2、苏南城乡一体化发展：现状、制约与政策建议(江苏大学学报》2011-1

第一篇：2、苏南城乡一体化发展：现状、制约与政策建议(江苏大学学报》2011-1

苏南城乡一体化发展：现状、制约与对策

包宗顺

摘要：作者通过深入的专题调研后认为，作为我国沿海经济发达地区，苏南近几年来在全面推进城乡经济社会一体化发展方面做了大量的工作，取得了较为显著的成效。但实践中也突显出资金“瓶颈”、周转用地指标难落实、区域农业发展重新定位、农村产权确认和流转及保护等，一系列矛盾和制约因素亟需化解和取得突破。为此，作者提出了相应的对策思路。

关键词：苏南 城乡一体化 制约因素 对策

目前，苏南地区已进入工业化后期，正处于经济转型升级、城市化迅速推进的关键阶段。为能全面准确把握该地区城乡经济社会一体化发展进程，及时总结经验、发现问题、研究应对策略，笔者于今年6月上、中旬赴苏州、无锡、常州及其所属部分县市进行了专题调研。

一、苏锡常地区推进城乡经济社会一体化发展现状及成效

党的十七届三中全会以来，苏锡常三市紧紧围绕中央和省关于加快推进城乡经济社会发展一体化的总体目标，按照城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会保障一体化的改革思路，在开展先导试点的基础上，全面推进城乡经济社会一体化发展。各地在改革思路上注重“三农”与“三化”互动并进，在改革导向上突出富民优先，在工作措施上加强政策制度研究，在发展实践上加大创新力度。推进城乡一体化建设各方面工作都取得了许多实实在在的成效。

1、构建城乡一体的空间布局

苏州在全省最早探索城乡规划的一体化。新世纪初，苏州就利用城市发展总体规划修编之机，彻底打破城乡地域分割，率先实现市域规划全覆盖，奠定了城乡一体化发展的基础。2006-2009年间，全市累计投入新农村建设资金达200多亿元，新建扩建农民集中居住点900余个，农村社区服务中心1013个。目前已有33%的农户迁入规划集中居住区。无锡近年来以镇村布局优化为重点，推进区划、规划合一，着力优化镇村规划、完善村庄规划和都市农业园区规划。现已完成所有规划行政村的村庄规划编制工作，所有规划保留居民点的建设整治规划或平面布局规划编制工作，完成全市都市农业园区布局规划编制工作。常州近年来完善了由一个特大城市、两个中等城市、7个重点中心镇和若干一般镇组成的四级城镇体系，基本完成了21个镇的新一轮总体规划修编、500个近期建设需求量较大村庄居民点建设规划、1100多个一般规划保留居民点的平面布局规划。下一步各市均在着手推进各类规划的全面有机融合与对接。

2、形成城乡融合的产业布局

苏州坚持以新型工业化推动农村产业发展，以城市化提升农村建设新形态，以经济国际化塑造农村发展新理念，努力实现城乡之间公共资源优化配置、生产要素自由流动、空间形态合理布局。目前全市已有75%的农村工业企业进入工业园，56%的承包耕地实现了规模经营。全市正在加快建设14个万亩以上现代化农业示范区、64个千亩以上示范园区，并已建成高效农业163.2万亩，设施农业31.7万亩，生态观光农业基地150多个。

无锡以做优农业、做强工业、做大三产为目标，全力推进产业结构转型升级，促进城乡产业布局融合。一是大力推进现代高效农业建设。目前全市农业规模化经营面积比重达到72.2%，亩均效益2000元以上的高效农业面积比重已超过50%。二是注重工业集聚效应。在加快推进原有乡镇工业向工业园区集中的同时，要求农村新办企业一律进工业园区。目前全市开发园区和工业集中区产值占全市乡镇工业总产值的比重，已由2004年的54.6%，提高到83.3%。三是注重三产的提升。重点发展现代物流、金融、商务和科技服务等性服务业，高标准规划建设了一批服务外包集聚区和商贸物流产业集聚园区，农村第三产业得到大力发展。

常州以培育和壮大主导和支柱产业为突破口，形成互为支撑、互动发展的城乡产业结构。通过积极推进“一镇一业”，形成邹区灯具、横林地板、孟河汽配等二十多个以镇为主的特色产业集群，建设了一批重点工业园区。

3、完善城乡基础设施统筹对接

自本世纪初开始，苏锡常各市便将为农村办实事列入每年政府的重点计划，以着力解决交通、水电气供应、环保基础设施为重点，统一布局，统一建设，力求形成“无缝对接”、城乡一体的基础设施网络。仅以无锡市为例：近几年来该市通过对市属农村公共班线实行彻底的公交化改造，城乡公交线路、票价、场站统筹对接，已初步构建同城同标准同待遇的城乡公交一体化格局，并大幅度降低农村公交票 价水平。如空调车统一票价为：28公里内2元，28公里以上4元。该市天然气管道也已基本覆盖全市所属33个乡镇，所有乡镇开发区、居民集中区全部配套使用上天然气。2008年该市便实现了城区、乡镇污水厂、污水主管网基本全覆盖。2009年起该市全面部署控源截污工作，计划通过三年时间，按照设施到位、养护到位、管理到位的目标要求，全面梳理整治、达标，控制全市所有污水源。截止2009年底，无锡及其所属江阴和宜兴，城市污水集中处理率已达到89.72%，乡镇生活污水集中处理率全部达到70%以上。

4、推进城乡基本公共服务均等化

近年来，苏锡常各市特别注重按照城乡统筹发展的要求，合理配置城乡公共资源，统筹城乡服务管理，加快建立城乡一体的教育、卫生、文化、社会治安等资源的共享机制促进城乡公共事业均等化发展。仅以苏州近年来的做法为例，一是教育经费、优质师资向农村倾斜。苏州采取一系列举措，力促城乡教育均衡发展，初步形成了与片区规划相适应的教育布局，建立了中小学校经费保障机制，促进城乡教学设施和生均公用经费趋于均衡，实施了城乡学校骨干教师交流制度，促进城乡师资力量趋于均衡。二是先进技术、医务人才向农村流动。推动城区大医院与乡镇医疗机构的挂钩合作，将农村急需的重点专科力量向中心城镇延伸。推动医疗卫生人才到基层服务，在乡镇基层医疗卫生机构营造“用得上、靠得住、留得下”的人才环境。推动乡镇医疗机构向社区卫生服务中心转型，积极实施社区就诊药品政府补贴政策制度，充分发挥社区卫生服务在提升农村医疗水平方面的作用。三是广电设施、文化功能向农村延伸。积极构建“文化下乡”的有效载体，以数字电视整转为契机，率先实现了城乡有线数字电视村村通。全面实施乡镇文化设施“五个一工程”和社区体育“三个一工程”。同时，实施“文化信息资源共享工程”，利用党员远程教育终端，建立覆盖全市各村、与各类文化机构联网的信息化网络。四是社区公共服务中心建设向农村看齐。近几年，苏州坚持公共服务的设施建设与产品供给并重，以农村新型社区为重点，加紧构筑以社区（村）公共服务中心为主要载体的城乡公共服务平台。在建设标准上，城乡基本统一；在基本功能上，农村全于城镇；在建设资金上，财政普遍贴补。2009年，全市已经有80%的村建成了集行政办事、商贸超市、社区卫生、警务治安、文化娱乐、体育健身、党员活动等多种功能于一身的农村社区服务中心，使其成为广大农民享受基本公共服务的重要载体，参与政治经济文化活动的重要场所，接受社区教育和加强人际交流的重要阵地。

