地方政府机构改革工作宣传计划

第一篇：地方政府机构改革工作宣传计划

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市地方政府机构改革工作宣传计划

为营造我市政府机构改革良好舆论氛围，推动地方政府机构改革顺利进行，参照我省其他市州作法，结合本市实际，制定如下宣传计划。

一、宣传时间

2010年元月—5月。

二、宣传载体

中央编

办《机构编制工作动态》、中国机构网、省政府门户网、荆楚网、湖北日报、湖北人民广播电台、《湖北人事》杂志、湖北省人事编制信息网、市委市政府信息刊物、鄂州日报、鄂州电台、电视台、鄂州人事人才网

三、宣传内容

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，党中央、国务院有关地方政府机构改革的安排部署和政策要求，中央编委和中央编办领导同志的讲话精神，省委省政府批复的《鄂州市人民政府机构改革方案》及我市制定的实施意见，市领导在政府机构改革动员大会上的讲话精神，市委、市政府和省编委领导讲话、批示及改革进展情况等。

四、方法步骤

1、动员阶段（月日—月日）：主要任务是，宣传市政府机构改革动员大会情况，政府机构改革的重大意义、重要举措、指导思想、改革原则、改革内容、机构调整等。在全社会营造理解改革、参与改革、支持改革的良好氛围。

2、实施阶段（月日—月日）：主要任务，一是围绕机构变动和调整情况，宣传新组建部门的挂牌和调整部门的整合情况，重点宣传新组建部门的名称变化、职能配置、运行情况和机关新气象等。二是围绕各部门“三定”拟订工作，宣传制定和修订完善部门的“三定”工作的进展情况。就部门“三定”工作，市编办主任方明同志接受鄂州日报等新闻媒体的专访。

3、总结阶段（月日—月日）：主要任务是，市政府机构改革完成后，对各部门改革的总体情况进行回顾和总结。

五、组织实施：

（一）信息报送：

1、中央编办《机构编制工作动态》、中国机构网、湖北省人事编制信息网相关宣传信息由编办负责报送；

2、省政府门户网、荆楚网、《湖北人事》杂志、市委市政府信息刊物、鄂州人事人才网相关信息由局办公室负责报送。

（二）新闻宣传：省市各级新闻媒体的新闻宣传由办公室统一组织协调、策划和实施

1、动员大会当天的消息由办公室负责联系省市新闻媒体现场采访；

2、改革实施阶段在鄂州日报专版登载政策解读、方局长接受新闻媒体专访相关稿件由编办负责提供；

3、改革过程中相关进展情况报道由局办公室根据改革进程和领导安排负责策划、组织相关媒体采访。

市人事局

市编办

2010年 元月20日

第二篇：地方政府机构改革文献综述

有关地方政府机构改革的文献综述：

新一轮地方政府机构改革的特点与对策

【参考文献：领导科学 2011年 05期王振海;刘文俭;青岛行政学院;青岛行政学院管理学教研部;】

根据此篇文章，与前四次改革相比，新一轮地方政府机构改革具有的鲜明时代特点：

特点一是鼓励地方因地制宜、大胆探索。在机构设置方面，中央对机构具体设置形式、名称、排序等，不统一要求上下对口，有条件的地方课加大机构整合力度，合并一些职能相同相近的部门，甚至允许一个部门对应上级几个部门。

特点二是以转变政府职能为核心。机构改革在职能定位、理顺体制、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节，都紧紧围绕并体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好履行职责和服务于经济社会发展。

特点三是责任被提到了前所未有的高度。中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，实现权责统一，有权必有责、用权受监督、违法要追究，推动责任政府建设。

特点四是首次提出机构编制备案制度个层级调剂制度。中央要求，要严格执行机构编制审批程序和备案制度。改革过程中，人员编制虽然总额不得突破现有规模，但是在同一层次内，可以根据职能的调整，对人员编制实行动态管理，实现有增有减，优化结构；如需跨层级调整必须按程序报批。这在历次地方政府机构改革是首次，是针对新一轮改革的特别创新之举，充分体现了原则性与灵活性的结合。

推进新一轮地方政府机构改革要体现：

1、城乡一体原则。地方政府机构改革应当遵从“城乡一体化”发展原则，在机构设置和职能整合上要体现土地利用和城乡规划、城乡产业发展、城乡基础设施建设和公共服务、城乡劳动就业的统筹，以更好地促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

2、满足需要原则。一要满足市场经济发展的需要；二满足社会发展的需要；三满足利益多远的需要（充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要构建合理的利益配置机制，又要防止追逐违法利益）；四要满足技术发展需要（转向建设以流程为中心的流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理）

3、统筹兼顾原则。统筹兼顾职能设置、权利配置、府际改革（即统筹上下级政府机构改革，以利于形成上下合力1。使得行政成本1+1<2,行政效率1+1>2）各种内外上下级关系。1 石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008（2）：9-11

4、系统整合原则。整合职能、权责、机构（“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确前有部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠，政出多门；着力解决权责脱节、、推诿扯皮等问题”）、机制

5、制约性协调原则。一是政府整体和部门之间决策权、执行权和监督权的制约性协调；二是部门内部的决策权、执行权和监督权的制约性协调。三是上下级政府之间的决策权、执行权和监督权的制约性协调。

6、分步实施原则。

一、总体设计地方政府机构改革方案，形成包括市、县及乡政府近期元气改革目标的整体方案。

二、分类分层对待，对省、市、县、乡政府改革和不同类型机构的改革，既要明确共同性，又要体现差异性，照顾到各层级和不同类别的不同特点。三是要稳步推进，尽可能减少改革多带来的负面效应和消极成本。

推进新一轮地方政府机构改革的对策思路

1、以中央的总体战略部署新一轮的对策思路。（中央下发的《关于地方政府机构改革的意见》的八个方面）

2、既注重与中央的对应性，又体现自身特色。在省级政府层面，应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府，除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更助于大部制改革效用的发挥。可以根据自身实际情况，各有侧重地设置政府机构和配置只能，如，海南省立足本省实际，将省旅游局更名为省旅游发展委员会，并由省政府直属机构调整为组成部门，部门排序也靠前，并且突出其节庆、文化、和会展、规划项目建设、人才教育培训、旅游监制等职能；

3、注重从国家权力结构上推进改革。要把地方政府机构改革方案纳入政治体制改革方案中，从国家权利结构上进行调整，要明确划分党的职能权限，通过完善党委常委会的组成结构2，适当扩大党领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子，一套人马”切实解决机构重叠问题，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源。

前几年，纪委与监察部门通过改革合署办公、联动作战，成效显著，为下一步在大部制改革中整合地方党政部门提供了有效借鉴。

4、科学合理地设计部门调整思路。（“加减乘除法”可参考【《领导科学》2011年5月下，第464期；32~33，王建中】）

5、借鉴国内先行地区的成功经验。例如：深圳市的大部制改革意在寻找部门规模与职能的平衡点，成都市大部制表现为向“重点部门”开刀，浙江富阳的大部制改革则以“专门委员会”打破部门利益。主要经验包括：一是领导重视、上级推动；二是努力减小改革阻力；三是正确处理编制和职能的关系；四是有效实施部门整合；五是清晰界定各部门的职能权限。

纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野

关于深化行政管理体制改革的意见[N].人民日报，2008-03-05（1）李瑞昌.大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略[J].岭南学刊，2008（3）：4-9 【参考文献：张紧跟.纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野.中山大学学报（社会科学版）2006年第二期第46卷】

