解读《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》对我国旅游业产生的影响

第一篇：解读《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》对我国旅游业产生的影响

解读《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》对

我国旅游业产生的影响

新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林区，在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全，促进国家经济建设等方面做出了重大贡献。但长期以来，国有林场和国有林区管理体制不顺，经营机制僵化，投入渠道不畅，面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等众多问题。

为加快推进国有林场改革，促进国有林场科学发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用，近日中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。

本次《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》明确指出保护森林和生态是建设生态文明的根基，深化生态文明体制改革，健全森林与生态保护制度是首要任务。此次改革思路和目标明确：“坚持公益性改革的方向，坚持‘保生态、保民生’两条底线，坚守‘森林资源不破坏、国有资产不流失’两条红线。”改革主要内容包括：一是保护生态，明确生态功能定位，以保护森林资源、维护生态功能作为改革的出发点和落脚点，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。切实保护好森林、湿地等自然生态系统，确保森林资源总量持续增加、生态功能持续增强、生态产品生产能力持续提高；二是保障民生，着力改善林场林区基础设施和生产生活条件，积极发展替代产业，优化产业结构，拓宽职工就业渠道，妥善安置富余职工，完善社会保障机制，确保职工就业有着落、基本生活有保障；三是创新体制，理顺各方关系，实现政企事分开，强化政府的社会管理和公共服务职能，剥离国有林场和森工企业承担的社会管理和办社会的职能，创新内部管理机制，完善国有林场和国有林区的社会管理体制和森林资源监管体制，转变发展方式。从而有力促进我国国有林区森林生态系统健康发展和林区经济的可持续发展，为建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态保障。

据不完全统计，目前每年到国有林场旅游休闲的游客高达5亿人次，且呈快速增长态势。仅2014年“十一”黄金周到国有林场旅游休闲的人数就达5000万人次。来自国家林业局的数据显示，全国有2570个国有林场建立了森林公园，占全国森林公园总数的90%；有242个国有林场建立了湿地公园，占全国湿地公园总数的50%；许多国家风景名胜区和自然历史文化遗产，坐落在国有林场的经营区内。因此，《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》的出台势必会对旅游业带来重要而深远的影响，主要体现在以下几个方面：

一、明确生态保护理念，为森林旅游提供坚实基础

我国是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，造林绿化、维护生态安全的任务十分繁重，改善生态任重而道远。《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》明确规定了国有林场和林区的功能和服务职责，提出要以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，实现“由木材生产为主转向生态修复为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态为主”的两个转变。提出到2020年通过大力造林、科学营林、严格保护等多措并举，森林面积增加1亿亩以上，有序停止天然林商业性采伐。这一改革意见不仅界定了林场林区的功能定位，明确了生态保护的发展理念，也为实施林业资源保护提供了政策依据，同时在严格保护的前提下，将不断丰富和提高我国森林风景资源的质量和品质，从而为我国森林旅游的长期快速发展奠定坚实的物质基础。

二、转变经济发展方式，激发森林旅游发展活力

在《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》两个文件中都提到了同一个发展方向，那就是利用森林资源发展森林旅游。文件明确提出要完善以购买服务为主的公益林管护机制，引入市场机制，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。该改革方案有利于建立公开透明的森林旅游市场准入标准和运行规则，有利于打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放。将成为促进林场林区经济发展方式转变，推动社会资本进入森林旅游开发，推动旅游业发展的又一重要举措。通过市场机制、社会资本的引入，将进一步激发和释放林区经济发展活力，促进形成旅游业发展新的增长极。

三、创新完善体制机制，实现森林旅游良性发展的积极探索

此次方案和意见中提出要探索建立国有林场森林资源有偿使用制度，利用国有林场森林资源开展森林旅游，明确收益分配方式。加快研究制定国有林场管理法律制度措施和国有林场中长期发展规划，探索建立国家公园。这一系列有关管理体制、经营机制、投入机制和开发建设模式的创新性探索，将有益于推动森林旅游的快速发展，并为我国开展国家公园建设的宝贵经验。

四、基础设施建设拉动，改善旅游业发展环境和投资环境 文件中提出要加强国有林场基础设施建设，并将其纳入同级政府建设计划，加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划，并加快国有林场电网改造升级。一系列基础设施的投资建设将有效改善地区经济发展环境和投资环境，有利于带动社会资本进入到林区林场森林旅游项目的开发之中，借助基础设施的建设投资，进一步引导和扶持地方旅游产业实现快速发展。

五、加强财政和金融支持，为发展森林旅游提供有力保障

文件中提出要加强对国有林场林区的财政支持，中央财政安排国有林场改革补助资金，省级财政安排资金统筹解决国有林场改革成本问题。同时加大对林场林区基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。加强对国有林场的金融支持，开发适合国有林场林区特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽融资渠道。由此，从国家财政到金融服务系统都对林场林区的改革予以充分支持，将确保林区林场森林旅游发展后劲充足，为发展森林旅游提供有力资金保障，从而支持和促进旅游业的快速发展。

六、健全职工社会保障体制，保障森林旅游持续稳定发展

指导意见中提出按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则，妥善安置国有林场富余职工，确保职工基本生活有保障。充分发挥林区绿色资源丰富的优势，通过开发森林旅游、特色养殖种植等，创造就业岗位，推进职工转岗就业。此举有利于提高林场职工参与森林旅游发展的热情，为旅游业培育大批有知识、有技能的职业工作者，有利于旅游业的稳定持续发展。

七、强化人才队伍建设，助推提升森林旅游发展水平

改革方案中提出，加强国有林场人才队伍建设。参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。建立公开公平、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。旅游业的发展必然要面临激烈的市场竞争，森林旅游能否健康持续地发展，归根到底取决于人才。此举将有利于培育一支懂管理、懂经营、懂技术的旅游人才队伍，以适应未来旅游发展和提高的需要，将有利于提高我国森林旅游发展水平。

第二篇：国有林区改革指导意见

国有林区改革指导意见

保护森林和生态是建设生态文明的根基，深化生态文明体制改革，健全森林与生态保护制度是首要任务。国有林区是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用，为国家经济建设作出了重大贡献。但长期以来，国有林区管理体制不完善，森林资源过度开发，民生问题较为突出，严重制约了生态安全保障能力。为积极探索国有林区改革路径，健全国有林区经营管理体制，进一步增强国有林区生态功能和发展活力，现提出如下意见。

一、国有林区改革的总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以发挥国有林区生态功能和建设国家木材战略储备基地为导向，以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开，健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，完善支持政策体系，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制，加快林区经济转型，促进林区森林资源逐步恢复和稳定增长，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，为建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态保障。

（二）基本原则

——坚持生态为本、保护优先。尊重自然规律，实行山水林田湖统筹治理，重点保护好森林、湿地等自然生态系统，确保森林资源总量持续增加、生态产品生产能力持续提升、生态功能持续增强。

——注重民生改善、维护稳定。改善国有林区基础设施状况，积极发展替代产业，促进就业增收，保障职工基本生活，维护林区社会和谐稳定。

——促进政企政事分开、各负其责。厘清政府与森工企业的职能定位，剥离森工企业的社会管理和办社会职能，加快林区所办企业改制改革，实现政府、企业和社会各司其职、各负其责。

——强化统一规划、融合发展。破除林区条块分割的管理模式，将林区纳入所在地方国民经济和社会发展总体规划，推动林区社会融入地方、经济融入市场。——坚持分类指导、分步实施。充分考虑国有林区不同情况，中央予以分类指导，各地分别制定实施方案，科学合理确定改革模式，不搞一刀切，循序渐进，走出一条具有中国特色的国有林区改革发展道路。

