城市灾害应急管理

第一篇：城市灾害应急管理

城市灾害应急管理

自然灾害、意外灾害、重大疫情、人为破坏……在城市越来越多地遭受着各种各样的灾害同时,我国许多城市却缺乏对突发灾害的有效应急体系,城市安全受到严重威胁。当前我国城市灾害应急管理迫切需要强化,我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻。在民盟中央举行的2003年城市灾害管理专家论坛上,民盟中央常务副主席张梅颖说,统计表明,我国有70%以上的大城市、半数以上的人口,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但目前城市应对灾害打击的能力却十分脆弱,遭受灾害的损失也越来越重[1]。张梅颖指出,“目前全国有639个城市有防洪任务,但达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27%。灾害损失比GDP增长得更快。”中科院院士陈颙指出,“由于城市对交通、供水、供电、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强,城市中人口和财富的高度集中,使城市遭遇灾害时更具易损性。”我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程,目前城市化率已达到30.4%,隐性城市化率已达到40.3%。城市发展将进入快速增长期,但我国城市遭受灾害威胁的形势却十分严峻。因此,加强城市灾害应急管理建设,已经成为推进城市化进程的重要战略任务。目前许多城市对于各种灾害的防御和管理大多是垂直方式,缺少统一的协调体制。迫切需要强化和完善城市灾害应急管理体制,研究制定综合的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术预案,加快紧急状态立法进度,从根本上提高城市抵御灾害的能力。1 城市灾害应急管理

1.1 城市灾害紧急事件

城市灾害紧急事件是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的,对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。导致城市灾害紧急事件的因素很多。例如,大风、暴雨、地震、瘟疫等自然因素产生的灾害,以及人为或技术原因造成的灾害隐患,如交通灾害、化学灾害等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧,又使现代城市产生了一些附加灾害:（1）新能源新材料带来的隐患,如燃气、电器、装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒;（2）现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。城市气候引起热岛效应、高层建筑内的烟囱效应、空气污染等。

1.2 应急管理定义

应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程,有效地预防和处置各种突发、紧急事件,针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标:预警紧急事件,应急救援,控制城市灾害发生与扩大;减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序,超出了常态管理的范畴,所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态,即非常态管理。在应对紧急事件的过程中,政府因其责任、地位和能力之所在,必然要发挥主导作用,不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机,而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。

1.3 城市灾害及应急管理特征

（1）灾害紧急事件的突发性

各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性,有些突发事件没有任何先兆,一旦触发,迅速蔓延扩大,甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生,而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应,在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施,一旦发生严重的事故,留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括:气象条件变化,虽然通过预报有所了解,但天气变化的剧烈程度,尤其是局部地区小气候,较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化,灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距,给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后,应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难,直接导致交通中断、通讯受阻,救援力分散,应急救援物资短缺,灾害损失无法估量。

（2）灾害后果严重性

城市灾害紧急事件发生概率较小,后果比较严重,尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎,就可能改变事件的性质,波及范围迅速扩展,导致混乱和冲突失控,人员伤亡与财产损失扩大,迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下,公众情绪激动,心理恐慌,有时会采取一些不理智的冲动行为,而且一旦发生后,形势变化十分迅速、复杂,事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备,不但影响指挥决策系统的正常运行,而且可能造成灾害现场失控。有可能像多米诺骨牌一样形成连锁反应,导致其他更严重的灾害紧急事件发生,形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州,就曾因暴雨、高温造成涝灾,给居民造成了重大损害。在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区,一旦发生严重的事故,公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动,以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众,很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施,防止事态扩大。从客观上说,紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响,会给人民生命财产造成巨大损失,破坏生态和人类生存环境,乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响,紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大,对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。

（3）应急管理复杂

城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性,参与应急救援的单位来自不同部门,在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异,是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂,并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难,火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏,伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况,将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高,数量大,扩散可能持续数小时,甚至几天,被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等,而且污染的形态、程度不一,增加了救援难度。应急协调也应受到关注,特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时,指挥决策系统会面临严重挑战。我国应急管理现状分析

建国以来,在党和国家的正确领导下,针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作,各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍,发挥了不可估量的作用。然而,在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出,主要表现在以下几个方面:

2.1 应急管理基础薄弱

我国多数地方与部门没有明确的应急管理机构,缺乏统一规划、监督和指导。各部门各自为政,应急管理水平参差不齐,导致资源配置上的浪费,而地方各级人民政府之间应急管理体系相互孤立,无论从经费、人员,还是救援体系的建立和管理上都存在缺陷,有的既使建立了一些应急管理组织,但是应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应体制等缺乏行之有效的管理,没有建立有效的技术支持体系,缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业人员

与培训合格的志愿人员。

2.2 应急装备落后和数量不足

应急装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题,既使是公安消防部队,在相当一部分的城市也存在应急装备数量不足的现象,更不用说配备针对性强的、特殊专用的先进救援装备。在矿山和化学事故应急管理中,企业救护队和消防队扮演着非常重要的作用,但应急人员普遍缺乏专业素质,应急装备和消防控制系统及消防器材的投入较少,缺乏有效的维护,一旦发生重大事故,抢险救援方法相对落后,很难有效发挥应有的作用。

2.3 应急指挥职能不协调

应急指挥决策在应急救援中起着非常关键和重要的作用,在应急救援过程中,必须赋予现场指挥人员更大的决断权。应急指挥关键在于信息的传递,下级指挥决策人员能否正确执行上级指挥员的决策意图,在灾害现场处置中非常关键;尤其在灾害应急初期,信息传播速度、准确性对应急指挥决策的效果有直接的关系,一个错误的信息可能直接导致灾害的性质和应急救援的方向,甚至失控。城市重特大灾害紧急事件,尤其是涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大城市灾害紧急事件发生时,仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限;而临时组织应急管理,应急救援力量来自多个部门,各部门往往针对自身可能出现灾害紧急事件的特点组建相对独立的应急救援组织力量,在指挥和协调上容易局限于狭隘的专业范围,往往存在职责不明、体制不顺、针对性不强等问题,应急指挥职能不协调,难于协同作战,指挥决策人员责任不够清晰明确,上下级之间的隶属关系,包括同级各个部门之间的信息传递沟通,都存在不同程度上的障碍,无法形成相互统一协调指挥的管理决策体制;急需建立统一的灾害应急指挥决策系统,解决目前的混乱状况。

2.4 应急法制基础不健全

我国现行宪法没有重大灾害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发紧急事件的处理依据,缺少统一的紧急状态立法。导致出现紧急状态后,政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清,行使权利与履行职责的程序不明,各种应急措施不到位。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的,规范性不强、效力不高,相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾,不利于有关部门工作之间的协调与配合。城市灾害应急管理体制存在的主要问题

3.1 城市灾害协调机构不够集中

我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害领导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门,根据灾害产生、发展和结束的各个环节,各职能部门分别管理[2]。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用,在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成,在多种灾害同时爆发时很难发挥作用。随着经济技术环境的快速发展,灾害与社会经济系统相互作用的方式越来越复杂。而由于管理体制上部门间责权关系的不对称,必然导致各灾种的领导机构之间、各灾种管理部门之间的责任模糊。

3.2 缺少统一的灾害应急指挥决策系统

城市应急中心太多,报警中心以及报警号码太多是造成公众报警知识缺乏、报警不方便的主要原因,日常受理公众报警求助的应急中心有:公安

110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约20多个。没有“权威、统一”的应急中心,这些中心大多按政府的职能部门或行业划分,无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上,彼此独立、不统一。灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生,往往延误救援。根据调查,在灾害现场,由于多名高层领导的出现,导致救援现场指令声不断,使得专业救援者

不知所措。北京市的应急救援组织有多家,指挥中心众多。救援机构涉及供电、供气、消防、治安、交管、医疗救护等多个部门,没有形成统一的指挥中心和指挥系统。由于各专业防灾减灾组织、救援系统所属部门不同,体制机构不同,平时缺乏有效沟通和协调,网络不能互连、资源不能共享,资源、信息的整合在短时间内无法快速实现,一旦发生城市灾害紧急事件,很难快速协调,造成应急现场处置效率较低。在灾害紧急关头,指挥决策层缺乏强制有力的指挥决策系统,很难下达指挥意图。除灾害自身的复杂性外,参与应急救援单位的数量、管辖范围和专业特点,决定了应急指挥的复杂程度。在应急救援行动中,参与的单位很多,专业分类繁杂,如果协同搞不好,既不能高效地完成总的任务,又难以有效地完成各单位承担的局部任务。一旦出现指挥疏漏,协作不力或配合不紧密,某一细节发生阻碍,就可能对全局产生不利影响,就有可能在某一时间、地点产生混乱局面,增大不必要的伤亡或损失,所以必须加强应急指挥的协调功能。

3.3 保障体制不健全

缺乏物资储备和资金保障,防灾技术、设备、物资和力量处于相互分割的状态,救援能力严重不足,非工程建设问题薄弱,立法不健全,安全意识、保险意识薄弱,心理防御能力明显不足,基本停留在以政府为主的行政管理层次上,各种民间的非政府组织、社会慈善救援机构建设十分薄弱。难以充分调动非政府组织、企业等社会力量参与灾害管理的积极性;政府变成一个纯粹的行政管理机构,普遍存在重经济、轻防灾。

3.4 防灾减灾资源缺乏合理有效配置

城市防灾应急基础薄弱,防灾减灾投入相对较少,欠帐多,减灾队伍结构还不合理,救援力量没有按照专业化要求配置。由于救灾工作的特殊性,尤其是新灾种不断出现,迫切要求专业化的救援队伍。而目前除了消防队伍外,其他专业救援力量还比较薄弱。群众性的救援力量也没有很好地组织。城市灾害方面的专家学者对灾害研究的积极性尚未充分调动起来,必须组建专业化较强的科研院所,培养防灾减灾专业人才,从事应急管理、应急指挥决策、应急救援工作,而目前大部分都是从其他非专业的管理和技术人员选调过来从事应急管理和技术工作,缺乏坚实的理论和实践经验支撑。防灾减灾研究力量还处于起步阶段,和国际先进国家相比还存在一些差距。城市灾害应急管理体制解决对策