5、建设城乡一体公共就业服务平台

苏南各市从完善促进就业政策体系、健全公共就业服务平台、加大就业援助力度、强化职业技能培训、优化城乡就业环境等，全方位推进城乡一体化公共就业服务体系的建设。苏州按照“坚持同一政策、落实同一待遇、构建同一平台、提供同一服务”的总体要求，让城乡居民享有同样的就业机会。2009年全市农村劳动力的非农就业率已经达到85%。无锡在全市所有的街道和乡镇、居委会和行政村全部建立了劳动保障所（站），全部建立了专兼职劳动保障协理员队伍。自 2008年起，该市即对全市城镇单位劳动者，不分户籍性质，不分本地外地，实行统一的失业保险制度，初步形成了城乡一体的就业和失业保障机制。常州市在2006-2009年间累计投入资金9.11亿元用于城乡就业再就业各类补贴。全市56个街道和乡镇、198个社区（村）全部建立劳动保障工作平台，做到机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”，并制定出台一系列维护农民工权益、改善就业环境的政策和措施，加大劳动监察力度，规范企业用工行为，营造城乡居民平等就业环境。

6、实现城乡社会保障制度逐步接轨

各市坚定地推进城乡统筹基本方针，随着地方经济社会的持续发展和公共财政投入的不断增加，资金投向重点向农村倾斜。目前已基本上形成了城乡一体的养老、医疗保障体系，从根本上实现了农民老有所养的问题。有些项目的城乡社会保障水平已实行城乡并轨。如企业职工养老保险，农村乡镇企业已全部纳入城保体系。苏州农村劳动力参保率达98.5%，其中二、三产业和失地劳力参加城保比例分别达到68.7%和82.1%。截止2009年底，无锡市农民工参加城镇职工基本养老保险人数80.36万人，农村在岗职工参保率接近100%。再如居民最低收入保障标准，昆山城乡居民标准一致，同为450元，吴江、吴中区、相城区城乡同为420元，锡山区、惠山区、滨湖区城乡同为380元，江阴城乡同为350元。另有些项目城乡筹资标准已相当接近。如无锡市2009年新农合人均筹资水平已达306元。今年苏州市城镇居民医疗保险平均筹资水平500元/人，农村新型合作医疗平均筹资 水平也已由上年的314元提高到400元/人。昆山、吴中区、工业园区、高新区基本实现农民持医保卡就诊看病。

二、目前有待突破的主要制约因素

苏锡常地区是我国沿海经济最为发达的地区之一，也是推进城乡一体化发展条件最成熟的地区之一。近几年来，各地在统筹城乡发展、促进城乡经济社会一体化发展方面做了大量的工作，取得了显著成效。但推进城乡一体化发展毕竟是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就。目前已显现出来一系列矛盾和问题亟需化解，有待从体制机制方面取得突破。

1、资金“瓶颈”问题

推进城乡经济社会一体化发展，需要地方财力和农村金融服务体系的强力支撑。苏州改革先导区试点开发贷款是由市政府担保的，而非先导区起动资金获得很难。有不少人认为，当前苏南农村金融服务整体环境还不如上世纪80、90年代，（贷款）“难”、（手续）“烦”、（财务成本）“贵”是人们对当前农村金融服务状况的高度概括。就目前而言，一方面试点单位农民集中居住建设资金平衡仍有问题，整理出来的三产用地出让收益，少则每亩100万元以上，多则要达到200万以上，资金才能平衡。另一方面，即使试点先导区整理出来的非农建设用地能拍卖到100万元以上，但农民集中居住全面推开后，面上整理出的土地都去做三产用地可行吗？届时还能拍卖到那么高的价格吗？因此，一些基层干部认为，农村居民集中居住的整体推进 难度较大，具体要做成什么样？靠谁做？怎样做？已不仅仅是资金平衡，发展的问题很多。

2、集中居住周转用地指标问题

推进农村居民的集中居住，是各地推进城乡一体化建设的重要抓手。但宅基地置换与集中居住，通常需要一定比例的周转用地——先建设好安置房——再置换、拆迁和平整土地，实行增减挂钩和占补平衡。基层政府认为，推进农村居民集中居住，至少需要有30%的周转用地，最好有50%周转用地，其中20%先用于商业开发，为集中居住提供资金支撑。但国土部门坚持要求——先验收新增加（整理出来）的农用地面积，然后才能相应补充建设用地。这显然不符合运作逻辑，国土部门主要怕基层政府占后不补，从而给实际操作带来极大的困难。目前苏州的周转用地指标已经省里统筹解决，无锡、常州在周转用地指标方面，同样期望获得省里大力支持。

3、新农村建设规划对接问题

推进城乡一体化发展的另一重要抓手，是城乡发展规划一体化。但最新制定的城乡建设规划与前不久制定的新农村建设规划产生不小的冲突。以苏南某县级市为例：该市2006年花很大力气、请正规规划部门制定了一部高水平新农村建设规划，该规划根据农村居民生产、生活半径方便等多项因素，综合考虑确定全市共设80个农村居民点，并经市委政府正式批准实施。但该规划却与当前城乡一体化发展规划要求产生明显冲突，新规划要求重新缩编农村居住点。这正应 了那句“规划不如变化快”的老话。

4、农业的重新定位问题

此外，发达地区的农业究竟如何定位？也是苏南基层农村工作部门同志常提及的问题。是稳定家庭联产承包？还是大规模集中经营？推进大规模的土地流转，集中的土地如何经营？现在的问题是，一方面农业招商难；另一方面即便能引进工商资本，又存在内行者资金不足，资金充足者对农业外行。还有，现在大力推进观光旅游农业有没后顾之忧？当地农民进城没法种地了，承包给外来农民经营对当地农民收入有何影响？苏州提出生态、高效农业到底怎么运作？怎么与现行家庭经营体制接轨？等等。基层农村工作同志面临一大堆需要破解的现实问题。