（三）总体目标。到2020年，基本理顺中央与地方、政府与企业的关系，实现政企、政事、事企、管办分开，林区政府社会管理和公共服务职能得到进一步强化，森林资源管护和监管体系更加完善，林区经济社会发展基本融入地方，生产生活条件得到明显改善，职工基本生活得到有效保障；区分不同情况有序停止天然林商业性采伐，重点国有林区森林面积增加550万亩左右，森林蓄积量增长4亿立方米以上，森林碳汇和应对气候变化能力有效增强，森林资源质量和生态保障能力全面提升。

二、国有林区改革的主要任务

（一）区分不同情况有序停止重点国有林区天然林商业性采伐，确保森林资源稳步恢复和增长。明确国有林区发挥生态功能、维护生态安全的战略定位，将提供生态服务、维护生态安全确定为国有林区的基本职能，作为制定国有林区改革发展各项政策措施的基本出发点。研究提出加强国有林区天然林保护的实施方案。稳步推进黑龙江重点国有林区停止天然林商业性采伐试点，跟踪政策实施效果，及时总结经验。在试点基础上，有序停止内蒙古、吉林重点国有林区天然林商业性采伐，全面提升森林质量，加快森林资源培育与恢复。

（二）因地制宜逐步推进国有林区政企分开。在地方政府职能健全、财力较强的地区，一步到位实行政企分开，全部剥离企业的社会管理和公共服务职能，交由地方政府承担，人员交由地方统一管理，经费纳入地方财政预算；在条件不具备的地区，先行在内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地政府。

（三）逐步形成精简高效的国有森林资源管理机构。适应国有林区全面停止或逐步减少天然林商业性采伐和发挥生态服务主导功能的新要求，按照“机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定”的原则，分类制定森工企业改制和改革方案，通过多种方式逐年减少管理人员，最终实现合理编制和人员规模，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构，依法负责森林、湿地、自然保护区和野生动植物资源的保护管理及森林防火、有害生物防治等工作。逐步整合规模小、人员少、地处偏远的林场所。

（四）创新森林资源管护机制。根据森林分布特点，针对不同区域地段的生产季节，采取行之有效的管护模式，实行远山设卡、近山管护，加强高新技术手段和现代交通工具的装备应用，降低劳动强度，提高管护效率，确保管护效果。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识。创新林业生产组织方式，造林、管护、抚育、木材生产等林业生产建设任务，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。除自然保护区外，在不破坏森林资源的前提下，允许从事森林资源管护的职工从事林特产品生产等经营，增加职工收入。积极推动各类社会资本参与林区企业改制，提高林区发展活力。

（五）创新森林资源监管体制。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。重点国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有，国务院林业行政主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责，负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源资产产权变动的审批。研究制定重点国有林区森林资源监督管理法律制度措施。进一步强化国务院林业行政主管部门派驻地方的森林资源监督专员办事处的监督职能，优化监督机构设置，加强对重点国有林区森林资源保护管理的监督。建立健全以生态服务功能为核心，以林地保有量、森林覆盖率、森林质量、护林防火、有害生物防治等为主要指标的林区绩效管理和考核机制，实行森林资源离任审计。科学编制长期森林经营方案，作为国有森林资源保护发展的主要遵循和考核国有森林资源管理绩效的依据。探索建立国家公园。

（六）强化地方政府保护森林、改善民生的责任。地方各级政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责。要将林区经济社会发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划及投资计划。切实落实地方政府林区社会管理和公共服务的职能。国有林区森林覆盖率、森林蓄积量的变化纳入地方政府目标责任考核约束性指标。林地保有量、征占用林地定额纳入地方政府目标责任考核内容。省级政府对组织实施天然林保护工程、全面停止天然林商业性采伐负全责，实行目标、任务、资金、责任“四到省”。地方各级政府负责统一组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作并实行行政首长负责制。

（七）妥善安置国有林区富余职工，确保职工基本生活有保障。充分发挥林区绿色资源丰富的优势，通过开发森林旅游、特色养殖种植、境外采伐、林产品加工、对外合作等，创造就业岗位。中央财政继续加大对森林管护、人工造林、中幼龄林抚育和森林改造培育的支持力度，推进职工转岗就业。对符合政策的就业困难人员灵活就业的，由地方政府按国家有关规定统筹解决社会保险补贴，对跨行政区域的国有林业单位，由所在的市级或省级政府统筹解决。

三、完善国有林区改革的政策支持体系

（一）加强对国有林区的财政支持。国有林区停止天然林商业性采伐后，中央财政通过适当增加天保工程财政资金予以支持。结合当地人均收入水平，适当调整天保工程森林管护费和社会保险补助费的财政补助标准。加大中央财政的森林保险支持力度，提高国有林区森林资源抵御自然灾害的能力。加大对林区基本公共服务的政策支持力度，促进林区与周边地区基本公共服务均等化。

（二）加强对国有林区的金融支持。根据债务形成原因和种类，分类化解森工企业金融机构债务。对于正常类金融债务，到期后应当依法予以偿还。对于确需中央支持化解的不良类金融债务，由中国银监会、财政部、国家林业局等有关部门在听取金融机构意见、充分调研的基础上，研究制定切实可行、有针对性的政策，报国务院批准后实施。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林区特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道，加大林业信贷投放，大力发展对国有林区职工的小额贷款。完善林业信贷担保方式，完善林业贷款中央财政贴息政策。

（三）加强国有林区基础设施建设。林区基础设施建设要体现生态建设需要，不能简单模仿城市建设、建造繁华都市。各级政府要将国有林区电网、饮水安全、管护站点用房等基础设施建设纳入同级政府建设规划统筹安排，将国有林区道路按属性纳入相关公路网规划，加快国有林区棚户区改造和电网改造升级，加强森林防火和有害生物防治。国家结合现有渠道，加大对国有林区基础设施建设的支持力度。

（四）加快深山远山林区职工搬迁。将林区城镇建设纳入地方城镇建设规划，结合林区改革和林场撤并整合，积极推进深山远山职工搬迁。充分考虑职工生产生活需求，尊重职工意愿，合理布局职工搬迁安置地点。继续结合林区棚户区改造，进一步加大中央支持力度，同时在安排保障性安居工程配套基础设施建设投资时给予倾斜。林场撤并搬迁安置区配套基础设施和公共服务设施建设等参照执行独立工矿区改造搬迁政策。切实落实省级政府对本地棚户区改造工作负总责的要求，相关省级政府及森工企业也要相应加大补助力度。对符合条件的困难职工，当地政府要积极研究结合公共租赁住房等政策，解决其住房困难问题。拓宽深山远山林区职工搬迁筹资渠道，加大金融信贷、企业债券等融资力度。切实落实棚户区改造住房税费减免优惠政策。

（五）积极推进国有林区产业转型。推进大小兴安岭、长白山林区生态保护与经济转型，积极发展绿色富民产业。进一步收缩木材采运业，严格限制矿业开采。鼓励培育速生丰产用材林特别是珍贵树种和大径级用材林，大力发展木材深加工、特色经济林、森林旅游、野生动植物驯养繁育等绿色低碳产业，增加就业岗位，提高林区职工群众收入。利用地缘优势发展林产品加工基地和对外贸易，建设以口岸进口原料为依托、以精深加工为重点、以国内和国际市场为导向的林产品加工集群。支持国有优强企业参与国有林区企业的改革重组，推进国有林区资源优化配置和产业转型。选择条件成熟的地区开展经济转型试点，支持试点地区发展接续替代产业。

