行政复议是土地确权诉讼的前置程序

第一篇：行政复议是土地确权诉讼的前置程序

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行政复议是土地确权诉讼的前置程序

——对一起撤销土地使用证行政案的法理分析

【案情 】

1984年村民李某与村委会签订了第一轮土地承包合同，承包了包括5.95亩耕地在内的土地，承包期15年。期间李某将其中的5.95亩耕地自愿交于村民杜某耕种，此耕地相关承包费用由杜某直接向村委会缴纳。

1997年，李某与杜某又协商一致，将此5.95亩耕地全部登记在杜某名下，并记入村委会土地登记台帐。

1999年，农村第二轮土地承包开始后，杜某与李某协商、并经村委会同意，李某自愿放弃了此5.95亩耕地的承包经营权，由杜某承包，杜某遂与村委会签订了5.95亩耕地的第二轮承包合同。区政府于1999年9月为杜某颁发了《集体土地使用证》。

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2006年当地政府搞城市开发，准备征用该村土地。李某以村委会第二轮承包合同将5.95亩耕地承包给杜某违反有关法律、政策，政府颁发土地使用证的行为违法为由，诉至法院，要求撤销区政府为杜某颁发的《集体土地使用证》。

立案后，如何裁判有两种意见：

一种意见认为，此案属土地确权案，按照法律规定，复议为诉讼的必经程序。李某未经复议径行起诉，属程序不当，法院应裁定驳回其起诉。

一种意见认为，此案不属复议前置案，无须先行复议，李某可以直接起诉，法院可根据庭审情况作出实体判决。理由是：

土地纠纷复议前置的前提条件是“行政确认”。此案所涉及的具体行政行为属于行政许可行为，而非行政确认行为。因为本案区政府对李某的土地使用权登记为初始登记，颁发土地使用证是政府赋予李某使用此土地的一种许可行为，而不是对其既有土地使用权的确认。因此，李某无须先行复议，可直接向人民法院提起行政诉讼。

【分析 】

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笔者同意第一种意见，李某不可以直接起诉，必须先行复议。理由如下：

第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

第二，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。

第三，最高人民法院法释5号《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》也规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚，行政强制措施等

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具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。”

第四，从法理上讲，按照通说，所谓行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。

《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”;《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条规定，“ 县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。可见，土地权属确认是由土地权属的所有人或使用人向县级人民政府土地行政主管部门提出登记申请，由县级人民政府登记造册、审核权属，核发所有权、使用权证书，确认所有权或使用权的行为。这里行政确认的表现形式就是人民政府颁发土地所有权证、使用权证书。

第五，依据《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。政许可与行政确认是性质不同的两种行政行为。许可是一种赋权行为;而确认，如果与权力有关，则是确权行为。赋权意味着批准行政相对人可以行使或者赋予原来没

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有的权力。而确权是对行政相对人已有的权利加以确认。

本案区政府颁发土地使用证的行为显然不属于行政许可。

综上，笔者认为，区政府为杜某颁发集体土地使用证的行为是对杜某享有集体土地承包经营权的确定和认可，该行为明显属于行政确认行为。按照上述法律、司法解释的规定，对该行为不服，只有经过复议后才可向人民法院提起行政诉讼。李某未经复议径行起诉，不符合法律规定。

基于此，法院应依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款〈七〉项“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的”，“应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回李某的起诉。

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第二篇：土地行政复议

昆明市国土资源局行政处罚程序（试行）

更新日期：2008-11-14 10:39:17

索 引 号：530100-008981-20081114-8149

名 称：昆明市国土资源局行政处罚程序（试行）

一、简易程序

对公民处以50元以下、法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，由本部门执法人员调查取证后向被处罚人说明给予行政处罚的理由，听取当事人的陈述、申辩，制作并宣读《当场行政处罚书》，在实施处罚后将《当场行政处罚书》存根报本部门备案。《当场行政处罚书》应当盖执行机构印章，并有统一编号。

二、一般程序

根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《土地违法案件查处办法》等规定，国土资源违法案件的处罚一般程序如下：

