关于赴贵州省考察学习传统村落保护立法工作的报告

关于赴贵州省考察学习传统村落保护立法工作的报告

为提高我市传统村落保护立法质量，学习借鉴贵州省传统村落保护先进立法工作经验，做好《金华市传统村落保护条例（草案）》（以下简称《条例》草案）的修改完善工作，8月7日—12日，市人大常委会副主任周剑敏带领市人大常委会法工委和城建环保工委有关人员，赴贵州省人大常委会及黔东南州人大常委会考察学习传统村落保护立法工作，现将有关情况汇报如下：

一、基本情况

贵州省及黔东南州传统村落保护工作走在了全国前列，呈现出三个方面的特点。

（一）传统村落数量多。

贵州省共有545个村落列入中国传统村落名录，占全国4153个中国传统村落的7.44%，数量仅次于云南，位居全国第二。其中，黔东南州共有309个村落列入中国传统村落名录，占贵州省545个中国传统村落的比重为56.7%，入选数量在全国地级市中排名第一。贵州省特别是黔东南州是中国传统村落分布最密集、保存最完整、最具民族特色的地区。

（二）传统村落保护立法早。

黔东南州是少数民族自治州，2015年《立法法》修改前就享有制定自治条例和单行条例的权力。鉴于黔东南州传统村落绝大多数为民族村寨的实际，为更好地保护和利用当地丰富的民族村寨资源，黔东南州人大于2008年2月制定通过了《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》（以下简称黔东南州条例），并于2008年9月1日正式施行。该条例是传统村落保护领域最早的地方性法规之一。此外，贵州省人大早在2015年就将制定《贵州省传统村落保护和发展条例》（以下简称贵州省条例）列入当年立法计划调研项目，2016年列入当年立法计划初审项目，2017年8月正式通过了该条例。贵州省条例于2017年10月1日起施行，是全国范围内省级人大制定的第二部传统村落保护地方性法规。

（三）传统村落保护利用好。

据介绍，贵州省545个中国传统村落，到目前已有480多个村的保护发展规划通过了住建部的审查；黔东南州建立了传统村落保护工作领导小组，组建了中国传统村落保护与发展研究中心和传统村落保护专家委员会，加强了传统村落保护人才的培养。自2015年起，由贵州省政府主办、黔东南州政府承办的“中国传统村落•黔东南峰会”已连续举办三届，实现了将峰会办成国际化、现代化、信息化、特色化文化交流盛会的目标，搭建了传统村落保护传承发展的重要平台，提升了贵州传统村落在全国的知名度和美誉度，有力地推动了贵州省利用传统村落资源发展乡村旅游、民宿经济和民族手工业，提高了传统村落村民的收入，实现了经济社会效益和传统村落保护的双赢。

二、主要经验和做法

贵州省及黔东南州在传统村落保护立法工作中积累了丰富的经验，形成了一系列较为可行的做法。

（一）政府主导原则。

贵州省条例和黔东南州条例均在立法原则条款中明确规定“坚持政府主导”原则。在具体的传统村落保护实践中，从传统村落申报认定、保护发展规划编制、保护资金筹集，到发展示范项目的推进等，各级政府均发挥了主导作用，有效推动了当地传统村落的保护、利用和发展。

（二）保护和发展并重。

贵州省人大在制定传统村落保护条例之初，就确定了“立足保护和传承，着眼于利用和发展，突出民生改善”的立法指导思想，摒弃了单纯强调传统村落保护，不考虑其发展和村民人居环境改善的“片面的乡愁情结”。贵州省人大在座谈交流中反复强调，传统村落保护立法，一定要让老百姓受益而不是利益受损，要让老百姓生产生活条件改善；民生改善具有紧迫性，如果老百姓都追求更优越的生产生活条件搬离了传统村落，传统村落的活态传承就无从谈起，保护也就没有了实际意义。因此，贵州省人大将条例的名称由立项时的《贵州省传统村落保护条例》修改为《贵州省传统村落保护和发展条例》，意在强调保护和发展并重的立法理念。

