机构改革说明全文

第一篇：机构改革说明全文

十三届全国人大一次会议13日上午在人民大会堂举行第四次全体会议，听取全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。

国务委员王勇作关于国务院机构改革方案的说明。

说明全文如下——

各位代表：

我受国务院委托，根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，就国务院机构改革方案向大会作说明，请予审议。

党的十九大对深化机构和行政体制改革作出重要部署，要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。这次深化党和国家机构改革的总体要求是，全面贯彻党的十九大精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，适应新时代中国特色社会主义发展要求，坚持稳中求进工作总基调，坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革 机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。

《深化党和国家机构改革方案》就统筹推进党政军群机构改革作出了全面安排部署，深化国务院机构改革是其中的一项重要任务。总的考虑是，着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。

这次国务院机构改革的具体内容如下。

一、关于国务院组成部门调整

（一）组建自然资源部。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，方案提出，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员 会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。其主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

（二）组建生态环境部。保护环境是我国的基本国策。为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，方案提出，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工 程项目区环境保护职责整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。其主要职责是，制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。

不再保留环境保护部。

（三）组建农业农村部。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。为坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化，方案提出，将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。其主要职责是，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等。

将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。

不再保留农业部。

（四）组建文化和旅游部。为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游 业融合发展，方案提出，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。其主要职责是，贯彻落实党的宣传文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等。

不再保留文化部、国家旅游局。

（五）组建国家卫生健康委员会。人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务，方案提出，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。其主要职责是，拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共 卫生、医疗服务、卫生应急，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。

保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。

不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

（六）组建退役军人事务部。为维护军人军属合法权益，加强退役军人服务保障体系建设，建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制，让军人成为全社会尊崇的职业，方案提出，将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部，作为国务院组成部门。其主要职责是，拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。

（七）组建应急管理部。我国是灾害多发频发的国家，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，方案提出，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。其主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理 部管理，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。

需要说明的是，按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。

考虑到中国地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联系紧密，划由应急管理部管理。

不再保留国家安全生产监督管理总局。

（八）重新组建科学技术部。创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。为更好实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，加强国家创新体系建设，优化配置科技资源，推动建设高端科技创新人才队伍，方案提出，将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部，作为国务院组成部门。科学技术部管理国家自然科学基金委员会，对外保留国家外国专家局牌子。其主要职责是，拟订国家创新驱动发展战略方针以及科技发展、基础研究规划和政策并组织实施，统筹推进国家 创新体系建设和科技体制改革，组织协调国家重大基础研究和应用基础研究，编制国家重大科技项目规划并监督实施，牵头建立统一的国家科技管理平台和科研项目资金协调、评估、监管机制，负责引进国外智力工作等。

（九）重新组建司法部。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。为贯彻落实全面依法治国基本方略，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，方案提出，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。其主要职责是，负责有关法律和行政法规草案起草，负责立法协调和备案审查、解释，综合协调行政执法，指导行政复议应诉，负责普法宣传，负责监狱、戒毒、社区矫正管理，负责律师公证和司法鉴定仲裁管理，承担国家司法协助等。

不再保留国务院法制办公室。

（十）优化水利部职责。考虑到三峡主体工程建设任务已经完成，南水北调东线和中线工程已经竣工，方案提出，将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。

不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

（十一）优化审计署职责。改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容。为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，方案提出，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系。审计署负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。

需要说明的是，本次大会已经审议通过了宪法修正案。根据宪法修正案有关规定，设立国家监察委员会。为此，不再保留监察部、国家预防腐败局，监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会。

各位代表，按照上述方案，新组建或重新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、科学技术部、司法部、水利部、审计署；不再保留监察部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生和计划生育委员会； 除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。根据国务院组织法规定，这些机构的调整和设置，请大会审议。

二、关于国务院其他机构调整

（一）组建国家市场监督管理总局。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。其主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。

不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

（二）组建国家广播电视总局。为加强新闻舆论工作，加强对重要宣传阵地的管理，充分发挥广播电视媒体的作用，方案提出，在国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组建国家广播电视总局，作为国务院直属机构。其主要职责是，贯彻党的宣传方针政策，拟订广播电视管理的政策措施并督促落实，统筹规划和指导协调广播电视事业、产业发展，推进广播电视领域的体制机制改革，监管、审查广播电视与网络视听节目内容和质量，负责广播电视节目的进口、收录和管理，协调推动广播电视领域走出去工作等。

不再保留国家新闻出版广电总局。

（三）组建中国银行保险监督管理委员会。金融是现代经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安 全。为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，方案提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

（四）组建国家国际发展合作署。为充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等，方案提出，将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职 责整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构。其主要职责是，拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担。

（五）组建国家医疗保障局。为完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，不断提高医疗保障水平，确保医保资金合理使用、安全可控，统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，更好保障病有所医，方案提出，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。其主要职责是，拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度的政策、规划、标准并组织实施，监督管理相关医疗保障基金，完善国家异地就医管理和费用结算平台，组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准，制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施，监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。同时，为提高医保资金的征管效率，将基本医疗保险费、生育保险费交由税务部门统一征收。

（六）组建国家粮食和物资储备局。为加强国家储备的统筹规划，构建统一的国家物资储备体系，强化中央储备粮棉的监督管理，提升国家储备应对突发事件的能力，方案提出，将国家粮食局的职责，国家发展和改革委员会的组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责，以及民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责整合，组建国家粮食和物资储备局，由国家发展和改革委员会管理。其主要职责是，根据国家储备总体发展规划和品种目录，组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、管理，统一负责储备基础设施的建设与管理，对管理的政府储备、企业储备以及储备政策落实情况进行监督检查，负责粮食流通行业管理和中央储备粮棉行政管理等。

不再保留国家粮食局。

（七）组建国家移民管理局。随着我国综合国力进一步提升，来华工作生活的外国人不断增加，对做好移民管理服务提出新要求。为加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移民管理工作合力，方案提出，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，由公安部管理。其主要职责是，协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边 民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服务管理，承担移民领域国际合作等。