（一）案件受理

昆明市国土资源管理行政执法支队是昆明市国土资源局国土资源执法监察工作的综合部门，受理下列国土资源行政管理中的违法案件：

1、本局有关处室在执法和正常业务检查过程中发现违反国土资源法律法规行为的；

2、公民、法人或者其它组织举报的；

3、其它单位移送处理的；

4、上级主管部门指定处理的；

5、下级部门报送处理或者指定下级部门报送处理的；

6、有关当事人请求处理的；

7、其它应当受理的；

凡本局有关处室在执法或业务检查中发现的案件，应进行初步调查了解，弄清违法的基本事实及证据，然后将有关原始材料移交行政执法支队。

行政执法支队对受理的案件分类处理，经审查后可以指定有关县（市）、区国土资源局立案查处，也可以直接立案查处。对群众反映强烈、影响比较大和上级主管部门指定查处的案件执行督办制度。

（二）案件立案

立案是指国土资源管理部门对公民、法人和其他组织的土地、矿产违法行为决定成立行政案件并进行调查处理的活动。立案是行政处罚普通程序的开始。

1、国土资源管理部门受理行政违法案件后，应当进行审查，符合下列条件的，应当立案：

（1）有明确的行为人；

（2）有违反国土资源管理法律、法规的事实；

（3）依照国土资源管理法律、法规的规定应当承担相应的法律责任；

（4）国土资源管理部门有管辖权。

2、立案的来源：

（1）受害人控告；

（2）群众举报；

（3）有关组织移送；

（4）上级机关交办；

（5）国土资源违法行为人主动交代；

（6）国土资源管理部门自行发现。

3、立案的步骤

（1）国土资源管理部门对受理的违法行为案件进行真实性、是否有法律责任及管辖权审查。

（2）主管负责人审批进行立案。

（三）案件调查

国土资源违法案件经批准立案后，及时指派承办人对案件进行全面、客观、深入的调查，收集相关的证据资料。

调查取证必须由两名以上办案人员进行，并向当事人出示有关证件。调查有关当事人、证人和其它人员需制作《调查笔录》，《调查笔录》应经当事人审阅签字。

需要进行现场勘验的，由办案人员组织有关当事人参加，有关当事人应在勘验原始材料上签字，办案人员应制作《勘验笔录》。需要对有关专门问题进行技术鉴定的，可以指派、聘请具有专门知识的人员进行鉴定，并提交《鉴定报告》。调查应全面、客观、公证，充分听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立，调查中应当采纳。调查终结应制作《调查报告》。

（四）案件处理

经立案调查认定有违法行为的，国土资源管理部门应当及时发出责令停止违法行为的通知书，并送达当事人。

对违法案件的处理，由国土资源行政主管部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。

经审议的违法案件，国土资源管理部门应当分别情况予以处理：

1、认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，立案予以撤销。重大案件的撤销应当报上一级人民政府国土资源管理部门备案；

2、认定违法事实清楚、证据确凿的，依法作出行政处罚决定；

3、认定侵犯国土资源的所有权或者使用权的，依法作出处理决定；

4、认定当事人拒绝、阻碍国土资源管理工作人员依法执行职务的，应当提请公安机关处理；

5、认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当提出书面建议并附调查报告和有关证据，移送当事人所在单位或者有处理权的机关处理；

6、认定违法行为构成犯罪的，应当将案件及时移送司法机关依法追究刑事责任。

（五）告知和听证（特别的中间程序）

国土资源行政主管部门在对违法行为作出行政处罚决定之前，应当以书面形式告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告之当事人依法享有的权利。包括裁决过程中的申辩权、质证权、听证权、必要的律师辩护权以及对处罚决定不服而申请复议和提起诉讼的权利。这些权利均为依申请而发生的权利。在进行告知后，根据当事人对这些权利的申请与否，决定是否给予当事人行使权利所需要的条件。

（六）听证程序

根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源听证规定》第十九条，行政机关作出责令停产停业、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，或在法律、法规和规章规定的其他情形下，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

听证依照以下程序组织：

（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；

（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；

（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

听证结束后，行政机关依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，作出决定：

《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：

（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；

（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”

（七）处罚决定的送达

经过集体讨论或审议后，行政机关制作《行政处罚决定书》, 《行政处罚决定书》载有当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期，并盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。《行政处罚决定书》作出后，国土资源行政主管部门应根据情况，按以下几种方式进行送达：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。