（三）资金来源多元化。

资金是传统村落保护的一大难题。贵州省人大在传统村落保护立法中体现了资金来源多元化的思路，法规中作了以下规定:一是要求县级以上人民政府根据传统村落实际安排保护和发展资金，用于传统村落普查、抢救与保护、文化传承、基础设施建设及运行维护、产业发展、宣传教育等。二是要求省人民政府参照国家对中国传统村落保护资金补助政策，对贵州省传统村落予以补助。三是要求加大资金整合力度。规定投入传统村落的资金，根据保护和发展规划，由县级人民政府依法按照国家有关规定整合使用。四是要求县级以上人民政府采取措施，鼓励和引导金融资本和社会资本投入传统村落保护和发展；鼓励事业单位、社会组织和个人通过捐赠、投资等方式参与传统村落保护和发展。

（四）尊重村民主体地位。

传统村落所在地村民是传统村落保护的主体。贵州人大在传统村落保护立法中，将“尊重村民主体地位”贯穿始终。一是规定申报传统村落应当首先经村民会议或者村民代表会议讨论同意。因此，即使村落符合传统村落申报条件，但如果当地村民会议讨论不同意申报的，政府不能直接将其列入传统村落保护名录。二是规定传统村落保护和发展规划应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意，才可以向上报批。三是规定传统村落实施异地扶贫搬迁的，应当尊重村民意愿，并对村民所有的建筑物处理作出约定。贵州省人大在座谈交流时指出，该条规定的“作出约定”的立法原意是异地扶贫搬迁不允许拆除传统建筑。四是规定利用传统村落资源从事经营活动的，应当尊重村民意愿，依法对权益分配等事项作出约定，探索村民自愿参与的旅游开发机制和利益分享机制。

（五）高度重视消防工作。

传统村落一般远离城区，建筑材料为木质结构，消防安全工作是一大难题。贵州省在传统村落保护工作中，高度重视消防安全工作。一是将加强传统村落消防安全工作写入地方性法规。贵州省条例和黔东南州条例均包含消防安全的条款，涵盖传统村落消防安全保障方案制定，加强消防安全管理等方面内容。二是推进传统村落消防安全改造。为有效防控火灾安全隐患，黔东南州实施了消防常高压系统建设，在2016年完成100个传统村落消防基础设施改造基础上，2017年全面完成了209个传统村落消防基础设施建设，有效提高了当地传统村落消防安全管控能力。三是组建群众性消防组织，加强消防宣传教育。在贵州传统村落实地走访中，我们了解到贵州省大多数乡（镇）、街道或者传统村落所在的村委会组建了群众性的消防队，开展经常性的消防安全应急演练和宣传教育活动，提升村民的消防安全意识。

（六）避免空心化和过度商业化。

据贵州省人大介绍，贵州省传统村落保护面临空心化和过度商业化两大趋势。为有效避免传统村落空心化和过度商业化，贵州省条例作了以下规定：一是要求各级政府优先建设传统村落道路、供水、供电等基础设施和教育、文化、体育等公共服务设施，改善传统村落生产生活条件。二是规定县级以上人民政府及有关部门应当扶持有条件的传统村落发展乡村旅游，鼓励村民利用住宅或者其他条件依法从事农家乐、民宿等旅游经营活动。以此把村民“留”在传统村落，增加村民的收入。三是规定要尊重传统村落村民的生活方式和生活习惯，维护传统村落文化遗产存在、形态、内涵和村民生产生活的真实性，注重传统文化和生态环境的延续性，防止过度商业化。

（七）满足村民合理建房需要。

传统村落内的传统建筑大多阴暗潮湿，通风采光不好，村民急切期待改善居住条件。按照现行法律“一户一宅”的规定，村民要拆旧才能建新。但由于传统村落保护的需要，在传统村落保护范围内的传统建筑是不能拆旧建新的。为了既能解决传统村落内违规新建住宅、破坏传统村落整体格局风貌的问题，又能依法合理疏导村民建房需求，贵州省条例规定：在编制传统村落保护和发展规划时，应当预留允许建设区。传统村落保护范围内，村民的房屋确需保护不能进行改建、扩建的，可以在规定的允许建设区另行申请宅基地。贵州省人大在介绍相关情况时指出，该条款的理论依据是：当公民的合法权益受到损害或者限制（房屋不能进行改建、扩建）时，必须给予其相应的补偿或者给予其他合理安排（在规划的允许建设区另行申请宅基地）。

