之间的信息完全屏蔽，而是介于两者的中间，或称为总体上不对称，局部存在对称。通俗地说，相对对称状态就是征纳双方信息在不对称中有对称部分的存在，对对方信息都有部分的、准确度不同的了解。比如，纳税人的生产经营情况，纳税人自身了如指掌，但税务机关仅限于会计核算记录、财务报告反映以及纳税申报等载体披露的信息，对此类信息，可以说税务机关相对纳税人处于一种信息相对对称状态。再如，对某一纳税人税法遵从程度的评价信息，税务机关掌握同行业、同规模的纳税数据比较，加上对税法有准确的把握，在对某一个纳税人税法遵从评价上有信息优势，而纳税人除知道自己纳了多少税外，税负是高了还是低了，其他同行的税负多少，却不得而知。对此类，可以说纳税人相对税务机关处于一种信息相对对称状态。这种征纳双方各有信息优势的相对对称状态，提供了新的博弈模式选择。

(二)信息相对对称条件下博弈的策略。博弈之困在于不合作，也就是众所周知的“囚徒困境”。博弈论研究的精髓就在于设计合理的规则，引导人们选择合作。以此为依归，我们设计了一个税务稽查中治理税收流失的博弈策略：

税务机关在对纳税人进行税务检查的同时，将此前对该纳税人的税收分析数据、同行业税负比较或财务指标异常等信息通知纳税人。并告知：在检查过程中，若纳税人自我纠

错，主动补税，这部分税款的滞纳金计算截止到补税日期；若该部分税款被认定为偷税，主动补税行为可认定为从轻处罚的情节；若纳税人自我纠正后，税务机关发现的疑点问题不复存在，可以尽快结案。基于以上策略，税务机关与纳税人的决策矩阵模型如下：

税务机关的决策

纳税人的决策Ａ：认同主动补税Ｃ：不认同主动补税

Ｂ：主动补税ａ＋ｂ＋ｆ＋ｇ－ｃ－ｄｄ－ａ－ｂ－ｆ－ｇ

ｃ＋ｅ－ｇｇ－ｅ－ｄ

Ｄ：不主动补税ｄ－ａ－ｂ－ｆ－ｇｄ－ａ－ｂ－ｆ－ｇ

ｇ－ｅ－ｄｇ－ｅ－ｄ

注：ａ：稽查直接成本；ｂ：稽查机会成本（节省该户检查时间而查出的各项税收收入）；ｃ：提前补税少缴的滞纳金及减轻的罚款；ｄ：税务机关能查出税款的较重的滞纳金及罚款；ｅ：纳税人应付稽查的支出；ｆ：稽查的执行成本；ｇ：主动补缴税务机关可能查不出的税款、滞纳金及罚款；ａ、ｂ、ｃ、ｄ、ｅ、ｆ、ｇ均大于零。

从以上博弈的矩阵模型分析可以得出几点启示：

1、以接近真实的纳税人心理状态作为对策选择的基本依据。纳税人既存在少缴税款、降低纳税成本的愿望,也存在控制自身税法遵从差异,避免与减轻税收违法责任的愿望，应当说，这样的判断基本符合作为理性经济人的纳税人心理。

2、税务机关在博弈中具有主动性，即使纳税人选择主动补税，若税务机关不予认同，博弈结局得不到改善。看清这一点十分重要，引导良性互动的博弈过程中，规则本身就要求税务机关自觉成为一个主动合作者，一个合作的引导者。

3、模型中AB决策是一个“优势策略”，可使征纳双方收益最大化，达到一种“双赢”的均衡状态。

4、AD、CB、CD等三种选择的结果一致，纳税人决策权衡的因素是ｅ+ｄ＞ｇ还是ｅ+ｄ＜ｇ。若ｅ+ｄ＞ｇ，纳税人会选择主动补税；若ｅ+ｄ＜ｇ，纳税人会选择不主动补税。这一点与博弈的前提构成因果关系，正是税务机关披露的信息与纳税人税收遵从差异存在关联性，也就是给纳税人一个判断基础，即ｇ是一个较小的数额，ｅ+ｄ是一个较大数额，这样AD必然成为纳税人的理性选择。

以上模型虽以税务稽查为例，但促进合作的博弈策略具备较好的扩展性，税收流失治理的诸多领域可供复制的空间较大，如户籍管理、发票管理和纳税评估等等，限于篇幅，拟另文再述。

三、有关案例及其实证分析

2006年8月，黄山市国家税务局从鼓励税法遵从、尊重纳税人合法权益、提高稽查工作效率出发，制定了《关于税务检查期间纳税人补缴稽查所属期税款有关问题的通知》（黄国税函[2006]95号，以下简称“95号文件”）。其主要内容有三个方面：一是在税务稽查案件结案前，允许被查纳税人就自身存在的税收遵从差异向稽查局书面报告，对因此而少缴的税款可以进行申报补税和缴纳滞纳金；二是对纳税人在检查期间已补缴的稽查所属期的税款，在稽查案件处理阶段将不再继续计算加收滞纳金；三是对纳税人在检查期间补缴稽查所属期的税款和滞纳金，税务机关应当结合检查进展的具体情况和纳税人自身对税收违法行为的认知状况，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，在稽查案件处理时可以作为从轻、减轻或者免于税务行政处罚的事实依据或酌定情节。为有效评估稽查工作绩效，将纳税人主动补缴的税款、滞纳金也视同稽查查补的税款，作为考核稽查工作绩效的依据。这个文件执行一年多来，得到了广大纳税人的积

极响应，其效果与政策预期目标基本一致。

（一）奶制品批发行业检查案例。2006年，黄山市国税局稽查局在对一家奶制品品牌代理企业进行检查后，发现该 行业存在一些以前不为税务机关所了解的税收漏洞，拟开展一次行业专项检查。在向其他奶制品批发户发出税务检查通知的同时，告知了95号文件的主要内容。在稽查人员尚未对其实施检查之前，就有3户企业主动向市局稽查局报告自身存在的税法遵从差异，并补缴了税款38万元、滞纳金3.88万元，补税后的企业税负率已接近同行业平均水平。

(二)全市稽查部门统计数据分析。2006年8月至年底，全市共有15户纳税人在案件审理完结前即主动补交税款122万元。2007年1-9月，黄山市国税稽查局（不含区县）共查补入库税款816.35万元，其中纳税人在检查期间主动申报缴纳税款705万元，占查补入库税款的85%；全市共有25户纳税人在税务案件审理完结前主动补交税款910万元，占全部查补入库税款2024.56万元的45%。据统计，纳税人因主动申报补缴税款，共节约滞纳金支出20余万元；与此同时，有12起案件的纳税人还将自身存在问题的原因，以及相关的帐务、凭证记录主动向稽查人员说明和提供，有些属于检查未发现的或未能全部取证的问题。这些问题在税务机关审理时，被认定为具有《行政处罚法》第二十七条规定的法定情节，而被从轻、减轻或免于税务行政处罚。

