第一篇：省市场监督管理局关于市场监管工作中形式主义官僚主义问题表现及解决对策的调研报告
按照省作风整顿办关于开展2019年深化机关作风整顿优化营商环境重点课题调研的要求，我局组织力量精心研究选题，针对省市场监管局刚刚组建不久，职能多、队伍大、战线长、任务重，且处在窗口一线与市场主体和群众广泛接触的实际，确定了“形式主义官僚主义新表现及解决措施”这一课题方向，力求通过对课题的调研研究，进一步了解掌握在机关作风、优化环境中还存在的突出问题，在为市场主体和群众服务中还存在哪些薄弱环节，分析问题成因，研究解决对策，为推动市场监管工作更好地融入到全省改革发展大局和服务广大企业群众，提供切实管用的智力支持和对策参考。为保证取得良好的调研成果，由局领导牵头成立了专项调研课题组，召开专项课题调研部署会，组成5个调研组，由局领导带队先后分赴13个市（地）和60多个县（市、区），走访100多家市场主体和服务对象，采取问卷调查、召开座谈会、实地考察等多种形式，广泛听取和征集基层单位和服务对象意见建议，了解掌握基层工作中存在的问题，并召开课题调研情况汇报会，汇总梳理形式主义官僚主义新表现，剖析问题原因，研究切实可行的解决对策。
一、问题表现
（一）对中央和省委关于整顿机关作风优化营商环境的重大部署，在学懂弄通做实上功夫下得不够，形式主义、官僚主义问题仍然存在。一是在学习贯彻落实中央和省委重大部署上还有差距。在深入学习上级重要指示精神上，原原本本传达学习多，深入研学理论内涵少，带着问题学习少，结合市场监管实际指导工作不够，思想解放不够，有时部署工作站位不高，与省委省政府中心工作贴得不紧、切入不够。例如，在对接和服务哈尔滨新区建设中，还没有站在全局的高度，制定成体系的工作思路和系统性的配套服务措施。二是整治形式主义、官僚主义措施还不硬。存在以会议贯彻会议、以文件落实文件的老套路问题。例如，原工商局、质监局2017年共发文1658件，2018年减少到1460件，递减了11.9%，但与省委提出的本年度比上年度数量减少40%的要求还有较大差距。三是深入基层调查研究不够。对新时代市场监管部门服务全省大局和市场主体的特点规律、如何发挥市场综合监管职能作用深入调查研究不够，深入企业指导帮助次数偏少。
（二）主体责任落得不够实，担当精神不足，监督执纪存在“宽松软”。一是落实主体责任传导压力不够。在工作部署摆布上能把主体责任和第一责任人责任扛在肩上，但在具体工作中，投入精力不足，重安排轻督办，班子成员“一岗双责”落实有差距，跟踪问效不严不紧不细。二是主动担当作为有差距。在发挥部门职能作用上，主动服务促进全省高质量发展不到位，对省委省政府的工作部署，属于牵头的事项能竭尽全力完成，属于配合的任务积极性主动性发挥不到位。三是监督执纪力度不够。省市场监管局挂牌成立后，存在多部门融合、职能扩大、风险点增多的情况，导致对食品药品、特种设备、产品质量监督等重点部门的要害岗位和关键环节的廉政风险点排查工作没有及时跟进，未形成系统的防范方案。运用监督执纪“四种形态”不到位，尤其是经常性的咬耳扯袖、红脸出汗做得不够，利用典型案例开展警示教育还不到位。
（三）市场主体准入服务便民化举措没有完全落到实处，市场主体和群众感受不明显。一是“办照办证不求人”推进缓慢。虽然较早制定并公布了《“办照办证不求人”工作方案》，但在具体落实时，存在推进慢的情况。对涉及省市县三级市场监督管理部门10个方面行政许可事项、240余项具体办理事项的“一照”“九证”办事指南编制时间过长，没有按照原定计划于今年3月底公开，而是到4月下旬才在官网公开。二是审批服务便民化措施未完全落实。“网上办、马上办、就近办、一次办、我帮办”的举措落实不够，在个别许可事项的审批流程、审批要件、审批时限精简压缩上还有差距。办理服务事项的“五减、三同、两清单”中的“两清单”还没有整合重新公布。今年6月底前全省实现企业开办时间压减至5个工作日内，但与全国先进地区比还有差距。三是信息化建设滞后不能有力支撑业务工作。机构合并后，原有信息平台不能满足开展市场监管工作的全部需要，部分功能仍然使用测试版本运行，对深层次、多维度的复杂工作无法实现良好支撑。省市场监管局虽然在1月底前就完成了全省市场监管公众服务平台建设，实现了“一网通办”，但由于宣传和推广不到位，群众和企业知晓率不高，应用不普及。
（四）市场综合监管执法机制没有完全建立起来，综合监管执法优势没有很好的显现出来。一是建立健全综合监管执法机制不到位。截至目前，市（地）级市场监管综合行政执法改革方案仅有佳木斯市局和伊春市局2家批复。在推行“双随机、一公开”工作中，虽然制定了方案，但在指导推动各市（地）局制定年度抽查计划、建立检查对象库和执法人员库还不到位。二是执法稽查力度不够。从省情实际出发，精准有效打击力度不够，大案要案数量不多，民生领域中群众反映集中的违法问题没有得到有效治理。2017年以来，工商行政处罚案件17181件，罚没款100万元以上的案件0件；
质量监管行政处罚案件491件，罚没款100万元以上的案件0件；
食品药品行政处罚案件8541件，罚没款100万元以上的案件1件，移送公安机关大案要案8件，占比0.1%；
