农村价检工作中的“三难”问题和对策

第一篇：农村价检工作中的“三难”问题和对策

农村价检工作中的“三难”问题和对策

作为基层价格监督检查部门，对于国家价费政策在城镇和农村的贯彻落实起着至关重要的作用，如何解决当前农村存在或新出现的价费问题；如何让广大农民朋友感受到价格执法在规范经营者价格行为、平抑市场价格异常波动、价格公共服务、农民增收减负等工作中的积极作用，成为摆在我们每一个基层价检工作人员面前的新课题。

当前农村价检工作中的“三难”问题依然十分突出。一是检查难。随着市场经济的不断发展和市场竞争的日趋激烈，价格违法行为呈现出形式多样化、行为复杂化和手段隐蔽化等特点，尤其是乡镇财务制度缺乏规范，随意性较大，再加上近几年对涉农价费的打击力度逐年加大，被查单位的反检查意识也越来越强，很大程度上增加了检查的难度。如在农村教育收费检查中，过去只需翻开账簿，各种乱收费都赫然记录在账，现在则采取不合理的收费就不开票、不入账对策，使检查人员无据可查，其反检查手段向传统的检查方式提出了挑战。二是处罚难。价格问题既牵涉部门和个人利益，也涉及到部门、地区间的利益，实施行政处罚，必然损害一些人、一些部门或地区的利益，遇到说情开脱是常见的事。同时，由于目前价格执法的行政管理模式是块块管理，价格主管部门作为政府职能部门，在对重大案件的处罚上，对关键部门违纪处罚或对政府某些部门的违法行为处罚，都会不同程度地受到当地政府或有关部门的干预，不可避免地会遇到各层面的压力和阻力，价格主管部门对其处罚也或多或少地顾及当地的经济利益、地方利益和部门利益，影响了执法效率和效果。再加上一些部门专项工作经费未落实等原 因，客观上造成了价格监督检查处罚难的现象普遍存在。一方面造成不依法行政的现象发生，另一方面纵容了违法行为，导致乱收费行为在一些部门或行业屡禁不止。三是收缴难。在处罚执行过程中，由于执法手段偏软，措施不硬和执法环境不佳，对违规收费单位的处罚很难到位。一方面被查单位往往以资金困难、欠账、还贷等理由为借口拖延上缴罚没款，或以违规收费款已被公用支出等为由拒绝上缴罚没款。另一方面按照现行的价格法律、法规的规定，很难真正追究有关领导人和责任人的责任。再加上价格检查机构无划拨、扣押等强制手段，导致涉农违价行为很难真正受到应有的处罚和制裁。

针对“三难”问题，我们应从客观现实出发，理清工作思路，积极面对，大胆创新，力所能及地改进工作方式、方法，最大限度地追求工作业绩。一是创新检查方法，认真调查取证。加强调查研究，提前掌握第一手资料。针对价格违法行为越来越隐蔽的特点，不仅要查账目、看凭证，还要善于逆向检查，善于从调查或检查与其有业务联系的相关单位和个人中发现问题，掌握证据，对财务不健全的经营者的违价行为以及无凭证手续的价格和收费行为，还要通过明查暗访、调查摸底等方式，广泛搜集包括证人证言、视听资料在内的有关证据材料，为全面开展检查奠定坚实的基础。对一些一时难以掌握证据的价格违法行为，要建立长期跟踪检查的方法，平时要关注该行业或者单位情况，收集其各种资料。二是创新检查方式，整合检查资源。实行纵向联合检查制度，打破地方保护。在检查中采取下查一级、联合检查、交叉检查等检查方式，注重降低办案成本，提高办案效率和办案质 量。实行横向联合办案制度，打破部门保护。在价格检查中注意加强与监察、纠风、财政、审计、工商等执法部门协调，相互支持，联合办案，形成合力，齐抓共管，共同维护市场秩序。三是争取媒体支持。对于影响较坏的案件、热点案件、重点案件要及时跟踪报道，该曝光的曝光，获得社会和舆论的支持，取得良好的社会效果。

