西部地区新型城镇化建设的法制保障探析

西部地区新型城镇化建设的法制保障探析

内容摘要：阐述了新型城镇化的内涵以及西部地区新型城镇化建设法治保障研究的重要意义，分析了当前我国西部地区新型城镇化建设的法治困境，提出新型城镇化建设的法制措施、完善路径，通过加强立法和依法行政加快新型城镇化建设进程，提高新型城镇化建设水平，保障新型城镇化建设顺利进行的建议。

关键字：西部地区

新型城镇化建设

法治保障

依法行政

一、新型城镇化的内涵与特征

（一）所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

（二）新型城镇化的特征

1、新型城镇化的核心是以人为本，体现了发展目标的人本性。新型城镇化遵循城镇化的一般规律，科学发展，实现城镇化发展的科学性。新型城镇化是低投入、高效益的集约型生态型城镇化。

2、新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。新型城镇化是城乡统筹的城镇化，是城乡互相促进共同发展的城镇化，是着力实现更均等更公平社会公共服务的城镇化，是为了让更多的人过上更好生活的城镇化，是既要注重基础建设，又要关注人文环境的城镇化[1]马丽.关于如何推进新型城镇化建设的几点思考[J].城市建设理论研究.2013(11).。

二、西部地区新型城镇化建设的法治困境

西部地区新型城镇化建设的法治保障研究，不仅关系到西部地区新型城镇化建设的成绩,更关系到依法治国、建设社会主义法治国家的目标能否实现。造成西部地区新型城镇化建设落后的原因,除了西部自身的自然历史因素和国家发展战略的影响之外,西部地区法治环境的落后也不可忽视，西部地区新型城镇化建设的法治的困境主要表现在以下几方面：

（一）人们的法治观念法治意识相对滞后。

由于历史的原因,我国在较长的时期,没有把法治作为治国的主要方略。十一届三中全会后,党开始致力于民主法制建设,取得了显著的进步,党的十五大明确把依法治国作为党治理国家的基本方略,提出了建设社会主义法治国家的基本目标。但仍存在许多问题,由于改革发展的滞后,市场经济要求的法律至上、权利本位、法律面前人人平等,以及法治观念远没有深人人心。在西部地区新型城镇化建设的发展中,部分地方在改革中因循守旧,所以事事总落于人后,如此等等说明了人们的法治观念和法治意识的滞后[1]周晓军.构建新型城镇化建设的法治保障体系[J].宁夏日报.2013(12).。

（二）政府法制建设相对滞后，有待强化依法行政。

西部地区新型城镇化建设的社会主义市场经济是法治经济,市场经济的有效运行需要以法制加以规范约束。在宏观上,市场经济需要政府干预,但政府干预经济运行并不是主观随意的行为,要受到法律的约束,政府行为和政府职能需要法律来加以定位。

（三）地方立法相对滞后。

由于没有认识到法治对西部地区新型城镇化建设的保障和促进作用,忽视了将改革过程中积累的经验及时地用立法的形式加以固定,致使地方立法工作相对滞后于东部和沿海发达地区。

（四）司法环境较差。

在新型城镇化建设发展中,一个公正的司法环境对一个地区的市场体系的形成、市场竞争基本秩序的维护是十分重要的。西部地区还没有完全从长官意志和行政垄断下解脱出来,市场中的不正当竞争行为盛行,司法环境的不理想,社会公众用法律对其权利和利益进行保护的成本过高,阻碍了统一、开放、有序、竞争的市场环境的形成,也使得很多投资者不敢到西部投资。

（五）法律服务市场相对滞后。

与我国其它地区相比较,西部地区的律师、公证和基层法律服务工作较落后,亟需提高,这表现在两方面:一是法律服务市场规模小,服务范围狭窄,远未发挥该行业对地区经济社会发展应有的作用;

二是从业人员总体素质偏低,不能为深化改革和扩大开放提供有效的法律服务。

三、西部地区新型城镇化建设及其法治保障研究的价值意义

西部地区正处于推进新型城镇化建设的重要战略机遇期，须要充分运用法治思维和法治方式推进新型城镇化建设[2]蒲川.西部大开发法治保障探析[J].中共成都市委党校学报.2001(3).。在西部地区新型城镇化建设中加强法制建设，有以下五点意义：