（三）95号文件出台前后的稽查效率比较。95号文件出台前，一个稽查案件通常经过检查、审理到执行需要3-4个月的时间，个别案件拖延竟达年余，黄山市国税局等待审理的积案有时超过10件，平均结案周期达70余天。伴随这一过程的，是稽查取证难、执行难的困惑，是稽查资源的耗费和纳税人的花费，是办案人员、企业负责人和财务主管沉重的心理负担。95号文件执行以后，尽管从法律与技术层面没有解决稽查取证难、执行难的本质问题，但在客观上使稽查执行环节前置，直观的效果是纳税人自我纠错的取证问题迎刃而解了，稽查执行环节入库税款也只需执行全部查补税款的50%左右，取证及执行的压力骤然减轻。据统计，2007年1-9月份，市稽查局的稽查结案周期比上年同期平均缩短了30 %。

四、治理税收流失相关的理论思考

上述税务稽查环节的税收流失治理策略，具有代表性和重要性。回顾这个文件制定的背景，可喻为“困则思变”。当时，税务稽查的程序长期固化，稽查人员对纳税人实施检查，纳税人只能被动等待税务机关送达处理决定书和处罚决定书后，方可补缴税款、滞纳金，缴纳罚款，被动等待税收违法责任的追究。纳税人面对这样的逻辑结果，必然不惜工本与税务机关对抗，这就使稽查过程变得异常艰难而漫长，成本高，效率低，其结果是双方不仅投入很多资源，还必须承担较高的法律风险，征纳双方陷入了负和博弈的困境。为了摆脱这种僵化的稽查路径，改善税务机关与纳税人在税务稽查中的对立关系，我们首先想到的是创新一种促进税务机关与纳税人合作的稽查制度。在酝酿阶段，我们思考了相关的法理依据、管理理论以及可操作性等问题。伴随实践的进程，我们的思索也在不断深入，尤其在实践上取得阶段性成果后，更为这些思索平添了几分理论勇气，现综述如下：

(一)关于纳税人主动应对税收遵从差异的法理依据。依法治税是税收工作的基本原则。合法性是创新征管制度的第一要素。在审视这一做法的合法性方面，我们进行了以下思辨：

首先思考了税务机关与纳税人的法律关系问题。税务机关作为征税主体，履行依法征税的义务；纳税人作为纳税人主体，履行依法纳税的义务。税务机关与纳税人的法律主体地位平等，以共同遵守税收法律为征纳关系的逻辑起点,任何人都无权阻止其他人履行法定义务。换言之，纳税人自我遵从税法，与其说是履行法定义务，倒不如说是行使正

当权利，税务机关对其有尊重和保护的法定义务。

其次思考了税法遵从差异的法律责任问题。按照法律的视角，税收流失就是税法遵从差异在税收上的反映。纳税人税收法律责任的限度,只对有过错或过失的税法遵从差异承担相应的法律责任。本文在开头就强调税收流失与税收之间的伴生关系，或称为税法遵从差异是一种持续变化的客观存在，其成因各异。令人遗憾的是，税收执法领域把纳税人应当承担税法遵从差异的责任放大了，以至于将客观存在的税法遵从差异武断认定为“偷税”，甚至将略带中性意味的“漏税”一词也从法律文本中予以删除。形成这种现状的诸多原因中，不可否认税务机关的强势话语权发挥了至关重要的作用，在很大程度上掩盖了税务机关应当承担责任的一面。既然税法遵从差异的法律责任是多方面的复杂因素所致，纳税人与税务机关都存在承担责任的可能，在没有确定责任主体之前，税务机关与纳税人所做出的补救行为，都应当被视为履行法定义务的行为。如果按照原有的税务稽查程序，等于从法理上否定了税务机关与纳税人在守法上的公平，实际上截断了征纳双方围绕税法遵从差异进行有效对话的路径。令人欣慰的是，众多纳税人对黄山市国税局这一举措的积极响应，表明纳税人期望通过主动的税法遵从，维护自身权益意识的觉醒。同时也表明，税务机关积极地引导帮助纳税人提高其税法遵从水平,帮助纳税人减少因税法遵从差异而导致的法律责任，顺应广大纳税人的诉求。

再次是思考了税务机关提示纳税人自我纠正税法遵从差异是否涉嫌放纵违法的问题。研究95号文件时，有些同志提出，若纳税人有偷税问题,都等待税务机关来检查时再主动纠正，这是否有放纵偷税之嫌？对这一疑问，我们从三方面来回答：第一, 纳税人无论基于何种原因纠正其稽查所属期间的税法遵从差异并主动补交税款和滞纳金是纳税人的一项合法权益，这一合法权益并不因纳税人处于税务检查期间而终止。因此，不能以“有放纵偷税行为之可能”为理由，来否定纳税人的这项基本权力。第二, 税务稽查是税务机关依法履行监控税法遵从差异的职责，与纳税人在稽查期间纠正税法遵从差异的行为是两个主体的行为，目标一致，并行不悖。这种统一行动，恰恰表明征纳双方共同治理税收流失的实质性合作。第三，是否放纵纳税人的偷税行为，不能以税款由谁决定补缴为界定标准，而是取决于缩小税法遵从差异的程度和对造成差异行为的定性。回答这一问题的同时，引申出一个关键问题，正面回答了以上疑问。那就是税务机关最终稽查的结果是否最大程度减少了税收流失，是否依法追究了应认定偷税行为的法律责任，才是判别放纵偷税与否的本质标准。需要重申的是，95号文件对主动补税的纳税人并无免责的意思表示，只是明确了纳税人主动补税可享有的合法利益。

(二)关于税务机关与纳税人协同治理税收流失的管理理论。勿庸讳言，目前我国的税收流失现象比较严重，撇开其他因素，仅税收管理理论建设的滞后就是一个不能回避的原因。在实际工作中，我们为了解决一些难题而经常寻求管理理论的支持。近几年来，我们关注到治理理论的传播，并产生了极大兴趣。认为减少税收流失，若引入治理理论，将为我们开辟一个全新的视野。

1、治理理论概述。联合国全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出如下定义：治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理的核心理念就是“善治”，善治就是使公共利益最大化的政治管理过程，它表示国家与公民社会的一种良好合作关系。构成善治有六个基本要素：即合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。由此可见，治理理论有别于通常的管理，它更加强调法制，更加注重沟通，更加富有人性化，代表当今世界政府公共管理改革的潮流。

2、治理理念对治理税收流失的启示。

在了解了治理理论的基本内涵之后，我们联想到税收流失的治理方式。税收流失的经济

社会原因错综复杂，有立法、执法和司法方面的，也有税务机关行政管理水平方面的，还有政府公共服务与公民认同方面的等等，其内在矛盾冲突强烈，多方利益博弈难以预测，特别是广大纳税人维护自身合法权益意识的增强，对税收待遇公平、公正、公开的呼声很高。税收流失矛盾运动形式与治理理论的客体特征存在较多类似之处，试用治理理论的基本原理来梳理税收流失治理方式，得到了几点建设性的启发，成为支撑95号文件的理论支柱之一：

(1)在法律框架内，建立以共同守法为基础的征纳合作关系。税收法律作为税收分配关系的社会契约，以此为共同的基础，税务机关与纳税人的合作关系乃是依法治税的应有之义。合作关系一旦得到认同，税收法律作为征纳双方确认和计量税法遵从差异的准绳，我们就完全有可能将征纳双方围绕税法遵从差异直接对峙的博弈,转化成围绕税法对遵从差异的求证和利益表达过程，也是一个沟通、谈判与妥协的过程。在制度和观念上开启了征纳双方围绕税法遵从差异展开对话的“闸门”,使纳税人对税法的遵从更加积极，税务机关对税法遵从差异的控制在总体上更为有效。