四、加强组织领导，全面落实各项任务

（一）加强对改革的组织领导。有关部门要明确责任，密切配合，按照本意见要求制定和完善社会保障、化解债务、职工住房等一系列支持政策。国家发展改革委和国家林业局要加强组织协调和分类指导，抓好督促落实。各有关省（自治区）要对本地区国有林区改革负总责，结合本地实际制定具体实施方案，细化工作措施和要求，及时发现和解决改革中出现的矛盾和问题，落实好各项改革任务。

（二）注重试点先行、有序推进。要充分考虑改革的复杂性和艰巨性，积极探索，稳妥推进改革。各有关省（自治区）可以按照本意见精神，选择部分工作基础条件较好的国有林业局先行试点，积累改革经验，再逐步推广。

（三）严格依法依规推进改革。要强化各级政府生态保护责任，加强森林资源监管，加强对森林资源保护绩效的考核，严格杜绝滥占林地、无序建设、乱砍滥伐、破坏森林资源的现象。要认真执行国有资产管理有关规定，严格纪律要求，防止国有资产流失。要依法保障林区职工群众的合法权益，维护林区和谐稳定。

国有林场改革方案

保护森林和生态是建设生态文明的根基，深化生态文明体制改革，健全森林与生态保护制度是首要任务。国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在大规模造林绿化和森林资源经营管理工作中取得了巨大成就，为保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了重要作用。但长期以来，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全，林场可持续发展面临严峻挑战。为加快推进国有林场改革，促进国有林场科学发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用，制定本方案。

一、国有林场改革的总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，按照分类推进改革的要求，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明作出更大贡献。

（二）基本原则

——坚持生态导向、保护优先。森林是陆地生态的主体，是国家、民族生存的资本和根基，关系生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家生态外交大局。要以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，为坚

守生态红线发挥骨干作用。——坚持改善民生、保持稳定。立足林场实际稳步推进改革，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保林场稳

定。——坚持因地制宜、分类施策。以“因养林而养人”为方向，根据各地林业和生态建设实际，探索不同类型的国有林场改革模式，不强求一律，不搞一刀切。——坚持分类指导、省级负责。中央对各地国有林场改革工作实行分类指导，在政策和资金上予以适当支持。省级政府对国有林场改革负总责，根据本地实际制定具体改

革措施。

（三）总体目标。到2020年，实现以下目标：

——生态功能显著提升。通过大力造林、科学营林、严格保护等多措并举，森林面积增加1亿亩以上，森林蓄积量增长6亿立方米以上，商业性采伐减少20%左右，森林碳汇和应对气候变化能力有效增强，森林质量显著提升。——生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入，切实改善职工的生产生活条件。拓宽职工就业渠道，完善社会保障机制，使职工就业有着落、基本生活有保障。——管理体制全面创新。基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场

发展有后劲。

二、国有林场改革的主要内容

（一）明确界定国有林场生态责任和保护方式。将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。与功能定位相适应，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按从事公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务。目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定

其属性。

（二）推进国有林场政事分开。林业行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观管理和直接管理，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上，综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。对同一行政区域内规模过小、分布零散的林场，根据机构精简和规模经营原则整合为较大林场。科学核定事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级政府财政预算。强化对编制使用的监管，事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。

（三）推进国有林场事企分开。国有林场从事的经营活动要实行市场化运作，对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，严格实行“收支两条线”管理。鼓励优强林业企业参与兼并重组，通过规模化经营、市场化运作，切实提高企业性质国有林场的运营效率。加强资产负债的清理认定和核查工作，防止国有资产流失。要加快分离各类国有林场的办社会职能，逐步将林场所办学校、医疗机构等移交属地管理。积极探索林场所办医疗机构的转型或改制。根据当地实际，逐步理顺国有

林场与代管乡镇、村的关系。

（四）完善以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场公益林日常管护要引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。企业性质国有林场经营范围内划分为公益林的部分，由中央财政和地方财政按照公益林核定等级分别安排管护资金。鼓励社会公益组织和志愿者参与

公益林管护，提高全社会生态保护意识。

（五）健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。按照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、对社会全局利益影响的程度等因素由国家、省、市三级林业行政主管部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管，充分调动各级监管机构的积极性。保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，严禁林地转为非林地。建立制度化的监测考核体制，加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。加强国家和地方国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督，对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度，按森林经营方案编制采伐限额、制定生产计划和开展森林经营活动，各级政府对所管理国有林场的森林经营方案编制和实施情况进行检查。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。利用国有林场森林资源开展森林旅游等，应当与国有林场明确收益分配方式；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。启动国有林场森林资源保护和培育工程，合理确定国有林场森林商业性采伐量。加快研究制定国有林场管理法律制度措施和国有林场中长期发展规划等。探索建立国家公园。

（六）健全职工转移就业机制和社会保障体制。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”和“以人为本，确保稳定”的原则妥善安置国有林场富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。主要通过以下途径进行安置：一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，平稳过渡、合理衔接，确保职工退休后生活有保障。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生

活保障范围，切实做到应保尽保。

三、完善国有林场改革发展的政策支持体系

（一）加强国有林场基础设施建设。国有林场基础设施建设要体现生态建设需要，不能简单照搬城市建设。各级政府将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划，按照支出责任和财务隶属关系，在现有专项资金渠道内，加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。加快国有林场电网改造升级。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部逐步就近搬迁到小城镇，提高与城镇发展的融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经城市政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供

应和登记手续。

（二）加强对国有林场的财政支持。中央财政安排国有林场改革补助资金，主要用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。

（三）加强对国有林场的金融支持。对国有林场所欠金融债务情况进行调查摸底，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对于正常类金融债务，到期后依法予以偿还；对于国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，由中国银监会、财政部、国家林业局等有关部门研究制定具有可操作性的化解政策；其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。

（四）加强国有林场人才队伍建设。参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。建立公开公平、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。

四、加强组织领导，全面落实各项任务

（一）加强总体指导。有关部门要加强沟通，密切配合，按照职能分工抓紧制定和完善社会保障、化解债务、职工住房等一系列支持政策。国家发展改革委和国家林业局要做好统筹协调工作，根据不同区域国有林场实际，切实做好分类指导和服务，加强跟踪分析和督促检查，适时评估方案实施情况。方案实施过程中出现的重大问题及时

上报国务院。

（二）明确工作责任。各省（自治区、直辖市）政府对国有林场改革负总责，按照本方案确定的目标、任务和政策措施，结合实际尽快制定具体方案，确保按时完成各项任务目标。加强国有林场管理机构建设，维护国有林场合法权益，保持森林资源权属稳定，严禁破坏国有森林资源和乱砍滥伐、滥占林地、无序建设。做好风险预警，及

时化解矛盾，确保社会稳定。

第三篇：国有林场和国有林区改革调研汇报

合水林业总场工作汇报

（2010年10月14日）

近年来，随着中央9号文件的出台和省、市有关配套政策的支撑，国有林场各项事业有了长足发展。按照省、市的安排，现将我场所属国有林场改革及发展情况汇报如下：

一、基本情况

庆阳市合水林业总场所辖林区地处子午岭中段的合水县境内，总经营面积320.79万亩，其中：林业用地308.06万亩，非林业用地12.72万亩。在林业用地中有林地185.32万亩，灌木林地43.18万亩，疏林地16.95万亩，未成造林地18.28万亩，宜林地44.24万亩。活立木蓄积595.1万立方米，森林覆盖率71.23%。林区内自然保护区面积149.8万亩，其中：核心区47.5万亩，缓冲区30.7万亩，实验区71.6万亩。总场下辖北川、蒿咀铺、连家砭、太白、平定川、拓儿塬、大山门7个国有林场，林场下设53个森林资源管护站，4所职工医院（所）。全场总人口3801人，职工1614人，其中：在职职工820人，离退休职工794人。