价格监督检查案件83件，100万元以上的案件5件，占比6%。三是投诉举报咨询多头多线受理效能低。省市场监管局成立后，原工商12315、质监12365、食品药品12331、物价12358、知识产权12330五条投诉举报热线电话并轨运行，种类多、交叉多，各条热线在投诉举报内容、受理范围、管辖原则、处理程序等方面有较大差别，相互之间缺乏互联互通，影响了群众投诉举报咨询处理效能。
二、原因分析
产生上述问题的主要原因：一是工作站位还不够高。对习近平新时代中国特色社会主义思想，包括总书记关于东北振兴的重要论述和对我省重要讲话以及重要指示精神的系统性学习、消化、理解和融汇贯通还不够，没有真正做到学懂弄通做实，从政治站位高度研究、分析和解决问题的能力还有差距，结合市场监管部门实际贯彻党中央和省委决策部署，还不能做到学以致用、知行合一，内化于心、外化于行。二是服务意识还不够强。一些工作抓得不实、效果不好，老百姓感受不明显，很大程度上说明服务意识还没有真正树牢，把全心全意为人民服务的宗旨意识转化为实际行动方面还有差距，与形式主义、官僚主义作斗争还不够有力有效。在聚焦发力人民群众最困难、最忧虑、最急迫的实际问题上，让人民群众在市场监管工作中看到变化、得到实惠上还需要下硬功夫。三是解放思想还不到位。站位不高、眼界不宽，始终习惯于老思维、老路径、老办法，对新时代市场监管工作规律研究探索不够，如何真正实现综合性监管还没有破题。缺乏对国内外先进经验的学习和借鉴，缺乏对基层鲜活经验的总结及汲取，创新不够、迈不开大步。四是体制机制还不完善。省市场监管局组建后，原来多个部门的职能仅实现了物理整合，还没有实现化学融合，管人管事保运行的体制机制还不健全，相关制度规范有待完善，干部队伍的专业化水平有待提升，适应市场变化和综合监管执法的工作方式方法有待创新，促进队伍融合的机关文化还比较匮乏，激励激发干部职工干事创业、担当作为的有效办法还不是很多。
三、解决对策
坚持依靠解放思想破题开路，把握“抓改革、优环境、保安全、提质量、重维权、强基础”的工作主线，树牢“作风就是形象，环境就是发展”的意识，以集中开展整顿机关作风优化营商环境为有力抓手，以整治形式主义、官僚主义突出问题为主攻重点，以影响中央和省委决策落实、工作不实不细、群众反映强烈的突出问题为着力点，对问题立行立改、限时整改、系统整改、全面整改，进一步改进机关作风、优化营商环境，不断推动市场监管工作，引领带动全系统勇于担当、恪尽职守，为促进龙江振兴发展做出新贡献。
（一）强化党的政治建设统领，压实落靠改作风、优环境的主体责任。以“不忘初心，牢记使命”主题教育为契机，进一步加强理论武装，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，全面贯彻党中央和省委省政府决策部署，确保各项决策部署在市场监管战线落地生根。充分发挥省局党组在深化机关作风整顿优化营商环境中的把方向、管大局、保落实的领导作用，压实落靠党组主体责任、一把手第一责任人责任、班子成员“一岗双责”责任，以强烈的责任担当，推动省局在整顿机关作风优化营商环境中干在实处。
（二）深化机关作风整顿，坚决整治形式主义、官僚主义突出问题。从省局党组班子抓起，从平时做起，从细节严起，严格落实中央八项规定及其实施细则和省委九项规定精神，对苗头性倾向性问题早发现早解决。力戒形式主义、官僚主义，拿出见人见事的过硬措施，对症下药、狠抓整治。对上级会议、文件精神要准确领会，结合市场监管工作实际，集中精力抓好贯彻落实。要规范精简会议文件和上报材料，统筹规范督查考核和评比达标内容，完善跟踪问效和工作评价机制，推进系统业务信息共享，开展调查研究要注重实效，切实减轻基层负担。
（三）深入解放思想，激励干部勇于担当作为。“破”除固有观念、思维定势和习惯做法，“立”新的理念、宽的视野、高的标准、实的举措，认真谋划服务高质量发展的思路和举措，突出抓好优化营商环境、推动民营经济加速发展、推进商事制度改革等“十项行动”，扎实推进“办理一照九证不求人”，推动审批服务便民化措施落实到位。强化信息化建设支撑保障作用，不断完善市场综合监管执法机制，加大对经济违法行为打击力度，提高消费投诉受理解决效能，努力守住安全监管底线。在工作中锻炼干部、考察干部、选拔干部，让务实担当的干部有平台、有空间、有干头。坚决整治不担当、不作为、慢作为、假作为、乱作为等问题，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。
（四）扎牢织密制度笼子，构筑常态长效管理机制。针对改作风优环境中暴露的问题和薄弱环节，坚持标本兼治。加强干部教育培训，增强专业素养和能力。加强警示教育，运用好监督执纪“四种形态”。加强法治建设，推进依法行政，规范行政执法行为。认真梳理工作规则和程序中存在的漏洞和缺陷，特别是全面做好廉政风险的排查，加大制度建设力度，用精细化的制度标尺明确行为边界，实现对行政权力运行的有效监督制约，努力使广大干部职工把制度规范刻印在心上、落实在行动上，推动整顿机关作风优化营商环境制度化、常态化、长效化。