4.1 构建统一的城市灾害应急管理体制

构建统一的灾害应急管理指挥、协调体制,加强组织机构建设,加强中央政府对重大紧急事件预防和处置的统一指挥协调职能。当前,城市灾害应急管理存在以部门为界实施应急管理。对于一些规模大、范围广的灾害,仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足,需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势,尤其是在统一指挥调度方面,各部门、各地区之间的相互协调指挥。必须从全社会的高度认识灾害应急管理,城市灾害应急涉及医疗救护、交通运输、物资储备等各个方面。特别是在灾害突发的初期,在信息分析、资源调配等方面很难做出迅速有效的应急响应。我国应该借鉴国际上一些国家的经验,成立统一的管理部门,集中资源,以应对城市灾害紧急事件。美国拥有世界最发达的城市灾害应急管理体制,由27个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划。包括灾害识别与防御、培训与演练等17个方面、56个要素、1040个指标,构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急系统,这为我们提供了有益借鉴。

4.2 建立应急管理机构

应急管理机构是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。河北理工大学灾害与城市经济研究所常务副所长王绍玉[1]提出“我国加强城市灾害应急管理体制建设,需要建立一个跨越目前部门限制的专门机构,统一管理灾害的预警、应急调度、物资储备等各项事

宜。”统一标准、规范,实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享,建立统一的城市应急协调指挥中心,尽可能扩展系统的覆盖范围。在美国,政府应急机构是美国联邦紧急事务管理局,在俄罗斯是俄罗斯联邦紧急状态委员会。我国没有专门的紧急状态管理机构,出现紧急状态后,例如SARS危机中,就出现了政府与社会成员、中央与地方政府的责任不清,行使权力与履行职责的程序不明,不能全面、及时、准确收集信息,应急措施不到位等问题,未能形成反应迅速、指挥统一、责任明确的整体应对体制,影响了及时有效地应对紧急事件。改革现有国家灾害应急管理体制,撤销国务院抗灾救灾领导小组、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、国家抗震救灾总指挥部、重大工业灾害国家救灾总指挥部、安全生产监督局等,成立国家紧急状态管理总局,由国务院副总理或国务委员兼任总局局长,该总局为国务院直属机构,是国家管理和处理紧急状态的最高指挥和协调机关。在省、自治区、直辖市和地级以上城市设立紧急状态管理局,由省长、自治区政府主席和市长兼任紧急状态管理局局长,实行中央垂直领导。

4.3 充分发挥各级政府效能

发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用,首先设定全社会灾害管理的总体发展目标,制定科学的综合防灾减灾规划,建立与社会经济发展相适应的灾害应急管理体制,综合运用工程技术以及法律、行政、经济、教育等手段,全面提高城市灾害应急管理能力。其次要从城市社区抓起,建立多层次的城市灾害管理和救援体制,科学地制定应对城市各种紧急事件的应急预案,强化城市重点灾害源的管理,保证城市灾害应急管理目标的实现。在关注地质灾害、气象灾害、生态环境等灾变的同时,要特别注意城市信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌灾害等新的灾害源,把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。

4.4 编制应急预案,完善应急预警及快速反应体制

编制应急预案将有助于进一步明确政府各部门的应急管理责任,最大限度地整合资源,构建合理的应急预警及快速反应体制。建立健全应急救援通信、信息、培训演练、技术支持、物资与装备储备等保障系统;建立健全灾害应急救援管理、决策、指挥、响应体制,保证应急救援工作有序、高效进行。在灾害发生初期,必须第一时间在现场采取果断措施,及时控制现场,尽快启动应急预案,迅速控制灾害发展,恢复社会秩序。做到反应快速、责任明确、有章可循。及时确定应急响应的级别和程序。如果省级政府有能力应对灾害事件,就应当由其负责组织应急处置,中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助,省级政府感到无力对付或规模较大时,再升级到由中央政府负责组织应对;对跨部门、跨省区的重大紧急事件,直接由中央政府负责组织应对。发挥政府在应急管理的预警、监控和快速反应的积极主导作用,最大可能地调动吸纳各种社会力量、资源共同应对危机,形成社会整体的紧急应对网络。2005年1月国务院常务会议审议并通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。明确规定,政府部门办公厅在城市应急联动系统建设中担任主体地位,由各级政府办牵头建设并实施,政府行政主管兼任城市应急联动系统总指挥。该预案在体制上打破原有部门间的条条框框限制,有效整合现有应急资源,促进110、119、120、122四合一,避免以往因信息不能互通导致诸多悲剧发生的情况。浙江、海南、河南等省也颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。2004年北京、广州、深圳等地开始建设应急联动系统。北京大学计算机系王文俊博士说,中国有几百座城市,不同城市有着不同的需求和规模,有的城市以防洪为重点,有的城市重点防地震,还有一些城市存在社会治安问题等,如北京、上海每天的接警量（包括119、110、120及122等）达到4万人次以上,而一个中小城市,可能每天的接警量只有几十个,另外,中西部和沿海发达城市相比,接警量也有区别,需要根据不同城市的不同状况来设计系统。

4.5 构建城市灾害应急管理信息系统、监控系统

建立和完善城市应急监控系统,及时将城市灾害现场信息通过局域网反馈到应急指挥决策中心,采用专家系统、计算机智能控制技术迅速作出决策。2005年11月13日下午1时,中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,严重污染了松花江,哈尔滨度过了为期4天的大停水,这在哈尔滨建城史上尚属首次。在国家环保总局召开的全国环境污染事故应急电视电话会议上,环保总局副局长王玉庆用嘶哑的嗓音多次重复着遗憾:在这次松花江污染事故中,正是由于吉林省环保局信息传递不力,错过了将污染事故控制在萌芽状态的机会。

4.6 加强灾害应急法制建设

建立健全灾害应急法,构建城市紧急事件的法律、法规体系。包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。修改现行法律和法规中不适应灾害应急管理的内容,有效配置城市应急资源,不断强化城市灾害应急管理能力。目前我国的灾害应急法中:《突发公共卫生事件应急条例》主要应对各种突发公共卫生事件。《地质灾害应急法》主要规定了地震应急管理方法。《核电厂核事故应急条例和处理规定》主要规定了核事故应急管理方法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》主要规定了防洪应急管理方法。《中华人民共和国气象法》规定台风应急管理方法。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中规定了环境灾害应急管理方法。《中华人民共和国矿山安全法》规定了矿山安全事故应急管理方法。灾害应急法还需要在今后的实践中不断修改和完善,急需加强有关立法工作。结束语

城市灾害应急管理体制在灾害防御、管理和控制中起着非常关键的作用,应急管理是城市公共管理的重要组成部分;灾害应急管理是城市管理决策者的基本职责,各级决策者都负有不可推卸的应急管理责任,进一步明确各级政府管理决策者的领导责任和相关部门的监管责任,建立健全城市灾害应急管理体制。随着我国加入WTO与世界先进工业化国家的交流日趋增加,国外先进的应急理念必然会改进我国应急管理的相对滞后状况;如何构建和完善城市灾害应急管理体制以及如何建立灾害监测预警系统和应急救援体系等一系列的重大理论和实践问题,已经成为当前政府公共管理科研人员和管理决策者的历史使命。只要坚持以人为本,尊重科学,尊重事实,以人民的幸福、健康为最高目标,就一定能提高城市灾害应急管理水平。城市灾害应急管理体制的建设与发展是一个不断创新的过程,坚持可持续发展的道路。提高灾害应急管理整体防御能力,加强各级政府管理决策人员的责任心。加强防灾减灾宣传教育,提高防灾减灾意识和素质;设立灾害应急管理的统一机构,通过立法赋予较大的指挥、协调、管理权力,并建立分级应急管理和预案,加快灾害应急法规体系建设;运用计算机通讯技术现场指挥决策改进应急管理决策水平。只有这样才能扭转城市重特大灾害多发的被动局面。越来越多的管理决策人员认识到应急管理体制的建设和发展对城市防灾减灾具有非常关键和重要的意义。本文应篇幅所限就城市灾害应急管理体制进行了一些思考,希望对提高城市重大特大灾害紧急事件应急管理水平有一定的借鉴。

第二篇：城市应急信息-瑞典灾害管理行动机构

瑞典灾害管理行动机构

瑞典灾害管理以民防为主。自1944年瑞典民防法通过以来，瑞典民防建立了三个基本体系，即：控制和报警体系；防护和疏散体系；防灾救援体系。

瑞典民防局，是瑞典民防系统防灾的中央，除一般民防事务外，主要研究制定国家及防灾救援应急预案。从防灾及军事上，可将瑞典分成6个地区，每个地区又包括2个或2个以上县，每县均有民防局，作为一级防卫单位，有自己的报警、防卫及疏散体系。（中国国防报）

日本快速应对新潟地震灾害

日本新潟县中越地区23日发生里氏6.8级大地震，造成了巨大的人员伤亡和财产损失，有近10万人在各种避难所避难。

田吉隆为首的由有关省厅局长级官员组成的“非常灾害对策本部”负责调查灾情和指挥救灾。随后，以村田为团长的政府调查团赶赴地震发生后，日本政府立即设立了相关机构调查灾情并展开救灾工作，日本自卫队也迅速投入到救灾和运送灾民的工作中。日本的各级灾害应对机制在应对此次地震灾害上也发挥了重要作用。新潟地震发生4分钟后，日本首相官邸便设立了“官邸对策室”，负责调查灾情和收集地震信息。10分钟后，正在出席东京电影节的日本首相小泉便得知了相关消息。24日一早，日本政府根据《灾害对策基本法》，设立了以防灾相村灾区，实地调查灾情。当晚，在首相官邸召开了由小泉、官房长官细田博之和国土交通相等有关阁僚出席的“对策会议”，刚从灾区回来的村田报告了灾区情况。小泉指示，政府要与灾区政府保持联系，全力以赴采取救灾对策。小泉26日将赴灾区视察。此外，“非常灾害对策本部”决定启动储备的约9万份救灾食品提供给灾区；日本政府还决定编制2004补充预算案，拨款用于新潟地震灾区的重建。