根据此文章，从一些典型个案来看，当代政府机构改革陷入困境的深层原因在于没有理顺纵向政府间的关系，形成了纵向政府间机构设置整齐划一的结构。

改革开放以来，我国地方政府机构改革采取“先试点、后推广”办法取得了明显成效。但从20世纪80年代确立的县级综合改革试点来看，许多地方后来都不同程度地陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困境，或成效一般，或收效甚微。

如何改革能走出困境呢，本文认为，要调整中国纵向政府间的关系：

首先文章以福建石狮县、内蒙古自治区卓资县、陕西省黄龙县、海南省等地区的地方政府机构改革为例，分析了导致这些类型的地方政府机构改革陷入困境的原因：

除了市场经济体制不健全使得政府职能没有转变到位、行政机构在缺乏有效制度约束下具有自我扩张的本性等一般层次原因外，更深层次的原因在于纵向政府间关系没有理顺，传统体制下形成的“职责同构”模式仍然得以保留，即纵向的、不同层次的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地说，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级政府之间事权不明、职权不专3。除了少数如外交、国防等专用有事权属于中央政府外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的“克隆”。职责上的同构，必然导致在纵向政府间的机构设置上，过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域地方政府管理的多样性，往往将政府职能配置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。

而造成中国纵向政府间“职责同构”和地方政府机构设置雷同的原因是：

1、这一模式是中国自秦朝以来历代王朝中央集权传统的历史遗传（中国地域广阔，交通不便和信息阻滞的背景下，中央对地方的控制力、中心权利对全国的辐射力都会渐次减弱；

2、在体制转轨时期，强调纵向政府间机构对口设置的做法并没有随着体制改革而发生根本性变化（原因：一是由于传统体制形成的路径依赖和政府运作的惯性，使得这一传统体制下的制度性安排仍然被保留下来；二是由于纵向政府间关系由“动员型体制“转变为”压力型体制“后，为了实现经济赶超和完成上级政府下达的各项指标。各级政府不得不将各种任务和指标层层量化分解，下派给下级政府，并责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。

从西方发达国家的实践和国内深圳、顺德的实践来看，地方政府机构设置的多样化与国家制度统一性、与中央统一性的原则规定在各地区的贯彻实施是不矛盾的。所以地方政府有因地制宜地设置机构和配置职权的权力；从职能上看，发达国家的地方政府有权根据本地区的事迹需要，自行决定其具体管理权限，法律有特别规定的除外。从组织结构上分析，发达国家的地方政府机构设置是从本地区事迹情况出发来设计的，不具有完全的结构模式。比较成功的案例有深圳和顺德（有关这两个地方改革的具体内容，参见汪玉凯主编：《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社 1998年版，第126~130、182~192页）

总结改革开放以来中国地方政府机构改革的经验教训，我们认为单一制和计划经济传统等导致的地方政府机构设置同构化是“精简—膨胀—再精简—再膨胀“的深层次原因。进一 3 刘靖华，姜宪利，等.中国政府管理创新（施政卷）[M].北京.中国社会科学出版社出版社.2004 步改革的基本思路应该是在转变职能、厉行法治等的基础上调整纵向政府间的关系，给予地方政府在机构设置上的自主权，转变传统观念，不必强求纵向政府间在机构设置上的整齐划一。

广东省高州市政府机构改革向纵深推进

关于地方政府机构改革，广东省高州市2011年3月底初步完成市级政府机构改革任务，市政府工作部门原有29个，调整与设置为26个。按照打造服务型政府要求，该市继续将改革向纵深推进，形成“调研－改革－评估－再调研－再改革”的良好格局。其改革具有很多可借鉴之处：

(1)加强领导，周密部署。从2009年12月25日成立政府机构改革领导小组到通过《高州市人民政府机构改革方案》，至2010年12月24日召开政府机构改革会议，要求在2011年1月进行机构挂牌、领导班子任免等工作，所有机构按新“三定”规定开始运作。（2）制定政策，深入调研。该市改革方案确保市政府机构个数、人员编制总量两个“不突破” 规定的前提，按照统一的原则、标准和尺度，实现“转变政府职能，理顺职责关系，进一步调整组织结构、合理配备编制，推进政府高效协调运转”的改革目标。改革前，市编办对市直部门的工作量大小和职能增减以及原有编制数、在职人员数等情况进行认真分析和研究，直接深入到涉及机构和职能调整的市直相关部门召开座谈会，广泛听取各部门对改革的意见和建议，并加强与兄弟市县之间的联系，学习和借鉴他们的经验做法。对涉及多个部门的职责分工问题，主动牵头，召集部门面对面协商，最终形成一致意见

（3）合理“三定”，理顺职能。一是严格执行省、市规定的机构限额数量，清理和规范议事协调机构；严格核定编制和领导职数，实现全市行政编制总数只减不增；采取挤、压、调的办法，调剂盘活行政编制；实现后勤服务人员社会化。二是理顺部门职责关系8项，解决多头管理问题。三是取消行政审批事项23项，将30项职能转移给事业单位或中介组织承担，使政府职责由管理型向服务型转变，解决职能“错位”问题。

（4）科学评估，深化改革。部门“三定”后，围绕深化改革目标，涉及社会管理和公共服务事项，该办通过科学的评估、调研等工作，增加其相应职能。目前，该市机构改革继续纵向深化，已调整有关部门多项社会管理和公共服务职能，切实为经济中心建设提供了行政体制保障。

【参考文献：中国机构编织网

广东省高州市编办

时间：2011-07-19】——青年网

地方政府机构改革意义何在

【参考文献：郭巍青.我们应当积极推动地方政府机构改革.2010-07-15】 作者:郭巍青，中山大学行政管理研究中心教授、政务学院教授，博士生导师

[新闻背景：广东省政府日前召开省市县政府机构改革工作电视电话会议，贯彻落实党中央、国务院关于地方政府机构改革的精神，动员、部署广东地方政府机构改革工作。广东这次政府机构改革的特点体现在突出探索推进大部门体制、突出转变政府职能这个核心、突出强化部门责任、突出先行先试等“四个突出”上。（详见羊城晚报3月25日A1版、3月31日A1版）] 转变职能的意义就是进一步理顺政府与市场、政府与社会的相互关系。所谓理顺，指标是“四个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。应该承认，转变职能与政企分开，是喊了很多年的口号。民间有戏言，抗日战争八年都胜利了，怎么这政企分开分了30年还不成呢？然而另一方面又必须看到，制度建设注定是一个漫长的过程。从大的尺度上看，中国还是属于现代管理制度并未完全健全的国家，还需要持之以恒的努力。以改革开放30年为基础而向前展望，政府职能转变事实上面对新的挑战，也具有新的内容。这主要包括两个方面：一方面，我们已经拥有了产能巨大、多元成分的市场经济，而且日益与全球经济体系相互交织。怎样既能灵活驾驭并合理监管这样的经济体系，又能防止巨大的商业利益对公共机构与公职人员的腐蚀？这就要求在政企分开和政资分开方面有更加完善的制度建设。另一方面，科学发展观的实现，光靠政府与市场的“二人转”还不够，还需要“三脚架”，即需要发育良好的社会。因此，通过政事分开、政社分开而理顺政府机构与事业单位、政府机构与社会组织的关系，就变得非常重要。