（八）组建国家林业和草原局。为加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全，方案提出，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。其主要职责是，监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等。

不再保留国家林业局。

（九）重新组建国家知识产权局。强化知识产权创造、保护、运用，是加快建设创新型国家的重要举措。为解决商标、专利分头管理和重复执法问题，完善知识产权管理体制，方案提出，将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地 理标志管理职责整合，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。其主要职责是，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系建设，负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，指导商标、专利执法工作等。商标、专利执法职责交由市场监管综合执法队伍承担。

（十）调整全国社会保障基金理事会隶属关系。为加强社会保障基金管理和监督，理顺职责关系，保证基金安全和实现保值增值目标，方案提出，将全国社会保障基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理，承担基金安全和保值增值的主体责任，作为基金投资运营机构，不再明确行政级别。

（十一）改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。

此外。根据形势发展和工作需要，国务院其他一些机构也作了调整。

各位代表，按照上述方案，组建或重新组建国家市场监督管理总局及国家药品监督管理局、国家广播电视总局、中国银行保险监督管理委员会、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局、国家知识产权局等。根据国务院组织法规定，国务院组成部门以外的国务院所属机构的调整和设置，将由新组成的国务院审查批准。

总的看，这次国务院机构改革贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，落实坚持和加强党的全面领导的要求，适应新时代我国社会主要矛盾变化，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，按照优化协同高效的原则，既立足当前也着眼长远，优化了国务院机构设置和职能配置，理顺了职责关系。改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。通过改革，国务院机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率，必将为全面贯彻落实党的十九大部署的各项任务提供有力组织保障。

下一步在机构改革实施工作中，国务院将认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护党中央权威和集中统一领导，精心组织，周密部署。抓紧建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实。要把深化机构改革同简政放权、放管结合、优化服务结合起来，不论是新组建的部门，还是职责调整的部门，都必须进一步转变职能，提高工作效能。各部门主要负责同志要亲自抓、抓到位，做好思想政治工作，严肃改革纪律，确保机构、职责、队伍等 按要求及时调整到位，确保思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减。

各位代表，今年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年，确保深化党和国家机构改革顺利进行意义重大。我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，统一思想，统一行动，锐意改革，确保完成国务院机构改革各项任务，为决胜全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗！

第二篇：2008政府机构改革详细说明

行政组织学

2008政府机构改革

1、中华人民共和国国务院

即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关 国务院组成部门：外交部、国防部、教育部……

国务院直属特设机构：国务院国有资产监督管理委员会（1个）国务院直属机构：海关总署、税务总局、工商行政管理总局

国务院办事机构：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室（共四个）

国务院直属事业单位：新华通讯社、社会科学院、气象局、地震局、工程院 国务院部委管理的国家局：信访局、粮食局、能源局、烟草专卖局、公务员局

2、回顾

一、1982年——提高政府工作效率，实行干部年轻化

1982年的政府机构改革，主要是为了提高政 府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。

二、1988年——“转变政府职能是机构改革的关键” 1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。但是国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。

三、1993年——适应建设社会主义市场经济的需要

首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后，1993年我国进行了第三次政府机构改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。但从学术观察的角度，1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业 经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改 革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤 炭部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。1993年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。

四、1998年——消除政企不分的组织基础

鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业 总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。到目前为止我们都还在享受这个成果。

行政组织学

为什么说撤销工业专业经济部门就是消除政企不分的组织基础呢？众多的工业专业经济部门是计划经济时代的产物，在当时的历史条件下，这些工业专业经济部门可以说是资源配置的载体，是落实经济计划的依 托。但是在建立社会主义市场经济体制的过程中，这类部门的存在不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用，不利于充分发挥企业的微观经济主体地位。在一定 意义上说，撤销工业专业经济部门就是取消了国家与企业之间的“二道贩子”，消除了政企不分的组织堡垒。

五、2003年——目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效

2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转 协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食 品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产 管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强 食品药品安全与安全生产监管。

1982年以来的这五次政府机构改革实践，积累了一些宝贵的经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府 组织结构作为机构改革的重要任务；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地 进行改革。当然也有一些教训。最大的教训在于，忽视了政府的社会管理与公共服务职能。3、2008政府机构改革一览表

4、背景

从改革开放以来历次政府机构改革实行的效果看，我们通过不断推进行政管理体制和机构改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。特别是党的十六大以来，按照 贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求，进一步深化改革，推进体制创新和管理创新，为经济社会发展提供了有力保障。总体 来看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势新任务还存在一些不相适应的方面。党的十七大首次提出建设服务型政府，为新一轮政府机构改革指明了方向，并明确指出要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。党的十七届 二中全会强调，深化行政管理体制改革，要按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责 一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。

2008年的政府机构改革除了继续深化国务院机构改革外，还要积极推进地方政府机构改革、精简和规范各类议事协调机构及其办事机构、加快事业单位分类改 革。而实施国务院机构改革，要和推动其他三项改革协调进行。其中地方政府机构改革的重点是，根据各层级政府的主要职责，合理调整和设置机构，调整和完善垂 直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。在机构设置方面，除中央有要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制 宜，不搞一刀切，不受时间限制。精简和规范议事协调机构及其办事机构，要坚持能由职能部门承担的任务，不设立议事协调机构；因专项任务而 2

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设立的议事协调机 构，任务完成后予以撤销；涉及跨部门的事项，由主管部门牵头协调，建立协调机制；确需设立的，严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。事业单位的分 类改革分三类进行：主要承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务 的，整合资源，强化公益属性，加强政府监管。与此同时，还要配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策的保障。

政府机构改革方案确定后，关键在于落实，在于建立与机构改革方案相适应的科学的运行机制。纵观改革开放以来机构改革的历程，不难发现，每次政府机构改革之 后，在实现预期改革目标的同时，也常常会出现一些伴生的新情况和新问题。如何建立良性的运行机制，有效防止和杜绝以往历次机构改革后出现的“回潮”和“反 弹”现象，是目前政府机构改革方案确定后面临的一项重大课题。