第二篇：烟草网上订货存在的问题及解决对策调研报告
随着卷烟销售网络建设的不断深入，网上订货作为一种新型的订货方式，正进入到千千万万的卷烟零售客户家中，网上订货已成为一种趋势。自2011年3月，笔者所在的农村网点中，所管辖的片区已有143户实行网上订货，占辖区零售客户总数的37.43%。从网上订货的宣传推广到网上订货客户运行情况来看，主要存在以下几方面问题：
一、宣传推广方面：
一是网上订货依托的是互联网络和电脑，如果有电脑没有网络也无法实行网上订货。笔者所在辖区的某零售客户听说网上订烟具有方便快捷，订烟时间充足等特点，就购买了一台电脑用来网上订烟，但是安装宽带的时候才发现，该区域由于端口有限没有架设宽带网络，还是无法运用网上订烟，买来的电脑成了家中的摆设。这类问题在农村辖区里是比较常见的。这种现象给我们网上订货的推广宣传工作造成了一定的影响。
二是部分农村零售客户年龄偏大，学历水平低（有些甚至不识字）、无电脑操作技能，而且这些家庭里子女都不在身边，每天开店赚取的利润也很少。对于这部分零售客户虽然了解网上订烟的优势，但是没有能力购买电脑安装宽带，或者是没有能力学习网上订烟操作流程。这种情况给我们网上订货的推广宣传工作带来了一定的困难。
三是部分农村零售客户地处山区，宽带网络信号覆盖率较差，如果遇上暴雨雷击等恶劣天气，宽带网络就会出现异常或者出现故障。由于山区离宽带网络服务点较远，宽带网络维护工作经常是在一个月以上再开展，也就意味着在这段时间内零售客户是不能进行网上订烟的。因此山区零售客户并不愿意开通网上订货，情愿用传统的电话订烟方式订货。这种现象给我们网上订货的推广宣传工作带来了一定的阻碍。
二、客户运行方面：
一是部分农村零售客户仅一人在店中照看生意，遇上店中生意繁忙时，经常不记得在网上订货。笔者所在辖区的某零售客户每天早上六点多就早起开店，一人打理店中生意，由于地处街中心，客流量较大，生意较多，每天晚上要到十点多以后关店回家，卸下一身疲惫后就会直接休息，经常忘记当天是星期几，更别提是否记得今天要网上订货这一事情。
二是大部分农村零售客户都是整天在店中照应生意，没有时间回到居住地网上订货。这一情况就造成晚上成为网上订货的高峰期，也是网上订货系统出故障的高发期，如果遇到这一状况，零售客户当天就不能在网上订货了，不仅影响了网上订货的订单成功率，而且零售客户第二天还需要自己拨打订烟补货电话进行补烟，又恢复了传统的电话订货方式。
三是部分农村零售客户对网上订货的操作流程已经熟练掌握，订货操作只需要三分钟时间就能完成。由于有时零售客户利用网络订购完本周卷烟后就关闭网页，不会去核对订单，因此就造成送货当天才发现部分卷烟有错订的现象。笔者所在辖区的某零售客户有一次就把红金龙（硬虹之彩）当作红金龙（硬九州腾龙）订购了，虽然已经帮该客户进行了调剂，但是还是造成了些不必要的麻烦。
三、网上订货几个建议
一是加强与通讯公司的合作，与多家通讯公司取得联系，协商优惠政策条款，为零售客户争取更多的入网有利条件，供有入网意向的零售客户自主选择不同通讯企业的宽带业务。并对网上订货中遇上的宽带问题向上级领导反映，及时反馈给通讯公司，尽早解决宽带不通、宽带故障等问题。
二是本着“主动宣传、自愿使用”的原则对零售客户进行全面宣传。对于没有经济能力购买电脑等不可为的因素影响的零售客户，不强求开通网上订货，还是运用电话订货。
三是时常关注跟踪零售客户订单情况。对当天未提交订单的客户进行电话提醒；对超过系统订烟时间而错过订货的客户，电话提醒第二天拨打订烟补货电话进行订货；对客户订单中出现往常不订购的卷烟，及时提醒零售客户是否订错卷烟，指导零售客户修改订单，并建议零售客户订完货后核对订单，是否有误订卷烟。
总之，农村网上订货服务的开展虽然由于一些主客观因素的影响，在实际推广过程当中会遇到不少的问题或阻力，但是，笔者相信，只要通过大家的努力，用心服务，农村的网上订货服务一定会有一个更加美好的明天。
第三篇：关于妇联工作中存在的主要问题及对策建议的调研报告
关于妇联工作中存在的主要问题及对策建议的调研报告
2008-03-2
4为配合做好上级妇联调研工作，按照上级妇联《关于做好中国妇女十大调研工作的通知》要求，我县妇联围绕当前工作中存在的主要问题及对策建议这一主题，组织召开了由妇女干部、县直妇委会主任、乡镇妇联主席、社区、村妇代会主任代表参加的座谈会，并安排了县妇联部份人员开展了深入的调研活动。在此基础上，结合我县近年来的实践经验和发展现状，现就我县妇联工作中存在的主要问题和对策建议报告如下：
一、基本情况简介
1、组织干部方面：我县共有36个乡镇（办事处），457个村、社区，112个县直机关，36个非公有制经济组织。全县妇女组织现状是：县妇联机关1个，乡镇（办事处）妇联34个，县直单位妇委会78个，村、社区妇代会420个，非公有制经济组织中妇女组织5个，民间团体会员2个；全县妇联干部（县、乡镇）39人，其中行政编29人，事业编10人；全县妇联系统社会工作从业人员中，按学历分，大学本科文化的占