（八）市场化运作。

无论是在具体的保护利用实践中，还是在立法中，贵州省均将市场化运作的思路贯彻其中。黔东南州政府按照“谁投资、谁受益”方式，于2016年5月组建了贵州传统村落旅游发展有限公司，与下辖各县平台公司合作成立目标公司，明确利益分配，建立起传统村落示范村规划建设和运营管理“州县乡村四级联动”机制，依法将传统村落示范村的特许经营权出让给投资公司，统一规划建设和管理。公司按照市场化原则负责融资，引进一流的团队，承担传统村落示范村主要项目的建设实施。在运营管理上，形成目标公司牵头主导，村“两委”、村民积极参与的管理运营机制，引进国际水平酒店管理公司负责酒店运营管理，有效提升了传统村落旅游的品质和服务水平。贵州省人大将传统村落保护实践中形成的做法写入了地方性法规：“各级人民政府可以设立国有独资公司、国有资本控股公司，传统村落所在地的村集体经济组织可以设立集体控股公司，对传统村落资源进行开发利用”。

三、立法借鉴建议

《金华市传统村落保护条例（草案）》已经市人大常委会初次审议。在初审中，市人大环资委和市人大常委会组成人员对条例草案提出了不少修改意见建议，内容涵盖政府和部门职责、资金保障、用地保障等方面内容。我们将结合上述审议意见以及此次贵州考察学习到的先进立法经验，重点从以下几方面做好条例草案的修改工作。

（一）树立正确的立法导向。

条例草案过分注重对传统村落的保护，对传统村落发展和利用的条款规定不多，操作性也不强。在条例草案修改中，我们将树立传统村落保护和发展并重的立法导向，在保护资金保障、细化乡村旅游和传统村落资源开发等方面予以修改完善，体现“以保护促发展利用，发展利用是为了更好的保护”的目的。

（二）尊重村民的主体地位。

传统村落的保护是为了村民，也需要依靠村民，尊重村民的主体地位。在条例草案修改中，我们将慎重考虑部分常委会组成人员提出的“符合本条例规定的传统村落认定条件而没有提出申报的，政府可以直接认定为传统村落”的立法建议，充分考虑和尊重传统村落所在地村民意见；同时，条例草案修改稿还拟补充规定传统村落作为旅游景区的，景区经营者应当与村民委员会订立合同，约定收益分成、保护措施等内容，以体现对村民主体地位的尊重和保护。

（三）政府主导传统村落保护。

条例草案第四条规定，传统村落保护遵循政府引导、村民自主、社会参与的原则。市人大城建环资委指出，从条例草案规定的内容看，政府在传统村落保护工作中实际上发挥着主导作用。另外，浙委办〔2012〕38号《关于加强历史文化村落保护利用的若干意见》也规定“传统村落保护应坚持政府主导、农民主体”。我们将根据省委文件规定和贵州省传统村落保护立法经验，将条例草案中规定的“政府引导”修改为“政府主导”。同时强化政府及其部门在保护资金保障、传统村落保护利用示范项目、用地保障等方面的职责，以使“政府主导”传统村落保护和发展原则落到实处。

（四）会同相关部门研究突破性条款。

贵州省条例关于满足村民合理建房需要的条款，一定程度上突破了现行上位法的规定，有可能造成“一户两宅”的情况。贵州省人大指出，一方面条款将在允许建设区另行申请宅基地的条件严格限定为“传统村落保护范围内村民的房屋确需保护不能进行改建、扩建”；另一方面给予利益受损害的公民合理补偿，是高于一般法律规定的基本原则。基于此，贵州人大同政府相关部门进行了反复的沟通，最终将这一条款写入了贵州省条例。下一步，我们将会同相关部门研究我市条例中借鉴这一突破性规定的可能性和具体条件，并及时向省人大常委会法工委请示汇报。

（五）细化传统村落保护主要制度。

市人大常委会组成人员在审议中指出，条例草案中传统村落保护和发展的关键条款规定过于简略，操作性较差。对此，我们在条例草案的修改中将吸收贵州考察学习到的先进经验，并结合我市实际，重点对各级政府及部门职责、村民委员会职责、传统村落申报认定、传统村落保护与资金保障、传统村落资源开发、产业发展等主要制度进行补充和细化，以增强条例的可操作性。