5、目标

政府机构改革的目标

（一）部门设置

一个基本不变即国务院组成部门不变。

二个并入即药监局并入卫生部、进出口检验检疫并入海关。二个增加即增加能源发展部和国家预防腐败局。

二个提升即环保总局升格为国家环保部、安监总局升格为安全生产部。二个撤销即撤销国家工商总局和质检总局。

（二）职能调整

1、工商总局的流通领域产品质量监管和市场监管归商务部，法人登记归税务总局，流通领域的食品监管归卫生部食品药品监督管理局。

2、质检总局的进出口检验检疫归海关，生产领域的产品质量监管归商务部，特种设备安全归安全生产部，生产许可证归环境保护部，认监委成为保监委的模式进行3c认证，食品归卫生部食品药品监督管理局。

3、食品检测中心归卫生部，工业产品检测归商务部，特种设备检测中心归安全生产部，计量测试中心归发展和改革委员会。

4、发改委的能源节能和规划规能源发展部。

6、主要任务

2008国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

7、主要内容

国务院机构改革方案主要内容包括：

(一)合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

(二)加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划

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入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

(三)组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

(四)组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

(五)组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

(六)组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

(七)组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

(八)国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

8、三个重点

一、加强和改善宏观调控，促进科学发展；

二、着眼于保障和改善民生，加强社会管理 和公共服务；

三、按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系

9、主要特点

2008年国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分，引起了国内外高度关注。与前五次相比较，本次机构改革主要有以下几方面特点：

第一，以“建设服务型政府”为政府机构改革的首要目标。职能是政府在经济社会发展中的任务和职责，建设服务型政府，关键是推进政府职能转变、完善社会管理 和公共服务。方案从转变职能入手，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。政府必须把更多的资源投入到公共服务领域，这样才能使 社会发展更加均衡。虽然从第二次机构改革开始，我们就提出了“转变政府职能”的任务，但这次明确提出了转变为“服务型”政府的具体目标。本次机构改革虽然 也具有精简机构的重要意义，但是精简机构并不是机构改革的根本目的，其总体目标是建立与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应，与建设社会主义先 进文化和构建社会主义和谐社会相协调的行政管理体制。因此，这次政府机构改革不是历次机构改革中精简力度最大的一次，但却是政府服务职能最为明确的一次，例如新组建的“住房和城乡建设部”、“人力资源和社会保障部”、“工业和信息化部”都具有鲜明的服务特色。第二，以适应时代发展的要求、适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设要求为这次机构改革的首要任务。和平与发展是当今时代的主题，科学技术日新 月异是当今时代的特点。本次政府机构改革，正是牢牢把握了当今时代的主题和特点，按照发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的要求，改革了政府机构设 置，如新组建的“工业与信息化部”、“环境保护部”、“国家能源局”这些新颖而重要的部门，都充分体现了鲜明的时代特色和与当今科技飞速发展相适应的前瞻 性特色。

第三，坚持“以人为本”、“执政为民”是这次政府机构改革的根本出发点和落脚点。保障和改

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善民生，加强社会管理和公共服务成为这次政府机构改革的突出特 点，如今年中央财政用于教育的投入，将由去年的1076亿元增加到1562亿元；把城镇居民基本医疗保险试点扩大到全国50％以上的城市。温家宝总理在政 府工作报告中再次强调：更加注重社会建设，着力保障和改善民生。而要做到让全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，就必须着眼于保障 和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设；加强人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；加快建立住房保障体系，统筹城乡建设；理顺食品 药品监管体制，进一步落实食品综合监督责任等，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。在本次政府机构改革方案中，诸如“住房”、“人力资 源”、“交通运输”、“环境保护”等一系列与民生息息相关的关键字眼，直接体现在中央政府机构名称中，这表明政府机构切实在向服务民生的职能方向转变，使 得行政管理体制不仅在机构名称上直接与百姓利益休戚相关，更重要的是在服务职能、服务观念、服务制度、服务作风上将更加贴近民生，贴近百姓。

第四，加大政府机构整合力度，实行职能有机统一的“大部制”，是这次政府机构改革的首要特点。本次机构改革开始通过机构和职能的合理调整和权责的合理配 置，对行政管理体制的内部矛盾进行了理顺权责关系的触动，而方案中一个鲜明的特色就是“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互 协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。事实上，为更好地推进大部门体制，有关方面已开始先行试点。早在2000年，湖北省随州市就着手试行大部门体制。结果，严格控制编制的随州，市里“四大家”领导全 无专职秘书，这在全国也颇为罕见。7年实践表明，大部门体制这条路不仅走得通，而且还可以走得更好。它给我们带来的是高效率、低成本的运行模式，创造了比 较好的行政管理环境和经济管理环境。

第五，加强和改善宏观调控及重要领域的管理，促进科学发展，是这次政府机构改革的又一特点。从住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部等新组建部门的名称 可以看出，科学发展观已不仅仅是一种要求，而是实实在在地变成了组织形态，这也是科学发展观在政府机构改革中的充分体现。社会主义市场经济要求政府加强宏 观调控职能，减少管理事务和具体审批事项。因此，本次政府机构的设置合理配置了宏观调控部门的职能，加强和改善宏观调控以及重要领域的管理；完善工业和信 息化管理体制，加快走新型工业化道路；加强能源管理机构，保障能源安全；改进交通运输管理，加快形成综合交通运输体系；加大环境保护力度，促进环境友好型 社会建设等，为促进经济又好又快地发展创造良好条件。形成科学权威高效的宏观调控体系，更有利于国家宏观调控部门集中精力抓大事、抓要事、抓难事，真正起 到国家宏观调控的中枢神经作用。

总之，这次国务院机构改革方案目标明确、职责明晰、服务性强、整合力度大，与改革开放以来历次改革相比较，具有鲜明的时代特色、服务特色、民生特色和整合特色。

10、建立良性运行机制，巩固机构改革成果

回顾过去历次政府机构改革，有一个问题应引起我们的重视，那就是改革后出现的“回潮”现象。特别是第二次、第三次大的机构撤销合并后，都在不同程度上出现 过“回潮”现象，这种“回潮”现象的主要表现：一是人员机构精简后又膨胀；二是合并机构出现“两张皮”现象；三是“拆旧庙建新庙”，又重新设置了类似已撤 销的机构；四是对新设机构监管制约不力，出现新的问题。为了确保这次机构改革顺利进行，确保转变政府职能目标的顺利实现，我们还需要解决以下几方面的问题。