推进大部制改革，则是这次地方政府机构改革的一个鲜明特色，它的意义在于进一步提高政府机构本身的能力与效率。由于国务院机构已经按照大部制原则实行了机构改革，所以省一级政府也就需要按同样原则向上对接。因此，省级政府机构改革最为明显可见的内容就是某些机构部门的调整合并。例如，重庆加大整合力度，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门资源整合，成立新的市农委。此过程中还相应地减少了一些处室与人员，也就是同时具有精简机构的效果。不过还有另外一个方面需要注意。大部制是一个方向性的原则，各个省、区、市的改革，还是拥有根据实际情况与实际需要而灵活安排的自主空间。这就会出现一种情况，省级政府与中央政府之间，各省级政府之间，有些机构的名称和权限并不是一一对应的。由此会带来哪些优劣利弊，对于政府间关系会有哪些影响，可能还需要实践的检验。体现自主灵活性的机构安排，是否有利于调动地方积极性，促进各项事业又好又快发展，则考验主政者的智慧。

地方政府机构改革的第三个重要内容是推进省管县体制的改革与完善，它的意义在于理顺省级以下的机构关系、权力关系以及财政关系，强调扩权强县。从广东省以及其他一些省份的情况来看，这的确是有必要的。随着经济社会的发展，县域经济和县级治理能力问题变得突出，原有的市管县体制已经不能适应新的发展要求。通过省管县体制的完善，将会有利于加大对落后地区与基层的扶持力度，从而有利于缩小地区差距，实现均衡发展。

可以将以上三个方面的内容归纳为理顺关系，提高效率，强化基层，它们同时也是衡量这次政府机构改革成效的重要指标。最后需要强调的一点是，国际金融危机的出现，对政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此时的政府机构改革，可以看作是政府的自我调适与积极学习。中国已经开始在全球治理层面上承担更大的责任了，这不仅意味着中国的经济实力具有全球影响力，而且意味着，中国应当具有与这样的实力相称的治理经验与治理模式，包括国家层面的治理与地方层面的治理。它应当是可以仿效、可以分享的。因此，我们应当积极推动政府机构改革，向着更高的目标走。

广东省市县政府机构改革将有六大动作 虽然是2004年的新闻报道，估计对于老师或多或少也有一定的作用 【参考文献：东北网.2004-3-3】

核心问题是转变政府职能, 这次市县政府机构改革总的精神是“大稳定、小调整”，有三大原则：一是因地制宜，二是权责一致，三是依法行政，改革主要内容涉及六个方面。这次改革的重点是整合部门职能，理顺关系，集中力量解决行政管理体制中的一些深层次矛盾和问题。一是要实现公共行政体制的创新，二是要解决政府职能转变这一核心问题，三是要为后续的行政管理体制改革奠定基础。这次改革还鼓励各市、县积极探索，大胆推进，适当加快行政管理体制改革步伐。配套改革须跟上会议还要求各市县要结合政府职能调整和转变，按照必要集中和适度分散相结合以及权力责任相一致的原则，合理划分市与县区、县区与乡镇的职能和权限，处理好垂直管理部门与当地政府的关系。此外还要抓好综合行政执法试点、电子政务建设、城镇行政管理体制改革、乡镇机构改革、事业单位管理体制改革、机关后勤体制改革等各项配套改革工作。

市县机构改革六大动作

一、国资委将可组建到市

目标：深化国有资产管理体制改革，规范国资委的职能定位、运作机制和管理方式。动作：国有企业较多、国有资产规模较大的市可参照省的做法，组建市政府国有资产监督管理委员会；国有资产较少的市不单独设立国有资产管理机构，县原则上不设立国有资产管理机构，但均要明确相关机构履行出资人职责，承担国有资产管理职责。

职能：市设立的国资委为市政府特设机构，列入市政府工作部门序列，市政府授权市国资委代表国家履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合。

二、发展计划局改组为发展与改革局

目标：加强地区经济社会发展的综合协调，一手抓发展，一手抓改革，以改革推动发展，以发展促进改革。

动作：参照省的做法，将市县发展计划局改组为发展和改革局，市县发改局、经贸局、外经贸局理顺职责关系，进一步解决职能交叉、工作扯皮的问题。

职能：把改革和发展密切结合起来，使改革更好地为发展服务，进一步提高综合协调区域经济社会发展的有效性。

三、盐业公司改为经济实体

目标：继续推进流通管理体制改革，理顺盐业行政管理体制。

动作：参照省的做法，保留市、县经济贸易局和对外贸易经济合作局。将市、县盐业公司改为经济实体。职能：不变

四、单设部门重点监管食品药品

目标：加强食品安全和安全生产监管体制建设。动作：在药品监督管理局（分局）的基础上，组建市、县食品药品监督管理局；市、县安全生产监管机构的设置维持现状，不单独设置，因当地安全生产形势确需单设的，在上级批准的机构限额内设置。

职能：市县药品监督管理局仍实行省以下垂直管理体制，继续行使药品监管职能，划入卫生部门的保健品、化妆品的安全监管、行政执法职能，增加对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职能。

五、重计生也重人口工作

目标：加强人口与计划生育工作，促进人口与经济、社会协调发展和可持续发展。动作：将市、县计划生育局更名为人口和计划生育局。

职能：综合协调人口和计划生育工作，加强人口发展战略研究，推动人口和计划生育工作的综合治理。

六、综合设置城市管理机构 目标：加快城市管理体制改革。

动作：在整合现有城市规划、建设、国土资源、房屋管理、市容环境卫生、城市绿化、市政园林等部门职能的基础上，进一步综合设置机构。职能：不断完善职能配置，理顺工作关系。

第三篇：关于地方政府机构改革的意见

中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见

（一九九九年一月五日）

进机构改革是党的十五大提出的战略任务，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。当前，国务院机构改革顺利进行，取得了重大成果，必须抓住有利时机，适时进行地方政府机构改革。这不仅有利于同国务院机构改革相衔接，保证政令畅通，而且有利于促进地方经济发展和维护社会稳定。为此，现就地方政府机构改革提出如下意见。

一、地方政府机构改革势在必行。

改革开放二十年来，特别是党的十四大以来，在邓小平理论和党的基本路线指引下，地方机构改革取得了积极进展。但是，目前地方政府机构设置的基本框架，是在计划经济体制的条件下逐步形成的，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，一些深层次矛盾和问题虽经多次改革仍未得到根本解决，机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。

一是政企不分，政府直接干预企业的生产经营管理活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用。

二是政事、政社不分，一些应由社会自我管理或主要由社会中介组织和事业单位解决的问题，也由政府部门包揽起来，把过多的社会责任和矛盾集中在政府身上。

三是政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门权力利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁，加剧了部门、行业和地方的保护主义，阻碍了公平竞争和市场体系的培育、发展。

四是地方各级政府机构庞大，职责交叉，人员臃肿、结构不合理，财政负担沉重，尤其是贫困、边远地区的财政更是难以为继。

这些矛盾和问题的存在，不仅滋生官僚主义和文牍主义，助长贪污腐败和不正之风，影响党和政府与人民群众的关系，而且直接妨碍经济发展和社会稳定，必须下决心进行地方政府机构改革。

二、改革的目标和原则。

地方政府机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。

实现上述改革目标，必须坚持以下原则：

——按照社会主义市场经济和社会发展的要求，转变政府职能，实现政企分开。把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。

——按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，精兵简政，裁减冗员，优化结构，提高效率。

——按照权责一致的原则，合理划分事权，理顺条块以及行政层级之间的关系。界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。

——按照实事求是、从实际出发的要求，结合地方各级政府行政管理和地域特点、经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况，制定具体方案，进行分类指导，因地制宜地推进改革，在实践中补充完善。