一 所 王 子 达

二Ｏ一一年七月二十六日

第二篇：三难问题

西固镇关于解决“三难”问题的实施方案

为了改善我镇机关条件，激发机关干部工作热情，根据县委、县政府统一安排部署，结合我镇实际，经镇政府研究决定，充分利用我镇的空置建筑，改造食堂、厕所和洗浴等设施，彻底解决好我镇“三难”问题，特制订如下实施方案。

一、指导思想及原则

坚持以人为本的工作理念，突出“布局合理、美观大方、讲求实用、干净卫生”的原则，充分利用镇机关闲置建筑，采取改造升级及改建的办法建设食堂、厕所和洗浴等设施，进一步改善我镇机关干部工作生活环境，激发机关干部工作热情，更好的服务群众，为“五新”西固建设而不懈努力。

二、领导机构

为了彻底解决“三难”问题，保障资金的落实，督促工程进度，经镇政府研究决定，特成立“三难”问题建设领导小组。组 长：党瑜博 副组长：高世龙

成 员：丁万平武忠孝 孙建勤 付建军 李晓莉

三、建设内容及标准

1、食堂：我镇机关食堂共有面积157.5m，并实现了操作间、餐厅分离。⑴操作间：面积22.5m，有洗碗池、换气扇、墙

22面切瓷砖，灶火口外置，需改造、添置内容为：对灶台上14m的墙体砌白色瓷砖；对原有的水池进行加大，并设置水龙头；对原有案柱包砌瓷砖；④购买双制式冰柜一台，消毒柜一个，电磁炉一套，灭蚊器一个，四置式碗架一套，垃圾桶一个；⑤对后木门包置防鼠铁皮门。⑵餐厅：面积为135m实现了吊顶、地面铺有瓷砖，就餐桌椅8套，可容纳80同时就餐，并配有专人碗柜。下一步需解决问题：购置灭蚊器2个，配置中央空调1台。⑶其它：①对房屋屋顶进行处理，解决漏水问题；②安装窗户纱窗；③对室外墙体进行重新粉刷，对室内墙面刷蓝色墙裙；④室外洗碗池安装自来水管，并建设雨棚20m。

从此，解除干部一日三餐的“后顾之忧”。

2、厕所：利用原计生院西面两孔窑洞，分别建设男、女卫生间，总面积57.75m,其中，男厕面积9m×3.5m＝31.5m，女厕7.5m×3.5m＝26.25m。坚持以人为本的原则，公共厕所的设计要以满足文明、卫生、适用、方便、节水、防臭等功能为基本出发点，对厕所内部进行全部吊顶，墙面、地面全部贴瓷砖，更换防盗门，建设铝合金窗户加设防护网。⑴男厕：在男厕内7米建设墩坑6个，小便池5个，并划分单元空间的隔断板，外2米处建设洗手台2个。⑵女厕:在女厕内5.5米建设墩坑4个，外2米处建设洗手台1个。⑶化粪池：在窑洞后建设二隔式化粪池30米m。⑷其它：对室

22，2外墙体进行全部粉刷，对原有瓷砖进行清洗修补。

3、洗浴：利用原计生院两孔窑洞，分别建设男、女洗浴间，总面积52.5m,男、女间面积各为26.25m。均采用太阳能热水器供水达到了节能环保的目的，分别安装浴霸进行采暖。男、女浴室在内测4.5各安装太阳能4个，安装喷淋头4个，外室3米内购置复式衣柜个1个，设置沙发各4套。并完成全部墙面、地面贴瓷砖，统一吊顶。2

第三篇：浅析涉检信访工作中存在的问题及对策

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浅析涉检信访工作中存在的问题及对策 作者：刘桂琴

来源：《法制博览》2013年第09期

【摘要】随着涉检信访案件的不断发生，目前，在涉检信访工作中出现了一些新情况、新问题。作为检察机关，如何立足本职化解社会矛盾，是我们当前面临的新挑战。

【关键词】涉检；信访；问题；对策

近年来，涉检信访案件不断发生，在涉检信访工作中出现了一些新情况、新问题。作为检察机关，如何立足本职化解社会矛盾，是我们当前面临的新挑战。笔者结合几年来的工作实践，从涉检信访的特点，引发涉检信访的原因以及解决对策，谈一点粗浅的看法。