（一）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于发挥农民的主体作用

城镇化的客体是广大农民，主体也是广大农民。农民群众的参与程度、受益程度，是城镇化发展水平和发展质量的重要标准。法律是人民意志和利益的集中体现。如果城镇化不能让广大农民平等地享有权利，平等地承担义务和责任，平等地受到法律保护，在法律规定的范围内不能享有均等的民主权利和自由，甚至发生侵害农民权利和利益的行为，那么城镇化就不会受到农民拥护，甚至遭到农民反对。所以，加快城镇化进程，必须重视法治建设，切实把广大农民的思想统一到党和政府的重大决策上来，积极营造全社会支持城镇化的良好氛围，尊重农民群众首创精神，广泛调动各方面的改革积极性，使城镇化成为全省上下的自觉行动。

（二）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于建设法治政府

加强法治政府建设是规范行政权力、保证社会公平正义的必然要求。权力不受监督制约必然产生腐败、权力有多大腐败就可能有多严重，这是权力运行的基本规律。城镇化是以政府为主导的产城相结合的过程，其中政府的行为和决策对产城结合起着引导性的作用。研究城镇化和法治化的关系符合国务院提出的“全面推进依法行政、十年时间建成法治政府”的蓝图。健全法律法规不仅使政府行为的稳定性增强，更能获得农民和市民的信任，弱化他们之间的纠纷，必须坚持法治理念，切实提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，促进“法治政府”、“阳光政府”、“诚信政府”的建立。

（三）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡社会稳定

城镇化要民生为本，和谐推进。这就要把以人为本的要求贯穿到城乡建设各个环节，以扩大基本公共服务覆盖面、提高基本公共服务均等化程度为目标，把富裕人民作为发展的首要任务，在城镇化中富民，在富民中促进城镇化，把群众受益作为推进城乡建设的前提，把群众是否满意作为检验新型城镇化成效的根本标准。城镇化大量地涉及广大农民的利益，征地、拆迁、就业、社保等……土地征收如果没有法律的监督很容易引起腐败的滋生；失地农民的就业和社会保障的法律缺失可能会引起群体性事件，无论哪种制度缺乏了法律的规制都会走向极端，不利于城镇化的发展。

（四）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡生态文明建设

在城镇化进程中，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把建设资源节约型、环境友好型社会放在更加突出的位置，把生态文明建设融入城镇化的各方面和全过程。城镇化如果缺乏了法律的规制，很有可能走向畸形发展，产业发展中环境的破坏、资源的用途等将会出现城镇整体生存条件的下降。所以必须通过推进城镇规模结构合理化、城镇布局集群化和土地利用集约化，大力实施生态环境保护，注重资源的科学开发，推动绿色经济发展，实现粗放型发展模式向集约型发展模式的转变。

（五）在新型城镇化进程中加强法治建设，有利于城镇化因地制宜，规范发展

综合西部地区情况，在城镇化中或多或少都出现了发展不规范的问题。部分地区在“经营城市”的理念下，追求土地增值收益，助长了多占耕地和不合理拆迁行为。一些地方打着“加快城镇化”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。有的地方将城镇化等同于房地产化，大规模卖地搞楼盘；有的地方盲目进行“造城运动”；有的地方热衷于“乡改街”、“村改居”，土地城镇化重于人的城镇化。由于只追求速度、规模，出现了“空城”、“睡城”等现象，在土地、产业规划，以及权益保障、就业等方面发生了农民与政府的纠纷。城镇化的无序现象归根结底是由于法律的缺失。所以要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的变化，结合各地工作基础、资源禀赋上的差异，坚持因地制宜、分类指导、试点先行，以点上的突破带动面上的进展，确保新型城镇化符合实际、特色鲜明、积极稳妥、有序发展。

四、西部地区新型城镇化建设的法治措施、完善路径

（一）西部地区新型城镇化建设的法治措施

加强西部地区新型城镇化建设的法治保障是一个系统的工程,是依法治国的重要实践,因而它不是一朝一夕就能完成的,需要一个长期的过程。现实中国的国情决定了在推进法治的进程中,各级党政机构起着领导作用、组织作用和宣传教育作用,是法治化进程的主导力量。对一个地区来讲,法治工作开展的成效如何,关键取决于当地各级党政组织对此项工作的重视程度，所以,加强西部地区新型城镇化建设的法治保障,首先要求西部地区的各级党政组织特别是各级领导干部解决认识问题,高度重视法治环境的建设,并采取切实的措施来推进这项工作,为西部地区法治的实现创造更完备的条件。要实现法治就必须先要有健全的法制,目前西部地区新型城镇化建设的法制尚不完备。所以,加强西部地区的法治保障,迫在眉睫的是加强法制建设,尽快建立健全法制,在此基础上加强西部地区新型城镇化建设的法治保障才能得以实现[1]李玉华．新型城镇化建设需制度改革先行[J]．三峡大学学报（人文社会科学版）．2014(1).。具体来讲,笔者认为当前应着重抓好以下几方面的工作

