乡镇机构改革指导意见

第一篇：乡镇机构改革指导意见

乡镇机构综合配套改革 试点工作指导意见

为贯彻落实自治区党委书记、自治区人大常委会主任郭声琨同志在全区“农事村办”工作现场会上的重要讲话精神和《中共百色市委、百色市人民政府关于学习贯彻全区“农事村办”现场会精神 进一步深化完善“农事村办”工作的意见》（百发„2009‟27号）文件精神，进一步深化“农事村办”工作，积极探索和构建新型的农村经济社会管理服务体系，切实把乡镇政府职能转变到为农村提供公共服务上来，县委、县人民政府决定以百育镇和那满镇作为试点推进乡镇机构综合配套改革，现提出如下指导意见：

一、指导思想

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七届三中、四中全会精神为指导，按照统筹城乡经济社会发展的要求，着眼于加强基层组织建设，推进政府职能转变，强化政府公共服务，推动农村科学发展，以服务农民为核心，以改革创新为动力，以强化基层为保障，深化乡镇机构改革，推进农村配套改革，加快建立行为规范、运转便捷、公正透明、廉洁高效的农村行政管理体制和运行机制，使服务“三农”的内容更丰富，方式更灵活，效果更明显，促进乡镇经济发展、社会和谐稳定。

二、目标任务

通过整合乡镇“五站四所一办一中心”（五站：建设站、文化广播站、水利站、林业站、兽医站；四所：劳动保障所、计生服务所、国土所、财政所；一办：农合办，一中心：农业服务中心）资源，试行“一办三中心”工作模式，合理设置乡镇党政内设机构，建设高素质的乡镇干部队伍，进一步转变乡镇政府职能，理顺事权的关系，提高基层政权的执政水平和能力；创新政府管理方式，在乡镇管理服务站中确定2-3个服务项目建立“以钱养事”新机制，加大乡镇政府公共服务市场化改革，加强社会管理，强化公共服务，改善发展环境，构建服务型、高效型政府。

三、工作内容

（一）改革领导机制，试行“党政合一”交叉任职 乡镇党政领导试行“党政合一”的新体制，实行班子成员交叉任职。镇党委、人大、政府三家领导班子组成人员职数为10—11人，设置如下：

1.党委书记1名；

2.党委副书记、镇长1名； 3.党委副书记、人大主席1名； 4.党委委员、副镇长1名； 5.党委政法委员、副镇长1名； 6.党委宣传委员、副镇长1名；

7.党委委员、纪委书记1名； 8.党委组织委员、统战委员1名； 9.党委委员、武装部长1名；

10.人大副主席1名，由党外人士担任； 11.副镇长1名，由党外人士担任。

党政领导成员交叉任职后，努力使党建工作与政务工作做到同研究、同规划、同布置、同检查、同考核、同问责，形成“思想共建、目标共立、决策共谋、责任共担”的工作新格局。

主要职能：一是贯彻执行党的路线、方针、政策，保证上级党委政府下达的各项工作任务顺利完成；二是管理好本行政区域内各项行政工作；三是抓好党的建设和精神文明、物质文明、政治文明建设；四是负责制定并实施本镇的经济和社会发展规划及年度计划；五是监督检查辖区内各单位执行法律、法规、政策情况，经济职责任务完成情况；六是加强财政管理和村组建设，抓好计划生育和社会治安综合治理；七是围绕经济建设这个中心，进一步抓好宏观调控管理和社会化服务工作；八是完成县委、县人民政府交给的各项工作任务。

（二）明确乡镇机构设置，成立“一办三中心” 统一调整机关内设机构，形成党政综合办公室、农事村办服务中心、产业发展指导中心和综治信访维稳中心的“一办三中心”行政机关模式，“一办三中心”在党委、政府的领导下，行使党委、政府职权，统筹安排工作，“一办三中心”主任分别由

党委委员兼任。“一办三中心”编制数作为指导意见，乡镇可根据实际情况进行个别调整。

1.设置党政综合办公室。

设主任1名、副主任2名，人员定编10名（其中行政编制7名，机关后勤事业编制3名）。

主要职能：负责乡镇党委、人大、政府交办的各项日常工作和各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实；组织和指导机关后勤工作。

2.设置农事村办服务中心（加挂人口计生办牌子）。设主任1名、副主任2名，行政编制9名。

主要职能：负责民政扶贫、社会保障、国土、建设、交通、计生、财政、科教文卫和环保等工作；负责组织和指导“农事村办”服务大厅、村级“农事村办”服务站、村镇规划建设管理服务站、社会保障管理服务站、人口计生管理服务站开展工作；负责督促和指导公益性服务项目“以钱养事”工作。

3.设置产业发展指导中心。

设主任1名、副主任2名，行政编制7名。

主要职能：负责农业、林业、畜牧水产业、水利等产业发展的相关工作；负责组织和指导专业组织管理服务站、技术推广管理服务站和质检防控管理服务站开展工作；负责督促和指导公益性服务项目“以钱养事”工作。

4.设置综治信访维稳中心（加挂综治办、610办、维稳办牌子）。设主任1名、副主任2名，行政编制4名。

主要职能：一是贯彻执行上级有关社会治安综合治理、信访、维护社会稳定和安全生产工作的方针政策和决策部署，并结合本乡镇实际，拟定工作计划和实施方案，并负责组织实施；二是排查、受理、分流、调处各类社会矛盾、不稳定因素及群众来信来电来访，协调处置各类突发群体性事件；三是根据本乡镇治安形势，组织开展严打整治斗争，排查整治治安混乱地区和突出治安问题；四是组织开展安全生产大排查、大检查、大整治活动，落实安全生产责任措施，严防重特大安全生产事故发生；五是组织开展法制宣传教育，做好流动人口治安服务管理、预防青少年违法犯罪、刑释解教人员安置帮教、学校及其周边治安综合治理、铁路护路联防等工作；六是检查指导辖区各村屯、各社区、各企事业单位落实社会治安综合治理目标管理责任制，并做好年度组织考评、兑现奖惩等工作；七是了解掌握本乡镇综治信访维稳基本动态，做好信息情报工作，做好各种数据统计报表上报工作，做好各种文件材料归档立卷等工作；八是办理乡镇党委、政府及上级领导交办的其它事项。

（三）整合乡镇站所，建立“以钱养事”管理机制 整合乡镇事业单位的人员、编制，在“一办三中心”下设9个专业管理服务站，管理服务站人员均为事业编制，各服务站站长实行竞争上岗，一般干部实行双向选择，竞聘上岗。同时，每个乡镇选定2-3个条件比较成熟的公益服务项目推向市场进行改革，切实转变政府公共服务职能，建立“以钱养事”机制。

1.“农事村办”服务中心下设镇村规划建设管理服务站、社会保障管理服务站、宣传文化管理服务站，人口计生管理服务站。

（1）村镇规划建设管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制4名。

主要职责：负责国土资源管理、建设和环境保护等工作。（2）社会保障管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制4名。

主要职责：负责民政、劳动保障、财政补贴、农村合作医疗等工作。

（3）宣传文化管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制3名。主要职责：负责文化、宣传工作。（4）人口计生管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制7名。主要职责：负责人口和计划生育服务等工作。

2.产业发展指导中心下设技术推广管理服务站、专业组织管理服务站、质检防控管理服务站。

（1）技术推广管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制7名。

主要职责：负责农业、林业、畜牧水产业新技术新品种的

推广应用和产业布局的规划等工作。

（2）产业组织管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制4名。

主要职责：负责农民专业合作组织的建立和服务工作。（3）质检防控管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制4名。