所谓涉检信访，是指依照检察机关案件管辖范围，检察机关依法应当处理的信访，涉检信访有狭义和广义之分，狭义的涉检信访是指对检察机关应该处理的事项和有关处理决定不服的信访，广义的信访是指除上述信访外，信访人对其他执法机关应该处理的事项和有关处理决定不服而要求检察机关依法实施法律监督的信访。

一、目前涉检信访的主要特点

（一）广义上的涉检信访数量增长较快

但同时这类信访多是一些积案，信访人重访、缠访、闹访现象突出，反映的问题大都于法无据，已成为困扰基层检察院的主要问题。

（二）对检察机关处理决定不服的申诉增加，特别是对一些旧案的收缴决定，赃款处理决定等方面不服，要求检察机关给予答复解决。

二、涉检信访问题形成的主要原因

涉检信访问题的形成原因比较复杂，有信访人自身的原因，有办案质量的原因，有处访机制存在缺陷等。主要表现为以下几个方面：

（一）群众的法律意识和维权意识不断增强

过去，群众对司法机关存在惧怕心理，对司法机关办理的案件，大都不敢申诉。现在，随着普法的深入，群众的法律意识不断增强，敢于用法律维护自身的合法权益，只要对案件处理不服，就敢于控告、申诉、举报。

（二）信访人对法律认识的错误

由于信访人的法律知识的局限性和认识的片面性，往往出现对反映的问题先入为主，以自己的利益、价值观为主导，对反映的问题是否构成犯罪、构成何罪、罪轻与罪重存在认识上的误区，把检察机关严格依法办案看作是偏袒一方，从而导致其不断向检察机关反映诉求。另外，现在比较突出的是，一些信访当事人认为检察机关是国家的法律监督机关，可以解决所有问题，把本不属于检察机关管辖的案件控告、申诉到检察院，特别是一些多年在公安、法院系统上访的没有达到目的，继而转向检察机关，以控告公安、法院徇私枉法为名进行缠访、闹访，如果检察机关处理不好，即以越级上访相要挟。

（三）司法机关的执法活动、办案质量方面存在瑕疵

首先表现为司法机关执法活动确实存在不容忽视的司法不公问题，主要表现为一些司法人员不能秉公办案，比如本该立案的刑事案件由于种种原因干扰而不予立案侦查，该批捕的不批捕，该起诉的不起诉等等；其次表现为司法机关信访接待工作存在薄弱环节，案件承办人、接待人员的责任心和法律政策水平不高，对一些来访者不能依照法律、政策作出正确的解答和圆满处理，而是简单说教，甚至推诿扯皮，致使矛盾激化。

（四）申诉机制运作问题

目前的申诉机制在启动上没有时间限制，一些信访人反映的多是历史遗留问题，使复查案件失去良机。由于不同历史时期的法律、政策不同，执法部门的办案水平也受到历史局限，并且由于办案人员更迭，原案材料不完整，而又时过境迁，取证十分困难，只能普遍采取阅卷定案。这样一方面很难改变原处理决定，造成申诉难的局面；另一方面也助长一部分人随意申诉，浪费了有限的司法资源。

三、化解涉检信访的对策

涉检信访形成的原因复杂多样，解决、化解信访案件，要根据不同个案，采取不同的措施，选择不同的路径加以解决。

（一）强化自身建设，提高干警素质

做好涉检信访工作，首先领导要高度重视，要把涉检信访工作放到重要议事日程；其次，提高干警自身素质也至关重要。为此，一是要加强学习，学习新时期党的各项方针、政策和国家的法律法规，不断提高处理涉检信访的内功。二是要强化公仆意识，要牢固树立群众观念和全心全意为人民服务的宗旨，带着对人民群众的深厚感情，耐心听取群众诉求，深入调查问题，公正处理问题，快速高效地做好处理涉检信访工作。

（二）坚持关口前移，强化源头治理

涉检信访的源头主要是业务部门，如果源头治理不到位，就会陷入“边处理、边发生”的恶性循环。因此，办案部门要从各办案环节抓起，不断强化办案质量。在检察机关，要实行案件

风险评估制度，对容易引起涉检的不捕不诉案件，要从预防涉检信访出发，把不捕不诉案件的着力点用在推动当事人双方矛盾融化上，即通过征求多方意见，弄清矛盾症结所在，寻找实现矛盾拐点的途径，推动双方对话，促成书面和解意见，最终达到矛盾化解目标。