一是要思想认识到位。所谓思想认识到位，就是要进一步解放思想，提高认识，要把这次机构改革与认真总结改革开放30年的经验结合起来，把机构改革与邓小平同志倡导的“解放思想，实事求是”的思想路线结合起来。把这次机构改革的重大意义提高到进一步深化改革开

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放的高度，提高到关系我们政府职能能否真正体现 “以人为本”、“执政为民”的根本宗旨的高度，提高到我们的政府职能能否充分适应社会主义市场经济的要求、适应我国现阶段生产力发展要求的高度来认识。应 该强调的是，中国特色社会主义行政管理体制，是以中国特色社会主义理论体系为指导，立足基本国情，与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应，与建 设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会相协调的行政管理体制，是我国政治体制的重要组成部分。其本质是在中国共产党的领导下，坚持以人为本，执政为 民。二是组织领导到位。机构改革是一项牵涉到亿万人民的福祉，牵涉到广大人民群众人心向背、牵涉到公务员队伍的稳定的一件大事，党中央强调，要坚持积极稳定、循序渐进，做到长远目标与阶段目标相结合、全面推进与重点突破相结合，正确处理好改革发展稳定的关系。因此，在积极推进和贯彻落实政府机构改革方案时，一 定要加强领导，精心组织，稳步推进，要有相应的组织保证，领导干部要亲自抓，要进行充分的调查研究，广泛听取各界群众的意见，认真做好机构改革的细化方 案。

三是要工作措施到位。国务院机构改革的总体方案确定之后，关键在落实。要认真贯彻执行好国务院机构改革方案，就要认真学习领会党的十七大和十七届二中全会 精神，切实把握这次行政管理体制改革的精神实质，全面领会国务院机构改革的重大战略意义，在认真学习文件、深入调查研究的基础上，制定完整的改革措施，稳 步推进本地区、本部门的行政机构改革。尤其是要认真总结历次政府机构改革的经验，因地制宜，制定好本地区、本部门的具体改革措施。同时，要加强政府机构设 置的法制化建设，用法制严格约束政府组织建设和运行。可以把历次政府机构改革的成果以法律的形式固定下来，从根本上截断过去由于只有行政命令而缺乏法制约 束造成的“行政怪圈”，有效巩固机构改革的重大成果。要加快制定《国家机构编制法》、《政府机构组织法》等重要法律，加强政府机构设置的科学化、民主化、法制化建设。

四是要职能转变到位。这次政府机构改革的核心是围绕“建设服务型政府”这一中心任务，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，实 现政府职能的根本转变。要按照国务院机构改革方案的要求，进一步做好职能分工的调查研究，切实做好“三定”方案，既要保证改革后的政府机构能精干、高效，全面履行政府的服务职能，又要保证政府各部门统一协调，运转灵活，职责分明，既不出现管理的“真空地带”，也不互相推诿扯皮、政出多门，切实履行好人民赋 予的职责和权力。此外，要切实做好合并后新组建部门的整合工作，一是在内部机构设置上，要打破原有的职能机构设置界限，重新设计、科学设置，切不可搞“揉 面团”的办法，简单将原有机构合并；二是在人员安排上，要打破原有部门格局，实行“大部制”内人员大流动；三是在办公场所安排上，要实行统一地点，统一办 公，统一指挥，统一协调，避免各自为政，各行其是。五是用人机制到位。机构改革不仅是改变机构设置和调整职能划分的问题，同时应该包括行政机关用人制度的改革和创新。这次机构改革也是对行政机构的一次精 简，机构改革必然涉及到人力资源的重新配置和合理开发。是沿袭过去的用人办法，还是按新的机构、新的职能、新的要求采取全新的用人机制，是决定这次机构改 革能否顺利完成的一个重要环节。我们要按照党的十七大精神，锐意改革，创新行政机关用人机制。例如，除了采用现有的考核录用机制之外，是否可以面向更广阔 的人才市场引进聘用机制。总之，新一轮的改革应在党的十七大精神指引下，通过改革和调整，使行政机关干部更富有朝气，更能发挥才能，从而高效出色地履行国 家赋予的行政机关工作职能。

第三篇：国务院机构改革和职能转变方案说明

各位代表：党的十八大对深化行政体制改革提出了明确要求。根据党中央部署，经过深入调查研究、广泛听取意见、反复比较论证，形成了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》。党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，建议国务院将这个方案提交第十二届全国人民代表大会第一次会议审议。现在我受国务院委托，就《国务院机构改革和职能转变方案》向大会作说明，请予审议。

一、关于机构改革和职能转变的必要性紧迫性 党的十一届三中全会以来，国务院机构经过六轮改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。近五年来，国务院机构改革和职能转变取得新进展，行政审批制度改革继续推进，宏观调控体系逐步健全，市场监管、社会管理和公共服务职能进一步加强，一些重要领域管理体制不断完善，大部门制改革迈出重要步伐，政务公开和行政问责力度加大，依法行政取得新成效。通过不断改革，我国行政体制逐步完善，为推动科学发展、促进社会和谐提供了有力保障。

同时，现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。主要是：职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。这些问题，需要通过深化体制改革、完善制度机制特别是职能转变加以解决。

党的十八大提出要加快完善社会主义市场经济体制，党的十七届二中全会提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难，不失时机地推进国务院机构改革和职能转变。

二、关于机构改革和职能转变的指导思想和原则

深化国务院机构改革和职能转变，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障。

深化国务院机构改革和职能转变，必须坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持解放和发展社会生产力，激发市场和社会活力；坚持精简统一效能，优化机构设置和职能配置；坚持创新制度机制和管理方式，提高政府管理服务能力；坚持强化对行政权力的制约监督，确保政府按照法定权限和程序履行职责；坚持从我国现阶段实际情况出发，与经济社会发展和改革开放进程相适应。