5、农村产权确认、流动与权益保护问题

当前城乡二元经济结构的一个重要特征，是城乡居民不动产产权的明晰度和市场化程度有巨大的差别。城市居民的不动产主要是住房，土地证和房产证齐备，产权流转方便，交易顺畅。而农村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权不明晰，更无法自由流转。另一方面，虽然苏南大多数地区的农村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动。在当前打破行政界线、大规模推进集中居住的背景下，农村产权的不明晰和不可流动，将使农村 集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战。目前已出现的情况是，有的社区股份合作社仅以2、3%的年息作为分红，还有的社区股份合作社已解体。

6、集中居住区配套基础设施高收费问题

在推进农村居民集中居住过程中，基层地方政府遇到的一个烦心事，是新建集中居住区基础设施建设配套费收费标准太高。以电力为例：过去农民散居建房，每户仅需交纳电力设施配套费2000元，而现在的集中居住小区则按建筑面积收费，每平方米收取电力设施配套费230元，若以每个农户平均住房面积200平方米计算，每户平均交纳的电力设施配套费高达46000元，是过去农民散居建房交纳费用的23倍。如此高的收费标准，十分不合理。由于居民集中居住的规模效益，平均每户的电力设施配套成本应该比农户散居建房低，何以收费标准却反而如此的高？虽说电力设施配套费用是由乡镇政府统一支付，但收费标准太高，乡镇财力不堪负荷。

7、村集体非农建设留用地指标落实问题

一些地方基层干部感到很无奈：“农民为城市化、工业化作出了巨大贡献，现在还在继续做贡献”。在农村集体土地征用过程中，许多村集体通过村民集中居住而整理出来的非农建设留用地指标，要么被县市、乡镇占用；要么因留用地指标不能落实到具体地块而无法开发利用。部分地区村集体非农建设留用地指标被占用或不能落实开发地块，不仅严重挫伤村组干部的工作积极性，也制约了村组集体经济 的发展，不利于农村基层的稳定。

三、几点政策建议

1、加强对基层城乡一体化发展的宏观指导

推进城乡一体化发展，是自中央到地方政府、社会各界共同的目标和重任，不是哪级政府的要求，或哪个部门的事。现阶段社会认识上存在很大偏差，一种倾向认为，城乡一体化是农口部门的事，甚至于简单化于宅基地置换和农村居民集中居住。另有一种倾向则过于强调“条件论”，认为城乡一体化必须要有雄厚财力做支撑，是发达地区的事。针对社会上对城乡一体化发展认识的偏差，建议省政府尽快研制出台政策文件，从概念、内含、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加强江苏推进城乡一体化发展的宏观指导。包括不同经济发展水平地区的分类指导：哪些先“一体化”，哪些后“一体化”。一切应从现实出发，因地制宜，科学规划，量力而行，逐步推进，力求实效。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城乡一体化发展路径和模式。当前既要防止好大喜功、不切实际的盲目冒进，又要纠正工作中观望、等待和不思进取的态度，扎扎实实推进我省城乡经济社会一体化发展，形成有梯次的多元化格局。

2、推进以确权颁证为核心的农村产权制度配套改革

当前我国，特别是沿海经济发达地区，正处于农村城市化的快速推进期，在这社会结构的大变动时期，明晰农村产权显得极为重要。这不仅是一项惠民工程，关系到广大农民的长远利益，通过确权、颁 证，赋予了农民的财产所有权，使其可以根据自己的意愿去流转、继承。农村产权明晰，也是保证农村社会得以长治久安的一项重大基础性工程。当前需要明晰的农村产权包括：土地承包经营权（落实到地块）、农村房屋产权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村社区合作经济组织股权等。所有这些农村产权，都应通过深入细致工作，逐一明晰，并实施确权和颁证。常州市已出台一系列政府文件，并实质性地推进集体建设用地使用权市场化工作，全市已累计发放集体建设用地使用权证书261586本，发证率96.27%；宅基地使用权证书756551本，发证率95.35%。农村产权的确权和颁证是一项十分繁杂的工作，成都的改革经验表明，成功的关键，一是要广泛发动群众。让广大农民认识到事关农民的长远利益，农民就会很配合。二是要充分发扬民主，让农民自己做主，很多看起来很棘手的问题，经过村民议事会和德高望重的老人出面协调，问题便可迎刃而解。

3、加快建立农村产权流转市场和担保体系

明晰农村产权是一项重要的基础性工作，但最终目的是为了让农民拥有的资产资本化，能够在产权有序流动中增加资本收益，让市场在农村资产的合理配置方面发挥基础性作用。因此，使农村产权能够有序流转，是农村产权制度改革主要目标，是实现农村资产资本化的核心环节。建立农村产权交易市场和农村产权交易担保体系，则是实现农村产权有序流转的载体，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化服务。农村产权交易所应树立并贯彻为广大农村服务的宗旨，不以盈利为目的，对产权转让方的农户不收取交易服务费用，对产权受让方只收取交易服务成本费用，对农村产权的流转实行政策性扶持。

通过明晰产权和农村产权流转市场的建立，还将能使时下许多村集体的非农建设留用地指标，免遭县市、乡镇的平调和占用，留用地指标不能落实地块而无法使用的矛盾也将被有效化解。

借助于农村产权流转市场，农村社区合作经济组织股权应逐步放开流转，以适应农村城市化、农民市民化的潮流，满足农村居民跨区域迁移的需求。使得农村社区合作经济组织股权不仅可以分红，也可以继承、转让、变现。具备了流动性的股权不仅有利于持股社员，同时也分散了合作经济组织的经营风险，增加了社会对农村社区合作经济组织的关注程度，形成有效的社会监督，促使社区合作经济组织经营者努力提高经营和管理水平。

4、针对城乡一体化过程中用地指标问题开展专项研究

推进城乡经济社会一体化发展过程中，建设用地始终是现实中涉及到方方面面的一个最为突出的问题。过去的农村道路多半是机耕路，不需占用土地指标，现在变成了水泥路、柏油路，就需要占用土地指标，还有村村通工程的公交回场、村民健身广场等，都需占地。据常州国土管理部门的统计，2009年度此类用地宗数和面积，分别占违法用地总量的11.5%和32.1%。据督察卫片资料，农村道路及公交回车场等基础设施占用基本农田1030亩，占督察卫片中占用基本农田总数的63.3%。许多交通部门和乡镇都收到国土部门的整改和处罚通知单，压力很大。基层干部反映，乡镇的其他基础设施建设也需 占用土地指标，而每年分给乡镇的用地指标很少。建议对城乡一体化过程中用地问题进行专项研究，作出专门规定。