8.3%，大学专科文化的占33.5%，高中或中专以下文化的占58.2%，按年龄分，40岁以下的占38.7%，41－50岁的占42.7%，51－60岁的占18.6%。按工作岗位分，兼职的占95%。
2、工作条件方面。一是办公场地。县妇联、乡镇妇联、县直妇委会和大部份社区都有专门的办公场地，部份社区和村没有办公场地。二是工作经费(财政预算)。县妇联全年工作经费（除工资外）10000元，部份县直妇委会和社区有2000－10000元不等的工作经费，乡镇和村一级基本上没有。
3、工作运行方面。近年来，各级妇联工作坚持围绕中心，服务大局，在党政所急、妇女所需、妇联所能的交点上开展工作，发挥了作用，但也有部份基层妇女组织特别是乡村一级妇女组织，工作内容以中心为主或者以兼职为主，工作方式以文件传达文件，以会议落实工作的形式来开展，上级有任务、有要求就办，有时甚至搪塞、拖延了事，工作随意性很大。
二、存在的主要问题
1、党的领导方面
一是部份党政领导对妇联和妇女工作还存在认识上的偏差。对于“妇联工作是党的群众工作的重要组成部分”，是“党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带”等问题认识不足，认为妇联和妇女工作可有可无、无足轻重对妇女问题和妇女工作缺少关注和研究。二是妇联工作纳入党委工作的机制不够完善。县委对各单位在“三个文明建设”的考评体系中群团工作内容占的比例太少，所以，有的部门单位，乡镇领导对妇女工作没有量化的指标和要求，也不纳入目标考核管理，把妇女工作当成是软任务和虚的工作。
2、组织建设方面
（1）、妇联组织覆盖面不全。就目前来看，我县妇联组织的设置远远达不到“哪里有妇女，哪里就有妇女组织”这一目标。全县有两个乡镇是有编无人，还有大部分个体私营企业、其他城乡新经济组织中还没有设置妇女组织；县直还有一部份机关建立妇委会组织都有很大的困难。
（2）、基层妇联组织无法保证独立设置。目前，就县一级妇联工作来看，还基本上能正常运转，但也存在问题，由于县以上政府妇女儿童工作委员会办公室设在妇联，但没有定编，妇联现有人员编制少，人手紧张而疲于应付，易造成协调、调研、督查、服务工作的不到位。乡镇（办事处）一级妇联组织能够以独立形式存在，但却有相当一部份妇联干部身兼数职，使妇联工作退为次要位置，问题更大的是社区和村级妇女组织，多数只是挂起了妇女组织的牌子，根本无法保证妇女工作的开展；村妇代会主任80%以上的精力是抓计划生育工作，一些基层党委考核妇代会主任的工作也主要是看计划生育指标完成情况。
3、干部队伍方面
（1）、部份妇联干部自我认同感较差。一是部分妇联干部认识不到自己所应承担的工作职责，认为妇联工作比较虚，不容易出成绩，因而只埋头搞中心工作，不钻研妇女工作业务，对妇女工作得过且过，使妇女工作陷于被动局面。二是部分妇联干部由于资历浅，没有工作经验，接受系统学习培训少，因而虽有工作热情，但缺乏好的工作思路和方法，不知道从何处着手开展工作，只能被动地参与上级妇联组织开展的活动。三是部分妇联干部缺乏积极主动争取党政重视的意识，对于上级妇联安排的正常工作，不敢和领导讲，不敢协调，有好的意见和建议也不知如何得到领导的支持和采纳。
（2）、妇联干部流动渠道不畅通。在调查过程中，妇联干部转岗困难，流动不畅是反映较强烈的问题之一。女干部流动缓慢，队伍结构老化，不利于妇女干部的培养选拔，更不利于妇女工作的创新和发展，这与中央提出的“把妇联建设成为培养输送女干部的重要基地”这一目标要求不相符。
（3）、基层妇联干部待遇较低。主要是村一级妇代会主任，由于受编制、工作性质和工作量的限制，有一部份没有固定工资报酬。有的村妇代会主任的工资补贴多年得不到兑现，严重影响了村级妇联干部的工作积极性和工作热情。
4、工作条件方面
主要表现在工作经费无保障。妇联要在提高妇女素质、维护妇女权益、参与三个文明建设等方面提供服务，创造条件，都需要有一定的经费作保障，我县妇联既无人头费，也无财政预算的妇女工作经费，开展活动基本上是一事一请钱，有的活动因无经费支持也只好放弃，绝大多数乡镇也没有将妇女工作经费纳入财政预算，各种活动和培训都很难开展，使得妇女工作缺乏生机和活力。
5、工作运行方面
一是工作定位不清。致使工作内容界定不清，没完没了，工作中缺少权威性，工作效率和影响力也不高。二是工作内容主次不明。妇联组织在为党或全局利益负责与为妇女群众负责的关系处理方面存在一些矛盾和困惑。往往体现了中心（大局）意识，却忽略了妇女群众的特殊需要，淹没了妇联组织的特殊职能。三是工作方式缺少创新。开展活动时一般还是按老套路老办法行事，开拓创新意识不强，特别是乡村一级妇女组织，往往是上级怎么做，我就怎么做，甚至于敷衍了事。
三、对策建议
1、提高认识，加强领导
各级党政领导要从妇女是全面建设小康社会主力军的高度认识妇女工作的重要性，带头学习与妇女工作相关的政策法规，进一步提高男女平等的国策意识，不断深化对妇女工作重要性的认识，做到思想上重视、经费上支持、工作上指导、政治上关心，为妇女工作提供有力保证。
2、争取支持，夯实基础