(二)税务机关传递税法遵从差异信号，帮助纳税人主动遵从税法，切实转变职责观念。税务机关一旦掌握纳税人的税法遵从差异信息，是向其公开，还是对其保密，不是工作方法问题，而是重大的职责观念问题。传统的做法，把关于纳税人的税法遵从差异信息视为“把柄”或案件线索，严格保密并作为严查重罚的突破口。因多种因素的限制，单个纳税人往往对其税法遵从差异并不知情，面这种思维定式关闭了纳税人自我遵从税法的大门，剥夺了纳税人以此减轻自身法律责任的合法权益，使纳税人不得不在一条负和博弈的“狭路”上与税务机关对抗，社会管理的成本与风险陡增，征纳矛盾激化的种子开始萌芽。尊重和保护纳税人的权利法律有明文规定，告知税法遵从差异信息应当作为税务机关履行法定义务的具体措施。这样的职责观一经确立，缩小税法遵从差异就成为税务机关与纳税人共同努力的目标，一种新型的合作关系呼之欲出。

(三)建立积极回应纳税人主动遵从税法的利益维护机制，从制度层面激励征纳双方的良性互动。税收利益是税收流失问题的核心。纳税人之所以主动遵从税法，是因为能从中维护自身权益。从前述的博弈模型可以看出，纳税人主动补缴税款和滞纳金，可以减少滞纳金数额、可以有减轻处罚情节、可以节约应付稽查的成本，还有信用、风险等及其他方面收益。总之，解决利益分配矛盾，必然动用利益杠杆。税收流失治理策略中，应当为纳税人开辟鼓励和引导其自行纠正税法遵从差异的制度通道，其中以合法利益给予纳税人以正向激励是制度核心。从这点出发，将纳税人的税法遵从和税务机关的稽查检查区分为不同主体的行为，并将其主动补交税款的行为纳入其应承担法律责任的评价因素，这一激励策略的作用得到实践的验证。

五、结论与展望

我们基于对税收分配实现过程的深入观察，以及对税收征管实践的切身体悟，面向税收管理中矛盾尖锐的税收流失治理问题，摆脱了固有的路径依赖，体现了构建社会主义和谐社会对税收管理的时代要求，为共和国的税收事业奉上自己微薄的一点思想资源。本文从贴近现实的理论假设出发，提出了信息相对对称条件下的税务机关与纳税人围绕税收流失治理的博弈模型，证明了双方合作合理性的存在。并以税务稽查案例的形式对以上模型进行实证分析和拷问，初步得出与博弈模型基本一致的结论。最后引入了治理理论的基本理念，演绎出税收流失治理的一般策略。本文主旨可归纳为：税务机关与纳税人都是治理税收流失的主体，呼吁设计有利于纳税人主动纠正自身税法遵从差异的制度安排，并作为社会主义和谐社会中税收流失治理的一项基本制度。

在可预见的将来，税收流失问题仍然是理论界与实务界研究的热点问题。同样可以预见，随着我国社会主义民主政治和公共管理改革进程的加快，税收流失的治理会有越来越多的社会阶层和成员关注并参与其中，健全有助于税务机关与纳税人合作，有助于公众参与治理税务流失的法制势在必然。若我们从现在就朝这个方向努力，对于国家、对于广大纳税人、乃至对于我们自己都是值得做的。

课题组：季学宝、谢鸣生、查永泉、胡小林、刘新兴、汪森根、吴荣海、汪绍平执笔：查永泉 刘新兴

参考文献：

(1)谢滨 刘西林《税收流失的博弈研究》，《涉外税务》2007年11期。

(2)《经济学原理》(原书第三版)曼昆(美)著，梁小民译，机械工业出版社。

(3)俞可平《经济全球化与治理的变迁》，网”http:///。来源于“协同治理

第二篇：税收流失的角度分析与研究思路探讨

摘要：文章以对国内学者关于税收流失概念的各种界定以及国外立法及理论界有关税收流失相关术语的归纳分析为基础，提出在我国有关税收流失问题的理论研究中，欲全面界定税收流失概念可供遵循的思路，并依据该思路尝试对我国税收流失的概念加以界定。

关键词：税收流失 偷逃税 避税 税收

税收流失概念近几年被广泛使用，但国内对该概念缺乏一个较为明确、公认的界定。目前无论财税法理论界还是实务部门，对该概念的使用均较混乱。而对一社会问题展开理论研究，首先应建立在对该问题的内涵与外延有共同认识与理解的基础上，否则，因单个研究者所使用的该概念的内涵与外延的不尽一致，研究范围有宽有窄，用来进行判断的标准存在差异，自然容易导致许多无谓的争论或得出大相径庭的结果。因此，对税收流失概念的定义和范围的界定，是展开税收流失问题研究的基础和前提。

一、对国内学者关于税收流失概念的各种界定的归纳分析

由于研究角度和采用标准不同，国内学者在研究众多的、形形色色税收流失现象和行为时，对税收流失的定义、范围的认识与理解存在差异，大致可归纳为以下几类：

1.“典型现象”说将税收流失的一些典型现象（如偷税、逃税、欠税、任意减免等）等同于税收流失，例如将税收流失等同于偷逃税和任意减免税或者将欠税、逃税称为税收流失。将税收流失归纳为一些典型现象，能给人一种直观效果，具有很强的现实针对性，有助于实际工作中抓住重点，集中力量解决主要问题。但此类概念较为片面，过于形式化，没有揭示税收流失的整体涵义与本质，无法涵盖现实生活中形形色色的税收流失现象，不利于全面研究、把握税收流失问题。

2.“特定经济本质”说该说从本质上对税收流失的概念加以界定，认为税收流失本质上是一种财政交易制度框架内的交易成本或税收征纳缺乏激励时的寻租活动。此界定能把握税收流失的本质，具有一定深度，但过于抽象，且对税收流失本质揭示不全面，仅揭示其经济本质，而忽略其社会、法律本质。

3.“纳税人导致税收收入减少”说认为税收流失是指各类纳税人利用各种手法，窃取税款，造成税收收入减少的一种经济现象；或是人们在经济活动中实现的没有被税务机关征收入库而减少的税收收入的现象；或是指因纳税人违反税法规定或因税务机关征收管理不严，使一部分应缴入国库的税款被纳税人所占有或被有关部门所截留，而导致国家财政收入相对减少的一种经济现象；或是纳税主体在利益机制的驱动下，采取种种手段促使自身经济活动合法或非法地由“公开经济”向“地下经济”、“高税经济”向“低税经济”与“无税经济”转化的行为。据此，税收流失的结果表现为税收收入的减少，而为达到这一目的，纳税人可使用各种手段，包括非法与合法的，因此其概括性较强。但此界定并不全面，因为在国内税收实践中，虽然纳税人方面是导致税收流失最主要的原因，但不可否认，由于征税人方面以及社会其他方面的因素而导致的税收流失现象也较为严重。此外，将税收流失定义为税收收入的减少缺少比较的标准，即税收流失是通过与什么标准相比较而减少，不够明确。

4.“差额”说即税收流失是应收（或潜在）税收收入与实际税收收入之间的差额。认为税收流失就是实际税收收入与潜在税收收入之间的差额；或者是税务机关征税之后应该取得的收入与实际取得的收入之间的差额。该说较为简明扼要，但亦有明显不足。首先，财税理论界与实际工作部门所使用的税收流失概念，不仅用来表示一静态结果，更被用来表示造成该结果的现象、行为和动态过程，若将其仅定义为一静态“差额”，不能完全反映它所包括的丰富内涵。其次，该类定义中“潜在（或应收）税收收入”一词不够明确，是按照税法征收的还是完善税制下可征收的税收收入，还是其他税收收入?