——按照依法行政的要求，加强行政管理的制度化、规范化和法制化建设，逐步由行政手段管理转向依法管理；加强机构编制的管理监督，建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。

三、职能转变和部门调整。

省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。调整省级政府机构设置，建立与国务院机构框架大体协调的省级政府组织结构。

1.需要加强的部门。省级政府综合经济部门要强化区域经济调节职能，发展

计划、经济贸易以及财政部门的主要任务是，贯彻执行国家关于国民经济和社会发展的方针政策和发展战略，以市场为导向，对本地区经济社会发展实施区域调节与管理，保证国家宏观调控顺利进行并促进地区经济社会发展。

加强执法监管部门。全国大中城市所设的区工商行政管理局、质量技术监督局逐步实行省以下垂直管理体制。环境保护部门领导管理体制改为双重领导，以地方政府为主。将药政、药检和药品生产流通监管职能集中起来，组建药品监督管理部门。

农业、水利、林业行政管理部门保持基本稳定，林业部门的职能要转到保护和发展森林资源上来，封山育林、种草种树，扩大林草植被，绿化国土，改善生态环境，林业资源较少的省（自治区）可将林业部门与农业或环保部门合设。

2.不再保留的部门。地方各级政府不再设置工业、商业、物资管理部门和各种行政性公司，其政府职能并入经贸部门。行政性公司按照政企分开、公平竞争、自主经营的要求进行改组。省级政府对国有重点企业的监管，可以采取派出代表参加监事会的方式，也可以采取派出稽察特派员的方式进行监管。

水产（海洋水产）、畜牧、农垦、农机等机构改建为经济服务实体，实行政企分开，其政府职能并入有关部门。

3.需要调整的部门。有条件的省（直辖市）组建信息产业机构，按照设计、生产、开发、使用相结合的原则，实行统一规划、统一布局、统一管理，防止重复建设，促进信息产业发展。

四、精简机构和人员编制。

省级政府工作部门分为组成部门和直属机构。省级政府组成部门的设置应与国务院组成部门基本对口，以利于工作的衔接。地方各级政府一般不设置与国务院办事机构对应的机构和部门管理的机构。国防动员的办事机构设置由省一级政府在制定地方机构改革实施方案时通盘考虑。

将省、自治区政府工作部门由现有的五十三个左右（含委、厅管理机构）精简为四十个左右，经济不发达、人口较少的省（自治区）精简为三十个左右；直辖市政府工作部门由六十一个左右（含委、厅管理机构）精简为四十五个左右。省（自治区）政府组成部门一般称委、厅，直辖市称委、局，直属机构一般称局。省级政府机关人员编制精简幅度原则上参照国务院精简比例进行，逐步、分期达

到精简一半左右，新组建的重庆市根据具体情况，区别对待。

五、需要注意的问题。

1.坚持既要积极又要稳妥的方针。这次地方机构改革，是改革开放以来机构变化较大、人员调整较多的一次，加上下岗职工的问题比较突出，一些地方去年遭受了历史罕见的水灾，今年又要庆祝建国五十周年和对澳门恢复行使主权，所以，保证安定团结尤为重要。必须注意把机构改革同推进社会经济发展、保持社会稳定结合起来，避免出现大的震动。要切实加强组织领导，做耐心细致的思想政治工作，做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。

2.注意与国务院机构改革相衔接，确保中央政府政令畅通。这次国务院的机构改革，在各部门主要职责的界定中，把应由地方政府承担的职责切实下放给地方。地方各级政府特别是省一级政府，要注意进行配套改革，使各项职责切实得到落实。凡属于省一级政府的职权，要在确定省级政府有关部门的职责中予以明确；凡属于市、县政府的职权，要交给市、县。

3.（略）

4.结合实际，做好人员分流工作。基本要求是：带职分流，定向培训，加强企业，优化结构。各地要根据当地的实际情况，积极探索人员分流的具体途径和办法。人员分流的时间，可用三年左右；贫困、边远以及少数民族地区可以适当延长。通过人员分流，优化机关公务员队伍和基层工作人员队伍结构，提高整体素质。

5.切实改进工作方式和工作作风，提高办事效率。地方各级政府机关要进一步完善行政运行制度，规范行政领导职权，避免扯皮推诿，严格行政纪律，监察失职渎职行为。所有机关工作人员，都要忠于职守，勤政廉政。

6.在改革的同时加强管理，逐步实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。为确保机构改革顺利进行，巩固改革成果，各地要建立机构编制管理预算约束机制和监督惩处制度，加大管理的力度和权威性。凡违反规定擅自设立机构、自行增加编制、超编进人、超配领导职数，中央和地方各级政府要按照管理权限从严查处。

机构改革涉及改革、发展和稳定的大局，涉及部门权力和干部的切身利益，各级党委和政府要在以江泽民同志为核心的党中央领导下，按照统一部署、分级负责的原则，加强对机构改革工作的领导，研究制定方案，按程序报批后，认真组织实施，保证机构改革任务的顺利完成。

注释

〔1〕这个文件在收入本书时作了删略。

第四篇：地方政府机构改革综述

地方政府机构改革综述

在21世纪来临之际, 我国的政府机构改革进入最后攻坚阶段———地方政府机构改革阶段, 其成败将最终决定这次改革能否最终圆满完成。由于地方政府机构改革有其特殊性和复杂性,难度更大,困难更多, 因此引起不少学者和实际工作者的关注与重视.在研究地方政府机构改革的重大意义时, 大家认为: 目前地方政府机构设置的基本框架, 是在计划经济体制的条件下逐步形成的, 一些深层次的矛盾和问题虽经多次改革仍未得到根本解决。其存在的突出问题如权力过分集中, 机构臃肿庞大、人浮于事, 行政管理层次不够明晰, 机关领导集体多头, 机构编制法制不健全等越来越明显地暴露出来。机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出, 政企不分、政事不分、政社不分使大多数的社会责任和矛盾集中到政府的身上, 导致政府工作陷入了纷忙无序状态。与市场经济不相适应的地方行政管理体制, 严重地制约了地方经济的发展和改革开放的深入。地方政府机构改革已到了非搞不可的程度。响应党中央的号召, 加快地方政府机构改革的步伐, 有利于建立社会主义市场经济新体制, 完善社会主义行政管理体制, 推进政治体制改革;有利于提高地方政府机关人员素质, 建立优化、精干、高效的公务员队伍;有利于克服官僚主义, 密切党和政府与人民群众的关系, 保证国家的长治久安。

一、机构改革应坚持的原则 戴均良分别撰文对减少地方政府机构改革发表了看法。戴均良认为我国行政区划依宪法为三级制和四级制并存, 其中的四级制仅指设有自治州和地级市的地方, 但近年来过去虚的一级地区已逐渐由不得虚转实, 还出现一些宪法规定之外的新情况, 如市管市、市和市辖区管乡镇等问题。在1980 年至1997 年的17 年间,全国共新增地市县区117 个,近20 万个行政编制, 再加上新增的事业编制(一般是行政编制的3 —4 倍)和超编问题普遍存在, 这117 个地市县就总计增加了上百万吃“皇粮”人员。因此作者提出下一阶段的地方政府机构改革要根据实际需要,严格控制地市县区数量,防止因行政区划调整而增加机构和人员编制,同时,针对县的规模过小带来加大行政管理成本, 增加财政负担;整体经济能力弱,难以集中财力物力搞大项目的经济建设;不得于中心城镇建设,形成区域经济中心等问题, 应在这次地方政府机构改革中适当撤并一些规模太小的县, 这样有利于精减机构, 减少人员,减轻群众负担,促进地方经济发展。