总场、林场均为全民所有制事业单位，总场机关由市财政全额供给，基层林场原为差额单位，自2009年1月起从体制上理顺为全额供给，经费实行收支两条线管理。

全场应参加社会保险职工1614人，实际参加1614人。其中：参加医疗保险1614人；参加养老保险386人（劳动合同制工人），全民所有制职工未参加任何形式的养老保险；参加失业、工伤、生育保险的820人。医疗、养老、失业保险单位缴费比例分别为20%、6%、2%，个人缴费比例为8%、2%、1%。工伤、生育保险单位缴费比例均为0.5%，个人不缴费。退休人员个人不缴纳医疗保险费。各类保险费的资金来源为天保财政专项和市级财政补助。

二、近年来在改革和发展方面所做的工作及成效

近年来，在市委、市政府和市林业局党委的正确领导下，在上级有关部门的关心支持下，我场坚持加快发展抓项目、促进增收抓产业、资源管护抓执法、造林绿化抓质量、体制创新抓改革、根本保证抓党建的工作思路，主抓天然林保护、退耕还林、三北防护林、国家重点生态公益林补偿四大林业工程，主攻种苗花卉、森林旅游、种养加采三大主导产业，林场各项事业都有了较好的发展。在具体工作中，我们主要做了以下几方面工作。

（一）林场经费由差额供给转为全额供给，从根本上保障了职工工资。2008年7月31日，市委召开常委会议，专题研究了子午岭的管理和发展问题，决定从2009年1月起将子午岭国有林场的退休人员和遗属供养人员统一纳入财政全额供给，在职人员供给形式从体制上理顺为财政全额供给，经费拨付办法上实行收支两条线管理，每年由市林业局会同市财政局向各林场下达增收计划，年终根据林场当年收入情况，确定缺口资金拨付比例。这一重大决策，解决了广大林业职工的生活福利待遇问题，稳定了职工队伍，为国有林场健康发展注入了新的活力，极大的鼓舞了务

林人的斗志，工作热情空前高涨。同时，将原代管的两个木材检查站业务及工作人员交由市林业局直接管理，理顺了隶属关系，便于开展林业执法检查。

（二）林区学校移交地方管理，减轻了林场负担。2008年7月，市政府作出决定，将子午岭林区职工子弟学校移交地方管理，涉及我场3所学校（含校舍及资产），58名教职员工，230名在校学生，同年11月，完成了整体移交工作。学校移交地方管理整合了教育资源，提高了教学质量，同时也减轻了林场办社会的负担，能够集中精力发展林业生产，搞好生态建设。

（三）对森林进行区划界定，实行分类经营。根据国家、省、市关于林业分类经营的要求，对全场森林资源进行了区划，界定国家公益林258.13万亩，其中天保公益林198.1万亩，生态公益林60.03万亩，森林生态效益得到补偿，从根本上实现了由无偿使用森林生态效益向有偿使用的转变，促进了生态公益林的良性发展。

（四）创新经营机制，全力推动国有林场经济社会科学发展。近年来，随着天保、退耕、公益林补偿等林业重点工程的相继实施，我们紧紧抓住这一历史机遇，在转变观念、创新机制、促进发展上求突破，努力推动国有林场各项事业科学发展。在人员管理上，实行定岗定员，明确各类人员的职责，建立目标责任制，在职人员承担一定量的经济创收任务，每月扣除一定比例的工资，作为保留基金，实行责任制考核，年底根据创收任务完成情况兑

现，调动职工发展生产的积极性。在森林资源管护上，将全场森林资源划分成135个管护责任区，落实管护人员480名，建立总场、林场、资源管护站、管护承包人四级管理体制，实行承包管护。先后制定完善了合水林业总场《森林资源管护承包责任制》等17项管护制度，摘录编印了《行政事业性收费标准》、《林业行政处罚依据标准》和《林业行政执法基础与法律法规制度选编》。在营林生产上，转变营林观念，走出林冠，面向荒山，多树种配置，主要营造以油松、沙棘、侧柏、文冠果为主的针阔混交林，造管并举。在林业产业发展上，整合现有土地资源，着力发展苗木产业，目前已建成固定绿化苗木繁育基地1800亩，其中喷灌苗圃基地1040亩，以培育容器苗和定植绿化大苗为主，年均育苗面积在4000亩以上，创收100万元左右。调整种植业结构，大力推广种植全膜双垄沟播玉米，增加中药材、黄豆等经济作物的种植面积，提高种植效益；采取以奖代补的办法，发展舍饲养殖业，鼓励职工以家庭为单位，开展林下放养生态鸡、猪；挖掘资源优势，开发出 “茸血酒”、“参茸酒”等特色产品。改善基础设施条件，发展钓鱼休闲和观光度假森林旅游业，为职工增收开辟门路。在财务管理上，制定印发了《合水林业总场财务管理与监督制度》，严格执行专项资金报账审批、重大财务集体决策、财务审批双重制约、林业建设项目竣工验收制度。按编制林场支出预算计划，严格按预算审批林场各项开支。

通过近年来不断的探索和改革，全场各项事业呈现出了良好 的发展势头，主要表现在：一是造林绿化步伐明显加快。天然林保护工程实施以来，全场共完成公益林建设任务41.14万亩（工程造林20.52万亩，封山育林20.62万亩），荒山绿化步伐明显加快。二是森林资源保护明显加强。通过完善管护制度，强化队伍建设，严格考勤考核，实行承包管护等举措，辖区内没有发生大的森林火灾、林木病虫害和林政案件。森林覆盖率比2000年提高了2.63个百分点，活立木蓄积净增75万立方米。三是林业产业开发初见成效。以苗木产业为主，以种植、养殖、林副产品加工、森林旅游、劳务为辅助的林业产业格局初步形成，林场综合经济实力显著增强。四是林区基础设施明显得到改善。总场机关和林场相继建成了综合业务办公楼，建筑总面积12853.15平方米，集资新建职工住宅楼一幢7500㎡，改造职工危房49652.47㎡。添置办公设备401台（件），林区水、电、路、通讯等条件不断改善。

三、目前存在的问题及建议

我场所属国有林场在改革和发展方面取得了一定成绩，但还存在一些困难和问题，在一定程度上制约了国有林场改革和发展的进程。

（一）基础设施滞后，生活条件艰苦。林场的交通、水利、用电、通信等基础建设均未列入政府规划，相当一部分输电线路老化，隐患增加，电费成倍增长，林场无力更新。目前，全场有3个林场不通油路，2个林场不通固定电话，7个林场、25个资源管护站吃水有困难，31个森林资源管护站不通公路，49个资源管护

站不通电话，15个资源管护站不通电。建议国家和地方将国有林场的公路、供水、用电、通讯、电视等各方面的基础设施建设，纳入政府规划，增加资金投入，统一组织实施，让林场享受改革发展成果。

（二）医疗卫生条件差，职工看病就医难。长期以来，林区职工医院（所）为林区职工群众防病治病发挥了极其重要的作用，但由于受行业管理的局限，未纳入全市医疗卫生改革总体规划，享受不到必要的优惠政策，资金投入有限，医疗设备滞后，技术水平偏低，不能满足职工群众的医疗需求。建议将林区职工医院基础设施建设与乡镇医院同等对待，并在业务上给予指导，促使他们更好的服务林区，服务职工。