按照党的十七大报告提出的“以党的基层组织建设带动其它各类基层组织建设”的要求，积极主动地争取党建带妇建，促使妇联基层组织建设及各项工作上档次上水平。要
争取把妇女工作经费纳入各级财政预算之中，把妇女工作纳入党政重要议事日程，建立定期研究妇女工作的例会制度，争取分管领导的关心、支持，使妇联组织能够独立自主地开展工作。
3、加强培训，提升素质
当前，随着社会形势的发展，要求妇女干部知识面要广，工作能力要强，而且群众越来越需要服务型、引导型、示范型的干部，因此，加大对各级妇联干部的培训力度，努力提高妇联干部队伍的综合素质已成为一项十分迫切的任务。所以县妇联要积极与党校、组织部门联系，争取把妇联干部的培训纳入各级党校的培训计划，在培训过程中正确引导、教育基层妇联干部加强学习，不断提高自身素质，以作为求地位，同时要处理好专兼职工作的关系，明晰自身工作的主要职责，充分发挥兼职的优势。上级妇联也要积极提供条件，组织妇干参加妇联系统业务培训及外出学习考察。
4、创新工作，提高效能
面对新形势给妇联带来的机遇和挑战，各级妇联要自觉把妇女工作放到工作大局中把握，把党政所急、妇女所需、妇联所能的三维点作为妇女工作的切入点，把妇女群众拥护不拥护，赞成不赞成，受益不受益作为履行妇联基本职能的出发点和落脚点，同时，要打破妇联单打独奏的传统做法，积极协调有关部门，利用各种节日组织开展规模大、档次高、有一定社会影响力的活动，提升妇联组织的影响力，增强凝聚力。
5、完善考核，增强动力
上级妇联要加强对下级妇联干部工作的管理和监督，规范工作考核，适当规定一些硬指标，采取一些严措施，“软”工作“硬”考核。完善妇女工作目标管理考核细则，使妇联工作以虚促实，虚实结合，增强妇联干部的工作积极性和主动性。同时组织部门要采取切实有效措施，有计划、有重点地做好妇联干部的培养交流工作，形成妇联干部培训交流机制，不断增强妇联工作的生机和活力，提高妇联组织的社会地位和影响力。
第四篇：关于我国预付式消费存在问题、产生原因及解决对策的调研报告
关于我国预付式消费存在问题、产生原因及解决对策的调研报告
预付式消费是指消费者事先与商家达成协议，支付一定数额的消费款，取得会员卡等预付消费卡或凭证，商家则凭消费卡或凭证提供服务，并按照双方约定的折扣、附赠等提供优惠，相应消费额则从预付消费卡或凭证中扣除，其最大的特点就是先付款，后消费。近年来，因预付式消费给消费者带来了较大的实惠和方便，吸引了不少消费者，从而越来越多的经营者纷纷以“会员”名义，推出各种美容卡、健身卡、洗衣卡、洗车卡、超市购物卡、生日蛋糕卡等。然而，预付式消费方式在给消费者带来实惠的同时，也被无良经营者所利用而让消费者上当受骗。该经营方式一般都是采用先付款后接受服务，付款后消费者便处于被动地位，由于信息的不对称和消费者的善良，使不少的消费者受骗上当，我工商机关近年来接到关于预付式消费投诉的案例也在逐年增多。为此，巩义市消费者权益保护委员会专门针对当前预付式消费存在的问题组织了一次调研。此次调研共发放调查问卷200份，有效问卷194份，访谈相关消费者30人，走访预付方式经营实施相关商户40家。现将具体调研情况汇报如下：
一、预付式经营行为与消费的现状及问题。
1．主体资格低槛化。由于目前我国法律法规并未在预付费经营的资金规模、信用状况等主体资质上设置门槛，导致市场上预付费发卡主体混乱，实力参差不齐，信用良莠并存。经营者盲目大量发卡，客户数量激增而实际服务能力和软硬件条件无法承受，导致各种消费纠纷的出现。
2．涉及行业辐射化。预付费经营已经成为服务行业的普遍现象，涵盖了零售百货、超市、餐饮、娱乐、通信、旅游、保健、水电煤、网购等几十个行业及领域。预付卡名称也五花八门：如贵宾卡、会员卡、积分卡、购物卡、美食卡、礼品卡、银通卡等，一些与老百姓生活密切相关的行业已经成为了预付费经营模式的主力军。
3．用卡范围狭窄化。当前市场上绝大多数预付卡发售与使用都采用封闭式模式，由经营者自行发售，只局限于在发卡主体经营场所或合作连锁单位使用，个别甚至在分店之间也不能通用。预付卡对于消费者来说也仅起到了代替现金的作用，用卡范围与用途相对狭窄，在实际使用中受到商家的种种限制。
4．隐性融资目的化。深入调查发现，发售预付卡已成为美容美发、健身等行业公开的融资渠道。面对日益激烈的行业竞争，经营者普遍以分店连锁等模式进行市场扩张，而发行预付卡正好弥补了资金的不足。个别无良商家借此以优惠为名，以融资甚至恶意圈钱为目的大量发卡，所获资金用来开设分店或其他投资，一旦资金链出现问题，就关店大吉甚至卷款逃跑。
5．消费争议群体化。预付卡发卡量不断扩大，预付费消费群体不断膨胀，预付费消费争议从个别向群体快速蔓延，群体性、突发性的争议日益增多，常常出现针对某一商家的投诉集中爆发的现象，极易引起社会矛盾的激发。