主要职责：负责农业、林业、畜牧水产业等农业生产资料的供应监管，农产品质量监管，防汛抗旱，汛期安全监管和动植物疫病监测和防控等工作。

3.综治信访维稳中心下设综治信访维稳管理服务站和安全生产管理服务站。

（1）综治信访维稳管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制4名。

主要职责：一是受理接待群众来信来电来访，收集整理社情民意信访信息，分析研判群众诉求，及时向上反映报告重要信息，依法解决处理群众反映问题，维护群众合法权益；二是做好各类社会矛盾的排查、受理、分流、调处、督办、汇总、上报和归档等工作，妥善处理人民内部矛盾，维护农村社会稳定；三是开展社会治安综合治理，落实社会治安防范措施，建立健全治安防控长效机制，构建人防物防技防相结合的治安防控体系，排查整治治安混乱地区和突出治安问题，加强对流动人口特别是高危人群的管控工作，深入开展基层平安创建活动，保持社会治安秩序良好；四是防范和处理邪教问题，开展国家人民防线工作，维护国家安全和社会稳定；五是开展普法依法治理工作，提高广大党员干部群众学法、用法意识，增强守法、护法观念；六是办理中心领导、乡镇党委、政府主要领导及上级领导交办的其它事项。

（2）安全生产管理服务站

设站长1名、副站长1名，定事业编制4名。

主要职责：一是负责本乡镇安全生产宣传教育工作；二是组织开展煤矿、非煤矿山、道路交通、水上交通、危险化学品、烟花爆炸、食品药品卫生、学校、农机、消防、电力、建筑工地、民爆物品、地质灾害等各行业和领域的安全生产检查，排查整治各行业各领域不安全隐患，落实安全生产措施，严防各类安全生产事故发生；三是办理中心领导、乡镇党委、政府主要领导及上级领导交办的其它事项。

4.推行公益服务项目“以钱养事”新机制。

从促进农村社会经济快速持续发展的需求出发，根据乡镇的工作实际，推行公益服务项目“以钱养事”新机制，探索“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的“以钱养事”模式，不断完善农村公益性服务新机制。

（1）明确“以钱养事”服务项目。百育镇确定宣传文化、农业技术推广2个服务为“以钱养事”项目；那满镇确定林业、农业技术推广、内江社区环境卫生3个服务为“以钱养事”项目。

（2）规范“以钱养事”服务项目管理。规范经费管理：“以钱养事”项目经费预算根据我县的财力和服务项目发展需要来确定，经费来源由乡镇政府向县财政申请，资金来源主要是县财政拨款和通过部门向上争取的项目经费，将“以钱养事”项目分为基本服务费和绩效服务费，基本服务费占50%，绩效服务费占50%。在服务经费的支付上由县财政采取国库集中的办法，通过乡镇财政所根据政府对公益性服务合同的考核结果，直达承担服务的单位或个人。规范监督管理：实行严格的资格准入制度，通过考试和考核相结合的办法，对要求参加公益性服务的人员的资格进行认定，并发给相关资格证书，凭证书参加服务项目的竞标；实行公开采购，竞聘上岗，对需要购买劳务来实现的公益性服务项目通过面向社会公开招标，签订年度服务合同，实行竞聘上岗；制定规范的考核方式方法，强化服务监督管理。

(四)探索事业单位分配制度改革，试行绩效工资管理制 专业管理服务站工作人员工资收入与工作岗位、绩效挂钩，实行以岗定薪、岗变薪变的工资分配制度，建立岗位绩效工资制。

1.试行岗位绩效工资制的基本原则。

（1）以岗定薪，岗变薪变。制订岗位绩效工资分配方案，合理拉开不同岗位的分配档次；职工工资收入，要与职工的岗位职责、工作业绩和实际贡献挂钩；要建立上岗、下岗、试岗、待岗、转岗等管理制度，职工工资收入随岗位的变动而相应变动。

（2）绩效考核，动态管理。依据岗位责任，制定定性定量相结合的岗位考核细则；依据岗位职责和岗位业绩完成情况，实施定期考核制度；根据考核结果，按照内部分配方案兑现基础工资和绩效工资，实现岗位绩效工资的动态管理。

（3）程序规范，政策透明。在广泛征求意见、充分论证的基础上，研究制定事业单位岗位绩效工资分配方案。分配方案必须经过事业单位主管部门、镇党委政府预审，提请本单位全体人员会议审议通过，报镇党委政府批准后实施。

2.试行岗位绩效工资制的主要内容。

（1）制定岗位绩效工资标准。各单位根据岗位评估结果确定岗位绩效工资形式，结合经济效益完成情况、人才市场指导价位、国家政策性调整工资等情况，制定并适时调整岗位绩效工资标准。岗位绩效工资为财政全额拨款，其基本结构为基础工资和绩效工资，基础工资包括岗位工资、薪级工资和津贴工资，占工资总额的70%，绩效工资占工资总额的30%。各个工作岗位的工资标准应适当拉开差距，重点提高关键性技术、管理岗位的工资水平，向一线岗位倾斜。

（2）制定绩效工资考核发放办法。将绩效工资与效益、工作任务完成情况挂钩，预留的绩效工资按县、镇、村三级考核的实绩拨付，形成完善的岗位绩效工资制。基本作法：一是每年年初镇政府与各专业服务站员签订年度岗位合同，合同的主要内容包括：工作内容、质量要求、工作标准、双方的权利、义务和责任等，并相应制定具体的量化考核指标和考核办法。二是推行每月考核（一月一考）、季度考核（一季一考）、年终考核（一年一考）的三考制度，由政府组织相关人员对各服务站的工作完成情况进行量化考核。一月一考主要是对服务站人员的工作、学习和纪律情况进行考核，并按考核结果按比例发放绩效工资；一季一考主要是针对在每个月考中存在的问题再次进行考核，并视考核结果决定是否补发或继续扣留被扣留的绩效工资；一年一考主要是针对每个季考中仍存在的问题进行综合考核，并视考核结果决定是否补发或扣除被扣留的绩效工资（被扣除的绩效工资作为优秀人员的奖励基金），同时进行年终综合考评，评定结果为不合格则作待岗处理。待岗期为一个季度，待岗期间工作由政府另行安排，并只发放基础工资，待岗期满后视情况再与政府签订年度岗位合同。年终考核连续两年被评定为不合格的作退岗处理。“三考”评分试行百分制。镇占考核分值的40%，县主管部门占考核分值的40%，村级占考核分值的20%。考评等次分为合格、基本合格、不合格三个等次。综合得分在80分（含80分）以上者为合格，综合得分在60分（含60分）以上为基本合格，综合得分在60分以下为不合格。月考中评为合格等次的拨付100%绩效工资；评为基本合格等次的拨付50%的绩效工资；评为不合格等次的扣留全部绩效工资。季评中评为合格等次的补发所扣留的绩效工资；评为基本合格等次的补发所扣留绩效工资的50%；评为不合格等次的不发所扣

留的绩效工资。年终考评评为合格等次的补发所扣留的绩效工资；评为基本合格等次的补发所扣留绩效工资的50%；评为不合格等次的扣除所扣留的绩效工资并作待岗处理。

3.健全福利制度。

完善并形成切实有效的档案工资与实际工资相分离的管理办法，各种社会保险费的交纳基数仍以档案工资为准。服务站对职工工伤、享受产假、婚丧假、年休假、探亲假等有关的福利待遇，要按照有关法律、法规和政策规定，制定相应制度，或在岗位合同中明确。

四、人员分流

（一）人员分流实行分级负责制

试点乡镇机关各部门主要领导对本部门的人员分流负责安排和组织实施。组织、人事、财政、编制等部门负责对人员分流安排工作进行指导与协调。

（二）人员分流的途径和措施

1.鼓励分流人员自谋职业或领办创办企业，参与农业开发与商品流通，从事种养殖业和农副产品销售。

2.凡按国家公务员规定，个人申请，组织批准或达到法定退休年龄的人员，及时办理退休手续。

3.依法对不称职的合同制工作身份的人员终止或解除其劳动关系。

4.凡一时无法安置的待分流人员，统一由县人事劳动和社会保障部门管理，逐步完成分流。

五、加强组织领导

县委成立推进乡镇机构综合配套改革试点工作领导小组，研究制订相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题。领导小组成员如下：