此外，各地在万顷良田建设实施过程中，由于村镇集中居住难以一步到位，根据省有关规定，没有全部到位就不能进行土地指标转换。这给实际操作增加了很大的难度。建议参照浙江的做法，采取更加灵活的政策，只要达到一定比例就可以进行土地指标转换。在农村集中居住区建设中，有关部手续繁琐、收费太高，也村镇难以接受，建议省里能出台政策，对相关建设费用予以减免或优惠。

5、着力缩小城乡居民收入和社会保障水平的差距

就苏锡常地区而言，城乡差距最主要体现在居民的收入水平和社会保障水平上。目前一些地区农村居民集中居住的比率已相当高，如昆山市为47.3%，吴江市39.7%，吴中区农村集中居住比率高达61.4%（详见附图2）。集中居住农户的生活方式和生活成本以与城市居民大体相同。但两者的收入差距和社会保障水平却存在巨大的差距。

一方面，以2009年苏锡常地区居民收入水平比较，苏州、无锡、常州三市城乡居民收入差距分别为2.03倍、2.02倍和2.12倍，县级市城乡居民收入差距最小的昆山为1.76倍，最高的张家港2.12倍。最令人担忧的是每年城市居民收入增长率仍然持续高于农村居民，城乡居民收入差距仍呈不断扩大趋势（详见附表1）。

另一方面，城乡居民社会保障水平存在巨大的差距。以无锡市所属县市养老保险为例，城镇职工的退休养老金平均都在1400元/月以上，而失地农民养老金——包括新农保和失地保养老金二者合计，也 不足400元。城乡养老金之比为3.65—3.81倍，差距比城乡居民收入差距要大很多。（详见附表3）。由于苏锡常地区乡镇企业职工已基本纳入城保范围，因此重点关注的困难群体是农村中的40、50人员和失地农民。城乡居民的医疗保障水平也同样存在巨大的差距。例如：苏州市2008年在岗职工平均工资36090元，按个人2%、单位12%的医疗保险筹资水平计算为人均5053元，是新农合人均筹资水平的十几倍。

着力缩小城乡居民收入差距和社会保障水平，具体努力方向包括：一是大力发展地方经济增加农民收入；二是维护和保障农民合法权益，清理和取消针对农民进城就业的不合理规定和收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，改善进城农民的就业环境，保障进城就业农民的各项权益，切实解决好当前比较突出的拖欠工资、劳动条件恶劣等问题；三是依法维护农民的土地等财产权益，不与农民争利；四是进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对“三农”支持力度。

6、建立和实施耕地保护基金制度

成都市在统筹城乡改革中创建了一项非常好的制度：设立“耕地保护基金”。在土地承包权确权颁证的基础上，农户与政府签订《耕保合同》，在保证耕地不被破坏、不抛荒、不用于非农业用途的前提下，按照基本农田每年400元/亩、一般耕地每年300元/亩的标准，由政府向农民发放耕地保护补贴。耕保基金的90%用于农民养老保险，10%用于农业保险和耕地流转担保。通过设立“耕地保护基金”，以 经济利益补偿和契约式管理手段，与拥有并承担责任的农民签订耕地保护合同，定期发放补偿并“挂钩”解决农村养老保险、农业保险、耕地保护、土地流转担保等问题，一举数得。江苏作为沿海经济发达地区，政府财力应远胜于我国西部的成都。建议我省尽快建立和实施耕地保护金制度，苏锡常地区更应率先垂范，先试先行。

7、建立健全农村新型治理结构和机制

促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力，将是事倍功半。如何充分调动和发挥基层干部和广大农民的主观能动性？建立健全农村新型治理机制则是最好的着力点。主要包括三层内容：一是将村级公共服务和社会管理经费纳入财政支出体制；二是推进乡村党政干部公推直选制度；三是扎实推进农村社区的民主议事、民主理财、民主管理，提高村民自治水平。

在扎实推进村级公共服务和社会管理改革方面，成都的经验值得借鉴。成都专门制订出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》，把村级公共事务分成59项，构建了一套适应农民生产生活发展要求的标准服务体系，并把村级公共服务和社会管理的经费纳入财政预算体系，按每个村年均每年不少于20万元拨付，形成保障有力、满足运转需要的投入机制。该意见还明确了村级事务运作方法，群众参与的议事规则，切实有效的民主理财制度，有力推进了农村基层民主建设，大幅度提高了村民自治水平。

推进乡村党政干部公推直选，是完善农村新型基层治理机制的重要环节。成都在全市全面推进了以基层党组织书记公推直权，开放“三 会”，社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，初步形成了以群众满意为价值取向，对上负责与对下负责的相结合的新型基层治理机制，得到社会广泛认同。通过让农民在参与、发展和管理中发挥自己的作用，取得始料未及的良好社会效果。

作者信息：

江苏省社会科学院农村发展研究所所长、研究员、博导 210029,南京市大锏银巷11号北楼602室 025-86852112，zsbao@hotmail.com

第二篇：加快城乡一体化发展步伐对策与建议

加快城乡一体化发展步伐对策与建议

加快城乡一体化发展步伐对策与建议

城乡一体化是统筹城乡发展，促进城乡要素流动，打破城乡二元结构，实现以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展的重要战略。就我旗而言，如何推进城乡一体化发展，各级党委、政府应深入研究、思考。

一、基本现状

全旗下辖18个乡镇**办事处，237个行政**村、居委会和18个国有农牧林场，1884个自然村。农村人口53.5万，占总人口的89.2%。自来水受益村120个，占行政村总数的54.1%；通沥青（水泥）路行政村173个，占行政村总数的78%；100%的行政村通班车、通电话；农网改造工程低压改造率达到70%。农村文化馆（站）17个，乡镇卫生院28个，农村中小学77所。我旗已具备加快城乡一体化发展的基础和能力。

（一）工业基础好、后发优势强。我旗属东北老工业基地范畴，近年来强力实施工业强旗战略，科学谋划了矿产冶金、能源化工、农畜产品加工、加工制造四大产业，积极培育了建筑建材、风力发电等多元化的产业格局。20**年末全旗工业企业达393家（规模以上企业61家），个体工业383户，实现工业总产值109.4亿元，占工农业总产值的63.1%，实现工业增加值64.1亿元，占地区生产总值的42.7%。

（二）农牧业结构优、产业化水平高。高效节水灌溉工程逐步完善，高效经济田、优质杂粮基地建设稳步推进，20**年全旗粮食产量达26.8亿斤，是全区产粮大县，农机总动力达75万千瓦，耕、播、收综合机械化程度达到60.9%。依托养殖小区发展养殖大户，依托龙头企业促进基地建设，20**年牧业家畜存栏270.6万头（只），出栏235万头（只），全旗农牧业产业化龙头企业39家，建设完善养殖小区（专业村）348个。农畜产品品牌创建力度加大，全旗“三品一标”产品达到43个。