这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。这项任务更加艰巨、更为复杂。

三、关于国务院机构改革

建立中国特色社会主义行政体制，需要不断探索，稳中求进。国务院机构改革相应也有一个不断深化的过程，既不能一蹴而就，也不能止步不前。这次改革，要充分利用各方面有利条件，坚定推进一些重点领域的机构调整；同时要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定。对有些长期存在、社会高度关注的问题，通过职能调整解决，或适时通过必要的机构调整解决。

改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容是：

（一）实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。近些年，铁路实现了跨越式发展，保障了国民经济平稳运行和人民生产生活需要，但也存在政企不分、与其他交通运输方式衔接不畅等问题。为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率，有必要实行铁路政企分开，加快推进综合交通运输体系建设。

《方案》提出，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责

任等。不再保留铁道部。

考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，《方案》提出，国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。同时，继续深化铁路企业改革，建立现代企业制度。

改革后，中国铁路总公司统一调度指挥铁路运输，实行全路集中统一管理，确保铁路运营秩序和安全，确保重要运输任务完成，不断提高管理水平，为人民群众提供安全、便捷、优质服务。

（二）组建国家卫生和计划生育委员会，提高出生人口素质和人民健康水平。我国实行计划生育以来，计划生育事业取得历史性成就，有效缓解了人口对资源环境的压力。近年来，医疗卫生事业取得显著成绩。当前，计划生育工作需要在继续稳定低生育水平基础上更加注重提高出生人口素质，医疗卫生服务水平也需要不断提高。

为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，《方案》提出，将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。同时，将人口计生委的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入发展改革委。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、人口计生委。

改革后，坚持和完善计划生育政策，要继续坚持计划生育党政一把手负总责，继续实施计划生育一票否决制。国家卫生和计划生育委员会要高度重视计划生育工作，合理设置相关机构，充实工作力量，确保这项工作得到加强。地方各级政府要继续加强计划生育管理和服务工作，严格执行各项计划生育政策，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。

（三）组建国家食品药品监督管理总局，提高食品药品安全质量水平。当前，人民群众对食品安全问题高度关注，对药品的安全性和有效性也提出更高要求。现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管“盲点”，不利于责任落实。药品监督管理能力也需要加强。为进一步提高食品药品监督管理水平，有必要推进有关机构和职责整合，对食品药品实行统一监督管理。

《方案》提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。

为做好食品安全监督管理衔接，明确责任，《方案》提出，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

改革后，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制，充实加强基层监管力量，切实落实监管责任，不断提高食品药品安全质量水平。

（四）组建国家新闻出版广播电影电视总局，促进新闻出版广播影视业繁荣发展。为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，《方案》提出，将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。不再保留广电总局、新闻出版总署。

（五）重新组建国家海洋局，推进海上统一执法。现行海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足。为加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量。

《方案》提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，《方案》提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委

员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

（六）重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制。上一轮改革，为加强能源管理，组建了发展改革委管理的国家能源局，实际效果良好。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，《方案》提出，将现国家能源局、电监会的职责整合，重新组建国家能源局。主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。不再保留电监会。改革后，国家能源局继续由发展改革委管理。发展改革委主要是做好国民经济和社会发展规划与能源规划的协调衔接。

这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

总的看，这次机构改革针对性比较强，力度比较大，在一些重要领域取得突破，解决了一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生深远影响。这次机构改革是同职能转变紧密结合、同步推进的，许多问题通过职能转变来解决，比单纯的机构调整更有意义。国务院机构改革是一个过程，今后随着实践的发展还将不断推进。

各位代表，按上述方案，新组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会。根据国务院组织法规定，这些机构的调整和国务院组成部门的设置，请予审议。

组建国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局、国家铁路局，重新组建国家海洋局、国家能源局，以及国务院直属特设机构、直属机构、办事机构和其他机构的调整和设置，根据国务院组织法规定，将由新组成的国务院审查批准。

四、关于国务院机构职能转变

政府职能转变是深化行政体制改革的核心。这次国务院机构职能转变，要按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要，推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进职能下放，着力解决国务院部门管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性；推进职能整合，着力解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能；推进职能加强，着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。通过推动职能转变，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。

《方案》针对国务院机构职能存在的突出问题，从六个方面提出措施，明确了职能转变的方向、原则和重点。

（一）充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在社会主义市场经济条件下，该由市场发挥作用的应交给市场，上项目、做投资要更多由企业自主决策。目前，市场准入和就业门槛较高，企业和个人办事难、成本高的问题比较突出。

为从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人创业的积极性，《方案》提出：一是减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。对确需审批、核准、备案的项目，要简化程序、限时办结。同时，为避免重复投资和无序竞争，强调要加强土地使用、能源消耗、污染排放等管理，发挥法律法规、发展规划、产业政策的约束和引导作用。

二是减少生产经营活动审批事项，按照行政审批制度改革原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。

三是减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定。

四是减少行政事业性收费，取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。

五是逐步改革工商登记制度，将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，放宽工商登记其他条件。

改革后，各有关部门要大力推进商务诚信建设，加强对市场主体、市场活动监督管理，切实做到“宽进严管”。为严格控制新设行政审批项目，防止边减边增，今后一般不新设许可，因特殊需要确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，加强合法性、必要性和合理性审查论证，同时抓紧

规范非许可审批项目的设定和实施。

（二）更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。党的十八大提出，中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。目前，我国社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。主要是，成立社会组织的门槛过高，社会组织未经登记开展活动较为普遍，一些社会组织行政化倾向明显，现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，根据党的十八大精神和中央有关规定，《方案》提出，改革社会组织管理制度：

一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。

二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。

三是坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全管理制度，推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展。

（三）充分发挥中央和地方两个积极性。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国务院部门管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，《方案》提出：

一是下放投资审批事项，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制的外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。地方政府也要按照这一精神，大幅度减少投资项目审批，进一步优化投资环境。