（三）建立矛盾预警对接机制，形成工作合力

1.加强内部联系

妥善处理好每起涉检上访案件，不能仅仅依靠控申部门单打独斗，必须要树立全院“一盘棋”的“大信访”观念，每个业务科室在办理案件中都要有风险意识，对所办案件要进行涉检风险评估。同时，控申部门要作为预防涉检信访的中心点，负责涉检信访工作的组织、协调、督查，形成预防涉检信访信息的快速传递与快速反应，确保群众的诉求在第一时间得到处置，矛盾在第一时间得到疏导。

2.加强横向联系

首先要与各政法部门形成对接，对不属于检察机关管辖的涉法诉求，及时与政法各部门形成司法调解对接，使相关职能部门及时对矛盾进行调控。其次，要依托辖区各乡镇社会矛盾纠纷调处中心的资源平台，设立信访联络员，与全辖区信访网络联动，积极与有关职能部门沟通、联合，对一些矛盾激化的态势进行预警对接，使相关部门早准备、早预案、早疏导，形成良性互动，达到左右协调的社会化处置上访的工作格局，逐步完善涉检信访联合调处机制。

（四）建立涉检信访责任追究制度

建立涉检信访责任追究制度，才能提高干警的责任意识，执法为民的理念和涉检信访风险意识。干警在具体执法办案中，每做一个决定都会考虑程序是否合法，实体是否公正、适用法律是否正确，有关法律政策精神是否得以体现，激烈的矛盾是否化解，会不会引起当事人一方或双方涉检上访等等，把预防涉检上访的这根弦贯穿于执法办案的每个环节，尽可能从源头上减少涉检上访的诱因。

参考文献：

[1]中华人民共和国信访条例[Z].[2]人民检察院信访工作规定[Z].[3]法学教育[Z].

第四篇：农村看电影难原因及对策

论文提要 解决农民看电影难问题，必须理顺行业管理渠道，落实国家有关政策，建立适应农村电影市场要求的运营新机制，优化整合农村放映队伍，完善农村电影放映网络，使电影发挥其应有的作用。

电影历来是农民群众最喜爱的一种大众文化娱乐活动，以其直观、视觉冲击力强而深受农民群众的喜爱。在计划经济时代，电影作为大众化的娱乐活动曾迸发出强大的生命力，能享受一款丰盛的“电影大餐”是广大农民的所期所盼。

随着社会的发展和诸多原因，一个时期以来，电影逐步淡出了市场。笔者在调研中发现，电影虽然在农村有着广泛的发展空间，但不少地区特别是贫困边远的山区农民，多年看不上一场电影的现象仍然存在。

近年来，党和政府高度重视农民看电影难问题，省、市多次组织公益电影放映活动，为解决农民看电影难起到了重要的推动作用。同时也应该看到，当前农村文化建设与全面建设小康社会的目标要求还不相适应，与经济社会的协调发展还不相适应，与农民群众的精神文化需求还不相适应。

造成农民看电影难有以下主要原因：

一、新兴娱乐业的冲击

随着 VCD、网吧、歌舞厅等娱乐设施的出现，特别是有线电视网络的开通普及，给电影市场带来了很大的冲击。苏北很多贫困地区村级集体经济发展缓慢，文化意识淡薄，公益电影无钱支付放映费用，造成农村电影市场严重萎缩。2003年9月份，笔者配合县计生部门在欢墩镇石门头村搞宣教活动，观众近千人，好多孩子围着放映机询问：“这是什么？”当得知是放电影的机器时很是好奇。经了解，该村已有10余年没放过一场电影，十二、三岁以下的青少年根本就没看过电影，特别是映后观众却不肯离场，当加映了一部故事片后，群众报以热烈的掌声。这足以说明电影并不是走到了尽头，而是在农村有着广泛的生存空间。

二、国家解决农民看电影难的政策在地方得不到贯彻落实

1998年国家出台预收放映服务费政策，省政府苏政发[98]22号、连政发[98]40号、赣政发[98]22号文件中明确规定的“农村电影放映实行有偿服务”，在确保农村人均每年看12场电影的前提下，按每人每年1.5元的标准收取有偿服务费。刚开始实施又因经济体制改革，赣榆县减负领导小组将电影有偿服务费列为乱收费而被停收，农民用“两个鸡蛋”看一年电影的希望化为泡影。