（三）城镇建设快、增强了承载带动力。**镇区实施了“北拓、南延、东扩”的发展战略，拉大了城区框架，提高了城市品位。**镇、**镇、**镇、**镇等已成为我旗南部工业重镇；**镇、**镇、**镇、羊场办事处等已成为我旗农畜产品加工、商贸流通的重点镇。**镇、**镇、**镇、**镇、**镇被列为自治区级小城镇建设重点镇，全旗城镇化率达到34%。

（四）实施“十个全覆盖”工程、建设美丽乡村。全旗除村村通电、通广播电视通讯、便民连锁超市三项工程实现全覆盖外，其余七项工程正在进行中。229个**村和农林牧场实现了农村牧区危房改造；112个**村和农林牧场实现了安全饮水；36个**村实现了街巷硬化；37个**村实现了校舍建设与安全改造；72个**村建设了标准化卫生室；71个**村文化室完成了基础设施建设；全旗农牧民常住人口已基本实现养老、低保、医保的应保尽保。

二、存在的主要问题和困难

（一）农村贫困人口多，农民增收困难。我旗自然环境恶劣，干旱少雨早霜冻等自然灾害频发；农牧业基础条件差，全旗人均水浇地面积不足2亩，加之春季风沙大，春耕生产常难以按农时如期进行，存在晚播翻种现象；一产大而不强，雨养农业、靠天吃饭的现状一时难以改变。全旗自治区级以上农牧业重点龙头企业10家，带动能力弱，农畜产品的商品转化率不高。全旗还有重点贫困**村99个，贫困人口7.57万人，贫困发生率14.2%，占全区的4.8%、全市的16%。

（二）城镇工业化水平低，三产不发达。我旗二产以矿业经济为主，招商引入的矿山企业，工人以外来为主，而大量灵活就业的农村劳动力很难融入，对支持地方居民增收方面作用有限。三产方面，由于城镇人口少，城镇服务业发展比较缓慢，因此从事服务业的从业人数和发展水平十分有限。二产单一，三产较弱，难以吸纳较多的从业人员，城镇化水平较低，20**年全旗城镇化率分别低于全国、全区、全市19.7、24.7、12个百分点。

（三）城乡居民收支差距大。从收入水平看，20**年农村居民人均纯收入7661元，同比增长**.5%，城镇居民人均可支配收入18231元，同比增长11.5%，同比增长率虽相近，但城乡居民收入差比达到1：2.4；从消费水平看，农村居民消费支出7176元，城镇居民消费支出12**0.5元，支出比为1：1.7。城乡居民的收支差距是农村居民向城镇流动的主要障碍之一。

（四）城乡一体化发展的瓶颈制约因素多。现代农牧业需要土地、草牧场经营权的大规模、常规化流转，但我旗到目前还没有专门为此服务的市场交易和信息交流平台；发展具有敖汉特色及优势的小米等杂粮、牛羊等农畜产品加工业需建设用地，但我旗整个工业建设用地不能满足建设需要；新农村新牧区建设、美丽乡村建设需要大量资金，但目前现有金融信贷机构没有相应的名目资金投入城乡一体化基础建设，社会资金因投入回报周期长且利润率低也很少投入。

三、对策建议

（一）进一步完善好城乡一体化发展规划。应抓住自治区实施的美丽乡村建设、“十个全覆盖”及生态移民等工程，对全旗城乡一体化建设规划进一步修订完善，以适应今后城乡一体化发展的需要。明确经济社会发展战略宏观目标，加速农牧业产业化、山区工业化、农村城镇化、经济社会信息化进程。调整优化城乡经济结构和布局，拓宽农村人口收缩转移、集中发展空间，谋划以合村并点为主的村庄整治与分类管理策略，打造中心村、重点镇。应统筹规划或修订城乡水、电、路、燃气等基础设施规划及文化、教育、卫生、生态环境等社会公共服务设施规划。同时应重点加强我旗矿产资源、文化旅游资源等特色资源的开发保护规划的完善，加强对社会保障、劳动就业等问题的预期设计，促进城乡一体化发展。

（二）打造特色产业支撑城乡一体化发展。积极发展现代农牧业，着力发展绿色、有机、生态的农畜产品，稳定基本农田，重点发展以谷子、荞麦为代表的绿色杂粮杂豆等农作物，种植业要向特色型转变，重点发展牛、羊、猪、鸡、鹅的养殖，畜牧业发展要向设施型转变。发展农牧业企业，生产特色产品，创立知名品牌，逐步向资源深加工方向发展，推进传统农业向现代农业转变和实现农业与工业的有效对接。培育主导产业，发展多元化工业，巩固壮大金、铁、热水、油页岩等开采业，着力发展风电、热电、生物质发电等能源产业，依托中心镇和重点镇大力发展农畜林产品加工业，适当发展机械制造、食品业、新型建材业等，完善工业体系。积极发展现代商贸物流业、餐饮服务业，重点发展以休闲度假为主的文化旅游业。

（三）建设特色城镇完善城乡发展空间布局。我旗地域广、人口多，统筹城乡高效、集聚发展，在强化**城区建设，提升区域中心对外围村镇辐射带动作用的基础上，应强化各乡镇的联系，积极打造特色重点镇、中心村。应全力建设好**城区这一核心，坚持“北拓、南延、东扩”战略不动摇，拉大城市框架，完善公共基础设施配套建设；**镇、**镇、**镇等应进一步挖掘自身文化底蕴和产业特色，制定新型城镇化发展规划，优化城乡空间结构、产业布局、建设形态，因地制宜打造以生态农场、休闲农业和农家乐餐饮、旅游观光相关产业为特色的小城镇；依托**、**、**等交通要道，**河、**河、**河等水脉，选择经济实力较强，产业和人口相对集中的村庄确定为中心村，予以重点建设，达到吸引或辐射周边村落的目标。

（四）积极推进农村牧区公共服务、社会保障体系建设。按照自治区在农村牧区实施“十个全覆盖”工程的部署，各级财政的教育文化、医疗卫生、社会保障、水利交通、广电通讯等事业经费应更多的向农村牧区倾斜，各相关专项经费也应重点用于建设和完善农村牧区学校、文化站、卫生室及水、电、路等基础公共服务设施。强化面向农村的职业教育和技能培训，增强农村牧区剩余劳动力的转移就业能力。坚决执行并完善好农村牧区医疗、养老、最低生活保障等制度，全面提高社会福利整体水平。同时大力实施兴农增收工程和以文明生态村为载体的社会主义新农村新牧区建设工程，使基本公共服务向基层延伸、向农村覆盖、向困难群体倾斜。