5.“应收未收的税收收入”说认为税收流失是国家应该征收而实际上没有征收入库的税收收入。该种界定对于什么是应收未收的税收收入，即以什么标准来判断税务部门应该征收还是不应该征收，大致有两种意见：一种是以现行税法的有关规定或者法定税率作为判断应收未收的标准。另一观点从完善税制角度出发，认为国内目前客观上存在一较为理想的“最佳税制”或“最佳宏观税率”，按这种理想化税制或税率来计算征收的税收额，可近似地作为中国目前的实际应征税收额，而实际应征税收征收额与实际征收税收额之间的差距，即为税收流失。但这种以最佳税制或宏观税率作为判断税收流失标准的看法，往往因对究竟什么样的税制和宏观税率与中国国情相适宜的看法不同，而难以达成一致。因此，这种观点实际上缺乏明确的标准来判断是否存在税收流失以及税收流失的规模。

6.“动态过程”说即将税收流失视为一个复杂的动态过程，对其界定以“流失”为核心，兼而包含原因和后果（效应）。其中，有学者认为是指在一定税制下，由于税收行为关系人的行为失当，税收行为环境状况恶化，或税制配置不当，以及行为关系人的行为与环境之间不协调，甚至相互冲突所引起的各种形式的税收非正常耗散与漏损，以及由此引起的社会经济相关效应；有的认为是由于税收行为关系人（税收行为主体）的涉税行为失当、税收环境恶化（异化）、以及税收行为主体及其行为与税收环境不协调、甚至相互冲突所导致的一切税基侵蚀与税额漏损。持此类观点的学者均认为税收流失的概念不单纯是税收少收问题，还应包括为何少收、少收的效应等。从理论分析角度看，该类概念比较全面、综合，能反映税收流失的本质。但因学理性太强，不利于实务中对税收流失的实际界定，操作性不强。

7.“双层含义”说即将税收流失的定义分为狭义和广义两个层次，认为狭义的税收流失是指各类税收行为主体，以违反现行税法或违背现行税法的立法精神的手段，导致实际征收入库的税收收入少于按照税法规定的标准计算的应征税收额的各种现象和行为。该划分有利于对税收流失问题开展全面研究，一方面使狭义税收流失定义在判断标准和口径上有了较明确的规定，可保证对该问题的分析和研究有一较为明确、统一的标准；另一方面也方便了对该问题进行计量分析和比较研究。而广义的定义则可为该问题研究拓展思路和空间，进一步分析各种与税收流失相关的现象与问题，使其研究更为全面、系统。

8.“内涵、外延”说认为要对税收流失概念进行科学研究，须首先科学界定其内涵与外延，其内涵是据现行法律制度在一定时期内本应征收而实际未予或未能征收的各类税收；其外延主要包括：偷税、逃税、骗税、抗税、避税、吃税和包税、欠税(陈欠和死欠)、减免税(越权减免)等。该概念模式将界定税收流失的内涵作为研究的起点，能深刻反映其本质属性。同时，全面、详细列出税收流失的外延，将界定其外延作为研究税收流失的过程和结果。因此，该模式能较为深刻揭示税收流失的本质，较为全面概括其外延，从而既能为今后的理论研究开阔思路，又可为控制税收流失的实务工作提供比较可行的标准。但该模式忽略了处于现行法律制度控制之外的“地下经济”造成的税收流失。

二、对国外立法及理论界有关税收流失相关术语的归纳分析在与国内称为“税收流失”的相似范畴内，国外有关研究和文献资料中使用的一些术语主要有：税基侵蚀(tax

baseerosion)、税收缺口(taxgap)、税收损失(tax loss)、税收收入损失(taxrevenue loss)、偷逃税(tax evasion)和逃避税(tax avoidance)、税收规避(Tax Dodging)、租税回避、税收减轻(Tax Alleviation)、税收免除(Tax Exemption)、税收最小化(TaxMinimization)、税收限额(Tax Limitation)等。从国外研究状况看，上述众多术语中，与国内所说的税收流失概念相似的有税基侵蚀、税收缺口、税收损失、税收收入损失等，但这些概念之间仍存有一些差别。关于税基侵蚀，阿里·贝亚和麦克思·弗兰克认为其范围包括逃税、税收低估、避税和税式支出，税基既可以按照现行税法定义的税基为标准，也可以是理论上定义的更宽口径的税基。

其中，税收低估是指某些地方和税务征管部门违反税法的规定采用承包税收定额的方法来计算征收税额，使得纳税人实际缴纳的税额比按照税法的规定应该缴纳的税额要少，国内把这种现象称为包税；税式支出，即税收优惠和减免，是指税法为了照顾纳税人的某些特殊情况或为了实现某些特殊的扶持目的而给予减轻或免除税收负担的各种优惠规定，一些学者从税收优惠和减免给税收收入造成收入减少或损失这一角度出发，认为政府通过税收优惠减免的安排而主动放弃的税收收入也是税收流失的一种，是政策型税收流失。税收缺口在国外则被定义为实际税收征收额与按照法定税率标准计算的应征税额之间的差距。而税收损失一词，一般是指税收所造成的效率损失，即由于税收制度的存在，会使全社会的资源配置产生扭曲而造成效率损失，国内也称之为税收的超额负担。税收收入损失，虽然是指税收收入减少的损失，但通常只表示税收收人减少这一结果，而不像国内所说的税收流失，既表示税收收入减少的结果，也包括造成这种结果的各种现象、行为和动态的过程。国外理论与实务界对于将偷逃税作为该领域的一个重要研究方向的意见是比较一致的。关于偷税，荷兰国际财政文献局在其1988年版的《国际税收辞汇》中将其解释为“以非法手段逃避税收负担”，包括纳税人因疏忽或过失而没有履行法律规定应纳税义务的行为（即使纳税人没有为偷漏税目的而采取有意隐蔽手段，但其工作中的疏忽和过失本身也是违法的行为），该解释被国外理论界广泛推崇。

在国外税收实践中，偷逃税是指包括纳税人或征税人使用一切非法手段减轻纳税义务、减少税收收入的行为和现象。大多数国家的税务管理部门把纳税人的疏忽或有意的不缴税或少缴税行为都包括在偷逃税的概念中。主观上是否有偷逃税的意图，并不作为偷税的必要条件，但在具体执法过程中，税务当局对偷税与漏税的处理还是有所区别的。在大多数实例中，非故意偷税(漏税)一般只是按照核定的税款补税并加收利息，而并不课处罚金，另外，如果作为刑事案件定罪处理，则必须要求纳税人主观上有偷税的意图。可各国税收立法、理论研究和实践对什么是避税却存在较大差异。《国际税收辞汇》认为“避税是指用合法手段以减少税收负担，通常表示纳税人通过个人或企业活动的巧妙安排，钻税法上的漏洞、反常和缺陷，谋取税收利益。”在美国，避税被广泛地解释为除逃税以外的种种使税收最少的技术，人为的避税技术往往与偷税紧密相联，通常应加以制止。在澳大利亚，避税是指纳税人通过合法手段来安排其事务，以避免纳税义务的发生；但澳大利亚对于避税和偷税往往相提并论，理由是避税如果合法化，必将破坏税收的“公平原则”，所以理应在道义上受到谴责。