其实，多年来，党和政府对农村看电影难的问题都给予了很大的关注，农村电影是公益性的，是提高农民文化素质，增加科学知识、增强思想素质的一项重大工程。自上个世纪九十年代至今，国家制定了很多解决农民看电影难问题的政策和方案，但迟迟得不到具体的落实，这不能不说地方政府没有责任。

三、行业管理上下错位，上级业务部门失去管理职能

电影业上层属国家广电总局电影局管理，省以下属文化厅、局管理，双方形成了都想管但都管不好的状况。矛盾焦点在于缺乏整体规划和统一性，且没有一条完整的承上启下通道，缺乏相应的政策保障，也就是说广电总局制定的政策方案，文化职能部门能否顺理成章的贯彻下去，如此的管理模式是制约农村电影市场的发展关键所在，这就等于一个媳妇两个婆婆，很难达成共识。

电影行业块块管理关系相当密切，影片的组织、宣传、发行、放映一环套一环。如今，城市条件优越的影院大多实行了院线制，而作为贫困的苏北农村来说条件、环境、资金三不占，现实后果是：连云港市灌云、灌南两县农村电影市场基本瘫痪，东海县电影公司因经济萧条仅留几人坚守岗位，工作难以开展。目前仅有赣榆县电影公司在利用“爱教放映”、“影企联姻”等放映活动艰难度日。行业管理错位，上级业务主管部门失去职能，也是造成农民看电影难的因素之一。

四、农村集镇影院挪作它用，适合农民口味的娱乐片少，科教片科技含量不高

笔者在近几年的农村电影调研中，了解到赣榆县107万人口约90% 的观众没有看到过进口和国产大片，对“大片”的概念很模糊，这就需要地方政府重视集镇影院的建设工作。

据了解：全县18个镇几乎所有的电影队办公场所被镇政府挪作它用，原有的集镇影剧院、剧场16家，现只剩三家。墩尚影剧院卖给个体户开办了加工厂；城南影剧院卖给了盐务局作为盐库；九里影剧院05年底也被镇政府卖给了个人；海头、殷庄、夹山影剧院移交给了镇中心小学，有的已改造成饭堂；赣马、厉庄、城头、班庄、黑林、宋庄会堂被拆除；金山会堂改成超市……。现剩沙河、土城、罗阳三家剧场也因年久失修，门窗破旧，体无完肤，而无法正常开展放映工作。作为基层党委政府，并不需要将影剧院拍卖、电影队存放设备的办公场所挪用，就能将当地的经济抓上去，关键的是没有重视基层的文化工作，并且没有将农民迫切需要的精神文化生活放在一定的位置。

目前，反映农村生活题材适合农民观看的影片较少且质量也不高。我国城乡差别还是较大，环境、条件等多方面的原因造成城乡观众胃口也有很大的差别。进口大片、国产大片在农村特别是贫困地区难得一见，其原因是：影片发行部门主要考虑经济效益，新片在城市上映一段时间后，16MM 拷贝才能在农村发行，但数量有限，片租也较高，贫困的农村地区根本无能力购置或租用，适合农村使用的科教片也较少，不同程度上存在技术落后的现象，科技含量不高，种类少，可选性低，很多地区仍在放映上个世纪七、八十年代的科教片，这给农民带来了很大的不便，更可悲的是落后的技术有时会误导农民，给农民带来重大的损失。

解决农民看电影问题的几点对策：

一、农村电影市场需要政策的支持和政府资金的扶持

“2131工程”暨一村一月一场电影，是具有公益性的政府行为，是一项民心工程，是党和政府为切实落实农村先进文化建设，解决农民看电影难而实施的重要战略举措，是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。这使广大农民群众和电影工作者看到了农村电影的希望。