（五）创新一系列体制机制，解决城乡发展的瓶颈问题。建议成立全旗或相邻乡镇区域性农村土地承包经营权流转服务中心，实现农村土地依法、规范流转，解决城乡一体化发展所需土地问题；积极创造条件设立更多的村镇银行、小额贷款公司、农牧业担保公司等农村金融服务机构，制定优惠政策鼓励金融资金投入城乡一体化建设；发挥财政杠杆作用，放宽“一事一议”范围，鼓励社会工商资本投向农村牧区，进而构建城乡一体化建设资金主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化体系；在城镇化程度较高的重点镇和经济实力较强的中心村，可考虑给予城中村改造和新农村新牧区建设、美丽乡村建设项目资金倾斜，打造示范带动典型，用典型作用促进城乡一体化发展进程。

第三篇：【形势与政策论文】统筹城乡发展,推进岛内外一体化建设

统筹城乡发展，推进岛内外一体化建设

—— 论意义、历程、对策

摘要：统筹城乡发展、实现城乡经济社会发展一体化是全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容和途径。当前，厦门正在加快推进岛内外一体化建设，特别是厦门经济特区已扩大到全市，在这一新的历史起点上，加大城乡统筹力度，率先建立城乡经济社会发展一体化新格局，对于加快推进厦门经济特区科学发展新跨越，既是形势所需，更是势在必行。

关键词：统筹；城乡发展；岛内外；一体化

一、厦门统筹城乡发展的战略意义

在新的历史起点上推动厦门科学发展，必须加快推进统筹城乡发展。科学发展观的基本要求是全面协调可持续。城乡互动、协调发展和共同繁荣，是科学发展的题中应有之义。当前，我市总体上已进入加速破除城乡二元结构，加快推进岛内外一体化建设，形成城乡经济社会一体化发展新格局的关键时期，加快推进统筹城乡发展，率先建立以工促农、以城带乡长效机制，实现城市发展模式转型，既是推动科学发展的必然要求，也是实现城市永续发展的重要保障。

发挥厦门在海西建设中的先行先试和龙头示范作用，必须加快推进统筹城乡发展。《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》要求，“进一步发挥厦门经济特区在体制机制创新方面的试验区作用”、“继续深化农村综合改革，推进城乡统筹综合配套改

革试验”、“实现以城带乡，统筹发展，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局”。厦门作为经济特区和海峡西岸重要中心城市，肩负着先行先试和龙头示范的重要使命。推进统筹城乡发展综合配套改革，有利于全面贯彻落实国务院《意见》，推动城乡资源优化配置、要素自由流动、经济互促共进、社会和谐共融，增强经济社会发展动力活力。

从根本上解决好“三农”问题，必须加快推进统筹城乡发展。解决好农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。我市“三农”工作正处于工业化、城市化加快发展的转型阶段，推进农村改革发展具备许多有利条件，但也面临不少新的挑战和问题，农业基础依然薄弱，农村经济社会发展相对滞后，城乡居民收入差距继续扩大，农村社会事业和公共服务水平不高，农村体制改革和社会管理任务繁重。从全局和战略高度看，加快推进统筹城乡发展，既是新形势下深化农村改革的客观要求，又是从根本上解决好“三农”问题，促进农民稳定增收的根本途径。

二、厦门统筹城乡发展的漫长历程

1、实践与探索

进入新世纪以来，厦门市市坚持以城带乡、以乡促城，持续不断地进行了一系列的城乡统筹体制机制探索和创新，其成效和经验均走在了全省和全国的前列。

（一）是统筹城乡发展战略不断深化。2003年，市委市政府明确提出“居住社区化、就业非农化、资产股份化、福利社保化”的农村城市化思路和目标。2005年，明确城乡一体化的发展方向是“农业向工业化发展、农村向城市化推进、农民向市民化转变”。2009年8月，市委十届十次全会明确提出，要大力推进岛内外一体化建设，积极探索建立城乡统一规划、统一建设、统一管理的新机制。2010年底召开的市委十届十三次全会作出了推进厦门科学发展新跨越的重大决策部署，明确提出要在形成岛内外一体化格局上实现新跨越。

（二）是规划建设管理逐步城乡融合。《厦门市城市总体规划》将城市规划范围拓展到包括岛外农村在内全市域。全面落实发展重心从岛内向岛外转移、发展空间从城市向农村拓展、重大项目和基础设施向农村倾斜的战略决策，全面启动集美、海沧、同安、翔安等四大新城区建设，为加快我市城乡一体化进程奠定了良好的基础。

（三）是农村生产生活环境显著改善。大力实施旧村改造和老区山区建设工程，农村基础设施和村容村貌实现质的飞跃。大力实施“村村通”工程，全面实现通行政村、自然村道路硬质化。

（四）是社会事业发展城乡一体。大力实施农村义务教育公共卫生体系工程建设，全面实现村村都有篮球场和其他文体休闲活动设施，率先在全国建立城乡统筹的被征地人员基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度和城乡居民基本医疗保险制度。

2、困难与问题

厦门统筹城乡发展、推进城乡一体化具备许多有利条件，但也面临不少新的挑战和问题，岛内外和城乡在经济、社会、生活和基础设施等方面仍然存在较大差距。

（一）岛内外和城乡区域经济差距。目前厦门农村集中在岛外，岛外经济发展的规模和层次落后岛内，城乡

区域经济差距明显。

（二）岛内外城乡社会事业差距。岛外农村在义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等社会事业方面既投入不足又分布不均衡，城乡人均占有公共服务资源及质量差距悬殊。与城镇接轨的农村社会保障体系刚刚起步，覆盖面和保障水平与城市有一定差距。

（三）岛内外城乡生活水平差距。从收入方面看，城乡居民收入差距仍呈扩大之势。

（四）岛内外城乡规划建设差距。规划管理体系存在城乡二元现象，农村无规划或有规划但落实不到位的现象普遍存在。城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等问题突出，农村基础设施建设设计标准及建设质量明显地滞后于城市基础设施建设。

三、加快推进城乡一体化主要对策思路

当前，厦门总体上已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的关键时期，要充分发挥特区先行先试和龙头示范作用，进一步加大统筹城乡发展力度，积极探索建立城乡一体化发展体制机制，推动城乡资源优化配置、要素自由流动、经济互促共进、社会和谐共荣，努力形成工业与农业相互促进，岛内与岛外协调发展，城市与农村共同繁荣的新局面。

1、统筹城乡发展规划

规划是龙头和基础，要以“全域厦门”的理念，打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体规划的管理体制。