日本自卫队在地震发生后迅速采取行动。地震发生4分钟后，防卫厅便设立了“灾害对策本部”。半个多小时后，陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队的飞机相继飞往灾区。1个小时后，防卫厅召开了“灾害对策会议”，决定迅速收集灾情。日本防卫厅和自卫队在1995年阪神大地震后修改了内部规定，一直坚持“地震烈度5级以上出动飞机、派遣自卫队员”的应对机制。此外，陆上自卫队各驻地都有一支由二、三十人组成的24小时救灾部队，随时准备前往灾区进行救助。目前，有4.3万名陆上自卫队队员和180架飞机正在待命，随时准备赶赴灾区。陆上自卫队的168辆配有炊具的车辆也于25日驶抵灾区。

一方有难，八方支援。地震发生后，东京都衫木区立即决定向新潟灾区运送2000瓶饮用水和近2万份食品；长野县向灾区派遣了50名官员以及供水队、医疗队；宫城、山形、福岛等县市也向灾区提供了食品和毛毯等救援物资。

日本是一个地震多发国家，台风等其它自然灾害也时有发生。日本有强烈的危机意识，在吸取以往自然灾害特别是阪神大地震的经验和教训基础上，不断完善防灾和救灾机制。除了24小时工作的内阁情报收集中心和首相官邸危机管理中心外，还有常设的官邸对策室和非常设的“非常灾害对策本部”。此外，警察厅、防卫厅和消防厅等也有相应的应对机构。

日本每年都举行各种各样的防灾演习。日本有关部门预测未来几年很可能发生海洋型大地震，因此定期举行针对海洋型地震的防灾演习，日本中央防灾会议还于去年出台了《东海地震对策大纲》，争取将地震造成的损失降到最低程度。（新华网）

在新潟震区体验日本救灾

地震爆发仅两天，记者在震灾现场看到，伤者和受灾百姓已得到大体安置，大部分受灾房屋也已基本修复，食品和饮用水等必需品也基本分发到位。地震一发生，监测中心就立即将震级、震源、震中等基本情况传递给国家有关部门。电视台则可以在地震发生1分钟内将地震的大致信息迅速告知全国。政府会迅速成立防灾总部，作为对应、救助和灾后重建的最高指挥机构。在受灾严重的十日町，市政府全体职员在23日地震发生半小时内就快速集合到市政府，并立即开始收集信息，把地震死伤人数、房屋倒塌情况、断电、断水和交通中断等情况都及时向政府汇报，以供快速决策。到25日，十日町市曾停电停水的约1．4万户家庭在地震24小时后就有90％得以恢复。约200名受伤市民也得到妥善安置。（新华网）

修建“应急避难所”体现生命至上

今年北京将建设18个左右的应急避难场所，城八区每区都会有避难场所。2008年前，北京的避难场所将保证市民足够使用。位于北京市永定门北侧的南中轴路应急避难场所开工建设。

去年10月，北京市在元大都城垣遗址公园完成了应急避难场所建设的试点，全国第一个应急避难场所建立。应急避难所的修建，说明政府管理中一个科学、透明的灾害处理方式和城市危机管理的意识正在形成。假如发生不可避免的灾害，应急避难所，将成为一个能为千万人提供生命线的避难场所，成为呵护生命的公园。（千龙新闻网）

北京组建30万人抢险队伍

北京目前已组建了一支由公安、消防、交管、医疗等系统约３０万人组成的专业抢险队伍。专业抢险队伍大致可分为三类：一类是政府部门的专业队伍。主要有公安、消防、交管、医疗、防汛、人防、地震等。其中公安系统以派出所为基础平台，构建了动态巡逻防控应急队伍。交管系统具有一支能够实现城区５分钟以内到现场的应急反应队伍。医疗系统成立了市应急卫生救治队伍及同等规模的应急救治后备队伍。防汛系统组建了２０万人的专业和群众各类抢险队伍。以北京市消防局为主体的北京市地震紧急救援队正在积极组建之中。

另一类是大型企业集团公司所属的专业队伍。城市公用设施专业应急救援队伍主要分布在供水、排水、燃气、市政等国有集团公司。企业、矿山、铁路、煤矿等高危行业也都建有完善的安全生产专业救援队伍。

第三类是筹建了以社会团体和志愿者为主体的群众性应急救援队伍。政府一些部门在社区、单位等组建了一批志愿者队伍。（北京娱乐信报）

采纳政协提案大连市启动“民防救援体系”

为防范与减轻自然灾害和人为事故灾害，日前大连市73个街道、598个社区建立起了一支总数超过万人的民防救援队伍，将过去单纯的“街道防空袭方案”提升为“街道民事防护预案”。此举填补了大连市社区民防工作空白，初步实现防空、防灾一体化构想。

鉴于近年来发生非典疫情、禽流感疫情等突发性危及人民群众生命、财产安全事件，大连市政协委员以《关注人民群众的安全和健康，健全突发事件应急机制》为题提交提案，呼吁尽快建立健全突发性事件应急机制，成立突发事件应急指挥部和民防救援体系，从社区管理单位、居（村）民委员会、企事业单位等基层部门着眼，建立自下而上的信息报告网络，以提高公众应对突发事件的能力。提案一经提出，便得到了大连市政府有关部门的高度重视。经过多方积极协调，大连市甘井子区率先在9

个街道建立了相关机构，其它各街道将在月内成立应急抢险队、医疗救护队、治安（巡防）队和防火、灭火队等4支民防专业救援队伍。此举大大加强了应对突发事件的可预防性，能够在最短时间内，最大限度地减少损失、挽救群众生命财产、保护群众切身利益。

目前大连市已开发成功“大都市紧急联运响应系统”，该系统合理利用各种城市应急服务资源，采用统一号码、统一指挥调度平台，用于公众报告紧急事件、紧急求助，从而实现统一接警、统一指挥、联合行动，为城市公共安全提供强有力保障。（新华网）

从政府责任和体制看减灾管理机制

一、国际情况

联合国经历了“国际减灾十年（1990～2000）”大规模活动之后，全球已有148个国家建立了国家减灾委员会，并确定在21世纪继续开展“国际减灾战略”行动。全球防灾减灾任务是减轻自然、人为和技术灾害。

（一）安全减灾及应急反应内容：

1、自然灾害包括：洪涝、干旱、地震、台风、滑坡、泥石流、生物灾害、林火、大风、冰雹、雷电、雪灾、低温冻害、虫害、鼠害、沙尘暴、火山、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失、荒漠化等等；

2、人为灾害包括：恐怖事件、城市火灾、瘟疫传染病（如SARS等）、粮食安全、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、水安全、重大交通事故等等；

3、技术灾害包括：核泄漏、重大生产安全事故、瓦斯爆炸、矿山塌陷、重大污染、化学泄散、水电气热等生命线工程灾害、信息及通讯灾祸（如全球性网络病毒等）、重大航天航空灾难等等。

（二）各国安全减灾及应急部门设置：

面对上述诸多灾害及应急事件，世界各国政府都迅速采取行动，寻求对策，成立相应机构，不少是近5年内建立的。如：

1、美国：20年前，美国政府根据一系列的自然灾害及各种突发事件，设立了总统直接领导的“联邦紧急事物管理局FEMA）”。全国2600人，设10个分区，加强国家灾害和突发事件管理。同时，各大城市建立“9?11”系统，应对突发事件；还设有“311”系统处理非突发事件。2001年“9?11”事件后，美国政府下决心于2002年成立了“国土安全部”，把FEMA、移民局、中情局及许多相关部门聚集在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。

2、俄罗斯：根据灾害及各种突发事件，专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，它是俄罗斯几大强力部门之一，在最近几次反恐行动及重大减灾活动中表现突出。

3、日本：近年成立了“防灾省”，任命了防灾大臣。建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统，注重现代科学技术在安全减灾中应用。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。

4、法国：设有内务部民事防务和公共安全局，它管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局365天、24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。

5、韩国：在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部。它专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。

6、孟加拉国：由于该国各种灾害频繁，1970年一次热带风暴致使30万人死亡。因此，该国根据需求成立了“灾害管理部”。

近年来，许多中小国家政府也纷纷设立部级或准部级政府机构，等等。

二、我国现状

经过50多年建设，我国已拥有了上千万的安全防灾专业和非专业队伍。比如：在抗御自然灾害

方面的水利、气象、农业、地质、地震、林业、海洋和民政等数以百万的人员；应对事故灾难方面的工矿、交通、建设、市政、信息等数百万专业、非专业人员从事有关工作；公共卫生方面，全国数以万计的医院、卫生院拥有数百万医生、护士从事公共卫生工作；社会安全方面，全国百万公安民警是确保国民安全的一线战士，武警和必要时动用的军队是坚强后盾；经济、金融、粮食和水安全涉及了大批从业人员。总之，我国拥有的上千万安全减灾及应急的专业和非专业队伍，已为国家、省市做好这项工作，打下了坚实基础。

三、问题及建议

（一）问题：

1、世界各大国（如美、俄、日、法等）近几年之所以专门成立部级单位以应对国家安全减灾及应急工作，就是原有与我们类似的体制、机制已不适合众多民事安全减灾及应急的需求了。这一广阔领域必须在政府高层有专门机构和专门人员管理负责。我国虽然已有很多领导关注这一领域，但体制上尚无国家高层的专门机构和专门人员负责管理，所以各部委、各省市也难以统一步调快速行动。安全减灾及应急是一个涉及国家和亿万人民切身利益的大事，我们必须以战略高度，从体制、机制和法制上全面部署这一领域任务。

2、全球自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全涉及上百种的各种灾难，虽然它们各自的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。特别在应急预案及处置中，上述安全减灾工作都将动用公安布防、交警指挥交通、消防灭火、医生急救等等。这些共性特点为省人省钱的统一管理机制打下基础。但我们目前的分散管理是效率低、反应慢、重复建设多，在机制和法制方面存在诸多弊端。