芬兰对避税与偷税之间的界限也很注意把握纳税义务的实现时间，即凡是纳税义务未成立之前，纳税人一开始就按照一定方式组织其行动，使既定的税收法规适用不上，就属于避税行为；凡是纳税义务已经成立，纳税人通过隐瞒事实或提供虚假资料，以减少纳税义务的，属于偷税行为。节税（税务筹划）则是依立法者的既定精神选择减轻税负的行为。印度税务专家N·J·雅萨斯威认为节税是“纳税人通过财务活动的安排，以充分利用税收法规所提供的包括减免税在内的一切优惠，从而享得最大的税收利益”。美国的W·B·梅格斯博土认为纳税人在纳税发生之前，系统地对企业经营或投资行为做出事先安排，以达到尽量少缴所得税的过程是税务筹划。节税不属于政府反对的行为。

三、对税收流失概念的界定

1.界定税收流失概念的思路

综上分析，在我国有关税收流失问题的理论研究中，欲全面界定税收流失概念，可遵循如下思路：

（1）因税收流失涉及经济学、法学、社会学等诸多学科，且我国目前处于社会转型期，随着社会经济、法律、政治等环境变化，其内涵与外延亦会发生相应的变化。因此，目前在我国税收流失还是一条并不确定的术语，要探寻这一为大家所接受的，能清楚界定其本质并涵盖各种税收流失现象的概念确还是十分困难的。

（2）近年来国内研究者多从经济学角度研究税收流失问题，但税收流失不仅涉及财税经济问题，而且涉及财税法律问题，涉及政府依法征税、纳税人依法纳税，进而涉及依法治国、社会公平等深层次问题。对其概念的界定，不应停留经济学范畴，更不能仅从某一现象或某一方面偏面界说，而应当从经济学、法学和社会学等多角度去界定。

（3）税收流失具有主体根源多源性和流失形式多样性特征，它不仅存在于现行税收法律制度框架内，还存在于该框架之外。而且随着引发税收流失的各类环境的变迁，其主体和形式也会发生相应变化。因此，可考虑从不同层次对其概念加以界定，从而将其定义划分为狭义、广义（甚至狭义、中义与广义）等层次，通过明确规定狭义税收流失的判断标准，可为今后分析与研究提供一个较为明确、统一的标准基础，方便对税收流失问题进行计量分析和比较研究。而对税收流失的广义界定则可以为税收流失问题研究拓展更为广阔的研究思路和空间，进一步分析研究各种与税收流失息息相关的现象与问题。

（4）作为一社会现象，税收流失的内涵自从税收产生之时就与之相伴相随；其外延则在不同的经济、法律、政治、文化等各种社会体制和运行机制条件下而有所不同，现代市场经济条件下的税收流失的外延和自由资本主义市场经济条件下的相比就存在很多不同。因此，对其内涵与外延的界定既要考虑到在现行经济、法律、政治、文化等各种社会体制和运行机制框架内加以界定，也要具有前瞻性，考虑到影响税收流失的各种因素在未来可能发生的变化，以及这些变化对税收流失的种种潜在影响。

（5）税收流失不仅是一静态的国家应税税收收入减少的社会现象，更是一动态行为过程，是由一系列原因行为（如纳税人、征税人、或用税人的行为以及开放经济条件下外国政府的行为等）引起的、受既定税收环境影响、在各税收行为关系人之间展开的税收利益竞争所导致的各种形式的税收非正常耗散与漏损，进而引发经济、法律、政治等多方面社会负效应。因此，可考虑运用系统论方法界定其概念。

2.对税收流失概念的界定

遵循上述思路，本文尝试对税收流失的概念进行如下界定：

（1）广义税收流失，是指由于税收环境系统的不协调所导致的在正常税收环境中本应征收而实际未予或未能征收的各类税收收入损失和各种形式的税收的非正常的耗散与漏损，以及因此引发起的各种经济、法律、政治等多方面的社会负效应。其中税收环境系统包括税收的经济环境、法律环境、政策环境、社会文化环境等子系统；税收环境系统的不协调包括税收行为关系人（税收行为主体）的涉税行为失当、税收环境恶化（或异化）、以及税收行为主体及其行为与税收环境不协调、甚至相互冲突等。广义税收流失的外延既包括偷税、逃税、骗税、抗税、避税、吃税和包税、欠税(陈欠和死欠)、减免税(越权减免)、处于政府有效控制之外的“地下经济”的税收流失、因“寻租”、行政干预、地方保护主义、费挤税造等造成的税收流失、政府通过税收优惠减免的安排而主动放弃的税收收入以及纳税人通过税收筹划技术而导致的国家税收收入的减少等各类税收收入损失以及各类非正常的耗散与漏损现象，也包括因此引发的各种经济、法律、政治等多方面的社会负效应。

（2）狭义的税收流失，是指在一定时期内各类税收行为主体，以违反现行税法或违背现行税法的立法精神的手段，导致实际征收入库的税收收入少于按照税法规定的标准计算的应征税收额的各种现象和行为，主要包括偷税、逃税、骗税、抗税、避税、吃税和包税、欠税(陈欠和死欠)、减免税(越权减免)、处于政府有效控制之外的“地下经济”的税收流失、因“寻租”、行政干预、地方保护主义、费挤税等造成的税收流失等。税收流失的外延在不同的经济、法律、政治、文化等各种社会体制和运行机制条件下而有所不同。该外延在国内现行税收法律制度环境下主要包括：①偷税，是纳税人运用非法手段减轻自己的纳税义务、从而减

少国家税收收入的行为；②逃税，指纳税人在应税经济行为和纳税义务发生之前，利用非法的经济手段单方面减轻或免除税收负担的遵从性税收流失行为；③骗税，包括广义和狭义两类。广义骗税包括骗取出口退税、骗取税收优惠以及做虚假项目欺骗税务人员而导致的税收流失。狭义骗税主要是指出口企业、犯罪分子以及少数政府公务员联手进行的犯罪行为；④抗税，指纳税人或扣缴义务人以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的行为，是以暴力手段的极端方式来减轻税负的行为；⑤避税，是纳税人在虽未直接违犯税法但违背税收立法精神的前提下，利用税收法律法规中的漏洞和征税方信息不灵的弱点，通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等手段以达到躲避纳税义务和不纳税的目的；⑥吃税和包税。吃税是指极少数税务征管人员贪赃枉法，利用各种于段侵吞税款、损公肥私的行为，以及征税人与纳税人相互勾结，共同偷逃税的行为；包税是指某些地方的税务征管部门采取承包税收定额的方法来计算征收税额，使得纳税人实际缴纳税额比按照税法的规定应该缴纳的税额要少；⑦欠税，指纳税人、扣缴义务人超过税务机关核定的纳税期限，没有按时足额缴纳而拖欠税款的行为。欠税是国家税款在时间上的价值损失，应视为税收流失的一种特殊形式；⑧滥用税收减免优惠，指一些地方政府和税务机关滥用优惠政策，任意扩大减税免税范围和擅自减税免税，越权实行税式支出，甚至作出与中央政策相悖的减免优惠规定，甚至有些官员越权减免，所造成的国家税款的大量流失；⑨漏税，指纳税义务人无意而发生的漏缴或少缴应纳税款的行为，我国现行法律未使用漏税概念，而将其归于偷税范畴。