近日，省政府为解决农民看电影难问题，对贫困地区每个行政村每月放一场电影（每场电影省财政补贴80元）。虽然这项工作已有起色，但在实际工作中仍存在资金不足的困难。

目前，赣榆县农村电影队现有的28台（套）F16-4型流动放映设备大多产于上个世纪七、八十年代。溴钨灯放映机占总数的80%，难以保证放映质量。淘汰陈旧老化放映设备，配备高亮度的16MM 氙灯流动放映机、数字放映机及配置小型流动放映车辆已是不争的事实，亟待于市、县二级政府出台相关政策和资金补助政策，以此弥补省放映补贴的不足，共同担负农民看电影费用，否则仅靠省政府的补助很难解决农民看电影难问题。

二、建立适应农村电影市场要求的运营新机制，优化整合农村放映队伍，完善农村电影队建制

县级建立农村电影放映管理中心，隶属于县文化局。机构精简，人员择优录用，采取竞争、聘用上岗相结合。管理人员要求政治素质高，业务技能强，并且一专多能，主要负责农村电影市场的组织落实、市场运作、工作协调等工作。下辖若干个农村流动放映队，原则留用现有的农村放映人员，他们从事农村放映工作多年，经验丰富、业务技能较高，均持有文化主管部门考核颁发的放映合格证，对个别电影队不健全的镇，可以调整有放映资质的人员补充。对上岗的放映员实行报批制，经镇政府研究同意，报县文化主管部门备案。统一协调、统一安排，统一管理，使农村电影市场进入有序的良性经营渠道。

三、完善管理机制，制定可行的实施方案

农村电影放映管理中心负责制定全县农村放映工作计划、资金使用计划及实施方案。政府安排资金监管部门负责农村放映经费的监管工作。建立健全各项工作制度，调配好各镇放映队伍。县放映管理中心与镇村签订放映计划，安排好放映时间、场次、计划表。建立映后回执单制度，由村、镇负责人签字盖章，报上级主管、资金监管、县放映管理中心各一份，实行月报账制。放映管理中心定期到各村、镇检查放映工作情况，严格规章制度，对违规违纪人员严肃处理。

四、积极配合党和政府的中心工作，加强影企联姻活动

开展政策法规电影宣传月放映，在强化法制的今天，利用电影这一媒体进行“法制、安全、环保、质量”等宣传很有必要。与政府职能部门联合开展主题活动，让政府部门赞助放映经费，既起到了宣传效果，又达到了教育作用，农民群众乐意接受。

影企联姻是企业与市场沟通的很好通道，电影幻灯广告覆盖范围大、观众面广。通过影企联姻与知名企业达成合作意向，搭建树企业形象、宣传企业产品的平台。企业的发展离不开社会的支持，只有让企业从中感受到利用电影媒体提高他们的知名度，他们才会不断的投入资金支持电影。影企联姻是企业回报社会、促进农村文化建设的一项重要手段，这样既解决了农民看电影难问题，也达到了企业自身的宣传。

农村电影是农村文化生活的重要组成部分。当前，国家、省市先后出台了关于加强社会主义农村文化建设的实施意见，将农村文化工作摆到了重要的议事日程，随着江苏省文化厅、财政厅开展的“送科普、送电影、送戏下乡”活动的轰轰烈烈开展，农村电影必将焕发新的生机，农民看电影难的问题必将得到全面解决，农村电影前景广阔，农村电影工作者大有可为，有政府的支持，社会的关注，农村电影必将重振雄伟，再现辉煌。

第五篇：农村集体土地确权工作中存在的问题及其对策

农村集体土地确权工作中存在的问题及其对

策

杨 静

2013-3-25 11:21:42来源：2013-3-25 人民论坛（总第397期）

【摘要】农村集体土地确权登记发证工作，对于统筹城乡发展、维护农民权益具有重大意义。但农地复杂的产权状况和相关主体对农地流转收益分配的不同诉求，引发了确权登记工作中的不少矛盾和问题，为此，必须在理论与实务上加强预测研判和制度流程设计，推动确权登记工作的有序进行。

【关键词】农村集体土地；确权；颁证；流转

农村集体土地确权登记发证工作，是中央2010年1号文件作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策。通过还权赋能，最终促成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一土地市场的前提，也是促进农村经济社会发展的动力源泉。但农地复杂的产权状况，也引发了确权登记工作中的不少矛盾和问题，针对这些矛盾问题，必须在理论与实务上加强预测研判和制度流程设计，才能确保登记工作如期完成。