（八）执行

经过对违法行为的调查认定，虽然决定了违法当事人需要履行的义务，但国土资源管理的目的在义务履行以前还未达到。要达到国土资源管理的目的，就必须使义务得到履行。根据相关法律法规的规定及国土资源执法监察实务的要求，执行分当事人自觉履行、督促当事人履行和申请人民法院强制执行三种形式。在国土资源管理部门进行法律法规的宣传教育下，违法行为当事人认识到违法行为的危害性，主动承担法定义务，积极消除违法行为带来的负面影响，这是国土资源管理工作所需要的。当事人虽然认识到违法行为的危害和负面影响，却拖延、拒绝履行法定义务，国土资源管理部门就需要督促当事人来进行履行。如果当事人继续拒绝履行，为维护国土资源管理秩序、保护合法的国土资源开发利用行为，国土资源管理部门就必须通过申请人民法院强制执行，达到打击违法、保护合法的目的，为规范、合理、有序的国土资源开发利用环境作出有力的保障。

（九）结案归档

通过违法当事人对法定义务的执行，查处国土资源违法案件的程序基本就已经结束了。由于案件开始有立案程序，还有根据案件归档后档案管理的要求，案件承办人还需要填写《国土资源违法案件结案呈批表》，经国土资源行政主管负责人批准后结案归档。

第三篇：土地确权申请书

土地确权申请书

申请人碧江区环北办事处清水村农场村民组 法定代表人李昌友，该村民组组长。

被申请人碧江区环北办事处清水村新滩村民组 法定代表人李国昌，该村民组组长。

第三人滕明清，男，1955年5月8日出生，汉族，贵州省铜仁市人，农民，住铜仁市碧江区环北办事处清水村农场组，公民身份号码：***1635。

第三人徐建四（又名徐富四），男，1963年11月19日出生，汉族，贵州省铜仁市人，住铜仁市碧江区环北办事处新滩村民组。

申请事项：

1、依法确认“鱼田”处两丘田属申请人所有；

2、依法确认“鱼田”处两丘田四至抵界及其面积；

3、依法确认“鱼田”处两丘田承包经营权及使用权属第三人滕明清所有。

事实与理由：

申请人与被申请人原是一个生产队，1981年分成了现在的申请人与被申请人。直属于申请人所有的“鱼田”处两丘田1984年第一轮承包时，发包给了我组村民滕明清。由于第二轮土地延包时的工作疏忽（当时土地延包各地都有类似

情况发生），末将滕明清承包的“鱼田”两丘登记在第二轮承包证上，但是，“鱼田”两丘田承包经营权，直属滕明清所有，申请人至今未对滕明清“鱼田”处两丘田进行调整或收回。

滕明清由于1995年铜仁市涨大洪水，无法过河耕种，于1995年、1996年没有耕种。1997年3月份，徐建四（属被申请人村民）的伯伯徐发喜找到滕明清商量，希望代耕“鱼田”田一丘（自耕自收），滕明清同意后，徐发喜即叫徐建四耕种，其断断续续的耕至2007年。后该土地被征收，滕明清与徐建四就该承包地发生争议，滕明清于2010年12月13日向铜仁市碧江区人民政府申请确权。《碧江区人民政府法制办公室关于对滕明清土地确权申请的回复》认为：申请人（滕明清）与被申请人（徐建四）不存在权属纠纷。后第三人滕明清就土地补偿款问题向人民法院起诉，铜仁市中级人民法院裁定认为：第一轮土地承包时滕明清承包了“鱼田”的士地，第二轮土地延包时其未将该地填证承包，但未有证据证实该地被集体收回；徐建四在第二轮农村土地延包时在“鱼田”（鱼前田）登记有三块田。双方对“鱼田”使用权有争议。

徐建四认为，滕明清承包的“鱼田”处两丘田，系其二轮承包的田，并在“鱼田”赴有三丘田，其中两丘就是滕明清承包的。现申请人认为该土地一直属申请人所有，并且1

984年发包给了滕明清，至今没有改变过，其承包经营权及其使用权属滕明清所有，因此，请求碧江区人民政府依法予以确权。

此致

铜仁市农业局

申请人：组长：年日月

第四篇：土地确权申请书

土地确权申请书

申请人：庞应立，男，1948年5月124日出生，汉族，住普安县白沙乡大小寨村旧屋组，务农，身份证：***111 被申请人：庞应强，男，汉族，住普安县白沙乡大小寨村旧屋组，务农。