（三）职工子女受教育程度低，就业十分艰难。林区职工子女由于长期生长在林区，受条件限制，普遍受教育程度不高，参与社会就业竞争力不强，只能在家帮助父母种地，靠父母养活，即使外出打工也只能从事简单的体力劳动，收入低，造成职工家庭更加贫困，职工子女婚嫁也成了“老大难”问题，同时也给林区造成了一些不稳定因素。林场自1996年以来连续13年没有招工，1998年以来没有录干，致使林场职工子女无处就业。建议省、市出台优惠政策，降等适度解决职工子女的就业问题。

（四）一次性安置人员生活非常困难。天然林保护工程实施后，根据上级安排，我们对422名职工进行了一次性安置。这些职工安置后，由于年龄、技能等原因，没有再就业，仍然生活在

林区，没有可靠的经济来源，生活非常困难，造成多次上访，已成为影响林区稳定的主要因素。建议将一次性安置人员纳入林场所在乡镇社区管理，以便于享受政府扶贫济困、再就业等方面的优惠政策。

第四篇：中央财政8项措施支持国有林场和国有林区改革（定稿）

中央财政8项措施支持国有林场和国有林区改革

2015-04-16 14:42:44 来源: 财政部网站

推进国有林场和国有林区改革，是贯彻全面深化改革决定、推进生态文明建设的重要举措。《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》出台后，中央财政贯彻落实党中央、国务院决策部署，完善财政政策，加大投入，积极推进国有林场和国有林区改革。

关键词：林场改革

1． 支持开展国有林场改革试点

2011年，江西、湖南、河北、浙江、安徽、山东和甘肃等7省开展全国国有林场改革试点，其中江西、湖南省为全省试点，其余五省分别选择部分地区开展试点。为支持开展国有林场改革试点工作，2012—2014年中央财政共安排国有林场改革补助36.7亿元。中央财政补助资金主要用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、国有林场分离场办学校和医院等社会职能费用、先行自主推进国有林场改革的省奖励补助，以及其他与改革相关的支出。中央财政补助资金有效地发挥了引导作用，带动了各级财政投入，促进建立了新的管护经营机制。

同时，为支持国有林场改革与发展，“十二五”以来，中央财政还安排森林生态效益补偿、良种培育、造林和森林抚育补贴等林业补助资金89.7亿元，用于国有林场所属国家级公益林的保护与管理，支持国有林场加强林木良种繁育、造林和森林抚育，增加森林面积，提高森林质量；安排天保工程财政专项资金53.6亿元，用于天保工程区内1312个国有林场的森林管护、职工社会保险补助、政策性社会性支出等；安排石油价格改革财政补贴资金61.4亿元，用于支持解决国有林场经营困难等问题。2015年，中央财政将按照党中央、国务院决策部署，加大投入力度，着力支持国有林场改革工作。

关键词：扶贫开发

2.支持国有林场扶贫开发

中央财政不断加大对贫困国有林场的扶持力度，2004—2014年，通过财政专项扶贫资金共安排国有贫困林场扶贫资金26.7亿元，其中2014年安排3.6亿元。国有贫困林场扶贫资金主要用于支持国有贫困林场改善生产生活条件、发展特色产业、引进和推广先进实用技术、培训职工技能等。今后，中央财政将继续加大对国有贫困林场的扶持力度，促进国有贫困林场加快发展步伐。

关键词：债务化解

3.支持化解国有林场和国有林区金融机构债务问题

中央财政非常重视并积极支持化解国有林场和国有林区金融机构债务问题。经国务院批准，从2005年起，分四批共免除天保工程区森工企业所欠金融机构债务103亿元。下一步，中央财政将积极配合有关部门，按照中央文件要求，在深入调研的基础上，探索分类解决国有林场、国有林区历史性债务问题的有效途径，为林场林区改革发展减轻包袱。

关键词：贷款贴息

4.完善林业贷款中央财政贴息政策

目前，中央财政对各类银行(含农村信用社和小额贷款公司）发放的符合贴息条件的林业贷款进行贴息，主要贴息对象和贴息范围包括四个方面：一是林业龙头企业种植业、养殖业以及林产品加工业贷款项目；二是各类经济实体营造的工业原料林、木本油料经济林以及有利于改善沙区、石漠化地区生态环境的种植业贷款项目;三是国有林场(苗圃)、国有森工企业多种经营贷款项目，以及自然保护区和森林公园开展的森林生态旅游项目；四是农户和林业职工营造林、林业资源开发贷款项目。地方单位和个人林业贷款中央财政年贴息率为3%；新疆生产建设兵团和大兴安岭林业集团公司的林业贷款中央财政年贴息率为5%。2011—2014年，中央财政共计安排林业贷款贴息资金40亿元，对造林、木本油料、林下经济和林业小额贷款等符合相关规定的贷款给予贴息，累计贴息贷款总额为1208亿元。政策涉及小额贷款农户20多万户，其他经济实体项目1万多个。下一步，中央财政将进一步完善林业贷款中央财政贴息政策，加强资金使用管理，继续支持国有林场和国有林区改革与发展。

关键词：停止商业性采伐

5.支持黑龙江重点国有林区开展全面停止天然林商业性采伐试点

按照国务院批准的方案，2014年，中央财政增加安排天保工程财政资金23.5亿元，支持黑龙江重点国有林区开展全面停止天然林商业性采伐试点。按照“花钱买机制”的要求，中央财政新增安排的天保工程资金，以保障林区干部职工的基本生活、维持林区社会的正常运转为重点，推动黑龙江重点国有林区以全面停伐试点为契机，改革林区经营管理体制，将森工企业原来承担的社会管理、森林资源管理和采伐经营的职能尽快转变成森林资源管理和为林区提供公共服务。与此同时，中央财政还建立了天保工程改革奖励补助机制，推动政事分开、事企分开。对天保工程区国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地方政府管理的，中央财政给予补助；对天保工程区国有林业单位承担的教育、医疗卫生等社会职能移交地方政府管理的，中央财政给予补助；对改革积极性高、措施得力、成效显著的省（区、市）予以适当奖励。

关键词：天然林保护全覆盖

6.研究实施天然林保护全覆盖政策

中央财政就实施天然林保护全覆盖政策进行了深入研究。目前，天然林保护面临的主要问题是:已纳入政策保护范围的天然林存在保护补助标准低等问题，未纳入政策保护范围的天然林面临全面停止商业性采伐成本高、涉及集体和个人林权复杂等问题。

下一步，中央财政将支持全面停止东北内蒙古重点国有林区天然林商业性采伐，适当提高天保工程补助和森林生态效益补偿标准，力争用3年时间完成天然林保护政策全覆盖，把所有天然林都保护起来。

关键词：棚户区改造

8.实施棚户区改造住房税费减免优惠政策

为落实《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的要求，支持全面推进棚户区改造工作，进一步改善困难群众住房条件，财政部、税务总局先后下发了《关于企业参与政府统一组织的棚户区改造有关企业所得税政策问题的通知》和《关于棚户区改造有关税收政策的通知》。按照上述文件规定，企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造并同时符合一定条件的棚户区改造支出，准予在企业所得税前扣除。包括国有林区棚户区和国有林场危旧房在内四类棚户区改造涉及的城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、个人所得税，可享受减征或免征优惠政策。主要包括：对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税；转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；个人首次购买90平方米以下改造安置住房，按1%的税率计征契税，超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税；个人取得的拆迁补偿款按有关规定免征个人所得税。