确权颁证中可能存在的矛盾问题

政府、集体和农民三方利益诉求的矛盾协调问题。农地确权登记是一项政府、集体和农民都期待的土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。相对于2006、2008年的“增减挂钩”政策试点，此番确权登记范围更广、力度更大，农地确权登记后的流转收益分配是地方政府极为看重的;村集体与地方政府同利相求，在这一轮的确权登记、土地流转中也想挣得更多的集体收益;农民则

渴望在确权登记中有更长久、更稳定的承包权和使用权，希望地房权证给家庭带来更多的收益。当前，确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下已经全面展开，埋下了三方利益后期纷争的根子，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”，带来更多不稳定因素。

农地用益物权的规范保护问题。农地产权状况复杂，同一标的物，所有权和承包经营权、宅基地使用权分属不同的主体，给农地的用益物权保护带来两大问题。一种情况是当所有权与使用权发生冲突时，很难同时兼顾两者利益;另一种情况是宅基地使用权长期化后，村集体所有权有可能被虚置。宅基地使用权可能通过继承、转让、分割等自由处置来行使，事实等同于所有权。宅基地或承包地在直接分给现在拥有本地户口的农民后，村集体在农地流转后期，再根据集体成员变化的情况进行调整比较困难，从而造成事实上的农地分配不均和贫富分化。这两个问题都需要在政策设置中提供具体规则，保护权益，规范流转。

确权登记工作的流程设置问题。当前，确权、颁证、流转的程序设计看似衔接，因为流转前后有两度或多度确权，实务操作还存在矛盾，需要进一步理顺关系。一是首次确权与原土地审批的衔接矛盾。从当前情况看，农户房屋大多是根据审批面积建设，合法有效，但如果发生自行扩建、改建等行为，那么在首次确权中按照实际面积确权就会使原审批行为、审批证件失去意义。二是土地整理前后多次确权的衔接矛盾。土地一经整理，不可避免地会改变宅基地的地形地貌等情况，会造成先颁发的宅基地使用权权属证明部分失去依据甚至全部作废，只能证明某农民曾经拥有一块宅基地和一套住房。所以，土地整理后应进行再次确权。

集中居住点用地政策与确权上的矛盾。农村集中居住点建设需要大面积土地

置换、调整，有的要跨组、甚至跨村调整，目前看来缺少政策依据，而且实施难度比较大。一是用地规划的制约。“撤村建社区”无疑是下一步提高农地使用效益的改革方向，但农村集中居住区建设因不能逾越基本农田保护区这根红线而无法实施中心村的建设规划。二是土地流转的制约。国家严格保护农民的土地承包经营权，严禁用行政措施强制推进土地流转，即使符合用地规划的土地，因涉及农民承包也难以调整。三是集中居住点的房屋确权困难。如果集中居住点所占宅基地属于同一个村集体，确权容易;如果属于两个以上的村集体，确权相对复杂。

完善农地确权、颁证、流转规则的对策探讨

健全土地流转收益的分配机制。农地流转收益分配问题是农地确权流转的核心和关键，关系到国家、集体和农民三方经济利益。笔者建议，根据《宪法》和《物权法》相关规定，地方政府、村集体和农民在农地流转中合理的收益分配机制应该是：

首先，地方政府不应直接参与集体建设用地流转收益分配。地方政府作为集体建设用地流转主体的另一方，凭借公权力从土地流转中直接获取收益没有法理依据，只能按照税法的相关规定对流转收益进行合理征税，通过征收营业税、增值税、所得税和相关费用等方式，对流转收益进行合理调整。

其次，农民集体主要参与建设用地初次流转的收益分配。在土地所有权与使用权分离的初次流转中，农民集体以丧失部分所有权功能为代价换取利益;在土地使用权的再次流转中，因为农民集体不再是交易一方，只是作为用地所有者置身流转，不应再参与二次流转的收益分配。

再次，农民参与集体建设用地每次流转的收益分配。从农民集体所有权的性质看，农民是农村集体建设用地的实际享用者。当农民集体作为收益分配的主体时，集体建设用地使用收益应主要用于对原承包农户的补偿、土地资源的保护开发、基础设施和公益事业建设以及本集体经济组织范围内成员的社会保障;当土地二次流转或多次流转，农民个体收益分配主体地位也不能动摇，必须在政策上予以保护。