组 长：容传文 县委书记

黄小宁 县委副书记、县人民政府县长 副组长：欧阳可爽 县委副书记

凌祖壮 县委常委、县人民政府常务副县长

梁富文 县委常委、组织部部长

黄卓远 县委常委、县委办公室主任

成 员：石 远 县委办公室副主任

黄 勇 县人民政府办公室副主任

王安福 县委组织部副部长、基层办主任 周作新 县编委办主任 黄伊凡 县财政局局长

李祥荣 县人事劳动和社会保障局局长 杨序勇 百育镇党委书记 黄忠敏 那满镇党委书记 韦 晓 百育镇人民政府镇长

周明辉 那满镇人民政府镇长

领导小组下设办公室，办公室设在县委组织部，负责领导小组的日常工作，主任由王安福同志兼任。

试点乡镇也要成立试点工作领导小组，同时根据指导意见，结合本地区实际情况，在充分调研、多方论证的基础上，制定出切实可行的工作实施方案，同时要认真做好宣传工作，调动各方面的积极性，营造良好的改革氛围，确保改革的顺利进行。组织、人事、财政、编制等有关部门要密切配合，加强工作指导，严格把握政策和程序，确保试点工作顺利开展并取得实效。

主题词：机构改革 试点工作 指导意见 通知

中共田阳县委办公室 2009年11月10日印发

（共印180份）

第二篇：乡镇机构改革实施意见

南字„2011‟70号

中共南华县委 南华县人民政府 关于深化乡镇机构改革的实施意见

（2011年11月3日）

根据•中共云南省委 云南省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见‣（云发„2011‟8号）及•中共楚雄州委办公室 楚雄州人民政府办公室关于印发†南华县深化乡镇机构改革实施方案‡的通知‣（楚办字„2011‟79号）精神，结合南华县实际，制定本实施意见。

一、指导思想和基本原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的要求，以加强基层政权建设为出发点，进一步转变乡镇职能，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构设臵，严格控制人员编制，提高公共服务水平，增强社会管理能力，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会又好又快发展。

坚持加强和改善党对农村工作的领导，加强基层政权建设，巩固党在农村的执政基础；坚持职权法定和权责一致原则，依法界定乡镇政府职能，明确职责，强化责任，理顺县乡之间的权责关系；坚持因地制宜和精简统一效能原则，区别不同乡镇类型，分类指导，合理确定乡镇职能配臵、机构设臵和人员编制，确保机构编制只减不增；坚持开拓创新，大胆探索，稳妥推进，确保社会稳定。

二、主要任务

（一）进一步推进职能转变

乡镇要贯彻落实好党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，做好农业、农村、农民工作。现阶段，主要围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面全面履行职能。

要把经济工作的着力点放在营造良好发展环境、扶持典型进行示范引导，提高经济发展的质量和水平。做好乡村发展规划，推动产业结构调整。加强农村基础设施、新型农村服务体系、村镇规划建设，落实强农惠农措施，着力解决群众生产生活中的突出问题，切实维护农民合法权益。尊重农民的生产经营自主权，不得干预企业的具体生产经营活动。

要着力增强社会管理和公共服务职能。拓宽服务渠道，改进服务方式，通过“一站式”服务、办事代理制等多种形式，方便群众办事。推进依法行政，严格依法履行职责，为农民提供更多的公共服务，促进社会事业发展。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，加强农村社会治安综合治理和维护稳定工作，及时化解农村社会矛盾，确保社会稳定。指导村民自治，推动农村社区建设，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。

要综合分析不同乡镇经济社会发展的实际情况，针对经济发达、城镇化程度较高，工矿企业较多，以农业为主，少数民族聚居和扶贫工作任务较重等不同类型乡镇的特点，在转变职能的基础上，突出工作重点。

县委、县政府将积极为乡镇转变职能创造条件。增加财政投入，切实保障工作经费，增强乡镇履行职责的能力。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应的行政管理权限。严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。对乡镇的考核由县委、县政府统一组织，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。

（二）进一步理顺责权关系

凡规定由县级以上政府承担的责任，不得转嫁给乡镇政府。应该由县级政府部门完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助的体制，确需乡镇协助或委托乡镇完成的工作，要赋予相应的事权和财权。加强乡镇对村（居）民委员会选举、村务公开、资产财务的指导和监管。

坚持条块结合、以块为主的原则，乡镇所辖行政区域内，除教育、卫生外的农、林、水、财政、计划生育、村镇规划、统计、新农合、劳动保障等事业单位，无论原隶属关系和编制类别如何，均实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。

乡镇国土资源所作为县级国土资源管理部门的派出机构，管理体制不作调整，主要负责乡镇国土资源调查、耕地保护、地质灾害防治和国土资源管理的执法巡查工作。

乡镇法庭、派出所、司法所、工商所（分局）、地税分局为上级机关派驻乡镇的行政机构，不在调整范围。

上级部门派出（驻）乡镇的机构，要接受乡镇党委、政府的统一指导和协调，领导干部的任免要事先征求乡镇的意见，党群关系仍实行属地管理。

（三）规范党政机构设臵和职责

按照精简统一效能的要求，统筹乡镇党政机构设臵和职责配臵，形成机构设臵统一规范、职责配备科学、人员分工合理、工作运转高效的机关运行新方式。乡镇党政机关综合办公室统一设臵4个，名称不能调整，职责可根据实际进行微调。

1、党政办公室。承担机关日常工作的运转协调，具体履行机关日常党务政务、纪检监察、组织人事、宣传、统战、民族宗教、机构编制、文秘、督办、电子政务、保密、财务、国有资产监管、后勤保障等职责，负责乡镇人大、政协、人民武装及工会、共青团、妇联和“为民服务中心”的日常工作。

2、经济发展办公室。承担经济发展规划、国土资源管理、村镇规划建设、乡镇（村）农村公路管理、环境保护和生态建设、农村土地承包管理、林权管理、水利建设与管理、农村经济经营管理、招商引资、企业管理、统计、扶贫、移民、安全生产、农民负担监督、市场监管等职责。其中，经济发展办公室国土资源管理职责主要是：负责组织编制乡镇土地利用总体规划，并按规划对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量；审核乡镇和村公共设施、公益事业建设用地和农村村民住宅用地报批。

3、社会事务办公室。承担人力资源和社会保障、民政、残联、卫生、食品安全、人口和计划生育、教育、科技、文化、广播电视等职责。

4、社会治安综合治理办公室。承担法治建设、社会治安综合治理、信访、维护稳定、人民调解、行政调解、司法调解、矛盾纠纷排查调处、突发事件和群体事件的预防处臵等职责。

乡镇人大、纪委、人民武装部、工会、共青团、妇联按有关规定或章程设臵。乡镇不设政协机构，可明确人员负责具体工作。

根据上级关于加强政务服务体系建设的部署和要求，全面建立和完善为民服务工作机制，乡镇按服务平台的架构统一设臵“为民服务中心”，将与人民群众生产生活息息相关的事项集中到“为民服务中心”，实行“一站式”服务和“窗口式”办公，推行办事代理制，方便群众办事。

