市人大常委会主任在全市人大规范性文件备案审查工作会议上的讲话

市人大常委会主任在全市人大规范性文件备案审查工作会议上的讲话

同志们：

这次全市人大规范性文件备案审查工作会议，是今年市人大常委会决定召开的一次重要会议。会议的主题是，贯彻落实党的十九大精神和今年全国人代会精神，总结人大规范性文件备案审查工作经验，查找不足，研究部署进一步加强备案审查工作，推动全市人大规范性文件备案审查工作深入开展。刚才，市人大常委会法工委主任钱静同志，通报了全市2017年人大规范性文件备案审查工作情况，部署了今年的工作任务。这次会议还是一次以会代训，专门邀请了省人大常委会法工委备案审查处刘永华处长作辅导讲座。刘处长结合十九大报告学习和自已多年从事规范性文件备案审查工作的体会，分析了备案审查工作的性质、形势和任务，并就如何做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，进一步做好备案审查工作，提出了具有现实针对性的对策建议，对于我们做好今后的规范性文件备案审查工作很有帮助，希望大家回去后，把今天刘处长的讲课内容认真加以“消化吸收”，落实到具体的工作之中去。下面，我围绕会议主题，就如何以党的十九大精神为指引，认真做好全市人大规范性文件备案审查工作讲三个方面的意见：

一、全市人大规范性文件备案审查工作值得充分肯定

近两年来，全市两级人大常委会扎实推进规范性文件备案审查工作，在健全备案审查工作机制、创新备案审查工作方法、依法纠正存在的问题等方面，取得了实实在在的进步和成效。比较突出的工作和成效体现在以下几个方面：

（一）积极探索备案审查工作机制。

一是共同研究论证工作机制。在备案审查过程中，市人大各专工委各司其职、协调配合，共同把关。对审查中发现问题的规范性文件，借助金华市地方立法研究院和地方立法咨询委员会的专家力量，进行深入细致的研究论证，力求问题提得准、意见立得住，经得起法律和实践的检验。如《金华市社会保障市民卡管理办法（试行）》，市地方立法研究院和地方立法咨询委员均从各自角度提出了相关审查意见，为市人大常委会法工委审查意见提供了重要支撑和依据。二是建立健全备案审查反馈机制。为增强规范性文件报备的及时性和切实提高规范性文件质量，市人大常委会法工委利用规范性文件备案审查通报的契机，与市政府法制办就规范性文件的报备情况建立定期沟通反馈机制。对市人大常委会法工委在备案审查中发现的规范性文件存在的问题或者疑点，召开联席会议进行定期专题反馈。2017年以来，多次专题反馈了规范性文件报备过程中存在的程序和实体问题。三是主动审查和被动审查相结合。对全市规范性文件进行“有件必备、有件必查”的同时，对公民、法人和其他组织依法提出的审查要求和审查建议积极回应，针对《金华市销售燃放烟花爆竹管理办法》存在的问题向市政府进行了反馈。

（二）“三多”做实备案审查工作。

市人大常委会的规范性文件备案审查工作采取了多种方式避免“单打独斗”，形成了“多方合力”、“集体作战”的氛围，总结起来，是三个“多”：一是对上多请教。市人大常委会充分发挥背靠省人大常委会法工委的强大专业优势，遇到疑难复杂问题，及时请教省人大常委会法工委的领导专家，得到了省人大常委会法工委各位领导和同志的鼎力支持。二是对下多指导。加强对县级人大常委会备案工作人员的指导。特别是去年以来，市人大常委会法工委利用每次地方立法调研的机会，主动与各地法工委沟通，了解困难或者问题，开展业务交流，督促备案审查工作落实。对共性问题，在全年工作会议上进行通报、分析、部署。三是左右多沟通。在实行专工委审查机制的同时，加强与市政府法制办的多层次多方式沟通。如规范性文件报备的及时性问题，以电话、QQ、微信等方式随时进行沟通，提醒法制办在将文件报送省政府的同时报送市人大常委会，使之成为规范。2017年以来，规范性文件报备及时性大大加强，市政府法制办在向省政府法制办报送之时能够同时报送市人大常委会法工委。

（三）备案审查工作取得了实效。

一是全市两级人大全面落实了“有件必备”和网络报备。对所有备案的规范性文件，认真落实备案审查工作要求，以政府规章为重点，加强了对规范性文件合法性的审查力度，全市全年共对各级政府报备的364件规范性文件进行了审查。克服种种困难，确保了全市两级人大常委会备案审查网络报备系统的正常运行。二是有了实实在在的工作成效。金华市人大常委会对市政府2件规章和1件规范性文件提出了纠正意见，市政府认真研究并予以处理。当然，对规范性文件进行备案审查，不一定以撤销同级政府、下一级人大多少规范性文件为唯一评价标准。有些问题政府相关部门自行进行了修改，有些问题在与相关部门沟通交流后避免了再次出现，这些都应该视为备案审查工作的成绩。