申请事项：

请求确认位于白沙乡大小寨村旧屋组的长地、撒达、花椒田（地名）3亩地使用权为窝沿乡新花村新花组村民庞应立所有。

事实与理由：

位于白沙乡大小寨村旧屋组的长地、撒达、花椒田3亩地系第一轮土地承包时由发包方承包给庞大成、易烈飞一家，对该土地的使用权人为：庞大成、易烈飞、庞应敏（已出嫁）三人。老人在世期间，生活难以自理，系申请人一直照顾，被申请人一直未过问老人的生活起居，老人过世时明确提出土地给申请人继承，老人过世后，被申请人前来挣土地所有权，申请人无奈，于是向白沙乡人民政府提出申请，申请将《土地承包经营权证书》的土地所有权更改为申请人。

此致

申请人：庞应立

2015年12月17日

第五篇：土地确权申请书

土地确权申请书

申请人：黄乾合男

现年81岁

涟源市白马镇庙边村新建组人 身份证：***176 联系电话：***

被申请人：白马镇庙边村村委会。

申请事项：

请求确认位于新建组原庙边小学与申请人居所相邻处一弧形土地（约2㎡）使用权为申请人所有。

事实与理由：

上世纪六十年代中期，我建房居住于此；按照当时的农村习俗惯例，屋前屋后近在咫尺的“方寸之地”则成为该房屋的附属用益物权，一则利于房主堆置农用物件，二则房主家禽放养时不利于集体及他人耕种。因此，自然而然地成为该房主的农村自留地（按六七十年代称之为自留地）。

上世纪七十年代中期“原庙边大队”占用新建组集体土地毗邻我住处三五米处修建了庙边小学；其中也包括了我的部分自留地（注：当时村与组约定：学校后面檐水滴水沟之外地段属于新建组集体土地）。校舍右侧前段以挡土墙与我家隔开，后段部分的小道与及小道内侧“弧形”自留地（约2㎡）属于我的住房附属物；挡土墙未能延伸至终端盖因如此。

该弧形土地（约2㎡，下同）位于我屋后通道内侧，距离我家约2—3m处。从房屋落成迄今皆由我在使用与耕种。

本组邻居杨柏春于2015年2月4日取得了“原庙边村小学”房屋的所有权；并与被申请人签订了《房屋转让协议》，重新桩界了转让物的边界范围。（见附件图）若按照杨柏春与被申请人所签订的转让协议及所圈定的边界范围：

①我屋后拾阶而上经由学校后面平地或左或右侧沿水塘绕学校通往外界田头地间的出行小道；（无局限的通行空间）

②小道内侧弧形土地；

③学校后面滴水沟之外的坪地。（平时新建组村民通行、物体堆放集散之用）上述之①②属于我个人权益，上述之③属于新建组集体土地；

上例皆圈定在内，概由杨柏春支配与所有。此行为显然侵害了申请人个人及新建组集体的利益！

虽然我没有官方证据来证明申请人拥有上述之②弧形土地的权属（若有，该证据也应在村委会留存），但村委会也同样没有任何证据来证明上述之②、③属于原庙边学校的产权！

但可以肯定的是该土地近五十年以来一直由我耕种与使用，这是众所周知的既成事实！而且，我耕种的历史也远早于原庙边学校的落成。若按农村习俗惯例，该土地的用益权无疑是我！理由如下：

在我国第四次农村“集体土地、家庭承包经营”改革过程中，仅针对耕地（水田）承包进行了登记、丈量、桩界、造册等。山地（旱地、山林）的承包则以村民原自留地及集体山地按户按人口所得份额为依据进行分配；由于环节复杂，操作繁琐并未进行细化的丈量、桩界、记录等。

换言之，任何一个村民承包权属范围内的山地具体边界在相关文书资料中无法明细的体现出来，只能按照既成事实与村民已认同的分配方案及当地习俗惯例来认定。这就是说没有文字证据充分体现该“弧形地块”归属于我的原因之所在。

因此，该“弧形地块”并非我之后非法占有，而是由六十年代的人民公社体制下的“自留地”转化为七十年代末八十年代初的“承包地”。

依据《中华人民共和国农村土地承包法》及湖南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，小道内侧“弧形土地”如同其他农村土地性质，皆属我的承包使用权范畴，是国家赋予我的合法权益，任何组织与个人不得非法侵占！

该“弧形土地”是属于我的承包地？或属于庙边学校的产权？抑或属于不能确定权属的国有土地？敬请政府有关部门依照我国《土地管理法》第十六条的规定及2013年中央一号文件精神进行确权处置！

此致

申请人：

2015年08月24日