（四）规范事业单位设臵和职责

坚持政事分开和精简统一效能的原则，打破部门界限，综合设臵乡镇事业单位，集中力量、降低成本、拓宽服务面。乡镇事业单位统一设臵6个。

1、农业综合服务中心。承办农业、林业、水务、农业机械、畜牧兽医等基层农业技术推广、动植物疫病防控防治、农产品质量检测等服务性工作。

2、人口和计划生育服务中心。承办人口和计划生育服务工作。

3、文化广播电视服务中心。承办文化宣传、广播电视、群众性体育活动及相关设施维护与管理等服务性工作。

4、国土和村镇规划建设服务中心。承办农村土地开发和利用、村镇规划、村容镇貌、环境卫生、园林绿化、城镇公用设施维护与管理等服务性工作。

5、社会保障服务中心。承办人力资源开发、劳动技能培训与劳动力转移、就业、新型农村养老保险、城镇居民养老保险，优抚安臵、社会救助、最低生活保障、新型农村合作医疗等服务性工作。

6、财政所。由县级派驻机构下放乡镇管理并单独设臵，主要承担乡镇财政预决算编制、惠农政策资金兑付管理、财政资金监管、国有（集体）资产管理和组织财政收入入库等职责。

乡镇机构综合设臵后，不得再保留原单位名称和印章，不得再以原单位名义对外开展工作。在改革期间，乡镇机构一律不得加挂其他名称的牌子。乡镇不再设立自收自支的事业单位，鼓励和发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。

（五）规范人员编制和领导职数

严格控制人员编制。行政编制按大、中、小乡镇分别核定35、30、25名左右，事业编制按大、中、小乡镇分别不超过65、58、53名核定。各乡镇的编制由县编委在州编委核定我县的总额内具体核定。

改革后，乡镇机关不再配备助理员，实行人员分工责任制。乡镇机关不再核定后勤服务保障人员编制，原在职在编的后勤服务保障人员要通过自然减员等方式逐步消化。今后，乡镇机关后勤服务保障工作可实行政府购买公共服务的机制。

严格按规定核定领导职数。核定龙川镇领导职数11名，设党委书记1名、人大主席1名、镇长1名、党委副书记名、纪委书记1名、副镇长5名、武装部长1名；核定雨露白族乡领导职数9名，设党委书记1名、人大主席1名、乡镇长1名、党委副书记1名、纪委书记1名、人大副主席1名、副乡镇长2名、武装部长1名；核定其余乡镇领导职数各9名，设党委书记1名、人大主席1名、乡镇长1名、党委副书记1名、纪委书记1名、副乡镇长3名、武装部长1名。适当扩大乡镇党政领导班子成员交叉任职。要明确1名乡镇领导分管综治维稳工作。

乡镇工会、共青团、妇联等职务按有关规定配备。乡镇不设乡镇长助理。

（六）规范乡镇分类

按照•中共楚雄州委、楚雄州人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见‣（楚发„2011‟10号）规定，南华县乡镇按照大、中、小不同类型划分：龙川镇为大镇，沙桥镇、雨露白族乡、五街镇、一街乡为中乡镇，罗武庄乡、红土坡镇、五顶山乡、马街镇、兔街镇为小乡镇。

三、方法步骤

各乡镇党委、政府要加强领导，认真调研，统筹规划，分类指导，有计划、有步骤地做好深化乡镇机构改革工作。

第一阶段：动员部署和制定方案阶段（2011年10月28日至11月5日）

各乡镇要成立深化乡镇机构改革工作领导小组，并按照州委、州政府批准的深化乡镇机构改革方案，召开机构改革动员会，全面安排机构改革工作。及时传达有关改革文件精神，做好宣传教育和思想政治工作，提高乡镇干部对机构改革重要性的认识。制定乡镇机构改革方案，于11月10日前按程序报县深化乡镇机构改革领导小组办公室审核，经县委、县政府审批后组织实施。

第二阶段：组织实施阶段（2011年11月6日至11月15日）

各乡镇要按照县委、县政府批准的方案，进一步细化任务，落实责任，精心组织，扎实做好职责调整、机构设臵、编制分配、定岗定员等工作，于11月15日前完成机构组建、职责界定、挂牌开展工作。

第三阶段：总结评估阶段（2011年11月16日至12月20日）

各乡镇要搞好乡镇机构改革工作的自检自查和评估工作，于2011年12月5日前向县深化乡镇机构改革领导小组办公室报送总结报告。县深化乡镇机构改革领导小组办公室要在2011年12月10日前对乡镇机构改革情况进行检查验收评估，发现问题及时纠正，并限期完成改革任务。

四、严格机构编制管理

各乡镇要严格执行州委、州政府确定的机构设臵数额，不得突破。要严格控制人员编制，全面落实编制实名制管理，乡镇补充工作人员、配备领导干部必须在编制限额内调整，不得在编制外聘用和借调人员。通过自然减员等多种渠道消化超编人员，严格控制人员编制增长，确保机构编制和实有人员只减不增，切实减少财政供养人员的增量。

要强化干部人事制度改革，乡镇机关和事业单位人员编制要采取定编定岗、以岗定人、竞争上岗的方法进行管理，积极推行竞争上岗；要严把入口关，严格落实•中华人民共和国公务员法‣和事业单位人员管理的各项规定，坚持凡进必考，严禁未按公务员考录标准、条件和程序选拔企事业单位人员直接进入公务员队伍；要制定政策措施，鼓励和吸引优秀人才到乡镇工作，优化人员结构，保持乡镇人员队伍稳定，切实解决乡镇人员老化的问题。

五、加强乡镇机构改革的组织领导

（一）加强组织领导。深化乡镇机构改革工作在县委、县政府的统一领导下，由县深化乡镇机构改革工作领导小组负责组织实施。各乡镇党政“一把手”要亲自抓、负总责，把深化乡镇机构改革工作列入重要议事日程抓紧抓好。各乡镇和县级有关部门要进一步统一思想，提高认识，加强领导，精心组织，周密部署，积极稳妥地做好深化乡镇机构改革工作。要正确处理好改革、发展、稳定之间关系，确保思想不散、工作不断、秩序不乱，保证乡镇机构改革平稳进行和乡镇工作的正常运转。

（二）严肃工作纪律。要严肃政治纪律和机构编制纪律，确保政令畅通。各行业主管部门要从大局出发，积极帮助乡镇研究解决改革中遇到的实际困难和问题，支持乡镇机关和事业单位按职责分工开展工作，不得以任何理由干预乡镇机构设臵、编制核定和人员安臵等工作，任何部门不得要求乡镇上下对口设臵机构或增设机构、增加人员编制。职能调整和职责增加的，所需编制在核定的总编制内调整解决。县委、县政府将把乡镇机构改革和乡镇机构编制管理工作列入乡镇党政主要领导干部的考核内容，对不按规定设臵机构、超职数配备领导干部、超编制招调人员的，要严肃处理。组织、编制、监察、财政、审计、人社、住建、农业、林业、水务等相关部门要按照改革的要求，研究制定配套政策，做好干部人事、职能划转、资产处臵等工作，妥善安排涉及工作调整和岗位变动的人员。要严明组织纪律和财经纪律，严格工作程序，严禁私分财物、突击调整人员；要加强对乡镇事业单位国有资产的管理，严防国有资产流失，严禁突击花钱；要强化责任，严格责任追究，严肃查处违纪违法行为，确保改革顺利进行。

第三篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第四篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

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第五篇：乡镇机构改革

根据省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》（皖政办[2002]5号）和全省农村税费改革电视电话会议精神，为确保省政府化解村级债务目标的实现，做到任务落实，责任明确，卓有成效，现制定本实施方案。

一、认真宣传，广泛动员，切实加强组织领导

村级债务是历史形成和长期积累下来的问题，量大面广，成因复杂，解决难度很大，工作上具有艰巨性、复杂性、长期性，各地都要高度重视，要调动一切积极因素，认真宣传、广泛动员，切实加强组织领导。