6．消费风险高危化。一是经济损失扩大。商家服务缩水严重，变相加剧消费者的经济损失。消费者购买的预付卡面值也越来越大，为大额损失埋下隐患。二是不平等地位加剧。商家完全处于压倒性的强势地位，各种形式的霸王条款、不提供消费凭证、办卡前未尽充分说明义务、迁址歇业不提前告知等不合理做法，严重侵犯了消费者对商品和服务的选择权、知情权。三是个人信息安全难保。部分商家对消费者办卡的个人信息采用计算机化管理，却没有采取相应的系统安全保护。还有些商家仅做简单的纸质登记，管理不到位，随意摆放。更有甚者，为获取利益而擅自将消费者个人信息泄露给他人或是用于商业活动，侵犯消费者隐私权。四是社会信用危机潜伏。预付卡消费建立在企业信用基础上，商家以企业信誉作为保证来发卡，消费者基于对商家的信任购买预付卡，一旦经营者失信，消费者是风险的唯一承担者，如经营者实施预付式经营后，由于经营不善而关门或转让他人。消费者找不到人，后者又不认可，而无法继续使用预付卡。五是服务质量下降。有一些规模较大的预付式消费经营户，由于预付式消费优惠较大，吸引了大量的消费者，然而服务跟不上，设备投入少，造成服务质量明显下降。频繁的、群体的预付式消费争议极易引发整个社会的信用危机甚至激发社会矛盾。
二、出现以上问题的主要原因。
1．法律法规缺失导致经营无序监管真空。
目前在现有法律法规框架体系内没有针对预付式消费的法律规范，导致预付式消费无序混乱发展。一是源头管理无处下手。法律未规定发卡主体的资质、发卡数量、发卡限额、法律责任等，导致工商部门无法从源头上对预付式消费市场主体进行有效管理。二是执法监管无据可依。法律未规定预付式消费市场的监管主体、监管责任及处罚措施，工商部门对这一经营行为没有法定监管权，无权干涉商家的发卡行为，只能在调解纠纷的层面对这类经营行为进行引导、规范。三是群众维权无法保障。工商部门在调解预付式消费纠纷时只能依据《合同法》、《消费者权益保护法》的一般规定，无法依法对经营者作出实质性处罚，消费者想要通过此二法保障消费权益难度很大。
2．信用机制未健全导致失信行为失去约束。
信用机制未健全是预付式消费纠纷增多的直接原因。一方面，失信惩罚机制的缺乏，使商家失信成本极为低廉，无法引起他们对企业信用的足够重视，不能形成良好的信用道德习惯。另一方面，信用信息公开制度不健全，没有全国联网的个人、企业信用查询系统，造成严重的信息不对称，普通消费者仅能凭个人经验和经营者的自我宣传来选择商品与服务。信用机制的不健全在很大程度上导致了消费者在选择预付式消费时的盲目性，助长了不良商家不诚信经营的侥幸心理。
3．契约漏洞导致消费者维权举证艰难。
在预付式消费中，消费者与经营者形成的是一种消费服务合同法律关系。但大多数消费者在办卡时都没有与经营者签订涉及服务细节的书面合同，仅有一张具有合同性质的预付卡为凭。但这张卡的法律效用相当有限，徒有合同的形式而没有记录合同的任何条款细节，并且卡上普遍印有“解释权归本店所有”等霸王条款，规避商家责任，限制消费者权利。这种契约漏洞致使消费者在维权时往往陷入空口无凭的尴尬境地,因数额不大，消费者怕麻烦，也无从查找经营者，最后也就不了了之。
三、发达国家及地区对预付卡的规制。
从全球预付卡市场看，当前国际市场上预付卡行业体系日渐成熟，应用范围日益广泛。据统计显示，全球预付卡市场规模已从2005年的约3000亿美元，扩大到2007年的约8000亿美元，再到2009年的10526亿美元，2009年全球预付卡增长速度达到17.29%,近几年更是增长迅猛。尤其是在美日欧等发达国家中，与预付卡类似的代币票券的发行与规制已基本成熟，考察这些国家预付卡的发展及规制具有非常重要的借鉴意义。郑祺（2005）在“日美预付卡法律规制综述”着重介绍了日本与美国对预付卡的管制，其主要内容为：
（一）美国预付卡的发展与规制
预付卡作为一种非现金的小额支付手段，其雏形是20世纪70年代出现的校园卡，这也是最早的封闭型预付卡产品。80年代后预付电话卡开始在美国兴起，90年中期开始出现开放型的礼品卡。发展到今天，美国封闭型预付卡市场已基本成熟，但开放性预付卡仍处于发展完善过程中。
在美国预付卡形成与发展过程中，并未形成统一规则来规范预付卡的发行与销售。究其原因是20世纪90年代中后期，美国相当部分的学者和实业界人士认为：预付卡技术日新月异，但尚未成熟；消费者还缺乏足够的使用经验；对消费者与发行者建立有效契约关系的能力存在置疑；与之相反，赞成出台相关法律规制的学者认为：预付卡市场缺乏相应的规范极易造成市场秩序的混乱、消费者权益不能得到保障。目前，美国主要通过多部相关联邦法律或州法律从多方面共同施加影响来规制预付卡的发行与使用。由于立法的模糊性，某些法律对于预付卡是否适用仍存在争议。郑祺（2005）曾指出目前美国主要通过四部法律规制预付卡。其中有两部联邦法：即《联邦存款保险法》（The Federal Deposit Insurance Act）和《Ｅ规则》（Regulation E）。另外还有两部州法：即《无主财产法》（abandoned property laws）和《资金划拨主体法》（money transmitter laws）。