:

1、加快立法,使西部地区新型城镇化建设有法可依。西部地区新型城镇化建设不仅要求有稳定、长期的政策加以保证,而且更需要用法律法规的稳定性、强制力来保障。加快西部地区新型城镇化建设的立法工作首先要求全国人大常委会尽快制定有关新型城镇化建设的法律,将西部地区新型城镇化建设的政策法律化,比如制定《新型城镇化建设法》等。当然,更主要的在于西部自身,西部地区一是要抓紧制定新的有利于西部新型城镇化建设的地方法规,同时也要对现行法规体系进行清理,及时修改和废除那些不适应西部建设的地方法规。

西部的地方立法应注意以下几点,一要善于总结,对一些经过改革开放的实践证明了的较为成熟的重要经验,在国家尚未立法或立法条件尚不成熟的情况下应尽快制定地方性法规；二要有针对性,地方立法应针对在城镇化建设中遇到的那些急需用法规来加以规范和引导的向题；三要大胆借鉴,西部地区应当大胆借鉴东部、沿海地区甚至国外在运用地方立法来促进新型城镇化建设的有益尝试和经验,并结合本地区的实际情况,以制定符合本地区经济社会发展实际的法规。当前西部的地方立法尤其应当关注诸如产业结构调整、金融及资本市场发展、企业产权改革、私营经济发展、投资环境的改善、生态环境的保护、社会保障制度的完善、政府职能的转变等事关西部新型城镇化建设能否顺利有序进行的重大方面。

2、强化依法行政。法治社会与非法治社会的一个重要区别在于:在非法治社会中,民众必须守法,政府可以不守法；在法治社会中,人民必须守法,政府更须守法。西部地区新型城镇化建设需要创建一个良好的法治环境,这就必然要求政府部门及其工作人员要做到严格依法行政,保证行政机关及其工作人员依法办事,努力建设廉洁、勤政、务实、高效、法治的政府,为西部建设的发展提供更多更好的法律保障,切实维护企业和投资者的合法权益。

强化依法行政要从几方面入手,一是要以法律法规来严格界定行政机关及其工作人员的职权,明确其职责,落实其在超越职权、滥用职权、不履行职责时应承担的法律责任；二是要加强监督法制建设,要通过立法来进一步明确监督的原则、监督的主体、监督的对象、监督的手段和不履行监督职责的法律责任,对于法律已明文规定的人大监督、司法监督、行政监察监督等,要进一步健全机制,密切配合,使这些部门更好地发挥监督作用，以促使行政机关及其工作人员严格依法行政。对西部地区来讲,后者尤其重要,也应当是政府法制建设的重点。

3、加强法律法规的实施。社会主义法制建设是立法、执法、司法与法律监督几方面的完整统一,对西部地区新型城镇化建设的法律法规的实施,应当着重做好以下几点:

首先是要严格执法。有法不依、执法不严是我国民主与法制建设中长期存在的老大难问题,西部地区尤其严重,必须引起各级领导的高度重视。

笔者认为要解决此问题需要从三方面入手,一是要大力开展法制宣传教育,努力提高全社会尤其是各级领导干部的法治观念和法治意识,真正树立法律的权威和尊严；

二是要大力加强执法队伍建设,在努力提高执法人员的法律素质的同时,应建立健全执法责任制；三是要切实加强和完善执法监督机制,这也是最重要的一方面,权力必须而且应当受到监督和制约,只有这样才能真正解决有法不依和执法不严的间题。其次是要公正司法。近些年来司法不公甚至司法腐败的间题十分突出,严重地影响和败坏了我国的法治环境,也严重地制约了西部地区建设环境的改善,加强西部地区法律法规的实施就必须要求公正司法。在保证审判机关和检察机关依法独立行使职权的同时,也特别应加强对司法权力的监督,为西部地区新型城镇化建设创造一个清廉、公正的法治环境,以保障西部地区新型城镇化建设高效、有序地进行。

（二）西部地区新型城镇化建设的重点区域法治保障路径

1、生态文明建设的法治保障路径

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一项重要内容就是要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。因此，生态文明建设的法治保障问题，成为理论界和实务界共同关注的焦点[1]荣宏庆．论我国新型城镇化建设与生态环境保护[J].现代经济探讨.2013(8).。