关键词：保费补贴

7.完善森林保险保费补贴政策

2009年以来，财政部贯彻落实党中央、国务院有关精神，按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，实施了森林保险保费补贴政策，在农户和地方自愿参加的基础上，为投保林农提供一定的保费补贴，引导和支持其参加森林保险，促进森林保险市场化运作。2012年，进一步将森林保险保费补贴地区扩大至全国，其中包括国有林区，各地均可自主开展，按规定申请中央财政补贴。2009—2014年，中央财政共拨付森林保险保费补贴资金37.9亿元，其中2014年拨付14.1亿元。

森林保险保费补贴政策的实施，有力推动了我国森林保险的发展，增强了林业抗风险能力，为支持经济社会发展和生态文明建设发挥了重要作用。下一步，按照党中央、国务院有关要求，中央财政将进一步做好森林保险工作，支持国有林区改革，更好地发挥森林保险在推进生态文明建设和林业产业发展中的积极作用。

此外，对包括国有林区棚户区和国有林场危旧房改造在内的棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。

政策性森林保险的制启因素与推进措施

更新时间： 2010-02-04 10:14:45

来源：中国绿色时报(2010-2-4)

近日，中国保监会和国家林业局联合发出通知，要求做好政策性森林保险工作，标志着我国政策性森林保险制度的正式建立。启动这一处理林业非系统性风险的重要财务安排，特别是随着试点的铺开和工作的深入，诸多制约性障碍凸显出来。

需求愿望不足。一方面来自政府，担心政策性森林保险会演变成新的“财政负担”，积极性会打折扣。另一方面来自森林经营者，多数林农“遇灾靠救济”的思想根深蒂固，不懂得付出现实保险成本去化解森林经营中的风险，导致其对森林保险的有效需求不足。还有一方面来自保险公司，面对政府和林农压低费率的一致呼声和强烈要求，给经营政策性森林保险的公司带来压力，甚至会带来经营上的风险，促使保险人经保、设保、吸保的积极性难以持久。

承受能力不强。集体林权制度改革后，划林到户，形成超小规模的森林经营格局，客观上弱化了森林保险的经济保障和供给能力，必然导致广大林农拿不出较高的森林保险成本来进行投保，此其一。其二，森林保险往往面临的是巨灾风险，这对于目前再保险机制和再保险市场尚不完善的我国保险体系来说，经营森林保险业务，就等于将巨灾风险集于一身，难以分散，不仅会影响经营主体的经营效果，而且可能因一场巨险而使自身限于窘境，举步维艰，进而带来商业公司无力承保的客观问题。

技术实力较弱。森林保险经营的复杂性、艰苦性，对保险从业人员的素质和结构提出了更高的要求。目前的现状是，保险人才匮乏，复合型人才不足，特别是懂得且能够胜任森林保险的人员严重短缺，这将成为政策性森林保险工作启动、推进的一个重要制约因素。此外，业务操作上的难点也会成为工作推进中的技术性障碍。譬如，保险金额难以确定的问题，保险费率难于厘定的问题，灾害损失难以判定的问题等等。

制度保障缺乏。推进政策性森林保险工作遇到的最大问题还是来自制度上的缺失。目前，保监、林业两机构发出的通知仅仅是一般性要求，且仅限于试点，真正推进这项工作，还需要国家财政、税收、编制等相应配套政策支持，更需要国家立法保障。

建立政策性森林保险制度，是健全国家林业支持保护体系的重要组成部分，必须坚持以政府引导为依托，以政策支持为保障，以市场化运作为手段，以协同推进为要求，探索建立防范和化解林业风险的保险保障体系。

推进政策性森林保险主要有8条措施。

加大政府引导扶持力度。一是实行财政补贴政策和税收优惠政策。对委托商业保险公司办理政策性森林保险业务，由政府提供补贴。对商业保险公司经营政策性森林保险业务，实行免税政策。发生重大灾害或森林保险准备金发生困难时，由政府给予一定的补助。二是建立森林保险准备金制度。按照一定比例，建立从国家到地方的多级森林保险准备金，为推进政策性森林保险实施提供有力的货币支撑。三是由政府制定政策性森林保险计划，并抓好落实和组织实施工作。同时，设立专项工作经费，用于开展政策性森林保险工作费用支出。四是适当提高保费补贴比例。除上调现行保费补贴比例外，还要适当提高保费补贴中国家分摊的比例。

加大政策导向宣传力度。让千家万户都了解森林保险的相关政策，认识到参加森林保险的重要性和紧迫性。尤其应当注重面向造林大户、集体林场和近年来在各地普遍兴起的沟系承包者的宣传，让广大林农真正学会运用“保险”这一经济手段转移风险。同时，不可忽视对政府和保险企业的宣传，促进各级政府将其作为民生工程来抓，积极组织，认真推进；促进相关保险企业将其作为义不容辞的责任，认真对待，自觉承保。

完善相关政策法规体系。启动《保险法》及其实施条例的修改、完善工作，增设政策性森林保险的相应条款。出台《森林保险条例》，对森林保险的性质、保障范围、经营模式、组织机构与运行方式、保险责任、费率水平、林农负担保费比例、森林保险准备金提留与使用、监管责任、政府作用、税收政策、资金运用、财政补贴方式等做出明确规定。在条件成熟时出台《森林保险法》，以立法形式明确森林保险的性质、范围、经营原则、经营主体、收益主体及相关权利和义务。现阶段应当制定相应的行政法规和实施办法，明确政府、保险公司在开展政策性森林保险中的职责和作用，明确操作程序，为推进政策性森林保险提供制度保证。

建立有效组织体系模式。总的努力方向是：建立政府监管下的政策性森林保险机构，由政府组织实施，财政补贴森林风险发生的费用，政策性森林保险机构具体负责森林保险业务。具体实施中，可以针对不同地方的不同情况，实行商业保险公司独立经营、多家商业保险公司联合承保、商业保险公司与地方政府联合共保、地方政府经营商业保险公司代办、林农合作互助经营而商业保险公司提供技术服务和再保险等多种模式，也可以委托林区其他金融机构代理，成立林农森林保险合作组织，建立森林保险相互公司等，具体经营森林保险业务。优化森林保险业务机制。当务之急是根据不同地区不同森林灾害成灾特点，充分考虑参保对象意愿，开发设计有潜力、受欢迎的森林保险产品。可以选择一种自然灾害设立单项险，也可以选择几种对本地林业生产影响较大的自然灾害设立综合险。保额和费率的设定，应当以“低保费、保成本、广覆盖”为原则，防止出现超出承受力的保额和费率。

建立协同配合工作机制。按照“统一原则、试点先行、稳步推进”的思路，探索建立由保监、林业、财政等部门与保险经办机构、林业企业、林业专业合作组织、林农等多方积极参与的政策性森林保险工作机制，逐步扩大森林保险的覆盖面，不断完善森林保险险种和服务创新，努力形成“政府满意、林农实惠、森林保障、保险发展”的格局，充分发挥金融保险在推进林业可持续发展中的作用。

建立森林保险中介机构。建设一支规范运作的保险中介人队伍，是现代保险市场成熟的一个重要标志。保险中介人可以将保险公司的经营触角延伸到林区的各个角落，既能节约保险公司的经营成本，也能起到服务林农的积极作用。在森林保险刚刚兴起、地方保险经纪代理公司尚不健全的情况下，应当注重发挥行业协会、学会这一社会力量的中介人属性，通过专业培训、改造，使之逐步成为森林保险的中介人。