二、如何实施政府职能转变吴知伦提出要把转变职能这一理论层次上的概念落到操作层次的具体实施上, 关键是看政府职能部门原有的审批事项减少和规范了多少, 并公之于众,接受监督,此其一;其二,在设计改革措施时,不能只看它能否对不合理的政府机构有所冲击, 而要看政府机构的管理社会事务时具体行为能否改变,把企事业单位和老百姓是否满意作为落脚点。

李章泽认为在具体操作上关键是要大力培育社会中介组织,顺应“小政府,大社会”的改革趋向,吸纳和承接从政府分离出来的部分职能, 与政府一道共同对社会生活各个领域进行管理。中介组织的发育程度是政府职能确定的一个重要参数, 在一定程度上制经约着机构改革的深度与进程,同时,中介组织还可及时填充政府撤离的空缺,防止产生社会失控现象。

肖巧云则认为转变职能首先要科学理解政府职能的基本含义,在此基础上明确促进政府职能转变的主要力量是国家通过法律授权, 县级政府机构改革的前提条件应是能过上级授权, 并通过法律赋予行政权力而实行的政府职能转变。没有这个前提,县级政府的职能是不可能转变的, 也就没有真正意义上的机构改革。其次,要明确在经济体制转轨时期县级政府最大的职能就是为市场主体提供平等竞争, 有序发展的经济环境,促进县域经济发展。其三是要明白在政府基本职能之间,应强化管理运行职能。在管理运行职能的计划、组织、控制三项职能之间, 应强化控制职能;在基本职能的政治、经济、文化、社会四项职能中,强化政治和社会两项职能,尤其要加强其中的民主职能、环保职能、社会保障职能, 削减经济职能,从而在此基础上,制定政府机构的规模、层次、数量、运行方式等改革方案,积极稳妥进行机构改革。

毛世清认为此次地方政府机构改革的重点是转变经济职能。我国政府的经济职能主要是:“统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督”。这一职能的实现,主要是通过对经济事务实施公共管理,而不是从事经济活动来完成,主要职责在于管理,主要是维护本地市场的正常秩序,维护本地消费者的利益。必须紧紧抓住政企分开这一核心,解决好两个层面上的分开。一个层面是把政府的社会经济管理责任和政府的国有资产管理责任分开, 通俗地说就是把官员的角色同老板的角色分开;另一个层面是把出资者的所有权与企业的法人财产权分开。从而建立一种政府与市场、企业三位一体的有机协调的三者之间的双向互动机制,使政府能把主要精力放在经济的宏观调控、建立并维护市场规则、进行社会公共服务和管理国有资产上。

张国庆认为,地方政府机构设置上,应遵循实事求是原则, 对于必设机构, 要坚决执行,“自行确定”机构就是各级地方政府根据自己实际情况来确定,要以客观需求和自身条件为准则.对精简指标,也应实事求是,如果一个地方市场发展不健全,生产力和社会发展水平比较低,精简机构和分流人员的指标就要酌情考虑,不必“一刀切”,否则就会影响到社会的安定团结。根据政府在市场经济条件下的三项职能, 首先要加强宏观调控部门,提高人员素质。其次要设立基础建设、社会保障、资源保护、资讯传播部门, 最后是大力压缩和精简专业经济管理部门,留下少数人实施行业规划,制定行业政策,进行微观规制。

三、突破旧有观念,推进机构改革

 李梅从治道变革的角度认为中国县级政府的机构改革需要与治道变革相适应, 着眼于治道变革的过程,来实施中国县级政府的机构改革,为此要实现四个“相应”。第一, 地方政府机构改革与市场政府的进程相适应。县政府的工作重点是抓好农业,同时抓好乡镇企业和第三产业。县级机构改革, 总的方向是走“小机关、大服务”的路子,减少对企业和基层的行政干预,进一步发展服务体系,逐渐从单纯的管理职能更多地转化为服务职能。第二, 地方机构改革与中国民主政府的进程相适应。改革的直接目标可以主要是改善行政绩效, 但也要与政治体制改革相适应, 以完善公共行政政治权威基础和政治责任制度为目标,来建设政治体制的基本框架,进一步加强县级政府、人大及其常委会对县级政府领导班子的监督, 并切实落实县级政府领导班子的个人责任及集体责任。第三, 地方机构改革与中国多中心自主治理政府的进程相适应。首先, 县政府应进一步理顺与省、地、市政府及乡镇政府的关系, 真正把决策权力落实在最小权力单位, 即在成本效益完全内部化的最小单位上。其次, 还需进一步注意多样化,在过去划分县级政府机构类型指标人口、工农业总产值、土地面积的基础上, 进一步增加一些变量,使分值更能反映中国各个县的多样性。第四,地方政府机构改革与中国法治政府的进程相应。在行政行为的基础上,逐渐依法进行机构改革,与中国法治政府的进程汇流条件成熟时不妨制定《县级政府组织法》, 然后由各县人大制定实施细则, 使两者共同成为县级政府机构设置、变更的章。

 顾杰以突破论从五个方面指出此次政府机构改革的突破点,一是突破旧观念,尽快走出地方政府机构改革的认识误区。这些误区是先改革先吃亏;机构改革难以走出“怪圈”,“改也白改”;机构改革就是减人,“只要人减了,机构改革就成功了”。二是突破理想模式,立足现阶段,努力探索转型期地方政府机构改革的规律。处于转型期、新旧体制交替期、磨合期的地方政府机构改革, 必然带有一定的过渡性和不确定性,因而改革不可能一蹴而就,不能用将来要实现的成熟的市场经济条件下的政府职能模式来裁决和要求今天的地方政府机构改革。三是突破简单的“上下对口论”, 坚持“一地一策”的改革思想。四是突破“单兵独进”的观念,应多管齐下、整体配套,追求综合改革效益。主要是党政改革配套、政企改革配套、政事改革配套三个方面。五是突破“瓶颈”,拓展分流渠道,扩大吸纳空间,实现更多更好的安置。为此可采取“退、转、断、轮、派、培”的六字方针。

 大家重点讨论了以下体制的改革问题:专业经济管理部门体制的改革问题。专业经济管理部门的改革是行政管理体制改革的重要组成部分,也是改革的难点之一。其管理体制主要存在政企不分、条块分割公司机关人员老化、人员经费难落实和体制难建立、职能难转变、人员难分流的问题。解决这些问题要按照社会主义市场经济的要求, 转变政府职能, 实现政企分开, 把企业生产经营管理的权力切实交给企业, 调整和减少专业经济部门, 逐步把现有专业经济管理部门撤销或改组为不具有行政职能的经济实体, 或改组为政府授权的经营国有资产的单位和自律性行业组织。关键是加速现有职能的转移, 将行政和行业职能移交给政府和综合经济部门, 社会管理职能移交给社会, 国有资产监管职能移交给政府国有资产管理部门,技术性和服务性职能移交给社会中介织。同时, 组建重点企业集团并授权经营国有资产;下放权力, 大力发展区域经济;剥离工业公司的行政和行业管理职能, 组建行业管理办公室;组建国有资产经营司。 我认为目前机构膨胀、人员超编、机构编制反弹的主要原因在于“事业发展、派个人管”,“发下一个红头文, 又添机构又添人”, 过分强调上下对口, 编制观念淡薄、管理失控、监督检查不利等。要推进机构改革顺利进行, 巩固机构改革的成果, 防止机构编制工作中的不正之风, 必须理顺上级政府与下级政府之间的关系，最大限度地淡化部门职能利益化倾向，尽快研究制定机构编制法规, 对机构编制管理的基本原则、内容、程序、权限、纪律等作出明确规定, 确立各级机构编制部门执法主体地位, 建立健全必要的执法监督制度, 逐步实现地方政府机构、职能、编制的法治化。