从《联邦存款保险法》的适用范围看，作为新型支付工具的预付卡并不属于联邦存款保险法规制的范围。只有在预付卡所示资金被定义为联邦存款保险法项下的“存款”时，才可能讨论适用该法对预付卡进行规范的问题。然而目前尚无任何一个权威机构明确所有种类的预付卡资金可以归为联邦存款保险法定义的“存款”范畴，但是一旦确立了预付卡的“存款”性质，发行预付卡的银行和非银行金融机构就会受到联邦存款保险公司的监管。《E规则》与《联邦存款保险法》的适用面临着同样困境，也仅能对金融机构的账户进行限制。根据一项参议院银行委员会的声明，《资金划拨主体法》对“金融机构”和“账户”皆采取广义解释，“以保证所有提供相当于电子资金划拨服务者及其涉及的账户都受制于同一标准，拥有那些账户的储户受到同样的保障。”因此不能排除在今后《资金划拨主体法》和《E规则》被适用于非金融机构发行的预付卡之可能性。《无主财产法》旨在防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者发卡者的不正当行为所造成的损失，保护那些忘记使用卡中余额的消费者的利益。但是对于《无主财产法》是否适用于所有预付卡也存有争议。一些州为了将所有预付卡包括在《无主财产法》内而通过了修正案，也有一些州明确将预付卡排除在外。
（二）日本预付卡的发展与规制
日本是预付卡使用最普遍的的国家之一。早在上世纪80年代末就出台了相关的法律法规对预付式证票的发行、使用及监管作出明确规定。《预付式证票规制法》及其施行法、保证金规则等构成了日本预付式证票的法律规制体系。总的来说，这个体系由“申报登记制度”、“地位继承制度”、“监督与发行协会制度”、“保证金制度”构成，该体系对预付式证票的发行主体、使用方法、监督管理等环节涉及的法律问题都进行了较为全面的规范。
——申报登记制度。自家发行型预付式证票（以下简称“自家发行证票”）实行申报制度，第三人发行型预付式证票（以下简称“第三人发行证票”）实行登记制度。申报制度包括基准日余额申报制度和有关事项变更的通知义务；该制度遵循申请、审查、登记、公示的运作方式。
——地位继承制度。发行人让渡与预付式证票发行有关的全部业务时，或涉及发行人的合并、分立和自然人的继承时，该业务的受让人或合并、分立后产生的新法人，继承原预付式证票发行人的地位。
——监管与发行协会制度。对预付卡的监管主要体现在内阁总理大臣的报告书审查权、立入检查权、业务改善命令权、取消登录权和监督处分权等项监督权上，规范重点是会计账簿的监管。预付式证票发行协会旨在保护预付式证票购买者的利益，其主要业务有：第一，对会员发行预付式证票进行指导，确保其发行业务合法合规；第二，对会员缔结证票买卖合同进行指导，维护购买人利益；第三，帮助购买人解决购买证票所引起的相关问题，接受消费者对会员发行人的投诉；第四，为维护购买人利益的其他必要业务，包括向消费者进行宣传，提供必要的情报和服务。
——保证金制度。发行人在基准日之时所发行的证票凡未使用余额超过法定金额（一般为1000万日元）的，应在基准日第二日起2个月内将相当于余额二分之一以上的金额作为发行保证金委托距离主营业所最近的提存机关保管，并向内阁总理大臣报告的一种制度。
（三）欧盟与其它地区预付卡的发展与规制
欧盟是预付卡应用较为广泛的地区。依据欧洲PSE顾问公司的研究显示，2006年时欧洲预付卡年交易量为1.5亿笔，占卡支付交易量的5%、交易总额的3%。并预计到2010年将达23亿笔，占卡支付总量的30%，增长率将超过110%。
我国台湾地区自1992年开始首次发行预付卡以来，目前已将预付卡式购物卡纳入契约法律关系予以规范和监管。2006年10月发布的《零售业等商品（服务）礼券定型化契约应记载及不得记载事项》的公告，全面规范零售服务业的礼券发售。此外台湾《电子票证发行管理条例》通过对准入机构的控制、资金规模的限定、保证金的缴存等来规制预付卡的发行。
四、预付卡规制的经验借鉴与启示。
在借鉴美、日、欧盟与台湾地区对预付卡法律规制的基础上，本调研组认为预付卡是伴随着市场经济和现代信息技术发展而出现的新兴事物，有其存在的合理性和必要性。
（一）预付卡存在的合理性与必要性
1、预付卡是顺应信息时代电子支付条件下的产物
世界著名未来学家阿尔文•托夫勒认为，二十一世纪金钱的前锋是塑胶货币。预付卡便是塑胶货币的一种。人类社会进入信息时代后，各种预付式的电子货币在世界各国的发行规模不断扩张、涉及领域日益广泛，尤其是在美日欧等发达国家预付卡已大量被使用。因此，我国要与国际接轨，在有效规制的前提下，可允许预付卡的存在，既是顺应信息时代电子支付的发展潮流，也是我国社会主义市场经济发展所必须。
2、预付卡是市场供需选择的产物
从经济学角度看，有需求才会有供给。正是因为预付卡有巨大的市场和潜在需求，才会有如此众多商家甚至专业发卡公司从事预付卡的发行。从这个意义上讲，预付卡是市场供需选择的产物。也正是因为认识到这一点，本调研组认为国家对预付卡的政策应该有所调整，从明令禁止到对其有所规制。
3、预付卡是企业尤其是中小企业融资的有效手段
众多商家之所以青睐发行预付卡，很重要的一方面是通过发行预付卡，商家可在短时间内以较低成本获得企业发展所需资金，该行为可被视为是一种融资行为。从国家金融监管角度考虑，该行为被明令禁止；然而如从企业发展角度考虑，该行为是企业有效的筹资手段，可帮助企业解决发展的资金瓶颈。它的存在具有合理性，关键是如何对预付卡进行规制。