二、全市人大备案审查工作也存在着不容忽视的问题

经过全市两级人大常委会的不懈努力，我市的规范性文件备案审查工作不断深入推进，取得了明显成效。但是，从全市情况看，备案审查工作还存在一些问题。主要有这么几个方面：

（一）思想认识还不到位。

首先，对人大备案审查制度的重要意义认识不到位。表现存在备案审查工作“无用论”，认为规范性文件的合法性由市政府各部门以及法制办层层把关，审与不审都不重要，审查了也没有太多意义”。不仅不进行实质性的备案审查工作，连形式上的备案审查都不愿意去做。例如个别县（市、区）人大根本没有向市人大常委会报送规范性文件的意识，需要反复督促才能报备。其次，对备案审查工作形势发生的变化认识不到位。今年全国人大法制委员会首次向全国人大常委会报告规范性文件备案审查工作情况，全国人大法律委员会变更为全国人大宪法与法律委员会，全国人大常委会向全国通报规范性文件审查“个案”，都是备案审查工作形势的重大变化的表现。对此，有的地方还是按照老思路、老观点、老办法做事情，导致备案审查工作流于形式。

（二）对备案审查工作存在畏难情绪。

有的是“怕工作难做”。认为备案审查工作“涉及面宽、工作量大、政策性强”，备案审查工作容易产生较大责任和某种后果；有的是怕“得罪人”，认为规范性文件备案审查是“挑刺、找毛病”，会严重影响与被监督对象的关系。没有认识到备案审查和依法行政工作目的的一致性，在审查过程中，不求过得硬，只求过得去。有的是工作情况不明，如个别县（市、区）备案审查工作人员既不清楚本级人大常委会出台了有哪些规范性文件，也不积极督促本单位其他各工委提供相关信息，有的甚至与本级人大常务会办公室的衔接工作都不愿意做，结果是迟报、漏报情况不断发生。

（三）审查能力还不强。

审查能力不适应新形势、新任务和新要求，导致“备而不审”、“审而不纠”的现象仍然存在。有的备案审查工作人员不清楚备案审查工作具体要做什么，除来文登记之外，没有开展实质性备案审查。有的是工作方法简单单一，既不能发现规范性文件存在的问题，对发现的问题也不能够采取各种方式加以沟通、协商解决。

（四）制度执行力还有待强化。

从统计情况来看，规范性文件备案审查漏报、迟报仍然存在，特别是各县（市、区）人大常委会向市人大常委会报送规范性文件及时性需要加强。对于这些问题，我们要清醒认识，高度重视，以务实的态度，认真研究加以解决。

三、进一步加强备案审查工作的几点意见

备案审查制度是一项具有中国特色的宪法和法律监督制度。对规范性文件实行备案审查是维护宪法法律尊严、保证宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排。下面，结合近两年来我市备案审查工作的探索与实践及取得的初步成效，对如何更好地发挥备案审查的监督功能，维护法制统一，谈几点体会：

一是要进一步提高认识。

首先，中央对规范性文件备案审查工作越来越重视。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法的实施和监督工作，强调要加强备案审查工作。2013年党的十八届三中全会提出健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有的规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查连接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”中央关于备案审查制度的基本功能，原表述是“保证宪法法律实施，维护法制统一”，现表述为“一是保证中央的政令令行禁止，二是保证宪法法律实施，维护法制统一”，备案审查工作增加“保证中央的政令令行禁止”的表述，我们要充分认识这一变化的重大含义。

其次，备案审查是宪法监督的基础和着力点。合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式，备案审查是宪法监督的基础和着力点。宪法规定全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规。也就是说，宪法法律规定的备案审查中本身就包括了合宪性审查的内容。虽然合宪性审查和备案审查在审查的阶段和范围上有所不同，但目标是一致的，都是为了保证中央令行禁止，保障宪法法律正确有效实施，维护宪法法律权威、尊严，维护国家法制统一，保护人民群众合法权益。随着全国人大常委会合宪性审查的推进，地方人大规范性文件备案审查工作必然要随之加强。

第三，全国人大和省人大都加大了对规范性文件的备案审查力度。今年以来，全国人大陆续公开了一批已经纠正或者正在研究处理的规范性文件备案审查个案，如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》对生态环境保护“放水”问题等。省人大除了加强对政府规范性文件备案审查之外，还加强了对地方各级人大常委会规范性文件备案审查工作，近期通报了两期规范性文件审查纠正案例选编简报。我们要认清备案审查工作要求越来越高、追责越来越严的新形势，提高责任意识和风险意识，切实履行备案审查工作职责。