3、现代安全减灾及应急体系应当是快速、高效和科学的体系。只有充分应用现代计算机、通信、网络、卫星、遥感、地理信息、生物技术等高新技术组建各类现代系统去构架中国安全减灾及应急体系，才能胜任这一任务。而目前，我国在这一领域的科学技术及其应用方面差距还相当大。政府和科学家都有义务在这一领域做出实质性的贡献。这一涉及亿万人民生命财产的巨大系统，其科技任务之重应不亚于“两弹一星”及“载人飞船”。

（二）建议：

党中央提出“三个代表”和“以人为本”的重要思想，国务院领导已高度重视这一领域工作。党的十六届三中全会提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，温家宝总理在政府工作报告中指出：“特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”，并已成立国务院应急预案工作小组，各部委、各省市已开始行动。现建议：

1、体制上，国家高层设置专门机构，由专门人员负责这一领域工作，并领导各部委、各省市及全国相应工作。逐步完成我国民事安全减灾及应急体系的战略部署、机构设置、现代体系建设、科研规划、人才培养等战略工作。

2、机制及法制：充分发挥各部委、各省市已有人力物力作用，通过整合形成符合新体系的构架，逐步达到快速、高效和科学的目标；加速完成“紧急事务法”、“综合防灾减灾法”等重要法律的制定。

3、中国科学院、科技部等科技界应拿出项目和经费组织国家优秀的科学家、技术专家，为国务院、各部委、各省市即将开展的中国现代安全减灾及应急体系做出实质性的贡献。（中国环境报）关于强化我国城市灾害管理工作的建议意见

目前我国城市灾害管理存在以下突出问题：

1.管理工作分属于不同的部门，缺乏统一权威的应急处置指挥协调机构；2.灾害管理信息系统落后，部门间灾害信息资源共享程度低，灾害管理信息化建设滞后；3.自然灾害和灾难事故的报警渠道不清，信息阻塞迟缓；4.抢险救灾专业队伍分散于相关部门，数量不足，实力不强；5.灾害评估指标

体系不健全；6.灾害管理的法律法规不完备；7.减灾专业技能培训及防灾知识普及不够，直接影响着灾害管理工作的高效有序开展。

按照十六届三中全会关于“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”要求，对强化我国城市灾害管理提出如下建议：

一、建立高效统一的灾害管理综合协调指挥机构。建议组建国家级的城市灾害管理委员会，各省、市也应成立相应机构。通过整合现有灾害事故紧急指挥和组织网络，建立制度完备，运转协调、指挥有力，反应灵敏的防灾、抗灾、救灾综合协调指挥机构。

二、建立快捷灵敏的灾害信息管理和应急指挥系统。目前，全国各地主要灾害管理部门基本上都有各自的自上而下的灾害信息管理系统。当务之急应在地方政府统一领导下，按照统一规划、加强领导，需求主导、突出重点，整合资源、互连互通，统一标准、保障安全的原则，构建灾害与应急指挥信息的专门网络，建立全辖区灾害信息与应急指挥中心。

三、建立客观全面的灾害评价体系。为加强灾害损失评估工作，做到及时准确，建议地方政府各灾害管理部门分别组织和构建分门别类的灾害管理专家评估委员会。省、市政府构建融合各种灾害的“灾害管理专家委员会”，并逐步发展专业化的灾害评估中介组织。同时，要在落实分级分部门的灾害管理工作责任制，形成纵向到底、横向到边的灾害管理责任体系的基础上，把灾害管理工作作为经济可持续发展和社会全面进步的重要保障措施，纳入省、市政府对区县政府和政府有关部门单位经济社会发展目标考核内容，建立健全评价考核各级各有关部门的灾害管理工作指标体系。建立健全政府灾害管理工作问责制，通过加强人大法律监督、政协工作监督、行政自律监督、社会舆论监督和群众监督，科学考核评价各级政府和各有关部门的灾害管理工作绩效。

四、加强抢险救灾专业队伍建设。进一步优化、强化以专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救援队伍网络。采取各种有效措施，提高抢险救灾队伍的快速反应和协同作战能力，确保抢险救灾队伍在“第一时间”实施有效救援，执行和完成抢险救灾任务。同时应充分依托各地驻军部队特勤力量，并予以其特殊的资金、物资支持，帮助其搞好对主要灾害的战勤勘察。

五、完善防灾救灾预案体系。当前，各地应在各行业、各部门预案的基础上，由各级政府制订颁发综合性的防灾救灾应急处置总体预案，形成完善的防灾救灾预案体系，并以制订和实施防灾救灾应急预案为突破口，提高各级政府应对灾害的能力和救助水平。各地应成立应急总体预案制订小组，研究制订当地的突发事件处置总体预案；制定切实可行的军地双方队伍对重特大灾害紧急联动指挥预案。各地还应加强预案演练，在演练和实战中进一步修订完善各类预案，提高预案的针对性和有效性。

六、完善灾害管理法律法规体系。目前我国陆续出台了一些涉及防灾、减灾领域的法律法规，但涉及灾民生活救助的法律法规仍是空白。建议尽早将《救灾法》纳入全国人大立法程序，各地应进一步加强灾害管理立法工作，加快综合性、应急性救灾法规制定完善工作。各地应抓紧组织力量，开展调查研究，借鉴国外先进经验，研究制定《救灾工作条例》、《灾民救助条例》、《救灾资金管理办法》等地方性法规或行政规章，以便进一步明确各级政府部门对灾害管理应负的法律责任，科学定位不同政府部门灾害响应和实施管理分工与合作职责、任务等，用完善的法规体系来确保应急处置工作的顺利开展。

七、全民动员，广泛普及“预防文化”，强化防灾意识。通过各种形式，向公众广泛普及防御灾害的常识，使每一个人都了解和掌握发生灾害时的自救方法。要在社会各个层面开展灾害防御知识和技术的培训工作，适时组织人们进行应对突发事件的演习和训练，不断提高每一个人的防灾意识和应对灾害的能力。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们树立预防文化观念，增强安全防范意识，营造防灾减灾的社会氛围，打造强化城市灾害应急管理能力建设的文化心理基础。

八、加大减灾投入，积极探索市场经济条件下城市灾害管理的运行机制。城市防灾减灾需要大量的投入，这种投入又是战略性的，超前性的。政府部门应转变观念，自觉担当起防灾减灾的投入主体的责任。要制定保证城市防灾减灾投入的政策法规，对企业，特别是高危生产企业在这方面的投入作出强制性的要求和规定。在各项工程项目建设中，不论投资主体是谁，都要按照国家要求，把防灾减灾纳入工程设计，将所需资金纳入概算预算，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位。要大力发展与人民生命财产有关的灾害保险，扩大灾害保险覆盖范围。不断创新灾害风险分担机制，用保险分担灾后救济。各级政府要倡导保险企业增设灾害保险险种，并积极动员灾害多发地区的城乡居民、企业主动参与灾害保险。

九、建立城市灾害应急避难所。首先选择大城市的中心城区作为建立应急避难所的试点，将居民按社区分片，大型体育场、学校操场、城市绿地，城市公园都可能成为临时避难所，目标是--保证居民在10分钟内即可到达。（中国互联网新闻中心）

第三篇：城市灾害应急管理体系建设思考

方发达国家早在半个世纪以前就开始研究城市应急管理并建立政府应急管理机构和机制。随着全球城市化进程的加快，经济快速化发展、生态恶化、灾害频发和社会危机和冲突的加剧，给城市应急管理带来了持续的新挑战。因此，城市灾害应急管理作为应急救援管理的重要领域，受到了特别的关注。西方发达国家从二十世纪七十年代开始，就逐步建立了一体化应急救

援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代，应急救援管理机制和系统得到进一步的发展。

随着我国经济的发展、城市化水平的提高以及各种自然灾害、突发公共卫生事件、事故灾难类事件的频发，城市灾害应急事件管理成为执政为民要事。所以从我国1 1 0 报警服务台成立到1 1 0、1 1 9、1 2 2 及1 2 0 等突发事件应急救助整合以及近年来各省市应急总体预案及专项预案的出台等，标志着我国城市应急管理的发展和逐步完善的过程。在这个过程中，城市灾害应急管理模式及机制的重构是至关重要的，它直接影响到城市应急管理的快捷性、有效性和政府的公信力。

一、我国城市灾害应急管理的发展历程

我国城市的应急机制建设是以1 9 8 6年1 月1 0 el 广州在全国率先开通了1 1 0 统一报警电话额为标志，其后全国各地相继建立了1 1 0 报警服务台。2 0 0 2 年3 月，南宁市投资1 ． 7 亿元建设应急联动中心大楼，成立了城市应急联动中心。该中心将1 1 0、1 1 9、1 2 2、1 2 0、防洪、防震、防控以及水、电、气等公共突发事件应急救助整合起来，采用同一接警、同一处警的方式实现了应急联动，为城市应急管理提供了较成功的范例。2 0 0 4 年公安部进一步提出了将1 1 0、1 2 2、1 1 9 三台合一的要求，有条件的城市甚至建立了城市应急联动系统，全市只设一个号码，统一受理市民紧急报警求助，在一定程度上提高了应急处理的反应速度。但是从总体上看，目前我国的城市应急管理仍处于起步阶段，大部分城市是以公安机关1 1o为依托来建设指挥平台，组织相关部门联合行动，共同开展城市应急工作。

2004年5月在我国北京召开的“中国城市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅关于印发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函(国办函[2004]39号)，明确规定了各省市提交应急预案的编制原则、．组织机构与职责、预测与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化管理且进入到一个新的发展阶段。

具体表现为，在国办函[2004]39号文出台前后，各省和直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领导负责，并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部(如抗震救灾指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部； 突发社会安全事件应急指挥部； 交通事故应急指挥部；重大、特大环境污染事件应急指挥部等)，这些指挥部门则直接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建立的应急管理的行政架构来看，已基本完成了应急管理体制。

2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，以及25件专项应急预案，8o件部门应急预案。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大(i)、重大(it)、较大(e1)和一般(iv)四级。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。我国政府还根据风险分析结果，将可能发生和可以预警的突发公共事件用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定工作，许多市、区(县)也制定了应急预案。