二是下放生产经营活动审批事项。凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批，一律下放地方。

三是减少专项转移支付，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。

改革后，地方政府要增强大局意识，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任，国务院部门要加强监督管理，确保有令必行、有禁必止。在下放过程中，要避免发生一放就乱、一乱就收的问题。同时，依照有关法律规定，当发生严重影响国民经济正常运行的紧急情况时，国务院或者国务院授权的主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

（四）优化职能配置。目前，国务院部门职责分工不尽合理，存在不少职责交叉、分散问题，有的长期得不到解决，严重影响行政效率和政府权威。为进一步理顺部门职责关系，实现资源共享，最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，《方案》提出三个方面的整合重点：

一是按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。二是整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。三是整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。对其他职责交叉、分散问题，也要按照上述原则整合解决。

（五）改善和加强宏观管理。目前，国务院部门忙于事务性工作多，宏观管理职能还需要进一步加强。据此，《方案》提出：一是强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。

（五）改善和加强宏观管理。目前，国务院部门忙于事务性工作多，宏观管理职能还需要进一步加强。据此，《方案》提出：一是强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有

效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。

二是加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度。三是国务院各部门必须加强自身改革，大力推进本系统改革。对已明确的改革职责必须坚决履行，对已确定的改革任务必须坚决完成，对已出台的改革措施必须坚决落实。至于完善体制改革协调机制问题，由于涉及经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等方方面面，下一步，需要进一步听取各方面意见后统筹考虑。

（六）加强制度建设和依法行政。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，提高政府依法行政水平，需要把治国理念转化为制度体制机制，加强事关长远的制度机制整体设计，加快法治政府建设。据此，《方案》提出：一是加强基础性制度建设。建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。二是加强依法行政。完善依法行政的制度，提高制度质量。健全科学民主依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。深化政务公开，建立健全各项监督制度，让人民监督权力。

宪法和法律是政府工作的根本准则。全面落实依法治国基本方略、推进依法行政，国务院和国务院各部门肩负着重要责任。要带头维护宪法法律权威，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要以政府带头守法、严格执法，引导、教育、督促公民、法人和其他组织依法经营依法办事。

五、关于改革方案的组织实施

《国务院机构改革和职能转变方案》经十二届全国人大一次会议审议通过后，国务院将对改革实施作出部署，建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实。抓紧完成新组建部门的“三定”工作，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。对实施改革方案需要修改法律的，国务院将抓紧提出有关法律修正案草案，依法提请全国人大常委会审议，同时抓紧修改有关行政法规。

各地区要按照中央部署和要求，深化行政体制改革，把职能转变放在更加突出位置，充分发挥市场机制的作用，更好发挥社会组织和基层群众性自治组织的作用，着力加强市场监管、社会管理和公共服务，切实维护市场秩序和社会和谐稳定。为给地方机构改革探索留下余地，地方机构设置不要求完全上下对口。

各部门要充分认识这次改革的重要意义。涉及机构变动的部门，要服从大局，确保机构、职责、队伍和装备等按要求及时调整到位，确保人心不散、队伍不乱、工作不断。这次改革突出了职能转变，各部门都要在一定期限内完成职能转变各项任务，该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合，该加强的切实加强，确保职能转变取得实质性进展。各部门要加强公务员队伍建设和政风建设，适应职能转变的新要求，创新管理观念，改进工作方式，转变工作作风，纠正“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。

各地区各部门要切实加强领导，主要领导同志亲自负责，把这项改革的实施工作摆在重要位置。要充分发挥党组织的领导核心作用，加强思想政治工作，正确引导舆论，严肃改革纪律，确保干部队伍思想稳定，确保各项工作平稳有序，确保改革顺利进行。

各位代表，让我们高举中国特色社会主义伟大旗帜，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，不断解放思想，锐意进取，开拓创新，为夺取全面建成小康社会新胜利而奋斗。

第四篇：财政局事业单位机构改革有关问题的说明

财政局事业单位机构改革

有关问题的说明

一、这次机构改革的人员范围：2006年12月31日前调入财政系统的在册职工，考核为合格以上等次的人员，参加此次事业单位机构改革。

二、符合梨办发[2002]18号文件规定的提前离岗人员和这次改革本人提出提前退养的人员不参加此次机构改革。

三、原借调到机关和事业单位的工作人员，这次机构改革要在原单位进行改革。

四、这次事业单位机构改革定员采取竞争上岗方式进行。

五、这次机构改革财政全额拨款及行政事业性收费事业单位，按10%减编，但工资总额不发生变化。

六、这次事业单位机构改革要根据单位的实际情况科学地设置内设科室和工作岗位。按照岗位类型应设置：管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位。岗位比例结合单位情况设置。

七、单位编制数大于实有人数时，按编制岗位设岗；实有人数大于编制数时，按实有人数设岗；原则为一人一岗。根据工作需要允许一人多岗。但不允许一岗多人。

八、事业单位领导职数，根据人事部门的要求设置： 编制在10人以下的，设置1名领导岗位；编制在11人

——20人，设置2名领导岗位；编制在21——100人，设置2-3名领导岗位，管理岗位实行职员制。

相当于副乡级的事业单位设置4级副职—6级职员岗位。相当于股级的事业单位设置5—6级职员岗位。

事业单位改革时，原主管部门任命的单位领导班子成员可以过渡，原级别不变，如超领导职数，逐步消化解决。新任命的干部严格按方案批复的职数执行。

九、这次机构改革事业单位领导班子成员可以实行管理岗位与专业技术岗位“双肩挑”

十、事业单位实行聘用制后，办理离岗和退养人员，仍占本单位编制，但不占单位岗位。

十一、实行聘用制时，干部没有竞聘上管理岗位或专业技术岗位的人员，可以调整到工勤岗位，其干部身份保留

十二、在聘用过程中，对具相应级别的专业技术职务任职资格的人员，因相应专业技术岗位已满，或者本人基本条件不符合聘用岗位要求的可以高职低聘。

十三、实行聘用制后，具有专业技术职务任职资格的工人身份人员，可以竞聘专业技术岗位。

十四、职员岗位只适合管理人员。

十五、核定专业技术岗位时，实有人数大于编制数的单位，按照人事部门编制册上的实有人数，依据有关规定的比例核定专业技术岗位总数，核定高、中级岗位。对不超编的单位，按编制核定专业技术岗位。