第五篇：大部制及地方政府机构改革的思考

大部制及地方政府机构改革的思考

摘要：改革开放以来的六轮的机构改革，今天中国的政府机构与编制设置状况以及政府过程本身都已经发生了巨大的变化。在服务市场经济建设、机构改革思路、公务员规模控制、制度化和改革技术细节等方面取得了显著成绩。如何做好地方政府机构改革、党群机构改革、事业单位改革、公务员内部结构调整、政府过程完善和行政区划调整等都是当前中央及地方政府面临的问题与考验。因此，本文从大部制改革的本质及内涵开始，结合我国地方政府大部制改革的现状，并作思考。

关键词：大部制 机构改革 市场经济

改革开放以来，中国政府已经进行了六次大的机构改革。“政府机构改革”早已成为了中国社会中频繁出现的一个“关键词”，这反映了社会各界对政府机构改革问题的期待与关注。对30年6轮政府机构改革做全面而具体的分析，梳理问题，掌握规律，把握趋势，在切实转变政府职能和建设服务型政府的大背景下对推动政府机构改革迈向更具实质的阶段具有重要意义。

所谓大部制,是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，通过流程再造和机制创新，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理、从而降低行政成本、增强政府履职能力的一种政府组织结构形式。党的十七大报告和十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》都特别提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

一、我国改革开放以来政府机构改革的成就

（一）政府机构改革的持续推进，使中国政府基本适应了社会主义市场经济体制建设的要求

虽然从表面来看每一次政府机构改革，都是为了适应经济体制改革的深入而提出的，机构改革的启动似乎也都是下一步经济体制改革的前奏，但实际上机构改革对经济体制改革的推动和保障作用十分突出。早在1986年，邓小平就对二者的关系有阐释，他提出不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。①从改革的实践看，政府方面不只是“适应”，而是有大量的主动作为。比如，1982年的政府机构改革，虽然没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能也没有转变，但是它还是有效地控制了机构规模的膨胀，加快了干部队伍年轻化建设步伐，而且在废除领导干部职务终身制方面也发挥了重要作用。因此，每次政府机构改革基本上都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的，或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，或者是建立适应新政府职能的机构，或者是主要解决人员膨胀问题等。应该说，基本上适应了这些年经济发展的需要。

（二）政府机构改革的思路逐渐明朗化，由被动调整变为了主动改革

从政府机构改革的历程来看，虽然改革在具体操作、细节上有反复，但改革 ① 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正确的，即转变政府职能是机构改革的关键。1993年以后，这一思路更为明朗，并成为后续改革的基础。具体来看，1988年首次明确提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的核心思路。1993年，建立社会主义市场经济体制成为了中国经济体制改革的目标，相应地，政府机构改革的目的是要适应建设社会主义市场经济体制的需要，进一步推动政府职能转变。1998年的机构改革，政府职能转变有了重大进展，其突出表现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。2003年政府机构改革，继续推动政府组织调整，同时深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，进一步转变政府职能。2008年初，在原有改革的基础上，为进一步深化行政管理体制改革，中央探索实行了大部门体制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。政府机构改革的核心思路逐渐明朗化以后，机构改革才可能摆脱错误的舆论带来的政治压力，不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准，从而促使被动调整转变为主动改革。

（三）政府机构改革对于公务员规模的控制有显著作用近几年，在国内的学术界和舆论界兴起了一场关于中国的政府官员规模“大”还是“小”的讨论，关注的焦点是一组差异很大的“官民比”数据。虽然各类观点都存在，但是主流的看法仍然是“过大”，需要大幅精简。2008年大部门体制改革推动之初，中组部副部长张柏林建议，为改革能顺利进行、平稳过渡，编制不缩减。这一言论立刻引发了各方面的质疑。普通公众对官员规模“臃肿”的批评以及不断缩减的要求，主要是由于当前行政管理成本过高，挤压了政府在社会管理和公共服务方面的供给能力。从历次机构改革的实践来看，中央都把精简机构、裁减人员做为改革的首要目标，甚至做为衡量改革成效大小的标准。虽然这种简单的思维方式值得慎重考虑，但是在一定时期内又必须这么做，因此，从客观的效果来看，机构改革还是有效地抑制了公务员规模的快速扩张。据统计，1988年以后公务员规模快速增长的趋势得到了控制，扩张速度放缓，1992年到2002年，中国的公务员的绝对量只增加了约45万人，“官民比”基本稳定。应该说这与历次机构改革的精简努力有直接的关系。同时，持续精简的压力，促使政府公务员不断改进工作作风，提高工作效率，改善工作流程，也就促进了政府自身的建设。

（四）政府机构改革开始进入制度化阶段，改革成果逐步法制化 我国传统上习惯于用政治和行政手段来推进政府机构改革。这样的方式固然比较便捷，纠纷较少，在一个阶段内改革的强度也很大，但是，改革中出现反复和回潮的问题也多。主要是因为改革没有达到制度化的水平，随意性过大。针对这一问题，近几次的机构改革中，中央已经开始有意识地推动制度化的尝试。比如1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，2007年国务院又颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，两者相配套，标志着中国政府的机构和编制管理步入法制化阶段。1998年开始在机构改革中出台“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”，虽然它是由编制部门制定的，介于规范性文件和政策之间，但是仍然对国务院各部门的机构设置、人员编制有很强的规范作用。另外，作为行政组织法重要组成部分的《国家公务员法》也于2006年开始实施，自此公务员管理步入了法制轨道。这些方面都是使改革成果制度化的努力。

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（五）政府机构改革在努力坚持中国特色与合理吸收西方发达国家行政体制改革经验方面进行了有益的探索，积极但不冒进

政府机构改革的技术设计和细节很大程度上会关系到改革的成败。中国政府在这方面不仅大量地学习了其他国家的成熟经验，而且能立足于中国的现实国情，态度越来越务实，积累了大量的政治经验。比如，2008年初中央的政府机构改革，主要是参考了日本、英国等国家的已经比较成熟的大部门管理体制，但在部委的组建、合并上存在一定的保留或者余地。这样做，可以比较稳妥地解决推进改革与平衡一些历史遗留问题的关系，即成熟一个，调整一个，应该说是我国政治经验与智慧的结晶。②③同时，在即将推动的地方政府机构改革上，中央也明确表示，地方政府可以从实际出发，不搞“一刀切”，不设时间表。显然，与以往的几次机构改革整体推进思路相比，此次改革更加务实，更有助于降低改革的成本和风险。

二、我国地方政府推行大部制改革的现状与发展

（一）地方政府推行大部制改革现状——注重民生的服务型政府构建期

我国地方政府机构改革的大方向是实行大部制，实行大部制有利于深入落实科学发展观，有利于解决长期存在的职能过度交叉问题，有利于行政组织决策、执行、监督的分离，有利于降低行政成本，有利于转变政府直接进行经济干预和市场管理的传统做法。地方政府大部制改革应与持续的外力推动相结合，与进一步加强和完善监督体制相结合，与建立和健全法制相结合，与地方实际相结合，并采取自上而下的方式进行。