1、认真做好化解村级债务的宣传工作。

宣传工作要贯穿于解决村级债务的全过程，突出重点，循序渐进，逐步深入。市、县宣传部门要会同化解村级债务工作办公室制定宣传计划和提纲，有组织、有计划、有步骤地进行广泛宣传。把握宣传导向，根据不同阶段工作的重点，相应调整宣传的内容，紧紧服务于化解村级债务工作，注重宣传效果。要把广大农民作为宣传的主要对象，利用多种宣传媒体，采取群众喜闻乐见的方式，把解决村级债务的基本政策、主要措施和目标要求，宣传到每个农户，使解决村级债务的宣传工作深入人心，家喻户晓。通过宣传，让农民群众自觉地参与到化解村级债务的工作当中去，调动广大群众的积极性和主动性。也要让债权人懂得，这次化解村级债务是党和政府在帮助他们解决难题，应该切合实际的回收合法债权，主动放弃不合理要求和违法利益，帮助村集体消化债务。

2、广泛动员，层层部署。省委、省政府已在全省农村税费改革电视电话会议上对化解村级债务工作进行了动员和全面部署，各级要根据会议精神和文件的要求，结合实际进行再动员、再部署。要认真组织广大干部深入学习和领会化解村级债务的意义，通过全面动员、部署和深入学习，充分调动各级干部参与解决村级债务工作的积极性，形成全社会支持这项工作的良好氛围。

3、切实加强组织领导。要切实把化解村级债务作为当前和“十五”期间农村工作的一项重要任务，摆上重要议事日程，党政主要负责同志要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，建立领导责任制，把化解村级债务工作纳入县乡干部的考核内容，一级抓一级，层层抓落实。实行市、县干部包村、包乡、包片的制度，做到任务分解到人，责任明确到人。

县（市、区）成立的化解村级债务办公室要有农业、财政、组织、纪检、金融、税务等部门参加。在乡镇要以农经管理部门为主，抽调财政等部门的力量，组建成立办公室，在当地党委、政府的统一领导下开展工作。市一级是否成立办公室，由各市根据情况自行决定。各级政府要拨付专项经费，保证化解村级债务办公室工作的正常运转。

二、结合实际，制定方案，认真组织实施

1、周密制定实施方案。由于自然条件、经济发展水平不同，各地形成的村级债务规模、结构和原因也不尽相同。因此，各级都要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》和本实施方案精神，在认真研究分析本地区村级债务现状的基础上，紧密联系当地实际，制定实施方案。方案内容主要包括组织领导和办事机构，宣传培训计划，清理核实债务的方法、步骤和要求，村级债务的规模和构成，化解债务的目标、任务、原则和措施等。目标任务要有纲性，要围绕省政府提出的化债目标进行逐年分解，基本达到：2002年消化债务总额的30%，其中负债5万元以下的村基本实现零债务；2003年再消化村级债务总额的20%，其中负债5—10万元的村基本实现零债务；2004年和2005年重点解决负债10万元以上村的问题，到2006年本地村级债务问题基本得到解决。

2、严格方案审查制度。县、乡、村三级都要制定化解村级债务的实施方案。县级方案要在市有关部门指导下，由县级党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报市人民政府审批，并报省农委、省财政厅备案。乡镇方案要在县级有关部门的指导下，由乡镇党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报县级政府审批。村级方案要在乡镇党委、政府和有关部门的指导下，由村党支部和村委会主持制定，报乡镇政府审批。县、乡两级方案必须由党政主要负责同志签字后上报。方案制定、审批工作原则上在今年6月底前结束。方案审批后，随即转入化解村级债务的实施阶段。

三、全面清理，认真核实，准确明晰债务主体

清理核实村级债权债务工作是解决村级债务的一项至关重要的基础性工作，这项工作搞好了，不仅会为化解工作理清思路，还可以通过对村级债权债务的清理核实，直接解决村级的一些不实债务，收到边清理、边化解的效果。债务的清理必须扎扎实实地集中人力、集中时间、集中精力。整个清理核实工作由县级党委、政府统一组织。

1、清理核实要把村级自查与县乡督查结合起来。每个村都要成立由村二委主要负责人、村会计和群众推荐的懂得财务的村民代表参加的自查工作小组，根据村级规模可确定5—7人参加。乡镇党委、政府和有关部门要加强检查、督促和指导，参与村级自查工作的全过程。清理核实村级债权债务工作也可以由县级农业、财政、组织、宣传、纪检监察、法院、检察、审计、人事、金融等部门抽调精干人员，会同乡镇党委、政府和有关部门，组成村级债权债务清理核实工作组，开展驻乡进村的村级债权债务清理核实，集中用2个月左右的时间，完成村级债权债务清理核实工作。

2、清理核实工作要与化解村级债务工作结合起来。清理中，既要落实债务，又要回收债权，既要清理帐务，又要登记评估资产。凡发现不实的或已归还的债务要从村债务总额中剔除；凡债权能够冲抵债务的，要完善手续，及时充抵；对可以变现的集体资产，要集中讨论研究，提出处理意见；对不属于村级的债务，要完全予以剥离；对债权单位或个人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销。

3、清理核实工作要与巩固化解债务成果结合起来。清理中，既要逐项登记每一笔村里的债权债务，又要针对村级集体资产管理中的薄弱环节，帮助乡村基层建立和完善相关财务、资产管理制度，建立资产管理档案，建立有效的防止新增不良债务的机制，教育和引导乡村基层干部群众，增强大局观念、集体观念，维护农村基层政权，从思想上、制度上切实加强集体资产和财务管理，不断巩固化解债务的成果。

4、清理核实工作要与寻求解决村级债务的有效措施结合起来。清理工作是一项最直接、最具体的化解村级债务的基础工作，通过清理，可以更清楚地掌握和了解债务的结构和成因，更容易找到解决村级债务的措施和办法。要在清理中不断总结、研究化解村级债务的好方法，并加以推广和应用，务求这项工作取得更加实际的效果。

5、清理核实的范围和时间界限。清理核实的范围是村级组织（包括村民组）所有的债权债务。清理核实的时间界限是2001年12月31日以前所发生的村级债权债务。

6、清理核实的方法和步骤。清理核实工作中，要讲求工作方法，充分尊重群众意愿，注意保护和调动基层干部积极性，妥善处理清理核实中出现的矛盾和问题，维护农村社会稳定。具体方法和步骤是：

①培训清理核实工作组人员。要对工作组人员进行基本政策、业务知识、工作方法等短期培训，迅速提高他们的工作能力和业务水平。

②进行村级债权债务清理核实登记。统计表由省里统一制定下发，其内容主要有：债权部分，债务部分，用途和数额，债权人，债务人，债务本金、利息和利率等。（统计表样式附后）

③形成村级债权债务清理核实情况报告制。每个工作组清理核实工作结束后，要以村为单位形成专门报告。报告内容包括村级债权债务的基本情况；债务的构成和主要原因；解决村级债务的初步意见；存在问题和建议。报告和统计表一并以乡镇为单位汇总上报县（市）化解村级债务工作办公室。各市要将所在县（市）清理核实村级债权债务的情况报告和汇总后的统计表，于2002年10月20日前报省农委、省财政厅备案。各地的报告和汇总表，需经党政主要领导签字后正式行文上报。

四、突出重点，勇于创新，积极稳妥处理村级债务

各地要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》总体指导思想、目标任务、基本原则和化解措施等要求，因地制宜，突出重点，开拓思路，勇于创新，积极有效地解决村级债务问题。