十六、具有专业技术职务资格的人员，这次机构改革没有竞聘上相应专业技术职务的人员，工资待遇按下一级专业技术职务工资对待。

十七、因病目前不能上班人员，留出适当岗位，待病愈后进行岗位聘用。

十八、各事业单位在编不在岗的长期休病假人员、内退人员、停薪留职人员如符合提前退养条件的，可以提出申请，但需要所在单位根据实际情况研究批准。

十九、对在编不在岗的人员，单位可按照相关的规定发放一定比例的工资或生活费用。

二十、自愿提出退养人员，由本人提出申请，单位同意，报主管部门审批后报上级审核、备案。

二十一、对在国有单位工作已满25年或在本单位连续工作满10年且距国家规定的退休年龄已不足10年的人员，提出订立聘用至退休合同的，聘用单位应当与其订立聘用至该人员退休的合同。

二十二、关于事业单位辞职人员的有关问题：《四平市事业单位未聘人员安置办法》中规定:根据国家有关文件规定，对辞职自谋职业的人员发放一定额度的补偿金。这个规定是参照身里制定的，主要是鼓励未聘人员自谋职业，且只限于本次事业单位改革的未聘人员。1992年10月16日人事部发

布的《全民所有制事业单位辞职专业技术人员和管理人员暂行规定》（人调发[1992]18号）中，第七条规定，事业单位辞退专业技术人员和管理人员，应发给被辞退人员辞退费。辞退费由单位在其办完有关手续后一次性发给。辞退费发放标准为：

工作一年以上不满五年（含见习期）的发给本人当年基本工资总额60%；

工作五年至十年（含五年）的发给本人当年基本工资总额65%；

工作十年（含十年）以上的，发给本人当年基本工资总额75%。

辞职补偿金的经费来源按事业单位现行的资金渠道列支。

二十三、停薪留职问题：这次机构改革职工可以提出申请，经单位同意，按人事部门的有关规定办理手续。

2007年4月3日

第五篇：国家机构改革和职能转变方案说明（定稿）

《国务院机构改革和职能转变方案》说明全文

2013-03-10 11:21:39 来源: 新华网

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一、关于机构改革和职能转变的必要性紧迫性

 党的十一届三中全会以来，国务院机构经过六轮改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。近五年来，国务院机构改革和职能转变取得新进展，行政审批制度改革继续推进，宏观调控体系逐步健全，市场监管、社会管理和公共服务职能进一步加强，一些重要领域管理体制不断完善，大部门制改革迈出重要步伐，政务公开和行政问责力度加大，依法行政取得新成效。通过不断改革，我国行政体制逐步完善，为推动科学发展、促进社会和谐提供了有力保障。

 同时，现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。主要是：职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。这些问题，需要通过深化体制改革、完善制度机制特别是职能转变加以解决。

 党的十八大提出要加快完善社会主义市场经济体制，党的十七届二中全会提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难，不失时机地推进国务院机构改革和职能转变。

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二、关于机构改革和职能转变的指导思想和原则

 深化国务院机构改革和职能转变，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障。

 深化国务院机构改革和职能转变，必须坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持解放和发展社会生产力，激发市场和社会活力；坚持精简统一效能，优化机构设置和职能配置；坚持创新制度机制和管理方式，提高政府管理服务能力；坚持强化对行政权力的制约监督，确保政府按照法定权限和程序履行职责；坚持从我国现阶段实际情况出发，与经济社会发展和改革开放进程相适应。

 这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。这项任务更加艰巨、更为复杂。

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三、关于国务院机构改革

 建立中国特色社会主义行政体制，需要不断探索，稳中求进。国务院机构改革相应也有一个不断深化的过程，既不能一蹴而就，也不能止步不前。这次改革，要充分利用各方面有利条件，坚定推进一些重点领域的机构调整；同时要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定。对有些长期存在、社会高度关注的问题，通过职能调整解决，或适时通过必要的机构调整解决。 改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容是：

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（一）实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。近些年，铁路实现了跨越式发展，保障了国民经济平稳运行和人民生产生活需要，但也存在政企不分、与其他交通运输方式衔接不畅等问题。为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率，有必要实行铁路政企分开，加快推进综合交通运输体系建设。

 《方案》提出，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。不再保留铁道部。

 考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，《方案》提出，国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。同时，继续深化铁路企业改革，建立现代企业制度。

 改革后，中国铁路总公司统一调度指挥铁路运输，实行全路集中统一管理，确保铁路运营秩序和安全，确保重要运输任务完成，不断提高管理水平，为人民群众提供安全、便捷、优质服务。



（二）组建国家卫生和计划生育委员会，提高出生人口素质和人民健康水平。我国实行计划生育以来，计划生育事业取得历史性成就，有效缓解了人口对资源环境的压力。近年来，医疗卫生事业取得显著成绩。当前，计划生育工作需要在继续稳定低生育水平基础上更加注重提高出生人口素质，医疗卫生服务水平也需要不断提高。

 为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，《方案》提出，将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。同时，将人口计生委的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入发展改革委。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、人口计生委。

 改革后，坚持和完善计划生育政策，要继续坚持计划生育党政一把手负总责，继续实施计划生育一票否决制。国家卫生和计划生育委员会要高度重视计划生育工作，合理设置相关机构，充实工作力量，确保这项工作得到加强。地方各级政府要继续加强计划生育管理和服务工作，严格执行各项计划生育政策，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。



（三）组建国家食品药品监督管理总局，提高食品药品安全质量水平。当前，人民群众对食品安全问题高度关注，对药品的安全性和有效性也提出更高要求。现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管“盲点”，不利于责任落实。药品监督管理能力也需要加强。为进一步提高食品药品监督管理水平，有必要推进有关机构和职责整合，对食品药品实行统一监督管理。