（二）预付卡有效规制探讨
在探讨预付卡规制之前，必须明确预付卡发行的合法性问题。尽管国家曾三令五申禁止发行类似预付卡的代币票券，但不可否认预付卡的大量发行和广泛使用已是一个不争的事实。同时鉴于央行公布的《非金融机构支付服务管理办法》和起草的《支付清算组织管理办法(征求意见稿)》、《 电子货币发行与清算办法》(征求意见稿)均将预付卡等纳入监管范围；地方已着手对预付卡进行监管，加之我国与国际市场接轨的需求，应该对预付卡发行的合法化予以明确，这也是对预付卡进行法律规制的必要前提。
在预付卡发行与监管等方面可进行以下规制。
1、预付卡发行
发行监管是对预付卡进行有效规制最重要方面。必须明确发行主体的范围、资质、条件、发行方式和程序等。考虑到预付卡在我国发展的现状，可规定发行主体分为经营者自己发行和委托第三方(商业银行、支付卡公司或其他非金融机构)发行两种情况，并对发卡人的主体资质(应具有法人资格)、资本金要求、使用范围、发卡总额、单张面值限额等作出具体规定。鉴于我国目前金融监管体系并不完善，社会信用体系尚不成熟，发行方式应采用申报审批制，由发卡人按照法定条件和程序向特定的政府主管部门提出申请，获得审批后方可投放市场。
2、预付卡监管
预付卡作为电子支付工具具有金融性质，从预付卡资金安全性和保护持卡人利益的角度考虑，应建立以中央银行为主导、银行业监督管理机构和工商行政管理机关为辅助的预付卡市场监管模式。在明确监管主体的基础上，完善监管方式。本调研组认为应加强下列制度建设与管理。
——核准登记制度。预付卡的发行、事项变更等均应按照有关要求在工商行政管理部门登记，经过审批后方可发行或变更事项。
——监督检查制度。在明确监管主体的基础上，首先要明确各主体的监管职责，防止发生多头管理。如央行有权审查预付卡发行申请、有权要求预付卡发行人提供会计财务账册、有权取消发行人发行预付卡的资格、有权对发行人的违规行为作出行政处罚等。
——兑换保证制度。借鉴日本、台湾地区等建立保证金制度或仿效美国建立预付卡的存款保险制度，确保预付卡持有者的利益得到有效保护。
——沉淀资金管理制度。预付卡沉淀资金的使用和管理是预付卡规制的又一重点问题。对于该笔资金，经营者能否使用、在何时使用、通过何种程序使用、使用目的是否应予限定、是否允许进行适度投资、投资方向和领域、投资额度以及收益归属等问题，必须进行充分和科学的论证、设计，进而通过立法予以明确规定。
——发行人的义务制度。发行人有义务根据监管机构的要求提供关于预付卡售卖情况的报告和会计账簿等财务报告，定期向监管机构提供报告；有义务向消费者披露预付使用、变更等相关信息。
——地位继承制度。借鉴日本《预付式证票规制法》中的相关条款，应事先对发行人主体发生变化时购物券卡业务的归属问题进行明确，这也是对消费者权益非常有力的保护。
3.履行工商职能，规范市场秩序。
一是严格市场准入。在企业登记从事美容美发、健身等预付式消费重点行业时，工商部门要及时予以行政提醒，告知其从事预付式消费服务的相关规定,并将其列入重点监管对象。严格审查企业前置许可材料，审查该企业信用历史和经营者个人信用记录，确保不让无信用、不诚信的市场主体流入预付式消费市场。
二是推行合同示范文本。研究制定预付式消费合同示范文本并推广使用，明确双方权利义务、消费服务内容、违约责任等事项，为消费者维权提供有力凭证。目前南通工商局已经着手开展向社会公开征询疑义合同格式条款活动，为预付式消费服务合同示范文本的研制广泛征求社会建议。
三是推进企业信用体系建设。以经济户口为依托，加强信用信息的搜集工作，建立健全统一共享的市场主体信用数据库。强化信用信息公示制度、黑名单披露制度，使消费者能及时掌握企业信用信息。积极开展信用示范企业、重合同守信用行业创评活动，加快社会信用产品培育和使用，提升信用产品的市场占比。着眼于长远，工商部门要加快建构企业信用管理制度体系，规范企业信用信息的采集、信用评级、信用产品使用等信用管理行为，解决目前社会信用体系建设缺乏有效的制度支撑的局面。
四是加强日常监管力度。开展美容美发等行业专项执法检查，严厉打击强制消费、虚假宣传等不法行为，防止恶意敛财、携款外逃等违法事件的发生。及时处置消费者投诉案件，防止引发群体性投诉事件，维护社会稳定。
五是广泛开展社会宣传。进一步加强宣传教育和舆论引导，积极开展消费维权咨询服务活动，对消费者的预付式消费行为进行指导，及时通过媒体发布预付式消费警示，以提高消费者的契约意识和风险防范意识，引导消费者养成理性的消费习惯。
六是发挥行业协会作用，引导行业自律。行业协会应进一步加强行业管理，督促会员建立、完善并落实各项预付式经营管理制度，积极开展自律与诚信教育活动，提高行业整体的诚信意识。制定行规行约，促使会员实现自我约束，形成行业自律的良好氛围。
总而言之，对于预付卡的发行与使用重点应放在有效的规制上，必须充分运用人大、行政、社会和行业协会的力量，通过建立明确的法律法规、完善的监管机制，结合行业自律和社会监督进行有效规范、引导和治理，以充分发挥预付卡对经济和社会发展的积极作用。
点击咨询 