明确农地确权流转的基本原则。宅基地确权的主要目的是为了保护农民权益、促进健康流转，其申请、确权、流转必须坚持统一的原则标准。

其一，申请坚持“一户一宅”的原则。从农村实际看，“户”的确定要以是否单独居住生活为基本依据，只要达到法定结婚年龄，不管已婚未婚，都可确定为“户”;“宅”的确定相对复杂，也可以区分为三种情况：一是对于只有一个男孩的家庭，该男孩可以从父母那里继承宅基地，达到法定结婚年龄时，也可以另外申请与父母分家单独居住，但要缴纳宅基地使用费;二是对于有多个男孩的家庭，既可以通过继承得到宅基地，也可以在达到法定结婚年龄时另外申请宅基地;三是对于男方随女方的家庭，其女子可以从父母那里继承宅基地，也可以另外申请。

其二，审批坚持“面积法定”的原则。当前，各地区宅基地审批面积标准不统一，建议按照每人40~50平方米统一标准，三人以下的按三人计算，四到五人的家庭按实际人口计算，六人以上的按六人计算，超出面积限额的宅基地要及时予以确权。未获批准的，必须将超出的部分退还给集体或者缴纳集体土地使用费。家庭人口增加时，可按程序申请增加面积;家庭人口减少时，应缴纳集体土地使用费。

其三，流转坚持“两证捆绑”的原则。房产、地产所有权虽有不同，但地随房走、房以地贵，房产地产不可分割。宅基地使用证和房屋所有证应该要素一致、相互印证，不能人为割裂。宅基地使用证上应登记注明宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地和房屋的位置以及界址、该块宅基地的流通情况等内容，房屋所有证上应登记宅基地的位置、面积、审批时间等要素，并且宅基地使用者的姓名和房屋所有者的姓名要一致。

规范土地整理前后的手续衔接。因为土地整理前后有两度确权或多度确权，宅基地使用权证与房屋所有权证记载内容都已发生变化，将会导致新的房地权证无法独立使用，给流转带来新问题，所以必须规范衔接手续。一是注重宅基地原审批行政行为与土地确权行为的衔接。宅基地原审批行为发生在前，最先具有法律效应，新的确权行为应维护原审批效力，兼顾现实需要，不能把原审批行为搁置一边，应该及时背书确认，并视情予以补充说明。二是注重农户新旧房地权证的要素衔接。针对农户宅基地和房屋的诸多要素在土地整理后发生的变化，要在原宅基地使用权证中及时增加记载项目，比如原宅基地集体所有权归属、宅基地使用权流转情况等内容，防止和克服房地权证因“帐”物不符而失去效力。既便于政府登记管理，也便于农民独立使用。

高度关注弱势农户的社会保障。农地确权流转后，农村利益格局将发生巨大变化，必须关注那些处于弱势地位的农户的权益保障。

一是要让农民直接参与土地流转，不能以政府参与代替农民参与。连片承包必须征得全体农民的一致同意，流转的价格要让农民和用地者商议。国家必须出台一个最低价格，政府不能单方面定价。土地流转后，要积极为农民创造就业机

会，提供养老、医疗等基本生活保障。

二是要严格控制工商企业到农村的圈地行为。市场经济不是福利经济，土地流转风险巨大，特别是资本或者资本家的设局谋利行为，会披着合法的外衣对某个区域或者某种农产品形成垄断，从而对农民权益造成损害。地方政府要站在保障农户权益、维护农村稳定的立场上，通过政策立法引导农村的外部资本资金让利于农民。

三是严格监管农村豪富对农村农民的土地资源兼并。在农村自治规则不够完善的情况下，村委、支部容易被有钱人、大家族把持，加之个别村干部与开发商暗地勾结，农村土地可能在确权登记后的流转中不断集中，造成农民权益受到损害，需要政府为弱势群体提供更多的社会保障，防止农村贫富两极分化加剧。

（作者为中共信阳市委党校法学教研部副主任;本文系2012年河南省软科学研究科技计划项目研究成果，项目编号：122400440046）