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第三篇：乡村治理模式创新与现实选择

乡村治理模式创新与现实选择

阳信生

[内容摘要]当前村民自治面临着行政权与自治权冲突、村两委矛盾较突出、村民自治制度整体绩效欠佳等问题，为此，需要改变乡政村治的治理格局，推动乡村社会治理模式创新。具体做法是在理顺乡镇与村一级关系的基础上，实行行政权与自治权分开，将村级组织行政化；村民自治的重心则下移到由村民小组重组而成的社区，实行农村社区自治。

[关键词]行政权与自治权分开；村级组织行政化；农村社区自治；农村治理模式创新

十一届三中全会以来，随着以推行联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革启动，农村的管理体制和模式发生了重大变化，特别是村民自治的推行改变了我国农村治理治理的格局和模式，对于农村治理变革影响深远，被誉为中国农村改革的伟大创举。但是，村民自治制度已经实行二十多年后的今天，人们对村民自治的评价颇多争议，农村治理现状亦难以让人满意。那么，如何降低农村治理成本、发挥村民自治最大的制度绩效？如何克服村民原子化、调动村民民主参与的积极性？农村治理模式如何创新？这些问题都需要回到当下的农村现实中认真思考并做出回答。笔者认为，通过理顺乡镇与村一级的关系，实行行政管

理权与村民自治权分开，将村级组织行政化，村民自治的重心下移到由村民小组重组而来的社区，实行农村社区自治，是解决我国村级治理所面临困境、实现农村社会有效治理的现实选择。

一、当前我国乡政村治模式下乡村治理的困境

（一）行政权与自治权矛盾突出

在当前“乡政村治”治理模式下，村民自治的行政化现象比较突出（有人称之为过度组织化），行政权压过甚至取代自治权，村委会更像是一个行政机构而不是自治机构。如何处理国家行政管理权与村民自治权之间的关系、实现农民的自主权和自治权，是摆在我们面前的一个难题。对于乡镇政府来说，他们最关注的上级交办事务的完成，包括计划生育、税费收缴、社会稳定等，而不是村级的建设和发展，所以，他们往往利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务。而在现行体制下，村级自治组织一般会选择与上级保持一致，依附于乡镇组织，“代理人”角色强于“当家人“角色。[1]村级组织若是乡镇政府的“仆人”，便难以做好村民的“仆人”，为村民提供各种社会公益性服务，村民的自我选择权、自我管理、自我教育和自我服务的权利便无法得到有效保障，村民自治被严重虚化，乡村自治停留在较为初级的水平。有学者认为，实行村民自治后，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式——至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的干预。限于权威的依附性和自治规模的限制，在强大的行政权威的压力下，自治组织很难成为其共同利益的维护者„„国家不想管的事可以不管，想管的是随时可以管起来”。村民自治在各地的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向，是“人治下的村民自治”，是没有根本保障的村民自治。[2]赵树凯等人也指出，对于多数乡村干部来说，民主不是价值目标，而是手段。村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。[3]

（二）村民自治变成村“两委”自治，村干部腐败问题严重

正是由于行政权的过多干预，村级自治组织的准政权色彩浓厚，更多的是充当政府的代理人而不是村民的代理人，主要是对上负责而不是对村民负责。为完成上级任务，村级组织的管理模式比较集权，权力很容易出现异化；而乡镇政府为了完成任务需要村干部的配合，往往给了他们比较大的权力空间，以调动他们的积极性。加上由于体制内外都缺乏对村干部的有效监督，村干部的腐败问题比较严重。不党支部领导下的村委会大权独揽，把村民大会、村民代表大会等村级最高权力机关抛在一边，或者长期不开会，或者开会也是走过场，一切都是党支部和村委员会说了算，行使自治权的主体演变成村党支部或村民委员会，权力集中于村党支部书记或村委会主任一人手里，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”，或是村党支部书记“自治”，村民自治扭曲变形了。村“两委”自治下，不少村干部还私下变卖集体财产、侵吞集体资产、肆意加重农民负担、克扣农民种粮的直补资金，以及利用权力便利为自己、家人或亲属谋利益，严重损害村民和村集体的利益；有些村干部掌握了村级管理权力后，甚至为所欲为、横行乡里、欺男霸女、为非作歹，成为危害村民的“村霸”。村干部腐败问题严重危害了农村社会的稳定和发展，成为影响干群关系的一大突出问题，村民上访、控告村干部违法乱纪的情况不断增多。有调查发现，“占半数的农民认为村干部对自己很少帮助或根本没帮助，村干部只是趁机捞一把，而对社区经济等公共事务管理不力不善”。[4]

（三）村党支部与村委会矛盾难以协调

村民自治是党领导下的村民自治，村委会具体行使村级事务管理的权力。但是，在当前的村级权力格局中，村党支部书记被形象地称为“一把手”，村级发展的大政方针都由党支部决定、由党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任成为书记的副手，主要是执行支部的决定，自治权实际上被党支部直接掌握。村民民主选举出来的村委会则根据《村组法》的规定，试图掌握村级的财权和具体事务的管理权，村两委矛盾日益凸显。为解决两委矛盾，现在各地普遍推行“一肩挑”，扩大村“两委”成员兼职，有的地方甚至走向“两委合一”。这种调整混淆了村党组织与村民自治组织的职责和功能，导致更严重的党政不分、以党带政。党支部搞包办代替，没有依法行使领导权的意识，直接控制村级治理权，导致了村级治理结构的混乱和治理效率的低下。这种调整无法真正解决问题。协调两委矛盾的关键在于理顺村两委关系，转变党的领导方式，党支部通过组织党政联席会议、主持召开村民大会和村民代表大会等参与决策、监督村民委员会，以彻底消除实现村民自治的主要障碍。

（四）村民自治的整体绩效欠佳

村民自治实行二十多年来，极大地改变了农村基层的权力运作模式，推进了基层民主政治建设。但是，由于实质民主的欠缺和程序等问题，村民自治所引发的问题似乎比解决的问题还要多，民主决策、民主管理和民主监督方面难以真正实现。特别是乡镇政府对选举的违规控制、宗族、宗派势力干扰选举、选举作弊乃至公开贿选等问题的存在使人们对村民自治的评价有所降低。由于村级组织拥有了一定的行政资源，不少地方对村级治理权的争夺非常激烈，一些宗族家族势力也利用其在乡村社会的传统影响，试图控制乡村权力。这既严重影响了村民自治的开展，也对乡镇政府正常履行职能发出了挑战。有人认为“村民选举一方面导致家族势力和利益群体在村庄的复活，影响了选举的公正性；选举非但没有选出好人，而且还把原先的秩序打破，村庄政务变得一团槽，通过对规则与生活规则的比较，在受到传统地域定义的社会生活中，真正起作用的是生活规则”。有人认为，“村民自治工作一直是启而难动：一是民主化程度不高，多是‘保证性选举’，存在搞形式、走过场等问题；二是村务民主公开和民主管理规范性程度较低；三是以村务公开为主要形式的民主监督尚待规范提高”。[5]有学者还指出，村民自治组织在发挥作用时主要出现出残缺式产权、服从型民主、非决策参与、输局博弈等特征。[6]