二、我国城市灾害应急管理存在的问题

虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存在着以下方面的问题：

(一)城市应急管理模式不完善

突发公共事件应急管理模式已基本构建，即应急管理领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府管理体制所限，普遍形成了条块分

割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统一、协调及有效的应急管理体制和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。

目前，国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制； 其三，已开展了标准化管理和信息化管理。

北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会，下设1 3-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。

委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组，整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部，建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强化其作用、规范其名称，完善应急体制。各区县建立相应的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突发公共事件应对工作。

为构建北京市应急管理信息化平台，北京市充分利用多年来信息化建设和科研的成果，建成了功能齐全、系统完善、便于指挥的技术支撑系统，并实现了信息共享：依托北京市电子政务专网，与各应急专项指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；接入了公安信息网和因特网；初步整合了气象、公安和遥感影像等信息资源等等。北京市政府面将这些已有的数字集群无线通讯系统、城市图像监控网络、有线电子政务专网和业务管理信息系统等相关资源进行整合，盘活了大量过去已经建成的信息化基础资源，迅速建设起具备六大功能的市级应急指挥平台。

北京市的城市应急管理模式可简称为“三加二”应急管理模式。所谓“三加二” 应急管理模式，具体为： “三”是指市级应急管理机构、区县级应急管理机构和1 3个市级专项应急指挥部；“二”是指分设以“1 l0”为龙头的紧急报警中心和以市长电话(同市信访办)“12345”为统一号码的非紧急求助服务中心。同时，从2005年开始至201o年，北京计划建立市区(县)街(乡)一社区(村)四级综合减灾应急管理网络，并打造全市统一指挥调度平台。另外，拟建立以预防为主，预防、处置、救援和善后相结合的突发公共事件应急管理体系。

必须看到北京在应急体系建设方面还存在的问题。如自然灾害应急管理体系尚未完全建立；各灾害管理部门问协调和配合的应急措施尚不完善；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高；预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警发布的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区；灾情收集上报工作薄弱，各部门问的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。北京市城市应急管理体系模式的建立和存在的问题，其实也必将是其他各省市今后面临的问题。

(二)城市应急管理机制不健全

机制的建立，一靠体制，二靠制度。

有了完备的机制，才可保证城市应急管理的有效运转。在我国业已完成的应急管理体系情况看，已具备了一定的应急管理能力和运行机制，如责任机制、决策机制等，但大部分的机制尚未建立，要达到应急管理的真正目标管理水平，尚有很大的距离，任重而道远。

(三)城市应急管理理念不科学

所谓科学管理，一般遵循四大原则，即管理行为科学原则；科学选择员工原则；协同合作原则； 责任划分原则。

城市应急管理是一个庞大而复杂的管理系统，是考验政府管理水平的风向标。须借助科学管理手段、理念和管理技术、管理队伍、协同合作管理且责权清晰等才能使此庞大的管理系统正常、有效的运转。对现行行政体制下的城市应急管理体系，需采用科学的管理制度、运行机制、责任体系划分、协同管理信息技术平台等进行全方位构建，以期采用科学的管理理念和手段来保证此复杂管理体系的高效、协同运转。

(四)城市应急管理系统不完备

科学的应急管理理念是应急管理实现科学化的基础，要真正实现城市应急管理的科学化，需要有完备的城市应急管理信息系统作为科学化的关键平台。我国目前城市应急管理系统的建立只是刚刚开始起步。

城市应急管理系统业务功能的实现主要依赖城市应急管理信息系统(em i s)。em i s包括信息资源共享系统、应急业务处理系统、应急管理决策系统、数据库系统、安全管理系统、gi s管理系统、灾害评估系统、预警预报系统、监控系统、应急预案管理系统、信息发布系统等。该系统是多种系统的集成。显然是一个庞大而复杂的系统，对其建立并逐步完善需要一个过程。从系统功能上，em i s可以划分为五层面：核心层：主要指政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层：应急指挥需要许多应急资源，应急资源分为服务(应急)资源和信息资源。通讯层：通讯层联结指挥中心、应急处置分中心及与现场指挥等。协助力量层：包括相关应急机构力量，如气象局、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层：进行突发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。

要建立完备的e m i s信息系统，需要我国各级政府和社会力量通力合作。

在em i s信息系统的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全国前列。

(五)应急预案的可操作性待检验

目前，我国各省市都制定的应急总体预案和部分专项预案。在这些预案中也较详细地对灾害发生时的责任体系、应急方案、灾害恢复及灾害评估等方面有了较明确的规定，但有些应急预案最大的缺陷就是没有通过演习或灾害实际灾害发生时的检验，缺乏可操作性，如遇突发事件难以有效应对。基本上是一项停留在制度层面上的预案。另外，应急预案还缺乏必要的灵活性和动态性。

(六)城市灾害应急指挥通信系统不适应

城市灾害应急本身就决定了需要以最快捷的速度来应对在城市中发生的任何灾害，这势必要求城市灾害应急分指挥通信系统应该是目前各种先进通讯技术手段的聚集系统，包括有线通讯／无线通讯、影像／视频、固定／移动、实时／动态等多种类、多渠道的高科技通讯系统的整合体。

同时，应确保应急指挥灾害应急管理总系统和各分系统之间、总指挥部与各分指挥部之间、各分指挥部之间、城市应急接处警平台和各应急指挥中心之间以及现场信息应急通信畅通，否则，应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。

(七)城市灾害应急装备与技术手段落后

我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即时在我国已经非常完善的公安消防系统，在相当一部分城市存在应急装备和器材数量不足、技术手段落后的现象，就更不用说装备针对性强、特殊专用的先进救援设施。这些现象的存在一方面跟政府资金困难有关，但更重要的跟政府对城市应急救援的认识和重视程度有关。

(八)城市灾害应急管理缺乏整体合力

该问题是我国应急管理体系存在诸多问题的一个客观反映。条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。近年来我国灾害应急管理机构的构建是重塑该管理体系的重要契机，是全面提升我国城市灾害应急管理整体合力的机遇。

三、我国城市灾害应急管理体系的重构

所谓重构(reconstructiol1)，就是根据系统的目标，对已有的制度、体制和模式等进行重新构建，使其更具科学性和合理性。

(一)我国城市灾害应急管理体系重构的必要性

如上所述，日益频繁的各种灾害事件对城市灾害管理提出的挑战和需求，客观上要求城市灾害应急管理要能应对这种已逐步成为城市常态化管理的各种应急事件。另外，我国城市灾害应急管理存在诸多的问题，与我国目前城市灾害应急管理模式、管理机制、责任体系、法律法规、应急预案、应急管理信息系统等的不完备性有密切的关系。同时，城市灾害的发生，往往对居民的生命及财产安全带来巨大的损失，如汶川大地震等，为了真正落实政府执政为民的宗旨，最大程度的减少灾害给人民带来的灾难，我国城市灾害应急管理重构的必要性是显然的。

(二)城市灾害应急管理体系的重构

主要指管理模式、管理制度及管理机制等方面的重构。

就管理模式而言，鉴于城市灾害应急管理在城市管理中的地位，目前已构建的管理模式具有一定的共性，具体呈现为：

第一，已构建了城市应急管理的层次和网络管理结构，明确了各自的职能权限，设置了专门的应急管理机构，一般由主管最高行政领导担任负责人，能做到统一领导、统一协调和统一调度等。第二，已初步构建了城市的应急联动机制，具备了统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动的能力。第三，各省市已基本完成了应急总体预案和专项应急预案。第四，条件具备的省市已经搭建了应急管理信息系统框架和部分功能。

应该说以上管理模式是我国政府初步重构了城市应急管理的框架模式，各省市需结合本地区的情况进行更具针对性构建，包括应急管理制度和管理机制的构建。

管理制度和管理机制的重构是对管理模式重构的两个主要方面。

具体地讲，城市应急管理机制包括责任机制、决策机制、灾害预警机制、灾害评估机制、联动机制、协调机制、信息沟通机制、资源(含信息、物资等资源)共享机制、财政机制、法律机制、培训和演练机制、全员参与机制等管理机制。

要建立完善的城市应急管理体系，需在完善上述机制方面进行大量的工作。

(三)城市灾害应急管理责任制的重构

在我国现行行政管理体制下，执行力不足是政府机构常见的管理问题之一，其主要原因则与责任界定不清、相互推诿有直接关系，故制订并界定完善的城市应急管理责任体系是提高其管理效率和执行力的关键环节之一。

(四)城市灾害信息管理系统的重构

城市灾害信息管理系统的重构，主要指两个方面的重构：一是应急管理信息网络的重构；二是指应急管理信息系统功能应用软件的重构。

关于应急管理信息网络的重构，首先，我国主要大中城市目前已建立了电子政务专网，这为城市灾害信息管理系统的重构提供了必要的基础；其次，各省市已基本建立了专项灾害信息管理系统，包括地震、防汛、交通、公共卫生、消防等，这为各单项灾害信息管理系统的整合为综合性的城市灾害信息管理系统提供了关键的基础。也就是说，要充分利用网络下的分布式技术重构原有不同城市灾害应急管理系统的服务模式(包括指挥模式、信息共享模式、决策模式等)，同时城市应急联动系统也将重构为以网络和空间信息技术的集成应用为支撑的分布式紧急响应救援系统。

关于应急管理信息系统功能应用软件的重构，其目的把应用多智能体系统(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技术，对业已建立的各专项灾害管理部门孤立的、有限的资源和信息管理支持系统经重构后能够集成为一个统一的整体，把刚性、单一的管理变成柔性、综合的管理，使系统经重构后能充分有效地利用各应急救援部门的信息、资源，从而实现应急管理的适应性和有效性，真正实现“统一报警、统一指挥、快速反应、联合行动”的应急管理。

上述两方面的重构，其实是其他所有重构的载体和平台，是实现现代化城市应急管理的出发点和归宿，其重要性是不言而喻的。因此，建议我国各省市有关部门将城市灾害信息管理系统的构建作为城市应急管理的重点工作进行开展。