1、充分调动和发挥各级干部以及农民群众参与村级化债工作的积极性。各地都要注重引导、调动和保护好农民群众参与村级债务化解工作的积极性、主动性，切实加强对农民群众的宣传教育，用示范、引导的办法，向群众讲清化解村级债务的道理。增强农民依法纳税意识和履行应尽义务的自觉性，主动交纳合理尾欠，积极配合乡村干部做好债权债务臵换、合理清理尾欠偿债等化解工作。党员、干部要发挥带头作用，积极做好村级债务化解工作，及时还清借款、尾欠；党员、干部是债权人的，尤其是乡镇及所属单位工作人员，要主动提出降息或在原则范围内妥善解决的积极意见。村党支部、村委会是这项工作的具体组织者，各级党委、政府不能替代，村级组织要在乡镇的领导下，充分发挥村级组织作用，实行民主、公开的办法，重大问题要提请村民会议或村民代表会议讨论决定，及时报告债务化解进展情况。乡镇党委、政府是解决村级债务的第一责任人，要集中一段时间积极帮助、支持、指导村级债务化解工作，及时明确可予挂帐、划转和豁免的村级债务，同时研究多渠道解决的办法，采取配套措施全面推进，如切实加强农业税收附加、财政性村级补助资金和其他村级资金的管理，做到不挤占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村规划，减少村、组干部人数；采取由乡镇派驻村干部、减少村级非生产性开支等办法，最大限度地节约支出。

县级党委、政府是做好村级债务化解工作的关键，党政主要领导要亲自过问，不断增强村级债务化解工作的责任心和自觉性，经常深入基层，调查研究，采取有效措施，切实解决实际工作中存在的问题。对问题突出的，要派得力干部下去指导开展工作。各市党委、政府和有关部门，要高度重视村级债务化解工作，加强培训指导，开展检查督促。对贫困村和债务规模较大的困难村，市委、市政府要组织有关部门和单位，采取对口支援、扶持等措施，帮助解决村级债务负担过重问题。

2、联系实际，把握重点。结合《意见》提出的化解措施，在全面清理核实债权债务的基础上，首先对有条件、有能力化解的部分债务进行突破，掌握方法，积累经验，增强化解村级债务的信心和决心，进一步理清本地区化解村级债务的重点措施。解决村级债务问题，一定要与当地的自然条件、集体收入和资产状况、债权等结合起来，认真调查研究，深入细致地分析化解方案，哪种措施适合本地区村级债务化解的，就采取哪种措施，哪种办法得到基层干部和群众认可的，就采取哪种办法，不要照搬照套，搞一个模式。在化解村级债务工作中，既要科学借鉴其他一些地方好的做法和经验，又要结合本地特点，大胆创新，寻求更加有效的解决措施，逐步推广。既要坚持先还本、后付息，先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则，又要结合实际，制定鼓励和激励措施，对债权人自愿放弃借款利息的、债权债务抵冲销债的等，要优先偿还。

3、因地制宜制定化解村级债务的措施。

清欠、回收债权。清欠、回收债权是解决村级债务的一个重要途径，但政策性强，各地一定要谨慎操作，切不可一刀切，搞强迫命令。对村集体一时难以偿还的债务，乡镇要帮助其研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还，决不能因收欠影响农户的正常生活和生产，确保农村经济稳定与发展的大局。对农户尾欠清理，要严格依照政策和法律稳妥进行，严格区分哪些尾欠符合政策规定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。对合理尾欠，也要区别情况，充分考虑尾欠户承受能力，困难的，通过村民会议或村民代表会议予以减免、挂帐；数额大的，签订分期偿还协议；有能力不履行义务的，要严格按照法律程序予以清欠。对过去生产队、生产大队遗留的社员超支款，无论帐内帐外的，一律予以豁免。对公安部门已经确认死亡，或法律规定可以认定为死亡的农户尾欠和债务予以核销，对三代已不居住、生活、生产在行政村内，也不在行政村所在乡镇的农户，其尾欠和债务予以核销。农户所欠的经营性债务不在此核销范围。对乡村干部挪用、占用的款物，要严肃纪律，限期追回，并承担同期银行的贷款利息。

债权债务抵冲销债。对村内债务实行债权债务抵冲。对村欠农户款，农户欠村款，只要双方当事人同意，提倡到村委会办理臵换手续，重新立据。干部、党员带头，自找对象，相互抵冲。

盘活存量资产。主要是对“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲臵厂房、机电设备以及机井、小型灌溉设施、塘堰、树宕、村集体所有的活立木、机动地租赁收入、多余公房、闲臵的村办学校等，在核实存量的基础上，经村民代表会议讨论，定出标的，以公开方式拍卖、招租、承包等收取的现金用于还债。以村名义为企业借（贷）款形成的债务要区别处臵，对关停企业的资产，可采用出租、拍卖、转让的方式，用于抵债；对仍在经营的企业，结合企业改制，经债权人同意，可变债权为股权。在出租、拍卖、转让关停企业资产前，应当做好企业资产的评估和权属界定工作。集体资产评估结果应当按照权属关系经成员大会或者成员代表大会确认，县级人民政府农业部门应当加强对村集体资产评估工作的监督管理。

调息、降息。对过去村民间高息借款，在协商的基础上，从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换据清算，已经付息的高出部分，用于冲抵本金。

建立村级债务化解基金。以乡镇为单位建立村级债务化解基金，用于村级债务的化解。基金来源可从以下渠道筹集：村集体收入提取，违纪、违规资金，各种扶持资金等。基金由乡镇农经站管理，分村建立专户，制定严格的管理办法，确保专项用于村级债务化解。

五、部门协作，整体推进，确保化解村级债务工作取得阶段性成效

化解村级债务工作是在农村税费改革试点进入关键阶段，在当前农业效益不高、农民增收困难的形势下进行的。因此，这项工作必须在各级党委、政府的统一领导下，切实加强部门的配合、协作，各有关部门要像抓农村税费改革试点工作一样，支持、协助化解村级债务工作，从大局和全局利益出发，积极参与村级债务化解工作，为化债工作在政策、资金、措施等方面提供支持。各级政府在财力允许的条件下，积极拿出资金支持村级债务化解。

六、加强监督检查，认真做好总结验收工作

1、切实加强经常性的监督检查。为确保化解村级债务工作取得明显成效，各地都要加大监督检查力度，充分发挥人大、政协的监督作用，有组织、有重点地开展化债工作的监督检查；宣传部门要加大舆论监督力度，积极总结宣传正面典型，对行动迟缓、措施不力的要公开曝光；充分发挥群众参与监督的作用，设立举报箱、举报电话，对群众反映的问题，要及时研究处理；各级党委、政府要加强经常性的监督检查，抽调精干人员，组成督查组，对化解村级债务阶段性工作进行监督检查；各级纪检监察、组织、人事等部门要加强违规违纪行为的处理力度，确保政令畅通。

2、建立定期报告制度。各级都要建立定时报告制度，掌握、解决村级债务工作进度，督促各地阶段性化债目标的实现。每季度，各市化债工作进展情况要及时向省农委、省财政厅报告。

3、及时总结验收。每年年底前后，各市、县都要部署开展检查验收工作，检查验收工作结束后，进行通报，好的给予表彰、奖励；动作迟缓、措施不力的，通报批评。

县控制和化解乡镇债务工作实施方案

为进一步加强我县乡镇债务管理，防范和化解政府债务风险，根据《xx省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（x政发„20**‟5号）和《x省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》（x政办发„20**‟6号）精神，结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想和工作目标

指导思想：以科学发展观为指导，认真贯彻落实全国、全省农村税费改革试点工作会议精神，按照“制止新债、摸清底数、分类处理、逐步化解”的办法，坚决制止新债发生，努力化解旧的乡镇债务，切实提高乡镇财政的保障能力，确保乡镇政权的正常运转，促进农村经济社会持续健康发展。

工作目标：乡镇债务的控制和化解工作，主要通过乡镇政府的增收节支和县财政的补助奖励等措施，彻底化解20**年底前的政府运转赤字，严格控制其他政府性债务发生。

二、彻底化解乡镇政府运转性债务，实现年内乡镇政府运转 “零赤字”