（一）是统筹城乡发展空间布局。

（二）是推进镇村规划。

（三）是推进城乡规划管理体制改革。

2、统筹城乡土地管理利用

要进一步探索城乡一体的土地管理新机制，统筹城乡土地资源，做好农村分散土地、宅基地集约利用文章，建立土地资源增值收益城乡共享机制，提高土地利用效益。

（一）是探索实施城乡建设用地增减挂钩。

（二）是鼓励实施土地开发整理。

（三）是创新农村宅基地管理机制。通过村级土地利用规划和村庄建设规划，引导农民住房逐步向城区、集镇和农民集中居住区聚集。

（四）是建立土地开发共享机制。

3、统筹城乡经济协调发展

按照节约发展、效益优先原则，进一步调整和优化城乡经济发展布局，进一步拓宽和提升城乡一体化过程中的经济发展思路。

（一）是推进工业集中集群发展。

（二）是推进服务业均衡发展。

（三）是推进都市型现代农业发展。

4、统筹城乡基础设施建设

加强城市与农村基础设施规划、建设和管理的连接，逐步实现城乡市政基础设施共建共管、同城同价。

（一）是推进城市市政设施向农村延伸。

（二）是加快小城镇和新农村建设。

（三）是加强生态文明建设。

5、统筹城乡基本公共服务

积极引导城市公共服务资源向农村延伸，加快农村就业、社保、教育、文化等方面制度与城市的对接，加快城乡社会事业一体化发展进程。

（一）是推进服务均等化。

（二）是推进就业非农化。

（三）是推进福利社保化。

（四）是推进素质市民化。

6、统筹城乡公共管理体制

着眼于打破城乡二元结构，加快行政管理和社会管理体制机制改革，构建城乡一体的新型管理体制，全面提升城乡一体化水平。

（一）是建立城乡一体的行政管理体制。

（二）是建立覆盖城乡的公共财政制度。

（三）是建立城乡并轨的基层管理体制。

四、结语

统筹城乡发展的目标是城乡一体，但绝不可以把“城乡一体化”理解为是“城乡一样化”，理解为是把乡村全变为城市、把农民全变为城市居民，或是把城市再倒退回乡村；更不可狭义地理解为是“村镇相接, 连为一片”的城乡地域空间的“一体化”。世界上没有100%城市化的国家，即使在城市化高度发达的地区，农业不会消失，农村作为农业生产的场所不会消失，作为人类聚集的社区的一种形式，也不会完全消失，有城与乡的存在就有城与乡的差别存在，城乡差别和工农差别始终是客观存在的甚至是无法消灭的。城乡统筹发展虽然不可能从根本上消除城乡差别，但却有助于城乡之间差别的缩小。城乡作为不同的空间区域，各有自己不同的特点和优势，因此统筹城乡发展中所指的“城乡一体化”主要应指在保留城乡各自特点的基础上，逐步消除城乡二元经济社会结构体制，赋予农民平等的国民待遇和发展机会，形成社会主义市场经济体制下平等和谐的新型工农关系和城乡关系，创造城乡经济、政治、文化和社会的融合以及城乡人与自然和谐相处的生态环境，推进城乡“一体”地协调发展和共同富裕。

第四篇：浅谈中国新型城镇化发展的现状与政策建议

浅谈中国新型城镇化发展的现状与政策建议

【摘要】十八届三中全会明确提出，要完善城镇化健康发展机制，推动大中小城市和小城镇协调发展。中央城镇化工作会议指出，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。本文对我国城镇化的现状进行研究，希望能够为新型城镇化的建设提供建设性意见。

【关键词】新型城镇化 政策建议

一、新型城市化的概念

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其本质上是一种经济社会现象，是生产力发展的必然结果，是由城乡分离走向城乡融合的必由之路，是破解城乡一体化的关键所在。

新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

二、当前我国城镇化发展现状

我国自20世纪90年代中后期以来城镇化进入高速发展期，投资、产业在城镇的集中、城镇化基础设施的发展等，直接带动了中国经济的高速增长，也带动了人类历史上罕见的大规模人口向城镇的流动。经济学家斯蒂格利茨曾预言：中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。然而，进入新世纪、新阶段为了实现经济引擎的转变，让我国经济持续下去，需要新型城镇化的支撑。从我国城镇化与世界城镇化发展水平的比较来看，我国城镇化中的问题不仅表现为城镇总体数量上不足，而且更表现在现有城镇质量不高等情况，例如，小城镇有“镇镇像农村”之说，大城市有“城中村”现象。

我国城镇化发展存在的更突出问题还是表现在质量方面，主要有1.城镇规划缺乏科学性、合理性2.产业结构不合理，第三产业比重低，经济实力不强3.忽视城镇内涵建设，基础设施薄弱4.大量占用土地，资源浪费严重5.城镇环境条件较差，污染严重6.小城镇的农村生活方式没有真正改变。7.就业、医疗、养老、教育等社会问题突出。8.城镇管理水平低，管理成本高等。这些问题突出表现为：一是城镇规模结构不合理，城镇对外辐射能力还比较弱。大、中、小城市结构不合理，与国际普遍发展规律相比，我国大、中城市特别是大型城市集中的人口比例明显偏低。城镇群发展刚刚起步.城镇之间联系交往程度还比较低，城镇聚集程度还较低，人口总规模还比较小，人口吸纳能力还不强。目前，我国城镇一般都还处于人口和产业的集聚阶段，对外辐射能力还比较差，郊区化和分散化的趋势虽然也存在如产业和人口转移等，但还不十分明显。二是城镇宏观区域布局和城镇内部空间布局存在不少问题。在城镇的宏观区域布局上主要问题是城市数目太少、乡村太多、建制镇规模太小。城市内部功能分区混乱，城市核心区、中间区、边缘区、郊区和郊县的关系不清，致使城市盲目外扩，摊大饼，这也是“城中村”现象发生的重要原因之一。三是：城乡差距调控不力。城乡差距扩大，关系不顺，城乡“二元结构”依然突出。基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及城乡人口，城乡没有形成良胜互动的格局，城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖土地的农业人口。城镇化过程中，在征地、拆迁、旧城改造等方面存在有法不依、执法不严、工作方法简单粗暴等问题，造成了一些社会矛盾，影响了社会稳定。

三、对我国新型城镇化发展的相关政策建议

加快城镇化进程是转变发展方式，是促进经济社会转型的客观要求。城镇化发展是一个十分复杂的经济社会发展的系统工程，涉及经济结构、产业布局和生活方式的巨大变化。为保障城镇化进程的顺利进行，作为后发国家要认真处理我国城镇化进程中面临的主要问题，并不断制定相应的对策措施及时进行完善。

（一）加强科学规划。通盘考虑城乡空间、产业、资源、环境、基础设施和住房建设，与城乡经济和社会发展规划、城乡总体规划及土地利用规划等有机衔接，完善城乡一体的产业、基础设施、公共服务等规划，强化指导性和操作性，建立层次分明、定位清晰、功能互补的城镇规划体系。

（二）构建科学的城镇体系。继续按照“做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的思路，积极构建以大城市、中等城市、县城、集镇和农村新型示范社区五个层次为主体的城镇体系，实现大中小城市和小城镇协调配合发展转变。