一般而言，生态文明建设的法治保障涉及立法、执法和司法等环节。立法环节，在多元性、差异性和互补性理念指引下的生态立法必然要遵循安全发展原则，处理好人与集体、国家与全球、人类和自然、物质利益与精神利益以及微观利益和宏观利益等各种不同的关系。在执法环节，必须加强环境监管，健全环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，依靠制度保护生态环境。司法保障是生态文明建设法治保障的重要环节，也是不可缺少的一个环节。

生态文明建设中的问题不仅存在于城市，亦及于农村。在城镇化的大背景下，城市污染向农村转移有加速趋势，已对农民生命健康、农村生态以及国家粮食安全等造成严重危害和威胁。法律在防止城市污染向农村转移方面存在立法滞后、执法受制于地方、司法救济难的困境。建议立法应加大环境污染的处罚力度，环保执法部门实行垂直管理体制，建立环境公益诉讼制度，多管齐下，遏制城市污染向农村转移。新一轮城镇化的启动，进一步推动土地所有权从集体所有向国家所有的不可逆流动。

学习借鉴生态文明建设的地方经验，建立完善西部地区新型城镇化生态文明建设立法体系、严格规范环境保护行政执法、加强生态环境的司法保护、加强区域之间的法治协作以及加强生态文明法治宣传。

2、农民土地权益保护研究路径

土地权益是农民最根本的利益，农民土地权益得不到充分的保护，是我国西部地区新型城镇化建设发展中面临的一个重要问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。同时，要保障农民公平分享土地增值收益，保障农户宅基地用益物权，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此外，还必须缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

集体土地征收会对农民土地权益造成根本性和不可逆转性的影响。在土地征收的公共利益方面，为实现公益承诺之履行，征收决定的公益表达必须具有明确性，土地征收信息必须充分公开，政府的规划修改权力必须受到严格限制并建立规划修改后的二次补偿机制。在征地补偿方面，我国集体土地征收补偿制度存在立法缺陷，应当严格界定公共利益的范围，切实提高征收补偿标准，丰富征收补偿方式。

土地征收行为的救济途径主要包括行政复议和行政诉讼。司法机关在土地征收中扮演的角色尤为重要，是农民土地权益能够得到充分保障的最后一道防线。司法应从评估时点入手，衡平受损农民利益，以自由裁量权为杠杆，坚持就高不就低补偿原则，在被动中寻求对失地农民利益保护的最大化。而在行政诉讼途径之外，应当扩大受案范围、完善行政复议委员会制度以及合理衔接行政复议与诉讼制度等，充分发挥行政复议制度在行政责任中应有的促进作用。针对特定的土地权益，通过健全征地正当程序，规制“城中村”征地行为的实施，也可以完善行政或者司法实体救济渠道，为实现征地实体正义提供解决“公正与效率”矛盾的现实路径。

五、西部地区新型城镇化建设的若干建议

（一）改革现行户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。

由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。

（二）推进土地制度改革。

从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，真正融入城镇的经济与社会。目前已有一

些地方进行了改革试点，要想在全国范围推广，就必须平衡已经相当紧张的地方财政，否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机[1]姜继兴.关于我国城镇化建设的思考[N].中华建筑报.2009.。

（三）以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。

财政改革的重点不是中央和地方如何分钱，而是政府和民众如何分钱，民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。1990年代中期实行分税制后，地方政府作为一个整体，收入并没有减少，但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加，造成今天的尴尬局面。大致而言，预算内收入仅够养人，投资主要靠卖地收入。若不削减开支，强化对开支的监督和制衡，再开发多少财源也不够用，况且开源势必增加企业和民众负担。

（四）减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。

一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流动创造更多的城镇就业机会[2]冯旭.新型城镇化建设及建议[J].管理学家.2014（3）。

（五）探索新型的城市治理方式和管理体制。

新体制的核心是市民广泛而积极的参与，以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡，地方财政预算难以平衡，官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下，政府的职能不再是经济建设，而应转向以提供公共设施和社会服务为主。

【参考文献】

[1]马丽.关于如何推进新型城镇化建设的几点思考[J].城市建设理论研究.2013(11)

[2]周晓军.构建新型城镇化建设的法治保障体系[J].宁夏日报.2013(12)

[3]蒲川.西部大开发法治保障探析[J].中共成都市委党校学报.2001(3).[4]李玉华．新型城镇化建设需制度改革先行[J]．三峡大学学报（人文社会科学版）．2014(1).[5]荣宏庆.论我国新型城镇化建设与生态环境保护[J].现代经济探讨.2013(8).[6]姜继兴.关于我国城镇化建设的思考[N].中华建筑报.2009.[7]冯旭.新型城镇化建设及建议[J].管理学家.2014(3).