建立森林风险分散机制。在林农收入和国家财力支持相对有限的情况下，必须积极寻求建立多层次、广覆盖、可持续的政府与市场共同参与的森林保险及其风险分散机制。一是以大数法则和累加优势积极推动森林保险的广覆盖，有效分散经营风险。二是实行多家公司共保、分保办法，组成森林保险巨灾共保联合体，使风险得到分散消化。三是立足国内，放眼国外，积极寻求建立多层次的再保险机制，通过“分散再保”、“分层再保”和设立“再保基金”、开展“再保经营”等途径和方式，进一步分散风险。四是探索实行森林巨灾风险证券化，将风险进一步从保险市场转移到资本市场，充分发挥资本市场强大的融资与风险分散功能

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政策性森林保险发展现状之保险公司难点

国家林业局 http://www.xiexiebang.com/2010年01月07日来源:中国绿色时报 记者：房田甜丁贤生

——政策性森林保险发展现状之保险公司难点

中国绿色时报1月7日报道森林保险是惠及林农的事，但保险公司并不是慈善机构，作为企业，营利是主要目的。但实际上，这项业务开展至今，保险公司只有很少的利润甚至没有油水可捞。

尽管林权所有者不满政策性森林保险业务中的些许条款，但江西省林业厅计财处调研员胡宏平依旧觉得，保险公司已经显示出相当大的诚意。政策性森林保险以扶持林业生产发展为目标，所以在费率的制定上，就不可能完全让市场来寻找平衡点。费率低，并不代表压力小。

目前，我国开展森林保险业务的只有中国人保财险公司一家。对于他们来说，森林保险业务是“一块难啃的骨头”：风险高、费率低；工作量多、人手少；成本大、回报小。

理论上，这是赔钱的买卖

在保险领域，普遍比较认可“大数法则”，又称“大数定律”或“平均法则”。此法则的意义是：风险单位数量愈多，实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的预期损失可能的结果。据此，保险人就可以比较精确地预测风险，合理地厘定保险费率，以使在保险期限内收取的保险费和损失赔偿及其他费用开支相平衡。

打个比方，在掷钱币时，每次出现正面或反面是偶然的，但大量重复投掷后，出现正面(或反面)的次数与总次数之比必然接近1/2。

“大数法则”是近代保险业赖以建立的数理基础。按照大数法则，保险公司承保的每类标的数目必须足够大。但目前，森林保险参保的主要还是林业龙头企业和造林大户，林农投保的积极性并不高，即使在有保费补贴的地区也是如此。以江西省为例，全省1.52亿亩有林地中，5100万亩公益林由财政统保，但剩下的1亿亩商品林，参保的只有600万亩，且多数是大户。

据资料显示，2004年，福建省南平市森林保险赔付率高达796%，近3年的平均赔付率也达176%；在浙江省安吉县，2000年～2007年商业性森林火灾保险赔付率为67%；在江西省修水县，2007年12月开展林木火灾保险至今，共收取保险费192万元，赔付了191万元，但理赔中的工作成本就要保险公司自掏腰包了。

因为“大数法则”难以体现，在森林保险这项业务上，保险公司是没什么利润的。

实际上，这是吃力不讨好的活

保险公司开展森林保险的原则是：政府放心、林农满意、公司保本。抛开难以保本的制约因素不说，开展这项保险也不是件容易的事。

首先，林农普遍担心保险公司收保费积极，出了事赔得却不那么痛快。这点对保险公司来说很冤枉。罗时宿是人保财险永修支公司业务部经理，他承诺：只要及时报案，理赔人员都会及时赶到现场，小案子一个星期赔付到位，大案子至多也就两个月。

其次，确定保额很麻烦。保额和保费成正比，高了，林农交不起；低了，投保意义不大。此外，还要考虑地方财政补贴的压力，保险公司的赔付能力。林子涉及地形、面积、位置等诸多方面，价值多少非专业人员根本说不清，所以个别地区选择一刀切：不管林子情况怎么样，都按照固定的保额投保。

这其中，关键是宣传和拓展业务成本过高。

林子大多在山区，方圆几公里可能就住几户人家，交通也相对不便，在这样的条件下发展客户，成本很高。与此相对的是，保险公司的基层网点只渗透到县一级，也就10人～20人的规模，除了农险，还要处理社保、车险等其他险种，哪里还有精力深入林农千家万户？

保险公司的意见是至少以村为单位投保，但商品林投保需要林农自愿，村统保所需的宣传和协调工作，谁来承担？

即使投保，林农也只愿意投保最容易受灾的林子。在江西省林业第一大县修水县，2008年承保面积约242万亩，除去204万亩的公益林、企业大户15万亩、其他12万亩之外，相关数据特别列出：退耕地10.2万亩。

“退耕地每年要抚育，杂草没及时清理，堆在那儿天气一干就燃，所以投保的就多。”修水县林业局武装部长樊雄飞说。

操作上，这是需要多方支持的事

江西在制订政策性森林保险实施方案时，提出了综合险的概念和费率，但永修县大户咨询该险种时得到的答复是：还没有开办。

中央有补贴，林农有需求，为什么不开展？人保财险江西省分公司很委屈：总公司还没有相关条款，省公司没有权利先行制定政策。

原来，险种的设置需要精算师测算，然后由人保总公司制定具体操作条款，即使江西是试点，人保总公司也不敢在方案上大意。

除了保险公司内部的协调，财政和林业部门的作用也不能小视。

因为是政策性补贴的保险，需要财政拿钱，就需要前一年上报后一年的预算计划。不管是由中央还是由省财政补贴的部分，都需要各县林业局上报具体数目，保险公司不能自己去找财政要钱。基层林业部门的配合对于保险公司来说相当重要。

保险公司最需要的还是财政的支持。林业大县一般都经济实力有限，如果让县财政承担过多的保费补贴，投保的林子越多，县财政的负担就越重，不仅不能有效地促进林农投保，还可能打击县财政的积极性。

江西省做出了表率，除中央财政补贴30%之外，所剩的部分全部由省财政承担，既减轻了各县的压力，还为森林保险的顺利实施提供了保障。

第五篇：我国国有林场改革历程与发展思路

我国国有林场改革历程与发展思路

我国的国有林场是新中国成立初期国家为加快森林资源培育，保护和改善生态，在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。经过50多年的建设，全国国有林场总数已达到4507个，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。现有职工总人数66万人，其中在职职工47万人，离退休职工19万人。经营总面积9.3亿亩，其中林业用地面积7.5亿亩，森林面积6亿亩，森林蓄积量22亿立方米，分别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的18％、23%和17%。

国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在森林培育和保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认，但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。

我国国有林场改革历程

从上世纪70年代末开始，国有林场也和其他行业一样，进行了多方面改革探索，从上世纪80年代中期至今，国有林场改革大致可划分为三个阶段：

第一阶段：时间为上世纪80年代中期至上世纪90年代初期。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场内部经营管理展开的。改革的主要内容包括：全面推行场长负责制，确立场长在生产、经营、管理中的中心地位，以实现责任和权力的统一。建立了多种形式的承包经营责任制，使责、权、利有机结合起来，以调动广大职工的积极性。缩小经济核算单位，推行一级管理两级核算或两级管理三级核算，以提高经济效益。在此期间，国家提出了国有林场实行“以林为主，多种经营，综合利用，以短养长”的办场方针，许多林场充分利用自身资源优势，广开生产门路，兴办多种产业，改变了长期以来主要是单一营林生产的格局。由于当时处于物资短缺时期，国有林场通过开展多种经营生产的各类初级产品不愁没有市场，取得了较好的经济效益，收入显著增加，经济实力明显增强。