各乡镇政府要按照实事求是、分清责任、分类处理的原则，制订债务化解计划，集中时间，积极稳妥地化解现有政府运转债务，实现全县乡镇政府运转“零赤字”。县政府将根据各乡镇政府的债务化解情况采取“以奖代补”方式给予一定扶持。具体措施：一是各乡镇政府对“暂存款”挂账情况进行全面清理，统筹可用资金，冲减政府运转“赤字”；二是积极筹措资金化解政府运转性债务；三是对化解有困难的乡镇政府，县财政先予以暂借资金，用于偿还政府运转性债务，然后从乡镇财政超收分成奖励、土地整理等有关资金中分批扣回。县政府对乡镇政府债务化解采取“以奖代补”政策。以20**年12月底县财政局调查情况为依据，对于在今年10月底前全面化解政府运转性债务实现“零赤字”的乡镇政府，县财政按化解数（剔除冲转部分）给予50%的奖励，今年年内全面化解的给予40%的奖励，奖励资金专项用于乡镇政府运转性债务及其他债务化解；对已无政府运转赤字的乡镇政府，县政府给予5万元的奖励，此奖励资金可用于发放干部年终结余奖和弥补公用经费。

各乡镇政府要认真落实政府运转性债务化解工作，在今年10月底前全面消除政府运转赤字。县财政借给的化债资金、“以奖代补”资金必须全额用于化解乡镇政府运转性债务和其他政府性债务。县政府将组织监察、审计、财政等部门对各乡镇政府运转性债务化解情况进行检查，对弄虚作假骗取财政资金的，除追回财政资金外，还要追究相关责任人和主要负责人的责任。

从20**年开始，各乡镇政府不得新增政府运转性债务，全面实现乡镇政府运转性债务“零赤字”。对控制不力，当年有新增债务的乡镇政府，一律不得发放年终节余奖，各片区财务管理中心要加强监督，严格把关。对当年新增债务较大的乡镇要追究工作责任。

三、规范管理，严格控制新的乡镇债务发生

按照公共财政管理的要求，将乡镇政府性债务纳入日常化、制度化和规范化管理轨道，努力防范和控制新的不良债务。

（一）规范乡镇财政财务管理，严格控制举债行为

1、严格规范财政财务行为。各乡镇政府要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发„20**‟39号）规定，坚决纠正经济活动中各种不规范行为，从源头上制止新的乡镇债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款活动提供担保或抵押；三是不得大规模举债兴建工程；四是不得滞留、挪用支农、扶贫以及对村级组织的补助等资金；五是不得举债发放津贴、补贴及解决办公经费不足；六是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出。

2、严格执行乡镇建设项目审批制度。各乡镇要认真按照量力而行、勤俭办事业的要求，适度控制建设规模，加强项目前期工作和项目建设管理，节约支出，防止发生过度的建设性债务。县政府设立乡镇建设项目管理领导小组，领导小组下设办公室，设在县财政局，负责全县乡镇建设项目的管理。乡镇建设项目（包括金额在2万元以上的办公楼修缮、大宗设备购臵）立项、变更、调整，需经乡镇党委、政府集体研究后，报县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室审批。政府性建设投资审批部门必须严格把关，凡未经县领导小组办公室出具明确意见的，县发改部门不得列入项目建设计划，从而在源头上控制乡镇债务规模。各乡镇政府要在每月10日前向县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室报送上月项目建设审批情况表，无新增项目的亦要“零报送”。www.xiexiebang.com 凡违反上述规定发生新债的，一经查实，按照“谁决策、谁负责，谁签字、谁负责”的原则，追究相关责任人的责任。

（二）清理各类创建达标项目

今后县有关部门制订的各类创建达标工程项目必须报经县政府统一平衡、批准同意后方可下达，县有关部门要认真清理、整合对乡镇的各类创建达标项目，要根据乡镇政府的实际财力量力而行，严格控制乡镇项目配套资金，切实减轻乡镇财政的资金压力。

四、健全制度，落实加强乡镇债务管理的长效机制

（一）建立政府性债务归口管理制度。对乡镇政府债务，在县政府统筹安排下，由县财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权债不清、调控不力的局面。县财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担政府性债务监督管理的具体职责。未经县财政部门审核同意的，主管部门不得批准政府性负债建设项目。

（二）完善政府性债务偿还机制。按照谁举债、谁偿还的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，不得负债建设。

（三）建立政府性债务风险预警机制。建立政府性债务报告制度，各乡镇政府要对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字后，报县财政部门备案。建立债务风险监测制度，以负债率（政府性债务余额与当年生产总值的比例）、债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇政府，要切实采取有效措施，努力把各项指标降到限制水平以下。

（四）推行政府性债务管理工作责任制。各乡镇政府要把政府性债务管理工作摆在重要位臵，切实加强政府性债务管理工作。各乡镇政府主要负责人是政府性债务管理工作的第一责任人，要切实履行职责，落实措施，严格管理。要将政府性债务情况纳入乡镇党政领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对造成国家财产损失的，依法追究相关法律责任。

吴忠市区化解乡镇债务实施方案

近年来，市区乡镇、街道债务负担沉重，至2005年7月乡均负债达1400万元。这些负债长期不能化解，已成为困扰市区农村基层干部和制约农村经济发展的主要障碍。但由于乡镇债务涉及面广，形成原因复杂，解决的难度很大。为了巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进农村经济社会发展，巩固农村基层政权，维护农村社会稳定，按照《自治区人民政府关于切实化解乡镇债务的若干意见》（宁政发„2006‟74号）政策精神，现就市区切实化解乡镇债务提出以下实施方案：

一、化解乡镇债务的指导思想、目标任务和基本原则

（一）指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和十六届五中全会精神为指导，认真贯彻《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发„2006‟1号）和《自治区党委、人民政府关于推进社会主义新农村建设做好2006年农业和农村工作意见的通知》（宁党发„2006‟8号），按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，以巩固农村税费改革成果，强化农村基层政权，保护农民合法权益，促进农村经济健康发展，维护农村社会稳定为宗旨，以深化改革、发展经济、强化监管为途径，运用行政、经济和法律手段，采取多种形式和办法，积极化解，稳步推进，促进农业和农村经济健康发展。

（二）目标任务

从2006年开始，力争用3－5年的时间将市区乡镇债务予以化解，每年化解乡镇债务25％－30%，争取2010年前实现目标。

（三）基本原则

1、坚持以市区为主、市乡联动的原则。市区和乡镇都要切实承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作。

2、坚持依法依规的原则。严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假。

3、坚持实事求是的原则。从市区实际出发，先易后难，先急后缓，循序渐进，积极稳妥加以推进。坚持依据账龄先群众后干部，先个人后单位，先还本后付息，严禁借新债还旧债。

4、坚持公开公正公平的原则。充分依靠群众，发扬民主，广泛发动群众参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经相关各方认可，结果要张榜公布，接受群众监督。

5、坚持量力而行的原则。充分考虑农民的经济承受能力，杜绝强行逼债，维护农村社会稳定。落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化。

二、化解乡镇债务的步骤

（一）成立组织，加强领导。市、乡分别成立化解债务领导小组及办事机构，负责制定政策、组织协调、日常化解及争取资金等工作；化解乡镇债务的日常工作由市财政局和乡镇人民政府（街道办事处）具体负责。

（二）制定方案，组织实施。按照自治区的规定，结合市区实际情况，制定化解乡镇债务的实施方案。内容包括化解债务的目标、任务、原则、步骤、措施、方法、组织、宣传等。方案要一管5年，直至彻底化解乡镇债务。

（三）清理核实，锁定债务。在已有资料的基础上，重新进行检查审计，摸清底数、事项、账龄、性质，对债务进行认真界定，以审计后的结论对债务进行认定，建立分乡镇、分债权人的债务数据库。在清理界定的基础上，做好锁定债务工作。以乡为单位张榜公示，并在媒体上发布公告，对公示后确认无误的实有债务逐项分类进行......四川省乡村债务清理核实和审计锁定工作实施方案