经过改革开放三十年来五轮的政府机构改革，我国基本建成了与市场经济相适应的行政管理体系。然而在新时期面对新情况，历史将更加重要的任务交给了行政管理体制改革。未来的行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键，我国的改革重心将逐步从市场经济体制改革转向行政管理体制改革，改革的焦点落到政府身上。政府机构改革的目的已不仅仅是为了适应社会主义市场经济发展的需要，而是朝着更高的目标，即通过政府自身的改革，充分发挥上层建筑对经济基础的能动作用，发挥政府在构建和谐社会中的主导作用。政府自身改革的成败关系重大、影响全局。胡锦涛书记在十七大报告中提出的“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”寓意深刻。十七届二次全会议研究了深化行政管理体制改革问题，提出《关于深化行政管理体制改革的意见》，2008年3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕，代表着新一轮的政府机构改革从中央层面正式、全面展开。从对前面机构改革的经验总结来看，这又是一轮从中央到地方自上而下的机构改革。

我国地方政府如：湖北随州大部制改革、深圳大部制改革、广东顺德大部制改革都是地方政府机构改革的典型案例，他们都是在顺应社会主义市场经济的前提下，有效的整合政府机构部门，提高了政府机构的工作效率，加大了对服务型政府的建设力度，提高政府透明度，进一步完善了公务员管理模式，提高政府机 ② 周志忍.大部制溯源:英国改革历程的观察与思考[J].行政论坛,2008（2）.③ 南开大学周恩来政府管理课题组.大部门体制的国际借鉴[J].瞭望,2008（5）.叁

构注重民生问题等。这些地方政府机构改革不是简单地完成地方机构改革任务，而是着重解决制约当地经济社会发展中的深层次矛盾和问题。既着重解决行政运作不协调、效率低下的问题，又进一步明确新形势下政府定位，建设人民满意的政府；既强调完善经济管理，又把加强城市管理、社会管理、公共服务职能放到突出的位置；既着力优化行政管理体制机制，又重在解决特区内外二元化发展问题,促进城市发展水平的全面提升。

（二）大部制下地方政府机构改革的原则

按照大部制改革的要求和方向进行地方政府机构改革，要体现以下原则：

1.满足需要原则。一是满足市场经济发展的需要。科学宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。二要满足社会发展的需要。扩展社会管理职能,保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要满足利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要合理配置各方合法利益机制，又要防止追逐违法利益。四要满足技术发展的需要。适应信息技术发展带来的由传统职能导向型政府转向流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理，为公众提供便利和高质量的公共服务。

2.总体统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能错落有致的服务型政府架构。二要总体统筹权力配置。既要加强地方政府领导层对各部门的统筹能力，又要合理划分上下级政府人权、财权、事权的界限。三要总体统筹各种关系，以利于科学发展观的真正落实。四要总体统筹府际改革。即统筹上下级政府机构改革，以利于形成合力。总体统筹的最终目的在于公共治理结构的改善：化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突；减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。

3.系统整合原则。一是整合职能，通过有机合并相近职能，以避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责，通过健全政府权责体系，以形成部门间和层级间合理的权责构成，实现政府各部门及部门内部各机构之间职能统一、权责明确、关系协调。三是整合机构，通过对部门内部机构的整合,减少管理环节和层次,理顺部门职责关系。四是整合机制，通过整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。按照系统整合原则，地方政府的大部制改革，可以在理顺关系的基础上，以地方政府的职能定位为基础整合部门资源；相对集中行政监督和行政处罚权，设置执法部门；对社会和文化事务进行综合管理，探索大系统管理模式。

4.制约协调原则。一是城市政府整体和部门及部门之间决策权、执行权与监督权的制约性协调。有效的途径是强化政府和行政首长权威，强化办公厅(室)的协调职能和督查室的督察职能，对现行行政资源进行整合，在部门间进行沟通机制建设、业务衔接与配合机制建设、行政资源整合机制建设等，并在这些方面进行切实的制度创新，以克服多头管理、各自为政的现象。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。在大部门内建立相应机制，以协调部门内部工作。三是上下级政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。这就决定了大部制可以有两种路径：一是在部门与部门之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权的分

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离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。另外,要切实加强来自行政权力外部的约束，特别是立法机关、司法机关、新闻媒体、纪检审计等对政府部门的监督制约和问责。

5.总揽分别原则。一是要总体设计地方机构改革，形成包括市和区政府，近期和远期改革的整体方案。二是要体现分层要求，对省、市、区(市)、镇(街)政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要分步实施,既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可能性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本④。

（三）大部制下地方政府机构改革的思路

1.从国家权力结构划分层面,推进地方机构改革。

大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革。大部制改革使党政权力配置中存在的两个问题凸显出来：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合问题；二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制的相互扯皮、效率低下、成本过高等问题。而破解这两个问题的根本性办法是政治体制和政治结构的变革。因此,应该把地方政府机构改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构划分层面进行调整，特别是有关权力分离和制约问题，需要与党政体制、司法体制、人大体制相结合，要考虑党的权力和政府权力的对接问题。因此，地方政府机构改革，应当按照党的十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

在地方经济和社会事务管理中，党委与政府类似于公司治理结构中的董事会和总经理班子，党委书记好比是董事长，市长则处于总经理的角色；人大、政协好比是监视会和工会。地方党委可以直接领导政府，但是党委所设的农业、财贸、金融、交通等各类工作委员会只是党委的参谋职能部门，不直接领导相应的政府职能部门。在领导经济的工作中，党的职能主要是“把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境”。政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这种带有规范性的职能定位，有利于克服党政不分、以党代政的弊端，逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系。同时按照管理学中组织机构设置的一般原则，规范党政机构设置。通过完善党委的组成结构,适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子、一套人马”，切实解决分工重叠问题。

2.既体现与中央大部制改革的对应性，又体现自身特色。

“根据各层级政府的职责重点,合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。这既可以体现上下组织的同构性，也保留上下组织的异构性，体现地方发展的地域性、特色化。因为，不同层级政府的职责重点是不同的。如中央政府宏观调控的职责比较重要，但是到了市级、县级政府，可能服务民生、改善民生的社会管理、公共服务职能就比较重要。在对应性和特色化上，总的原则是要处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡。在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更有助于大部制改革实质功能发挥。一 ④ 刘文俭.大部制下的地方政府机构改革初探:以某沿海城市为例[J].北京行政学院学报,2008（5）.伍

是省级以下(不含省级)地方政府机构，可以实行更加宽泛的大部制，即一个部门管理的范围可以更加宽泛；二是可以根据自身特色、实际情况，设置政府机构和配置职能。例如，沿海城市可以设立海洋与渔业局。前提是要保持不同层级政府间信息互通、资源共享。⑤

三、顺应大部制的路径选择

加强政府自身改革，必须坚持以人为本、执政为民,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点；必须坚持从国情出发，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须坚持不断完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面协调可持续发展；必须坚持创新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群众的参与度。政府机构改革的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。当前和今后一个时期,要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式,大力推进政务公开，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，完善公共财政模式，提供更多的公共福利与公共产品。