四、结束语

随着我国现代化步伐的加快，城市发展为城市应急管理提出了更高的要求，而我国目前城市灾害应急管理的水平已不能适应该要求，这就需要对现有的管理模式、体制和机制进行变革和重构，才可应对日益复杂的城市灾害应急_管理的需求。本文针对目前存在的问_题，有针对性地提出了我国城市灾害应急管理需要进行重构的主要内容，意在为我国城市灾害应急管理执政水平的不断提高提供有益的思路。

第四篇：城市应急管理

Huangwei

自2001 年美国“911 事件”以来, 许多国家都在研究基于应对突发事件的应急管理, 并且逐 渐向各个领域延伸, 尤其是在城市管理方面。在我国, 城市的应急管理已经成为城市政府统领城市安全各方面工作的一条主线, 在保证城市的安全运行上发挥着越来越重要的作用。

一、城市应急管理直接关系着城市的安全

城市应急管理是以预防和处置各类突发事件为主要内容的,突发事件分为4 大类。一是自然 灾害, 包括水旱、地震、地质、气象和森林火灾等灾害;二是事故灾难, 包括危险化学品事故、矿山事故、特种设备事故、交通事故、道路桥梁事故, 水、电、气、热等公共设施事故以及环境污染和生态破坏事故等;三是公共卫生事件, 包括重大传染病疫情、动植物疫情、食品安全与职业危害等;四是社会安全事件, 包括重大群体性事件、刑事案件, 涉外突发事件等。城市管理的主要工作内容是“一案三制”的建设, 即应急管理的预案和法制、体制、机制建设。1.应急管理的法制建设

2007 年8 月30 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》, 自2007 年11 月1日起施行, 随后各地方立法机构也相继制定了实施国家突发事件应对法的办法, 从突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建到相应的法律责任分别做出规定。这标志着应急管理正式成为包括城市管理在内的政府公共管理的重要内容。各级政府包括及其部门必须依法履责, 完成法律赋予的应急管理的各项责任, 也使政府应对突发事件的应急管理工作有了法律依据, 各级人大常委会也将依法监督同级政府开展应急管理的工作成效。

2.城市应急管理的体制建设

我国的城市应急管理体制是条块结合、以条为主, 党政军及其主要部门共同参与、行政一把手负总责。以应急管理工作开展的较早和较为先进的北京市为例,成立了城市的突发公共事件应急委员会, 统一领导全市突发事件应对工作, 由市长任应急委主任,市委、市政府及其有关部门以及北京卫戍区和武警北京总队等领导参与领导和组织工作。在市应急委下设立了14 个专项应急指挥部, 分别负责不同专业种类突发事件的应急管理工作, 分别是城市公共设施事故应急指挥部、人防工程事故应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部、反恐和刑事案件应急指挥部、电力事故应急指挥部、建筑工程事故应急指挥部、交通安全应急指挥部、消防安全应急指挥部、抗震应急指挥部、森林防火应急指挥部、防汛抗旱应急指挥部、重大动物疫病应急指挥部、安全生产事故应急指挥部和网络与信息安全应急指挥部, 没有设置专项应急指挥部的, 由政府各主管部门分别负责相应领域的应急管理工作;北京市下辖的18 个区县也成立了应急委, 并相应设立了各专项分指挥部, 从而形成了城市完整的应急管理组织体系。这一应急管理体系的特点是政府对应对突发事件的应急管理负总责和总协调, 由其各主管部门具体负责不同种类突发事件的应对和处置。

3.城市应急管理的预案建设

在过去的城市管理活动中,应对处置突发事件也是经常的,一般是根据突发事件的种类, 由 对应的政府主管部门及专业企业组织力量处置, 重大事件政府领导也赶赴现场实施指挥, 但通常没有预先的准备, 只是根据现场情况临时组织抢险。现代应急管理与以往最大的不同, 是强调应急预案的准备和作用。一个城市要有应对突发事件的总体预案,城市的各个专项应急管理机构 或政府主管部门要有针对各种类别突发事件的应急预案, 地方政府和基层政府组织、社区管理 单位要有本管理区域的应急预案, 各类公共设施服务企业、生产企业和各社会单位等要有本 企业、本单位的应急预案。应急预案就是根据对突发事件的认识, 按照科学的管理办法, 针对 应对及处置突发事件所作的预先准备, 做到未雨绸缪, 防患于未然, 预防突发事件的发生以及 一旦发生后能够有效地应对和处置。应急预案主要包括对突发事件的认识分析和等级划分、应急组织机构与职责、预测和预警、应急响应的规定、后期的处置、信息的管理、保障措施、宣传教

育和培训及演习等。在应急预案的建设中, 重要的是广度和深度的问题, 即应急预案的制定, 要横向到边、纵向到底, 城市的各个行业都要有预案, 各行业的每个单位都要有预案, 在单位内部的每一层组织都要有预案, 直到一线的每个岗位、每个人, 还要根据实际情况的变化, 不断修改完善预案。目前距离这一目标的要求还有不小的差距, 仍需持续不断地努力。在预案建设中还有一个问题需要注意, 这就是预案的实用性和可操作性, 切忌都搞成八股文式的预案, 千篇一律, 而是要从实际出发, 将预案具体化, 尤其是越到基层就越要具体, 也许就是一张纸、几句话或一张图, 就能解决问题,关键是要融化在当事人的头脑中,体现在行动上。预案是让人知道当突发事件发生时该怎么办, 而不是让人看的, 真正发生突发事件, 是来不及现看预案的。

4.城市应急管理的机制建设

机制建设主要是指在应急管理中各种工作的制度, 包括值守应急机制、预警发布机制、信息报告机制等等, 但最重要的是应对突发事件的指挥和协调联动机制。应对突发事件, 实际上就是在时间发生时, 组织者要在最短的时间内把应该找到位的人找齐, 然后根据事件情况按照应急预案及指挥者的经验, 迅速制定解决方案, 快速予以处置, 这其中往往涉及到不同部门、不同单位的资源, 而且时间紧急, 容不得推诿扯皮, 所有相关的单位必须同心协力、集中资源共同应对灾难。我们现行体制的最大优势也在于此, 能够以组织的权威迅速集中各方资源应对处置突发事件,汶川地震中生动地证明了这一点, 当然, 这对组织领导者提出了很高的要求, 其指挥的水平直接影响着应对突发事件的效果。

5.城市应急管理的保障措施

在做好城市应急管理“一案三制”工作的同时, 城市应急的保障措施也很重要, 主要有人力 资源的保障、资金的保障、技术的保障、装备和物资的保障等。城市要有专门的应急管理机构和一批覆盖到各个领域的应急管理专业人员, 各个行业要有逐级的应急抢险队伍;应急管理资 金要纳入政府及企业、单位的正常预算管理范围;技术、装备和物资要得到充分的保障, 以适应 应对突发事件的需要。北京市近一年来在应急管理的技术和装备上投入了大量的力量, 市和区县应急指挥中心及14 个专项应急指挥部分别建立了指挥系统,配置了应急指挥专用车辆, 实现了包括卫星视、音频通信在内的各种通信方式及计算机专网的联接, 市应急办建立了首都公共 安全门户网站, 各区县应急办和市各专项指挥部也按照各自特点加强应急技术装备。

二、应急管理与常态管理的结合对城市安全的重要意义虽然城市应急管理是以应对突发事件为出发点的, 但随着城 市管理决策者对城市应急管理和对城市安全作用认识的提高, 城市应急管理实际上已逐渐延伸渗透到城市运行的各个方面, 将应急管理与常态管理衔接, 通过风险评估与控制、安全隐患的排查与整改、突发事件的监测等, 实现了防止突发事件的关口前移, 使突发事件最大限度地减少, 为城市安全提供了保障。

1.城市突发事件的监测

《中华人民共和国突发事件应对法》第四十一条规定, “国家建立健全突发事件监测制度———县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点, 建立健全基础信息数据库, 完善监测网络, 划分监测区域, 确定监测点, 明确监测项目, 提供必要的设备、设施, 配备专职或者兼职人员, 对可能发生的突发事件进行监测。”对突发事件的监测, 可以预防或者降低事故灾难和后果, 尤其是对交通、市政等城市基础设施而言, 更是如此。2007 年8 月1 日, 美国明尼苏达州一座跨越密西西比河的大桥发生坍塌, 造成人员伤亡, 美联邦政府运输部2005 年曾审查明尼苏达州提供的该桥安全检验报告数据, 评估后发现这座桥梁存在某些“结构性缺陷”。姑且不论美国有关部门在得到该桥的安全检验数据后采取的措施是否得当, 我们的城市在交通、市政等城市基础设施方面甚至还没有建立完整的监测制度。随 着城市年龄的增长, 城市道路、桥梁和水、电、气、热等城市生命线及其地下管线也在逐渐老化, 发生的事故也不在少数, 需要建立全面、完整的检验、监测制度, 以及根据监测结果采取相应的措施, 防止和减少事故的发生, 以保障城市安全地运行, 在这一点上我们可谓任重道远。2.城市安全隐患的排查与整改

近几年, 中央和各地方政府持续部署开展了城市安全隐患的排查与整改工作, 在现阶段的 条件下, 结合城市突发事件的监测, 这一工作毋庸置疑是非常必要的。通过政府监管与企业自 查, 使城市的管理者掌握威胁城市安全的隐患所在, 然后投入必要的资金予以消除, 尽量减少事故灾难的发生, 保障城市和人民群众生命财产的安全。由于排查隐患涉及到城市主管部门、属地方政府以及社会单位、企业、个人等多个方面, 而且大多存在着利益冲突, 需要各方统一认识, 通力协作, 必须由城市政府旗帜鲜明地坚持下去, 形成机制持续进行。

3.风险评估与风险控制

城市存在着风险, 包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各个方面, 在城市的应急管理中应当开展风险的评估与控制, 以防止突发事件的发生, 保证城市的安全。要在调查掌握风险源的基础上, 运用科学的方法正确地分析和评估风险, 采取工程措施、技术措施和管理措施等, 控制风险, 防止风险转化为事故灾难。目前在城市的风险评估和控制上还处于起步阶段, 需要借鉴国际发达城市的经验和科学方法, 投入必要的人力、财力, 切实开展好这项工作, 为城市安全提供保障。