（五）村组合并后的困局

近年来，撤并乡镇、合村并组，被当成减少村级支出、减轻农民负担的一个重要改革举措，在全国各地推广；取消村民小组长，或村干部兼任村民小组长，也几乎成了农村改革的共识。很多地方村组合并成绩如何成为衡量农村改革发展成效的重要指标。经2000—2005年村级组织较大规模的调整后，全国村民委员会的数量由2000年的731659个下降到2005年的615066个，减少116593个，减少比例为15.94%，村民委员会成员数量及平均职数也不断下降。全国村民小组的数量由1998年的537.1万个下降到2004年的507.8万个，减少29.3万个，减幅为5.45%。[7]2002年税费改革后，全国大部分农村村民小组长或被取消、或者由村干部兼任。2003—2005年湖南全省进行了合村并组工作，全省由47463个村调整为44325个，减少3138个村，减幅为6.6%；村民小组由48.3万个调整为44.9个，减幅为7%。村组合并似乎实现了精简干部、整合资源、降低成本的目的，但是村组合并后，大村内部的矛盾纷争不断，遗留了大量的权力之争、财产之争等，村级治理的成本不但没有减少，反而提高了。一方面包括村干部的工资支出等在内的显性成本并没有实质性的减少，另一方面村组公共事务和有关公益事业没人真正负责和及时有效处理、村级治理存在大量真空等村级治理隐性成本的大为增加。贺雪峰就曾指出合村并组，遗患无穷，造成的损失很大、且难以弥补；保留村民小组长利大于弊，撤消后便无人组织村民小组内的基本生产和生活秩序，而使农民减少了多得多的收入。为了获取以前村民小组长廉价提供的基本服务，乡村组织不得不增加多得多的财政支出。[8]

（六）村干部的处境艰难，角色困惑，很多地方无人愿意担任村干部

村干部被称为“村官”但不是官；被称为干部，但又是农民，严格地说是农民干部，角色比较尴尬。村干部处境也比较艰难，他们面临工作任务繁重而艰巨、处在上级政府与村民之间的夹缝，但工作报酬很低，与村干部的预期相差很大，尚未达到一个合理的工资水平。在一些经济欠发达的农村，不仅待遇更低，而且常常不能按时、足额发放，这使得很多人宁愿选择出去打工而不愿意做村干部。农村村组干部“有本事的不愿干，没有本事的不能干”现象值得重视。农村精英的大量外出，村级治理资源缺失严重，对村级治理产生了很大的影响，很多村甚至提不出、选不出合适的村主任和书记人选。的确，当前村干部的劣质化和不稳定现象值得关注，甚至还有人提出了“21世纪谁来当村官”的问题。[9]

从根本上说，当前乡村矛盾集中地体现乡镇与村、村党支部与村委会等乡村关系的紊乱上，为此，必须从现实出发，创新社区治理模式，以理顺各种关系、形成合力，而农村社区自治不失为一种制度创新和现实选择。

二、农村社区自治的涵义及实行农村社区自治的意义

农村社区自治，就是将村民自治的重心下移到现在的村民小组，将村民小组撤消改建社区，一组一社区，或者是多组一社区（当然考虑规模和治理成本，以及便利程度，若现行行政村建制比较少人口不多、居住不太分散的也可以是一村一社区），实行以民主选举、民主管理、民主决策和民主监督为主要内容的社区完全自治。社区成立社区自治委员会等社区组织，在上级政府的支持下、在全体村民的参与和监督下，独立行使社区自治范围内各项事务的管理权。徐勇也认为，“社区的概念原本就来自于乡村，其核心精神是形成具有共同的认同和归宿感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求，并主要依靠社区自身的力量进行整合。”将社区理念融入乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，可变动员式参与为主动性参与，开发农村内部的组织资源、节省乡村治理成本等，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。[10]实行农村社区自治的意义主要有：

第一，有利于实现真正意义上的村民自治。村民自治的核心是村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进行自我管理、自我教育与自我服务。当前村委会基本上是一个“准政权组织”，这与自治精神和原则相去甚远，村民自治难以真正落到实处。推行农村社区自治，把现在的村委会变成乡政府的派出机构、专门处理政务，并将行政权与自治权完全分开，自治权由现在村民小组重组而成的社区独立行使，这一方面可以化解行政权与自治权的矛盾冲突，乡镇和行政村与社区各行其是，分别履行自己的行政管理权和自治权，另一方面，实行社区自治，以村民小组为基本单位建立的社区人口不多、规模不大、共同利益多、集体行动意识和能力强，完全可以比较自由、独立地办理社区内部的各种事务，真正实现村民自己的事情自己办，这就是真正意义的村民自治。

第二、有利于提高农村集体行动意识和能力，降低农村治理成本，实现农村善治的。根据奥尔森的集体行动理论，群体越小，行动能力越强；小集团，更有条件促成集体理性的实现。同时，社区规模越大，心理认同感越弱。[11]从群体社会治理的效用分析，适度的人口规模是治理的必要条件；在人口比较少、且全部是熟人甚至几代人都是熟人的小群体社会里治理的效果更好。然而，现在的行政村一般方圆十几里甚至几十里，人口数千，与一个小镇差不多，难以有效管理；而且，行政村是一个“半熟人社会”，村民的社会关联度、村级的社会资本存量都比较有限，村民之间，特别是不同组的村民之间（尤其是居住分散、不同姓的小组村民与其他组村民之间）不太熟识，也没有多少共同利益，村民对村的心理认同和社会认同度较低。但村民小组不一样。除了村民小组内群众居住比较集中，人数也不很多，开会和集体行动起来比较方便外，村民小组作为基层自治单位具有明显的优势。村民小组是一个真正的熟人社会，是一个共同的人情单位，一个娱乐单位，是“村落社会中社会关系积累程度最高的社会圈。”[12]村民小组是过去的生产大队（现在的行政村）下的生产队，土地、山林、塘库等其他的集体财产并非属于村合作经济组织或村委会所有，而是属于村民小组的全体成员所有。村委会一般都无权或不能干预村小组内部分配和管理问题（除非违反了法律、政策规定）。同时，村民小组作为完全的熟人社会，村民有比较长远的利益预期，需要共同面临并克服现实中的困难以满足社会需求，集体认同感、共同行动能力和道德力量比较强，不仅易于形成集体行动、治理成本较低，而且还可以有效地制约少数试图搭便车的村民，抑制“原子化”村民自我膨胀的欲望。如在湖北杨林镇的社区建设中，某村村民讨论集资修路时集资方案拿出来后80%的人同意，只有20%的人不同意。但是农村社区是熟人共同体，20%的人面临公众舆论压力，别人修路，自己不修路，今后可能会形成与其他村民之间的疏离感，也会在村庄社会产生缺乏道德正义感的风险。