为深入推进农村综合改革，进一步贯彻落实中央扩内需、促增长、保稳定、重民生的要求，保证清理化解乡村债务的连续性，维护农村和谐稳定和促进农村经济平稳较快发展，经国务院同意，只化解农村义务教育“普九”债务、未化解农村义务教育其他（历史性）债务的省份，要积极化解农村义务教育其他债务，积极稳妥推进其他公益性乡村债务清理化解试点工作。

根据《国务院农村综合改革工作小组关于进一步作好清理化解农村义务教育债务工作的意见》（国农改[2009]20号）、《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解其他公益性乡村债务工作的意见》（国农改[2009]21号）文件要求和省政府领导关于化解乡村债务工作的指示精神，进行债务清理核实和审计认定是偿还债务的基础和前提，只有完成债务清理核实和审计认定程序后，才能进入债务偿还程序。因此，化解乡村债务必须坚持先清理后化解的基本原则，确保清理核实和审计锁定债务真实、准确、完整，制定本实施方案。

一、债务清理核实和审计锁定范围

这次全面清理核实和审计锁定乡村债务范围包括：2005年12月31前农村义务教育其他债务，除农村义务教育债务以外的基层政权机构场所建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务等其他公益性乡村债务。农村义务教育其他债务是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”债务外，地处市政府所在市辖区的街道以外的小学和初中教育阶段的公办学校，为发展农村义务教育而发生的用于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购臵等与学校建设维护直接相关的债务；基层政权机构场所建设债务是为保障乡村正常运转办公场所建设形成的债务；农村公共服务体系建设债务是乡村为解决突出民生问题、加强社会治安管理、应对突发事件等形成的债务；乡村垫交税费债务是农业税未取消前，乡村干部为完成上级下达税费收缴任务，应对干部考核，替村民垫交农业税费形成的“上清下不清”债务。

二、债务清理核实和审计锁定的基本要求

扎实做好农村义务教育其他债务、其他公益性乡村债务的清理核实和审计锁定工作，是做好债务偿还工作的基础和前提，只有挤掉债务“水分”，才能确保偿债工作健康有序进行。对农村义务教育其他债务各地要按照国办发[2007]70号和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改[2008]3号)规定的程序和要求，认真摸清债务底数。对其他公益性乡村债务要区分性质，分类处理。属于乡镇政府性债务的，要在地方政府性债务报表的基础上，进一步清理核实底数，纳入地方政府性债务框架统一管理；属于村级集体组织债务的，应充分发挥村民的监督管理作用，实行民主评议、张榜公示、村民认可，由村级组织负责管理，乡镇财政管理。

县级人民政府要统一组织相关部门，逐笔清理核实，严格审计，剔除虚假、无效、违规债务，锁定债务数额。要加强监督，切实做到程序、过程和结果公开，确保债务数据的真实性、完整性和准确性，并按举债主体、债务来源、债务用途分类管理。省级有关部门主要做好对各县(市、区)债务数据的审核，组织力量进行重点抽查、复核、汇总，报省人民政府对县级上报的乡村债务真实性和合法性进行审核确认。

三、债务清理核实和审计锁定工作的组织实施

为切实完成好国务院农村综合改革工作小组提出的有关化债工作任务，我省清理核实和审计锁定工作由省综改办牵头，部署各县（市、区）政府对债务进行清理核实和审计锁定。县级政府要组织审计、财政、教育、农业、监察等部门对农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务进行逐项、逐笔清理核实，切实把债务落实到债权人，不得遗漏。各项债务要在一定范围内进行公示，接受社会监督，剔除不实债务。在此基础上，建立债务台账和数据库，并及时分别将农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务分乡村两级按债务单位汇总上报（见附表）。其中扩权试点县（市）直接上报省审计厅、省综改办、省财政厅，其他县（市）通过市（州）汇总并附分县情况上报省审计厅、省综改办、省财政厅。全省债务清理核实和审计锁定工作，在县级政府组织清理核实和审计锁定基础上，由省审计厅牵头组织重点抽查复核汇总，结果报省政府确认。各县（市）清理核实和审计锁定的债务情况，经省级重点抽查复核汇总并报省政府确认后，逐笔、逐项录入国务院农村综合改革工作小组办公室统一设臵的乡村债务监管系统。其中农村义务教育其他债务录入“农村义务教育债务监管系统”，除农村义务教育债务外的其他公益性乡村债务，录入“其他公益性乡村债务监管系统”。

全省债务清理核实和审计锁定工作应于2010年9月底前完成，其中市、县级政府组织清理核实、审计锁定和汇总上报工作应于2010年6月30日前完成，省级重点抽查、复核、汇总工作于2010年9月30日前完成。

四、债务清理核实和审计锁定的保障措施

全面清理核实和审计锁定乡村债务，是逐步化解乡村债务的重要环节，各级人民政府和有关部门必须高度重视，站在全面贯彻落实科学发展观的高度，立足社会稳定和农村发展大局，充分认识全面开展清理核实农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务的重要性、必要性、紧迫性，看到这项工作的复杂性、艰巨性，将工作摆上当前的重要议事日程，强化组织领导，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导亲自抓、负总责，明确目标任务，精心组织实施。各级审计、财政、教育、农业、监察、金融等有关部门要各司其职，各负其责，密切配合，共同做好清理核实、审计锁定、检查督促工作。要深入基层调研，加强指导协调，认真总结经验，不断完善措施，及时解决清理核实和审计锁定中出现的矛盾和问题。

由于我省乡村债务总额大，涉及债权人多，地域分布面广，清理核实和审计工作量大，需要组织动员大量专业人员参加，各级财政可根据工作需要安排落实工作经费，专门用于开展清理核实和审计锁定工作，以促进按期保质完成任务。

为确保清理核实和审计锁定债务的真实、准确、无遗漏、不重复，杜绝虚假债务，省、市（州）、县（区）应建立全程跟踪督导、督察制度，落实工作责任追究制度。

五、加强组织领导，确保工作顺利开展

各级各有关部门要站在巩固农村税费改革成果、维护农村社会稳定的高度，把制止新债、化解老债摆上重要议事日程，按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的思路，加大工作力度，强化化解措施。各地要建立党政领导亲自抓、负总责，相关部门具体抓的工作机制。要严格依法办事，规范办事行为，严肃工作纪律。从开展债权债务清理之日起，暂停支付借款及利息、转换借据凭证，待债权债务清理核实完毕，经研究确认后，按有关程序和原则清收或清偿。对违反规定，擅自决定提前支付借款及利息、转换借据凭证的要严肃处理，并追偿由此造成的损失。要从实际出发，积极稳妥化解乡村债务，严禁借新债还旧债。化解村级债务要从涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位臵。要落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，加重农民负担。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。各区县要制定切实可行的乡村债务化解方案，明确具体目标，并将其纳入乡村干部年终的考核内容严格考核，奖优罚劣，保证消债工作落到实处。市政府每年将对化解乡村债务工作成效明显的乡村给予表彰奖励。

㈡原则：化解乡镇债务必须坚持以下四个原则

1、以乡镇为主的原则。按照“谁举债，谁偿还”的要求，各乡镇是债务人，也是化解债务的责任人，各乡镇人民政府要主动承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作；

2、依法办事的原则。要严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假，防止把一些不合理的债务合法化；

3、突出重点的原则。对于锁定的乡镇政府债务，要分轻重缓急，优先解决“保工资、保运转、保稳定”等突出矛盾和重点债务；

4、公开公正的原则。要充分发动各方力量参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经过会议认真研究，结果要向社会公布，提高透明度，接受各界监督，积极稳妥地化解乡镇政府债务。