三、从2008 年北京奥运会看城市应急管理保障城市安全的作用

2008 年北京奥运会已经取得了圆满的成功, 最重要的是实现了“平安奥运”的目标, 整个奥运会期间未发生大的事故, 其中城市的应急管理发挥了巨大的作用。除了奥运会赛事的组织以外,奥运会期间的城市安全运行是首要的, 为了实现这一目标, 北京市以城市应急管理为主线, 将城市的应急管理与城市运行有机结合, 统筹全市的各项安全工作, 包括了从反恐、社会安全、道路交通、公共卫生、市场供应等各个方面, 给予了巨大的投入, 这里仅从包括水、电、气、热等城市生命线在内的城市公共设施的一个侧面说明问题。

为了保证城市生命线在奥运期间平稳安全的运行, 不发生事

故, 首先要保证各专业的供应和安全运行的能力, 几年来在电力、燃气、自来水等设施和管网上先后投入了几十亿元, 增加供应能力, 更换老旧设施和地下管线, 全网的安全运行能力有了大幅提升, 打下了雄厚的基础。其次, 为了保证奥运会各竞赛场馆、非竞赛场馆、独立训练馆、签约饭店、定点医院、奥组委指定的宗教场所和奥运之家等涉奥场所各类设施的安全运行, 各公共设施专业企业在逐点落实负荷需求和供应能力保障的基础上, 还打破了传统的以占地红线为界的责任划分, 主动进入, 分别与各涉奥场所业主单位全面建立了“手拉手”的对接融合,开展了以下保障工作: 一是排查整改问题, 从专业运行的要求查找业主在硬件设施和管理两方面存在 的问题, 建立台账, 交业主整改, 并给予专业支持;二是建立全面的联系, 双方运行人员一一对应落实责任, 保持联络畅通, 随时解决发现的问题;三是确定详细的工作机制, 共同做好运行方案和运行相关事宜, 签定运行保障协议;四是制定保驾方案和应急预案, 做好应对

突发事件的准备;五是组织开展预定方案的演练, 做到无缝隙对接。通过这些努力, 使涉奥场所的安全运行能力得到了显著提高。同时,各专业企业还以保涉奥场所为目标, 全面开展了外部延线的保障工作, 加强巡查, 普遍将原来的数日一巡增加为每日两巡, 及时发现消除问题。与此同时, 城市公共设施各专业企业还在奥林匹克公园公共区周边部署了应急队伍, 确保在发生突发事件时能够以最短时间进入, 实施抢险救援。这些工作的开展, 从点、线、面上为奥运会的顺 利举行提供了有力的安全保障, 使奥运会的重点目标和整个城市在奥运期间都实现了安全运行, 达到了大事不出、小事减少的“平安奥运”目标。城市应急管理在保证城市的安全上已经和正在发挥着不可替代的作用, 而且今后还将日益显著。

一、引言

城市是一个有组织高效率的社会, 也是一个脆弱的社会。城市的脆弱性表现为:(1)所有城市的正常运行都是在生命线的牵引下实现的, 水、电、燃气、交通、通讯、物流等等, 任何一个环节出现问题都可能引发城市的大瘫痪;(2)由于城市(尤其是大城市)人口、基础设施密集, 人员流动频繁, 在同样的灾害面前, 城市(尤其是大城市)的损失和危害要 远大于农村地区;(3)城市地区一般自有的自然资源有限, 如粮食、能源、原材料供应以及产品销售等对外部的依赖性较强, 一旦外部出现问题将对城市生产生活带来冲击;

(4)随着社会经济的快速发展, 人口群体的不断分化, 不同群体的收入差异和消费能力差异的扩大将导致社会不稳定因素集聚。可见, 城市的规模越庞大, 功能越复杂, 可能出现问题的地方 就越多, 潜在的风险也越大。公共卫生、城市基础设施、通讯、环境、商品供应、社会稳定、灾害防控等任何一方面出现问题, 都可能威胁到城市安全。

二、城市安全特点

2008 年1 月10 日以来, 中国南方发生了严重的低温雨雪冰冻灾害, 给群众生产生活和社会经济发展造成了严重影响。这次灾害主要有以下特点:(1)降温幅度大, 降水量大。为近50 年来的最大值。1月10 日至2 月2 日,全国先后发生4 次大范围低温雨雪冰冻天气过程, 持续20 多天。(2)波及面广, 损失严重。灾害不仅造成了人员伤亡、房屋倒塌、大面积农作物受灾, 还引发了铁路、公路、电力、通信、供水、燃气等生命线工程严

重受损, 人员、信息、物

第五篇：城市洪水灾害风险与管理

城市洪水灾害风险与管理（上）

发布时间：2015-02-26 09:32:59 作者：人保财险灾害研究中心 来源：中国保险报·中保网

□人保财险灾害研究中心

城市是区域性的经济、政治、文化中心，聚集了大量人口和财富，一旦遭受地震、台风、洪水等重大灾害，将导致重大人员伤亡与经济损失。近年来，我国大中城市频繁遭受重大灾害，如2012年北京“7·21”特大暴雨、2013年“菲特”超强台风、“4·20”四川芦山地震灾害给受灾城市带来了巨大损失，也暴露出现有城市自然灾害风险管理体系中存在的问题，加强我国城市自然灾害风险管理已经刻不容缓。本文试从洪水灾害的角度就城市灾害风险管理的部分做法进行探索，供读者参考。

什么是城市洪水灾害

城市洪水灾害是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。

近年来，在我国加速城市化的进程中，城市水灾呈现出一些新的特点：城市人口资产密度提高，同等淹没情况下，损失增加；城市面积扩张，新增市区过去为农业用地，防洪排涝标准较低，而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；城市空间的立体开发及对供水、供电、供气、交通、通讯、计算机网络等生命线系统的依赖性增大，一旦暴雨洪涝造成城市生命线系统瘫痪，地下商店、仓库、车库、旅店进水，大量贵重资产受淹等，不仅直接经济损失倍增，而且影响范围远远超出受淹范围，间接损失甚至超过直接损失；不透水面积率的显著提高，城市“热岛效应”与“雨岛效应”日趋显现，城区暴雨径流量倍增，防洪排涝压力增大；城市防洪排涝的安全保障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。

洪水灾害的风险管理

面对城市日益增多的洪水灾害，城市防洪安全的保障不容忽视，这不仅需要建设较高标准的不断强化的防洪排水工程体系，而且需要大力加强非工程防洪减灾体系的建设。

工程措施方面，主要依靠城市排水系统，它是处理和排除城市污水和雨水的工程设施系统，是城市有效防范洪水灾害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管线、排水泵站等。

非工程措施方面，主要有以下五方面：

减灾政策与法规：防洪减灾政策与法规作为国家意志的体现，是国家为防洪减灾目的而制定的具有强制性的行为规范，其目的就是约束和制裁不利于防洪减灾的经济社会活动，以实现防洪减灾的目标。

预报预警系统：城市作为流域防洪重点，可以建立独立的洪水预报预警系统，根据上游流域雨情和水情预报城市河流洪水特征，通过预报做出决策，当发生超防洪标准洪水时，发布洪水警报，对于城市抗洪抢险具有重要意义。

应急响应：为应对城市突发洪水灾害事件，政府建立不同层级的防洪指挥机构，制定防洪应急预案制度，协调政府各部门、军队和社会力量，以确保突发洪水灾害事件及时有效响应。

城市洪水风险图：城市洪灾损失不仅与城市淹没范围有关，而且与洪水演进路线、到达时间、淹没水深及流速大小等有关，城市洪水风险图标示城市内各处受洪水灾害的危险程度，是城市洪水保险的依据。

城市洪水保险：城市洪水保险作为一种市场化的风险转移手段，与其他自然灾害保险一样，具有社会互助救济性质的经济措施。城市洪水保险虽然本身并不能减少灾害损失，但是可以补偿政府一部分洪水灾害救济费，同时保险政策还可以间接对城市防洪减灾起一定调节作用。

城市洪水保险

在城市洪水风险管理措施中，推行城市洪水保险是最主要的实现手段。它所承保风险具有三大特点：不可消除性——洪水的风险可以在有限的范围内有代价地被降低，但是风险却是不可完全消除的；相对可预测性——相比地震、海啸等巨灾，洪水灾害发生频率具有一定的规律，因此，洪水灾害具有相对可预测性，使其损失具有更强的可控制性；巨灾特性——虽然城市洪水灾害本身具有一定的可控性，但城市洪水灾害仍具有风险集中、突发性强、损失巨大的巨灾共性。

同时，城市洪水保险还具有两大属性：可保性——特定区域的、频繁发生的洪水风险不是严格意义上的可保风险。因此，必须在区域防洪设施达到一定标准、并确保较大的保险覆盖面的基础上，洪水险才能较好地符合保险大数法则，具备较强的可保性；准公共产品属性——城市洪水保险是一种具有明显的公益性、社会效益高的产品，也具有私人产品的性质，是一种准公共产品。这种特性决定了洪水保险单靠商业保险公司无法开展，其实施必须实行政府主导、政府与市场相结合的机制。

国际经验与启示

伴随各国经济的快速发展，城市化进程不断加快，城市洪水灾害已经成为很多国家共同面对的普遍问题。寻找预防、治理城市水灾害的有效对策，成为许多国家的公共议程，并取得了行之有效的经验。

1.日本：构架完整的城市防洪体系 日本重视通过防止水灾和减轻水灾等手段，构建完整的城市防洪体系，进行城市洪水灾害风险管理。日本解决城市内涝问题，也经过了逐渐探索、技术不断升级的发展轨迹。在发展初期，着眼于加大排水能力，随着城市急速扩张，原来城外的排洪河道变成了城市的内河。于是发展起第二代技术“雨水蓄滞”，通过雨水调节池、游水池，起到分滞雨洪的作用。受限于雨水蓄滞的空间，兴起了第三代技术“雨水渗透”，使雨水回补地下。通过这些技术，东京、大阪这样的城市仍然解决不了内涝问题，于是不得不补上地下骨干排水管建设，但此时相关建设成本成百倍增长。