第三，有利于解决农村事务无人负责、农村公共服务、农村公益事业发展严重滞后的问题。一般来说，相对于行政村，村民小组具有完全意义和真正意义上的“公益事业”和“公共事务”；以村民小组为单位，才能真正满足农民关切的公共需要。当前，以行政村为中心的农村公共服务供给体系存在服务覆盖面不大、服务供给不均衡，服务水平不高等问题，这与村级范围过大，村级资源被少数人或少数组垄断等有关。为此，实现农村公共服务的均等化，也应包括村庄内部的均等；而如果各社区成为一个相对独立的有一定资源支配权的独立主体，对于改进村组之间资源分配的失衡，推动农村公益事业的发展大有好处，甚至政府的资金可以直接投放到农村社区，由全体社区村民选择最需要的公益性项目，对于有效地推动农村公益事业的发展大有裨益。而且，在农村社区内，无人担任社区负责人的情况会很少。从现实情况来看，小组长的报酬很低甚至没有任何报酬，但大多没有什么怨言，因为他们认为这是自己的事情，自己的事情自己干天经地义；因为社区的事情就是自己的事情，大家也会努力把社区的事务办好。贺雪峰对安徽肥西小井村的调查发现，村民小组作为农民行动单位的小井村秩序井然，表现在刑事案件少、民间纠纷少、自杀率低、离婚率低、人际关系和谐、遇事不计较等方面。在该村，村一级显得不太重要，村民小组很有特点，村民的行动逻辑是：村民组一定要有人当组长→党组长报酬少而事情多，无人乐意当组长→组长很重要，必须有人当组长→选举或先选举再抓阄，确定人当组长→当组长就必须负责任，当就要当好。[13]

三、实行农村社区自治，实现乡村治理模式创新的制度设计

如上所述，实行农村社区自治是对农村治理模式的创新，是克服村民自治困境、扩大村民参与、提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是防止村干部腐败、降低农村治理成本的有效途径。那么，具体应如何建构农村社区自治体制呢？笔者认为，农村社区自治应以民主、自主和自治为精神内核和指针，倡导村民的共有、共治和共享的理念，以村民利益共同体为基础和载体，强调以农村多元合作治理为基本治理模式，以激发农村社会的自组织资源为切入点和根本点，在现有的组织结构和规模的基础上进行改革与创新，设计出一个能充分发挥各方面的合力，上下左右联动，科学合理、结构完整的制度链条。具体做法如下：

首先，在乡镇基层政权体制方面，实行乡镇分治，镇政府变成一级完备的政府，而乡改为县政府的派出机构；设立乡派出机构村公所，村公所可以在现有多村的基础上设立，也就是说，还可以继续推动村合并，扩大村规模，节约行政成本，也可以设立联村公所、大村公所。村公所可设主任1人，副主任1—3人（根据村所辖范围和管理事务的多少具体确定）。村公所主任、副主任是国家公务员，从乡镇公务员、大学生村官甚至是社区干部中产生（这样可以解决部分大学生村官的出口，调动其积极性，充分发挥他们的作用）。也可以采取民主选举的形式产生。一旦担任村公所负责人便成为国家公务员，或被聘为国家公务员。还可以聘请1—2人作为村干事或叫村秘书，协助处理日常事务。他们是政府雇员，由国家承担工资、福利，参照公务员法管理。同时，建立村级行使行政权的机构与行使社区自治权机构之间、社区之间和社区内部相关机构之间的沟通、合作、协调机制，克服各自为政状态，实行良性运行。

其次，村民小组成为自治基本单位，以村民小组为基础单位建立农村社区，社区最高权力机构为社区大会或社区代表大会，管理机构为某某社区自治委员会。农村社区应该是一个真正的熟人社会，规模不一定需要明确规定，根据社区的历史沿革、地理环境状况，根据管理幅度与管理层次适度原则合理安排，但不宜对现有的村民小组的结构做太大的调整，规模也不宜太大（有人主张以30户为宜，如湖北杨林镇的社区建制。其实不一定以30户为基本单位，可以是一个人口规模适度的自然村组）。农村社区的设置一般建立在自然村落上，以自愿为基础，坚持尊重历史、便于管理、治理成本较低的原则。这方面，江西省推行自然村落自治、湖北杨林镇农村社区建设具有一定的开拓意义。江西在农村自然村落成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体，热心为村民服务的志愿者参加的“村落社区志愿者协会”，下设社会互助救助、卫生环境监督、民间纠纷调解、文体活动联络、公益事业服务和科技信息传递等工作站，组织和动员村民依法民主办理社区公共事务。而湖北杨林镇则撤消运行多年的村民小组建制，按照“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，全镇14个村成立社区306个，互助组1034个。每个社区30个左右的农户，设理事长1人，理事2—4人，共“海选”出理事会成员1028人，建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党支部和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，充分发扬民主，让村民行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责。

第三，为发挥党组织的领导作用，建立行政村、农村社区两级的党组织，理顺党政关系。行政村可以建立村党总支，原则上与村公所在同一地域范围内设立，村级党组织原则上与村公所分设，实行党政分开，理顺职能关系，村公所在党组织的领导下独立发挥作用。同时，建立健全党组织领导下的村级协调议事机构等，改善党对村级组织和社区组织的领导；社区根据党员数量、结构和分布情况设立党支部，党支部不直接领导或干预社区的具体事务，而是通过党员在社区自治委员会或者社区其他公共组织中发挥作用，在农村社区建设中发挥先锋模范作用，成为农村社会事务管理的积极分子，为推动社区的建设和发展贡献力量。

四、农村社区自治体制建构的可行性分析

我们认为，实行社区自治不仅必要，而且是可行的。

第一、政治上可行。当前村民自治的诸多困境，特别是行政权与自治权的矛盾冲突。村两委矛盾，让国内外对村民自治产生了动摇和怀疑，村民对于村民自治表现也比较淡漠。以解决现实中的诸多矛盾、提高村民自治的绩效、实现农村社会治理为目的的社区自治模式选择能够获得政治层面的积极支持和回应。至于对农村社区自治后宗族、家族等因素可能对农村治理的不利影响的忧虑，其实也大可不必担心。可以通过完善村民自治方面的法律法规加以规避，同时建立村民民约和村民自治章程规范社区自治行为，大力推进民主治村、依法治村，建立乡村的道德和自律机制，实现村务管理民主化、公开化、法治化、制度化和规范化。

第二，经济上可行。如果要推行该自治方案，必须实行村干部公职化，这势必增加国家财政负担。以每村3人计，全国约60万个村，以每人每年平均1万元计，约180亿。但是，我们要注意到，多数国家都实行村干部公职化政策，其成本与收益之比亦较为可观。况且目前村干部的待遇也基本上是国家负担，也不算低，大致为乡镇公务员的50%，这意味着只要多支付90亿左右（若将大量大学生聘为正式村官，由于大学生村官待遇与公务员的差距更小，国家增加的开支还会少些；而且，建立农村社区后村干部人数明显减少，实际增加的支出还要小于这个数字；或者，减少国家对社区干部的经济补偿，或者不由国家给予他们经济补偿，改由村民自主决定，选择从社区集体收入中支出或不支出，可以减少部分开支）。随着我国经济实力的不断增强，国家财政完全可以负担增加的开支。而且，还可以实行分级按不同比例共担的办法，以减少不同层级政府的财政压力。同时，根据现实情况和工作实际需要，推动村村合并，也可以减少开支、降低成本。

第三，社会层面可行。实行社区自治符合农村实际的，也完全符合老百姓的根本利益和现实要求。村民小组直接改社区本身便利可行，不会引起什么社会动荡，也不会招致村民反对（很多地方村民极力反对撤消村民小组即是一大反证）。根据“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，将村民小组改成社区是最少社会动荡、较低社会成本、村民最容易接受的改革举措。

参考文献：

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