（三）提升城镇公共服务水平。不断提高城镇产业聚集能力和就业承载能力。大力发展工业、服务业和现代农业，积极培育和发展物流、运输、建筑、信息等生产性服务业和商贸、餐饮、文化、旅游等生活性服务业，加快完善教育、医疗卫生、就业、社会保障、公共文化等服务体系，促进城镇产业体系和服务功能不断完善。

（四）建设特色、生态、宜居小城镇。优化与调整城市空间结构和功能布局，挖掘自然山水、地域文化、传统民俗等元素，推进节能减排和环境保护，发展节能环保产业，完善生活污水和垃圾处理等市政设施，加强空气、水源、土壤生态环境保护，提高绿化覆盖率，建设方便生产生活、富有文化特征、环境清新怡人的特色生态宜居小城镇。

新型城市化建设对于社会主义现代化建设具有十分重大的意义，加快推进新型城镇化，可以有效扩大内需，促进我国经济长期平稳较快发展和社会和谐进步。当前我国在推进新型城市化的过程中还存在许多问题，在今后需要通过加强科学规划、构建科学的城镇体系、）提升城镇公共服务水平、建设特色城镇、推进城乡发展一体化等途径来加快新型城镇化的建设，从而使其更好的为我国的经济社会发展服务。

第五篇：我国农业保险发展的历史与现状、政策建议及发展前景

我国农业保险发展的历史与现状、政策建议及发展前景众所周知，中国是一个农业大国，农作物种植栽培历史悠久，农村人口众多，农业地位举足轻重，所以 “三农”问题历来为党和政府所重视，自从改革开放以来，中央已经先后出台十三个关于“三农”问题的中央一号文件，由此可见“三农”问题的重要性。但是由于目前我国农村普遍地区一直延续着传承千年以家庭为单位的自给自足的小农经济，在小农经济之下，农民掌握生产资料和生产工具，生产积极性提高。农民经营规模很小，农民在自己有限的土地上，努力提高耕作技术，为我国农业的精耕细作做出了重要贡献。但是当面临干旱、洪涝等重大自然灾害时，力量薄弱的单个农民却无法抵御，所以农业保险制度便应运而生了。而一直以来，抗灾救灾、安抚灾民、重建家园的费用主要由国家和地方民政部门负担，也有一少部分来自群众和企业的捐赠。这种模式不仅让国家投出了大量的财力，而且不利于健全的农业风险防范体系的形成。这就要求尽快建立农业保险机制、成立农业保险公司，更多地用社会的力量来化解农业风险。

一、历史与现状:

我国农业保险业发展经历了近30年的曲折历程，大体分为两个阶段。第一阶段:恢复与波动发展阶段(1982年-2003年)。

第二阶段:破冰与升温发展阶段(2004年至今)。2002年颁布的《中华人民共和国农业法》提出，国家要建立和完善农业保险制度。中共中央于2003年首次提出“探索建立农业政策性保险制度”

之后，又连续八年出台了八个涉及“三农”问题的中央一号文件，逐渐加大对政策性农险的支持力度。最近的一次是在去年出台的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中明确“积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。”

2004年中国保监会一方面在上海、吉林黑龙江先后批设了安信、安华和阳光3家不同经营模式的专业性农业保险公司；另一方面依靠地方政府支持，在江苏、四川、辽宁、新疆等省份开展了保险公司与政府联办为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农险试点，实行国家、地方财政补贴、农户投入的形式。2007年，中央财政首次对其进行补贴。2008年，中央财政安排60．5亿元健全农业保险保费补贴制度，试点工作由6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团，截止2009年，我国政策性农业保险已经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省，试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性险种扩大到了9个。据统计，我国农业保险的保费收入从2006年的8亿元增加到2010年的135.68亿元。五年来，保险业共为农业生产提供保险保障11279亿元。保险作为一种市场化的风险转移机制对解决“三农”问题，显示出了巨大优势。

虽然中央和地方都在加大农业保险推行力度，但由于多方面原因，农民参保积极性不高，农业保险覆盖面狭窄，商业保险公司经营农业保险参与度低，农业保险政策效果仍不理想。我国农业保险商业性运营已经进入了“供给不足，需求乏力”的困境。分析其原因可以概括为“八个矛盾”，主要包括以下几个方面，即: 第一，农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾；第二，农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾；第三，农业保险的高成本与农户家庭的低收人之间的矛盾；第四，农业保险的道德风险与法律制度缺失之间的矛盾；第五，农业保障和保险公司盈利之间的矛盾；第六，强制投保与自愿投保之间的矛盾；第七，政府主导性与发挥保险公司积极性之间的矛盾；第八，农业巨灾风险存在与风险转移分散机制缺失之间的矛盾。

二、政策建议：

在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源，以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以业务商业化运作为特征，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业保险体系，为政府支持和保护农业，促进农村社会经济全面发展提供有效手段；推进农业保险立法，建立健全我国的农业保险相关法规，把我国的农业保险纳入法制化轨道；发挥政府主导性与保险公司积极性相协调，按照市场机制建立自然灾害保险管理体制，建立健全农

业风险转移分散机制；拓宽保险服务领域，统筹发展城乡自然灾害保险，完善多层次社会保障体系；重视国际交流与合作，提高对外开放水平，更科学的借鉴和吸取发达国家自然灾害保险的经验教训。

三、发展前景：

我国作为雨雪霜冻、干旱洪涝等自然灾害频发的国家，农业保险对于提高农民灾后恢复生产生活的能力、保障农业生产的持续性和稳定性，保障农村经济繁荣发展，确保国家粮食生产安全具有重要的现实意义。而目前农业保险在我国很多地区推行尚不理想，待提升空间很大。在传统体制下，我们对突发的农业自然灾害，主要采取的是临时性的政府救济和良种补贴，而相比政府救济和良种补贴，农业保险则是一项兼具公平与效率的三农政策。推广农业保险，除了活跃农村金融市场外，同时还拉动了剩余劳动力就业。农业保险的开展还解决了农户贷款难和灾后银行收贷难问题，可以形成保险、银行、农户的良性循环，有效促进农村经济持续发展。另外在广大农村开展农业保险业务，可吸纳部分农户成为专兼职保险人员，从而为农村剩余劳动力提供大量就业机会。实践证明，农业保险的补偿功能解除了农民对农业高风险的后顾之忧，使农民敢于投入、实行规模化经营，从而加快了新农村建设步伐，促进了农村的社会稳定。同时，农业保险的开展还促进了农村以养老保险、医疗保险为重点的社会保障体系的建立，发挥了农业保险惠民、安民、富民的作用。从这里我们

可以清楚地预见农业保险发展的广阔前景，相信在党和政府的正确领导之下，我国的农业保险必将会发挥出它应有的作用。