目前，从监测、预报、预警到救援和灾后重建，日本已经在防洪减灾方面形成了一个事前、事中和事后的完整风险管理和控制体系，同时建设从个人到地方到国家立体化减损体系，由点到面到三维甚至多维地尽可能降低灾害造成的损失。

2.美国：注重以洪水保险为主的非工程措施

20世纪以来，美国投入了大量资金兴建防洪工程，但洪灾损失依然不断增长，政府救灾费用的负担越来越重。在此背景下，美国从20世纪50年代初开始重视通过洪水保险等风险转移手段解决问题。

美国的洪水保险采用“政府主导，公司代办”的模式。国家通过法律确立并采取一定的经济措施，以政府联邦保险局为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下，海岸区与洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。

美国洪水保险计划将改善洪泛区土地管理和利用，把防洪减灾措施作为社区参加洪水保险的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区居民参保的先决条件；而参加全国洪水保险计划又是取得联邦政府灾害救助的前提条件。这就对地方政府形成双重的压力，促使地方政府加强洪泛区管理，使全国洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。

3.英国：发展基于防洪工程措施的商业洪水保险

20世纪40年代末英国政府开始重视防洪工程的建设，截至2011年，英国建有堤防2.4万千米，并每年花费大量的资金开展河道整治等工作。此外，还积极利用防洪墙、防洪堰、挡潮闸及排水泵站等措施进行城市洪水风险的管理。

商业洪水保险也成为英国非工程防洪措施的重要组成部分。20世纪60年代，英国保险联合会和政府签订了一份“绅士协议”：政府的责任是降低洪水风险，使洪水风险具有一定可保性。英国保险联合会成员的任务是向洪水风险区的住户和小型企业提供财产洪水保险。英国的洪水保险是强制的“捆绑”保险，住户在购买住宅保险时，必须强制购买另一个保单，这个保单里捆绑着包括洪水在内的所有自然灾害风险，且住户只有在购买了住宅保险时才能获得抵押贷款担保。

纵观发达国家城市洪水风险管理发展经验，均大力发展防洪工程建设，在此基础上，重视发挥洪水保险、高科技手段等灾害风险管理手段，实现工程措施与非工程措施相互促进、协调发展的城市洪水灾害风险综合管理模式。

国内重点城市实践 1.北京实践

为防御洪涝灾害，北京市开展了大量的洪水风险管理工作，包括工程措施和非工程措施。①工程措施

北京市防洪工程措施主要包括排水系统建设、河道治理和水库除险加固等工作。北京市的防洪调度原则是“西蓄东排、南北分洪”。“西蓄”是利用西郊的砂石坑及湖面蓄水，控制西山的洪水进城，起错峰或调峰的作用，最终向东排。南北分洪是指通过护城河，让雨水分别通过右安门和安河闸将西边的水排向凉水河和清河。

②非工程措施

北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策体系建设：北京市政府制定了大量防洪排涝的法律、法规，形成了较为完善的防洪政策法规体系。

防洪预警及应急响应体系建设：在防洪预警方面，北京市设有专门机构负责防洪预警。在应急响应体系方面，北京市形成了政府、保险公司及其他机构相结合的应急响应体系。

防汛指挥系统建设：北京市防汛指挥系统包括信息采集、防汛通讯、计算机网络及决策支持四个子系统。

防汛物资及抢险队伍保障系统建设：北京市采取了多项措施保障防汛物资，形成了机械化抢险救灾队伍。建立了防汛物资社会保障综合管理系统，实现网上物资调度；制定北京市防汛物资储备、调用管理办法。在抢险救灾队伍方面，重点防洪管理单位成立机械化抢险队，增加防汛抢险运输装备。

2012年7月21日，北京遭遇新中国成立61年以来最大一次降雨，暴雨来势之凶猛、降雨历时之长、降雨总量之多为历史罕见。此次强降雨持续近16小时，城区平均降雨量225毫米，降雨量在100毫米以上的面积占全市的86%以上。“7·21”特大暴雨造成经济损失116.4亿元，受灾人口达190万人，死亡人数达79人。暴雨期间，城区街道积水成河，交通瘫痪，机场关闭，大批旅客滞留。截止2012年7月30日，仅北京市各大保险公司接到因降雨造成机动车浸水的理赔报案就高达4.2万件，估损3.9亿元。

但是，从北京“7·21”特大暴雨灾害的情况来看，我国城市洪水灾害风险管理还存在很多问题与不足。第一，防洪减灾工程设施有待完善。现有城市排水系统不健全，存在着自身排水系统标准低，排水管线设施老化，河网化排洪能力低等问题。

第二，城市建设引发积水问题突出。伴随城市建设速度迅猛，城市面积不断扩大，原有城市排水格局被打破，增加了排水负荷。再加上施工管理不完善，施工临时措施不到位，一遇降雨变形成诸多新增积水点。

第三，灾情预警分布不够及时、全面。受限于灾害预报技术、预警信息传播等条件制约，灾害预警信息不够准确，信息传播不够及时、全面。

第四，政府与市场协调机制不完善，市场参与度不高。一方面，在灾前防洪减灾措施、灾中灾情及时预警等方面政府与市场全方位多层次协同配合机制仍有待完善；另一方面，保险赔付比例偏低，市场化补偿方式单一，未能充分发挥保险的经济补偿与社会管理职能。

第五，防灾意识薄弱，国民灾害教育不到位。民众缺乏必备的防灾自救意识和技能，灾害发生后不能有效进行自救。2.深圳实践

深圳市在洪涝灾害风险管理方面开展了大量工作，具体从工程措施和非工程措施这两个角度进行分析。

①工程措施

深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程体系：深圳初步建成了以水库、河道、海堤、滞洪区、排涝泵站等水利工程为主体的防洪工程体系。雨污分流体制：2007年《深圳市排水条例》公布实施后，城市排水严格实行雨污分流体制。

②非工程措施

深圳市防洪工非工程措施主要包括三防指挥决策系统：深圳市建立了深圳三防预警机制、预案体系和现代化的三防指挥决策系统。防洪建设投资规划：为解决城市 “一雨成涝”的病症，深圳市制定《深圳水务发展“十二五”规划》，“十二五”期间，深圳市计划投资217.14亿元，用于防洪减灾及河流综合治理工程建设。提高公众风险意识：加强宣传教育，增强全民防洪减灾意识。

2003年以来，深圳成功抵御了暴雨40余场、台风20余次，面对多次来袭的超强台风、超百年一遇洪水，城市防洪风险管理工作发挥了重要作用，为人民群众生命财产安全及减轻灾害损失提供了重要保障。但是也存在一些问题：1)深圳处于沿海地区，经常遭受强台风引发暴雨，当暴雨强度很大时将会直接导致内涝；2)深圳部分地区是自然的低洼易涝区，雨水不易自流排出而经常发生内涝；3)河流系统治理尚未完成，综合防洪减灾能力不足导致内涝。有些基础设施不仅没有超前反而滞后；4)在开发建设过程中不重视环保、违反水土保持条例的行为导致大量的水土流失淤积阻塞了原有的排水系统造成内涝；5)城市总体规划与部门专项规划不统一，建设不同步，基础设施的涉水事务在前期工作中未经水务部门审查，使得原有的防洪排涝规划落空；6)城市开发建设影响或损坏了原有的排水系统产生新的内涝；7)部分沿河的个人及单位违章建设侵占排洪空间造成内涝；8)部分现有排涝设施的建设缺乏科学论证和有效管理，暴雨期间无法正常发挥应有的作用；总体来讲，深圳市防洪能力仍然偏低。因此，在持续强降雨下，发生洪涝灾害的可能性仍然很大。

启示

通过对城市洪涝风险管理实践的研究，总结以下四点启示。

1.加强城市工程防洪建设

城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系统；二是适当提高城市排水标准；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系统；五是系统化设计城市防洪工程；六是注重防洪设施养护。城市防洪能力不足的部分原因是防洪设施的老化及损坏，应注重对防洪设施日常的保养和维护，用经济的方式提高城市防洪能力。

2.加强非工程措施建设

城市防洪应当重视非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法规；二是城市建设规划要与城市防洪协调发展；三是加快城市洪涝风险评估；四是提高暴雨的预报预警能力；五是完善应急管理体系；六是加大防洪设施的建设和维护资金投入。

3.提高公众风险意识

为减少城市洪涝造成的人员伤亡和财产损失，应当注重加强城市洪涝防范的宣传和演练，提高公众的风险意识和自救能力。

4.提高保险参与度

保险在城市防洪中能起到重要的保障作用，应当提高保险参与的力度。一是充分开展城市洪水保险。根据城市洪水风险的特点，开发适合的保险产品。二是提升公众对保险的认识，公众广泛参与保险，提高保险的覆盖面，为人民生命财产提供更多地保障。三是加强城市洪水风险研究。保险公司应当加强城市洪水风险研究，为企业和个人防灾防损及保险公司科学厘定保险费率提供参考。

应用

遥感作为一种先进的科学技术手段，具有获取信息速度快、周期短、精确度高、能克服一定空间障碍等特点，可提高城市灾害风险管理效率，降低业务成本，创新保险经营模式。国内外已开展遥感技术在灾害风险管理的应用实践，利用无人机、卫星对灾害发生后进行风险评估、灾情查勘，取得了许多成功经验和案例。

我国保险业积极利用高科技开展城市内涝风险管理与保险创新。2013年10月7日01时15分，“菲特”台风在浙闽交界处沙南岸沙埕镇登陆，而后台风带来的持续降雨引发了严重的城市内涝灾害。“菲特”台风发生后，中国人保财险灾害研究中心联北京师范大学、国家减灾中心，第一时间将无人机调到内涝重灾区余姚市，针对重灾区黄家埠镇开展了航拍工作，获取了重灾区域20分钟左右的高清视频，以及灾区高分辨率卫星遥感影像5景、中低分辨率影像1景等第一手资料，为人力难以到达区域的查勘提供技术支持。同时，依托公司承担的国家发改委卫星及应用产业发展专项项目，利用中高分辨率卫星遥感影像，对234，035亩余姚晚稻种植和受灾情况进行了全面评估，为快速理赔提供了数据支撑。