二是要自觉坚持党的领导。

首先，加强党的领导是做好备案审查工作的根本保证。党的领导，是规范性文件备案审查工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。习近平总书记在党的十九大报告中，把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中的第一条。宪法修正案在第一章的总纲第一条中增加了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。我市备案审查工作必须始终坚持党的领导、始终把握正确的政治方向、始终坚决贯彻党中央和省委、市委的有关决策部署。

其次，严格落实中央和省委关于加强党对规范性文件备案审查工作的具体部署要求。2015年中央下发的《关于加强党领导立法工作的意见》中明确指出，一切违反宪法法律的法规、规章和规范性文件都必须予以纠正。2016年，浙江省委根据中央的统一部署要求，出台了《关于建立健全法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见的通知》，对建立健全备案审查分工负责、移交处理、提议审查、征求意见、会商协调等工作机制，提出了具体部署和要求。这就要求全市两级人大常委会党组，要进一步加强备案审查工作的领导，把备案审查工作作为常委会重要日常工作，摆上重要议事日程，列入年度监督计划，特别是分管负责的领导要切实负起责任，定期研究部署规范性文件备案审查工作，对审查发现的问题要督促落实整改，对工作中存在的问题要及时研究解决，切实按照中央和省委、市委的要求履行好法定职责。

三是要进一步创新工作方法。

政府规范性文件是各级政府常务会议审议通过且向社会公开发布的文件，社会关注度自然比较高。如果发现某个政府规范性文件有问题需要纠正，可能会带来社会舆论的高度关注，也可能会对政府的权威、政策的连续性带来某种程度的影响。在备案审查工作中，要特别注意研究工作的方式方法，在工作中做到“三个要”。一是对规范性文件存在的问题判断要准确。对规范性文件存在的问题，必须要全面理解和掌握作为审查依据的法律、法规，确保我们所说的问题真实存在。不能出现我们认为存在某种问题，经过多方论证后，发现实际上并不存在所谓的问题，这样会极大的影响我们的监督权威。二是对工作中发现的问题沟通要到位。审查发现规范性文件存在不适当问题时，要充分听取政府相关部门的意见，特别是市政府法制办的意见，尽可能形成共识。在备案审查中，市政府法制办在其中发挥着承上启下的重要作用。因为政府规范性文件存在的问题，政府是第一责任单位，法制办作为政府的法制职责部门，也有责任促使政府依法履行其职责。三是存在问题的规范性文件处置要慎重。我们针对的是一级国家机关做出的有效的法律行为，它的这种行为的变动，可能会带来一系列后续影响。所以，我们要慎重处理，讲究方式方法。“能够由政府自行纠正的，尽量不采用直接纠正；能够采用技术方式纠正的，尽量不采用实体纠正方式；能够不公开的尽量内部纠正”。尽可能使我们的监督既促进政府依法行政，同时尽可能减少给社会带来消极影响。但是，对于确有错误，制定机关拒不纠正的，要及时依法启动撤销程序，坚决维护法制统一。

四是进一步强化制度和能力建设。

备案审查制度和能力建设，是保障备案审查工作取得成效的基础条件。一是要进一步加强组织领导。备案审查工作要按照中央和省委要求，列入人大常委会年度工作要点和监督工作计划，做到备案审查工作年年有新目标、有新任务、有部署、有检查，推动备案审查工作每年取得新进展。二是进一步加强备案审查工作机构和队伍建设。从今天参会情况看，我市九个县（市、区）已经全部配备了专（兼）职备案工作人员，有的已经设立备案审查机构。对没有设立备案审查机构或者配备专职工作人员的县级人大常委会，要尽快争取设立或配备。三是要进一步健全完善备案审查工作机制。要认真总结已有的经验和做法，对照“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，细化备案审查制度与机制，理顺审查建议办理、审查研究意见的处理程序及反馈和公开程序，增强审查刚性。要进一步主动加强与党委、政府备案审查工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。同时在人大内部，要进一步加强各专门委员会、工作委员会的沟通联系，及时交流沟通备案审查工作情况，形成工作合力。四是要进一步加强备案审查能力建设。一方面，要通过培训、讲座等形式，提高常委会组成人员和备案审查工作人员的专业素质和能力。另一方面，可以开展委托审查探索，充分依托法学专家、法官、检察官、律师队伍及第三方机构，开展审查工作，也可以建立专业的审查小组，吸收法律、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的专家，共同审查，增强审查工作实效。当然需要注意，规范性文件备案审查政策性非常强，涉及到一些内外有别的问题，所以，一定要把握好参加人员的范围、素质以及参加方式的设计，还要有必要的制度和纪律。

同志们，做好人大规范性文件备案审查工作，是各级人大常委会义不容辞的责任。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实中央、全国人大常委会关于“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，进一步加强备案审查工作，为保证中央令行禁止、保证宪法法律有效实施、维护法制统一做出新的更大的贡献！

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