第二阶段：时间为上世纪90年代初期至90年代后期。这一阶段改革，是围绕着强化内部管理，转换经营机制，适应市场经济体制要求展开的。重点改革内容：一是推行人事、劳动、分配“三项制度”改革。在人事制度上，打破干部与工人的界线，推行干部聘任制；在劳动制度上，推行全员劳动合同制；在分配制度上，实行按劳分配为主，推行多种形式的分配方式，按照效率优先、兼顾公平原则，根据岗位技能和实际劳动贡献确定职工的收入。二是强化内部管理，转换经营机制。按照“精简、效能”的原则，合理设置内部管理机构，压缩非生产人员，充实生产第一线，建立和完善了各种岗位责任制、生产责任制和经济责任制，从生产经营的各个环节入手，规范内部管理，形 成了有效的竞争机制、激励机制和约束机制，提高管理水平和管理效益。三是大力提倡发展职工家庭自营经济。林场创造条件并提供优惠政策，允许并鼓励职工发展种植、养殖和小型加工项目，增加职工收入。通过上述改革，国有林场的内部管理得到一定加强，经营机制得到明显改善。但是，随着市场竞争的日益激烈，国有林场多种经营生产的初级产品的市场竞争力下降，经济效益下滑，林场经济危困局面开始显现。1997年，全国国有林场出现全行业亏损。为此，中央财政从1997年开始安排国有林场扶贫专项资金，帮助国有林场解决面临的经济困难。

第三阶段：时间为上世纪90年代后期至今。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场如何摆脱困境，建立健康发展的长效机制进行了积极探索。随着国家经济社会的快速发展和综合实力的增强，人民的物质生活水平不断提高，精神文化需求日益增加，对林业的主导需求也发生了根本性的变化。国家对林业的指导思想进行了及时调整，提出了以生态建设为主的林业发展战略，林业工作的重点从以木材生产为主转向了以生态建设为主。为适应这一变化了的新形势，国家从90年代后期开始实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程等重点生态工程，在加大对林业投入的同时，调减木材产量，特别是地处长江上游、黄河中上游的省区实行了禁伐。国有林场以木材收入为主要经济来源，受此影响，国有林场的经济危困加剧，进入了长达6年的全行业亏损。国有林场面临的困难和问题，引起了社会的广泛关注，国务院领导同志对解决林场困难和问题作出了重要批示。各级政府和 林业主管部门就如何解决国有林场面临的困难问题、建立国有林场稳定健康发展的长效机制，进行了多方面的积极探索。1999年山东省率先开展了国有林场分类经营改革，重点是在对林场进行分类的基础上，明确了将生态公益型林场所需经费纳入财政预算，对促进国有林场的健康发展起到了积极作用。2005年4月，重庆市人民政府出台了《关于深入推进国有林场改革与发展的意见》，提出了包括理顺管理体制，转换运行机制，解决职工分流安置和社会保障等一系列问题的综合配套改革政策措施。几年来，各地从不同角度积极探索解决国有林场问题的措施和途径，为全面推进国有林场综合配套改革积累了丰富的经验。

国有林场改革的基本思路和主要内容 1.改革的基本思路

一是要进一步明确国有林场的发展方向和目标。国家投资设立国有林场的目的是大力造林、育林，加快森林资源培育，以保护和经营管理森林资源为根本任务。在全面实施以生态建设为主的林业发展战略，大力推进现代林业建设的新时期，必须对国有林场发展方向和目标进行重新定位，也就是要集中精力把培育扩大森林资源作为根本任务。要采取多种方式加快造林绿化进程,加强森林资源保护,强化经营措施，不断提高森林资源质量。

二是要改革管理体制，完善相关配套政策。国有林场实行了近20年的事业单位、企业化管理、自收自支的管理体制，已不符合新时期林业发展的要求，必须从根本上进行改革。要按照市场经济条件下，社会公益性事业主要由政府负责、商品经营性活动主要由市场运作的职能分工，把国有林场承担的社会公益事业和以获取经济效益为目的的商品经营性活动相对分离开来，使以承担生态建设这一公益事业为主要任务的国有林场纳入政府管理的范畴，其建设所需投入主要由政府财政负责，为社会公益事业的发展提供保障；使以商品经营性活动为主要任务的国有林场以及场办经营性项目，按照市场经济的要求进行运作，给予更灵活的政策，让其在市场竞争中求得更好的发展。

三是要建立符合市场经济要求和国有林场特点的运行机制。要彻底改变国有林场管理机构庞大，供养固定职工多，管理成本高，经济负担沉重的现状，变国家出钱养人为国家出钱办事。生态公益型林场要按照所承担的任务和管理的难易程度，合理核定事业编制。用人上全面推行聘用制和岗位责任制，林业生产性活动通过多种形式由社会力量来完成，商品经营性活动面向市场经营。2.改革的主要任务

国有林场的综合配套改革，主要涉及管理体制和经营机制两个方面。

在管理体制方面：

一是界定两类林场，明确各自的性质和相关政策。将生态区位重要、以公益林营造和管理为主要任务、主要发挥生态效益、为国家和社会提供生态产品的林场界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理；将自然条件较好、以商品林和其他产业经营为主要任务、主要发挥经济效益、为国家和社会提供物质产品的林场界定为商品经营型林场，逐步推行企业化管理。

二是生态公益型林场要根据事业发展的需要，按照“精简、效率”的原则，重新核定事业编制，其人员经费和机构经费纳入同级人民政府财政预算。

三是对于森林管护人员，与林场订立劳动合同，通过政府购买服务或产品等方式，加大对生态公益型林场的投入力度。

在经营机制方面：

一是生态公益型林场要建立以聘用制为基础的用人制度。商品经营型林场的劳动人事制度，可以参照国家对企业的有关法律法规执行。

二是生态公益型林场的各类商品经营性活动和产业开发项目，都要按市场机制运作，组建独立法人实体经营。国有林场的造林、抚育、森林采伐以及其他生产性活动，要引入市场机制，采取承包或向社会招标等形式进行

三是生态公益型林场范围内各种资源的开发利用和产业发展，按照“公开、公正、公平”的原则，通过招投标的方式，采取面向市场的办法进行。

3.改革的保障措施

为了确保国有林场改革的顺利实施，切实把各项改革政策落到实处，真正实现改革的目标，必须认真解决好以下几个方面的问题：

一是要妥善安置国有林场职工。生态公益型林场除纳入事业编制的人员外，其余人员要通过长期聘用森林管护人员、利用林场现有经营性项目转为企业职工、内部退养、领取一次性安置费后自谋职业等多种途径进行妥善安置。

二是解决好国有林场职工社会保险问题。需要分门别类制定具体政策，解决不同类别职工参加养老、医疗等社会保险问题，解除职工的后顾之忧。

三是解决国有林场积累的债务问题。要在深入调查研究的基础上，提出解决国有林场各类债务的具体政策，为国有林场发展创造宽松的环境。

四是切实解决国有林场建设投入问题。要通过制定具体政策，把国有林场的各类基础设施建设以及营造林、森林防火、病虫害防治等投 7 入，逐步纳入国民经济和社会发展计划和社会主义新农村建设规划，加大扶持力度，为国有林场稳定健康发展提供保障。