（一）机构改革要以严谨的科学态度推进

政府是执行国家意志，处理国家公共事务的组织，是国家机构中十分重要的部门，从事内政、外交、财政、国防、交通、教育、警卫、公共事业、社会治安等活动，任务繁重，范围广泛。新中国从成立到“文化大革命”，全国尝试过几次较大规模的精简机构，基本不成功。改革开放以来，我国政府机构改革几乎从未停止，其间有过5次较大范围的改革高潮，然而事实上改革始终未能走出“精简—膨胀—再精减—再膨胀”这样一个怪圈。每一次“精简”差不多都以机构的再度膨胀，“吃皇粮”人员再度增多而告终。直到2008年的第6次改革后，政府机构存在的诸多问题仍不能说得到了根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾依然存在。“以史为鉴,可以知兴替”，为此，我们一定要有严谨的科学态度，深刻认识改革的长期性、复杂性、艰巨性，要懂得“改革是中国的第二次革命”，“精简机构是一场革命。对于机构改革这样事关全局的大动作，必须纳入科学的轨道,首先要组织专门力量对它进行广泛、深入的科学研究,以取得理性认识；然后按照社会主义社会科学管理的规律和原则，统盘考虑，制定切合实际的方案，积极推进。那种认为改革能立竿见影，没有什么阻力，不须做长期艰苦努力的观点，只能是幻想。如1982年的机构改革，没有进行充分的调查论证，不重视行政管理科学的指导作用，主观随意性大，导致改革不成功。⑥

（二）机构改革要紧紧抓住职能转变这个关键

政府的职能同政府机构密切相关,有什么样的职能就有什么样的机构。政府机构的设立与整体配置，集中体现了政府对经济和社会的管理体制。职能是机构设置和改革的重要依据，判断一个政府机构是否应该撤销、合并、调整，主要看其是否承担行政管理职能，只有分清职能和明确职能，才有可能对政府机构进行科学的调整和改革。只要抓住了转变职能和职能明确这个关键，政府机关改革就 ⑤ 刘文俭.大部制下地方政府机构改革的思路[J].经济研究参考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中国政府机构改革的历史回顾及基本经验[J].池州师专学报,2005（6）.陆

能顺利进行，而不会出现新的反复。因此，职能转变与机构改革必须结合进行。当前，随着社会主义市场经济的发展与完善，政府职能必须彻底转变。政府职能应该进一步转换到作为规则的制订者，即明确各级政府的真正职责并以此作为考核和评价政府的标准,相应降低政府干预经济活动的激励。⑦政府职能要转变为管理与服务,体现在政治职能上是保障人民民主和维护国家长治久安的职能，在经济职能上是组织社会主义经济建设，在文化职能上是组织社会主义文化建设，在社会职能上是提供社会公共服务。特别是在经济管理职能的行使上，必须坚决贯彻政企分开的原则，要由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，由直接管理和微观管理为主转向以间接管理和宏观管理为主。

（三）机构改革只能选择渐进式改革方式推进

改革有激进式与渐进式两种。中国是一个发展中的大国，人口众多，经济不发达且发展不平衡，社会主义改革又是一场没有先例可循的全新的事业。比起经济体制改革来,机构改革属于政治体制改革的一部分。邓小平指出:政治体制改革非常复杂,“每一个措施都涉及千千万万人”，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍,因此需要更加审慎从事，必须在党的领导下分步骤、有领导、有秩序地进行，“要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。”⑧所以，中国的政府机构改革只能选择渐进式改革，这样才能既推进改革，又避免改革过程中出现不必要的社会震荡，有效地防范改革的风险。

（四）机构改革是一个系统工程,必须与其它改革配套进行

我国多次进行政府机构改革不成功的一个重要原因，就是改革不配套。具体地说，一是机构改革了，但旧的观念还没有改变。陈旧的、习惯的、世俗的、落后的思想观念继续影响和支配人们行为。因此，一遇合适的机会，某些人和某些组织就要假借各种名义将已经改掉的东西重新恢复起来。二是机构改革了，但管理体制和管理职能没有根本改变。在政府部门管理体制没有根本改变的状况下,政府不但仍然大量包揽企事业单位事务和社会性事务，而且在新的名义下越管越多。大量的直接管理需要大量政府机关和人员，因此，精简只是暂时甚至形式上的，不可能长久、稳定。三是领导制度和干部制度没有改变，因而国家行政人员的素质提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影响行政效率的全面发挥，也影响干部的情绪和积极性，一旦遇到变革就会人心浮动,妨碍改革的顺利进行。所以，行政机构改革必须与领导制度和干部制度配套进行。四是工作制度和工作方法依然如故，不尽合理的工作关系和工作程序浪费了许多时间和精力；不思进取的工作方式和文牍主义使机关成天陷入文山会海之中，除增加机构和人员外难以应付日常工作。五是由于社会保障机制不健全，干部担心失去饭碗，所以明里暗里抵制机构改革的人太多。

（五）机构改革要立足中国国情,坚持因地制宜区别对待的原则

邓小平指出，政治体制改革，一定要“根据自己的特点，自己国家的情况，走自己的路”，“既不能照搬西方资本主义国家的做法，也不能照搬其他社会主义国家的做法，更不能丢掉我们制度的优越性”。中国幅员辽阔，人口多，而且是发展中国家，人均国内生产总值还比较低，仍处于社会主义初级阶段；中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，政府承担着对公有制财产的保值增值责任等职责，这决定了我国政府的职能比西方国家要复杂得多,决定了我国政府 ⑦ 蔡昉.中国特色的政府职能转变:新的转折点[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2008（10）.⑧ 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒

机构改革必须从国情出发。此外，还要看到，中国的经济发展有很大的不平衡性,其发展水平由沿海到内陆，从东部到西部呈阶梯状态，且每个地区、每个县市之间的发展水平也有很大差异。必须注意照顾各地的特殊情况,使具体政策有一定的灵活性。因此，中国在推进政府机构改革的过程中，十分注重从各地实际出发，不搞一刀切，允许各地在遵守改革总的原则和方针的前提下，在改革的具体步骤方法方面因地制宜。中央政府则根据各地不同情况实行分类指导，使改革更符合各地的实际。

（六）机构改革要坚持依法进行 建立健全一整套法律法规

以往的机构改革走不出“怪圈”，一个重要的原因是没有过硬的约束机制。即使精简了，由于缺乏明确的法律依据，也没有以法律制度形式固定下来，因而领导人一句话，机构和人员又因某种理由增加了，被精简了的可以轻易恢复。应当坚决贯彻依法治国、依法行政的原则,杜绝行政不受法律约束的行为。政府机构的设置与编制，以及财政费用支出，都由相关法律、制度加以严格的规范和监督,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。⑨只有建立起法律约束、财政约束等硬机制，机构改革的成果才能得以保持。

（七）机构改革要勇于吸收借鉴 与时俱进 大胆创新

行政管理体制不仅是对现有权力格局和利益关系的调整 而且是一场深刻的思想革命和观念变革 创新是行政管理体制改革的灵魂。我们应该以辨证的历史唯物主义态度，吸收借鉴中国历朝历代行政改革的经验和世界各国在长期的行政管理实践中积累的优秀成果，总结新中国以往改革的经验教训，与时俱进，大胆创新，在改革目标上不断明确，在改革方式上不断改进,在改革领域上不断拓宽，在改革程度上不断加深,从而不断取得新的突破。

（八）机构改革要贯彻落实科学发展观

提升公共服务理念,打造公共服务型政府政府机构改革的关键是转变观念，即将管制型管理转到适合市场经济的服务型管理上来。公民和社会处于主导地位，要实现由管理本位、政府本位向社会本位、公民本位转变。要根据公民社会发展的需要来提供公共服务，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能,切实按照科学发展观的要求，“统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村”。要坚持从实际出发,区别不同情况，不搞一刀切;坚持充分利用现有资源，吸引社会资金,避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高政府公共服务的质量和水平，建设真正的公共服务型政府。

⑨ 邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌

参考文献

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