 《方案》提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。

 为做好食品安全监督管理衔接，明确责任，《方案》提出，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

 改革后，食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制，充实加强基层监管力量，切实落实监管责任，不断提高食品药品安全质量水平。



（四）组建国家新闻出版广播电影电视总局，促进新闻出版广播影视业繁荣发展。为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，《方案》提出，将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。不再保留广电总局、新闻出版总署。

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（五）重新组建国家海洋局，推进海上统一执法。现行海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足。为加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量。

 《方案》提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

 为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，《方案》提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

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（六）重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制。上一轮改革，为加强能源管理，组建了发展改革委管理的国家能源局，实际效果良好。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，《方案》提出，将现国家能源局、电监会的职责整合，重新组建国家能源局。主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。不再保留电监会。改革后，国家能源局继续由发展改革委管理。发展改革委主要是做好国民经济和社会发展规划与能源规划的协调衔接。

 这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

 总的看，这次机构改革针对性比较强，力度比较大，在一些重要领域取得突破，解决了一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生深远影响。这次机构改革是同职能转变紧密结合、同步推进的，许多问题通过职能转变来解决，比单纯的机构调整更有意义。国务院机构改革是一个过程，今后随着实践的发展还将不断推进。

 各位代表，按上述方案，新组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会。根据国务院组织法规定，这些机构的调整和国务院组成部门的设置，请予审议。 组建国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局、国家铁路局，重新组建国家海洋局、国家能源局，以及国务院直属特设机构、直属机构、办事机构和其他机构的调整和设置，根据国务院组织法规定，将由新组成的国务院审查批准。



四、关于国务院机构职能转变

 政府职能转变是深化行政体制改革的核心。这次国务院机构职能转变，要按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要，推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进职能下放，着力解决国务院部门管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性；推进职能整合，着力解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能；推进职能加强，着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。通过推动职能转变，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。

 《方案》针对国务院机构职能存在的突出问题，从六个方面提出措施，明确了职能转变的方向、原则和重点。

（一）充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在社会主义市场经济条件下，该由市场发挥作用的应交给市场，上项目、做投资要更多由企业自主决策。目前，市场准入和就业门槛较高，企业和个人办事难、成本高的问题比较突出。

 为从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人创业的积极性，《方案》提出：一是减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。对确需审批、核准、备案的项目，要简化程序、限时办结。同时，为避免重复投资和无序竞争，强调要加强土地使用、能源消耗、污染排放等管理，发挥法律法规、发展规划、产业政策的约束和引导作用。

 二是减少生产经营活动审批事项，按照行政审批制度改革原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。

 三是减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定。 四是减少行政事业性收费，取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。

五是逐步改革工商登记制度，将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，放宽工商登记其他条件。

 改革后，各有关部门要大力推进商务诚信建设，加强对市场主体、市场活动监督管理，切实做到“宽进严管”。为严格控制新设行政审批项目，防止边减边增，今后一般不新设许可，因特殊需要确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，加强合法性、必要性和合理性审查论证，同时抓紧规范非许可审批项目的设定和实施。

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（二）更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。党的十八大提出，中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。目前，我国社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。主要是，成立社会组织的门槛过高，社会组织未经登记开展活动较为普遍，一些社会组织行政化倾向明显，现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，根据党的十八大精神和中央有关规定，《方案》提出，改革社会组织管理制度：

 一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。

 二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。

 三是坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全管理制度，推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展。



（三）充分发挥中央和地方两个积极性。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国务院部门管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，《方案》提出：

 一是下放投资审批事项，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制的外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。地方政府也要按照这一精神，大幅度减少投资项目审批，进一步优化投资环境。

 二是下放生产经营活动审批事项。凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批，一律下放地方。

 三是减少专项转移支付，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。

 改革后，地方政府要增强大局意识，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任，国务院部门要加强监督管理，确保有令必行、有禁必止。在下放过程中，要避免发生一放就乱、一乱就收的问题。同时，依照有关法律规定，当发生严重影响国民经济正常运行的紧急情况时，国务院或者国务院授权的主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

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（四）优化职能配置。目前，国务院部门职责分工不尽合理，存在不少职责交叉、分散问题，有的长期得不到解决，严重影响行政效率和政府权威。为进一步理顺部门职责关系，实现资源共享，最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，《方案》提出三个方面的整合重点：

 一是按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。二是整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。三是整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。对其他职责交叉、分散问题，也要按照上述原则整合解决。

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（五）改善和加强宏观管理。目前，国务院部门忙于事务性工作多，宏观管理职能还需要进一步加强。据此，《方案》提出：一是强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。

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（五）改善和加强宏观管理。目前，国务院部门忙于事务性工作多，宏观管理职能还需要进一步加强。据此，《方案》提出：一是强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。

 二是加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度。三是国务院各部门必须加强自身改革，大力推进本系统改革。对已明确的改革职责必须坚决履行，对已确定的改革任务必须坚决完成，对已出台的改革措施必须坚决落实。至于完善体制改革协调机制问题，由于涉及经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等方方面面，下一步，需要进一步听取各方面意见后统筹考虑。

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（六）加强制度建设和依法行政。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，提高政府依法行政水平，需要把治国理念转化为制度体制机制，加强事关长远的制度机制整体设计，加快法治政府建设。据此，《方案》提出：一是加强基础性制度建设。建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。二是加强依法行政。完善依法行政的制度，提高制度质量。健全科学民主依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。深化政务公开，建立健全各项监督制度，让人民监督权力。

 宪法和法律是政府工作的根本准则。全面落实依法治国基本方略、推进依法行政，国务院和国务院各部门肩负着重要责任。要带头维护宪法法律权威，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要以政府带头守法、严格执法，引导、教育、督促公民、法人和其他组织依法经营依法办事。

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五、关于改革方案的组织实施

 《国务院机构改革和职能转变方案》经十二届全国人大一次会议审议通过后，国务院将对改革实施作出部署，建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实。抓紧完成新组建部门的“三定”工作，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。对实施改革方案需要修改法律的，国务院将抓紧提出有关法律修正案草案，依法提请全国人大常委会审议，同时抓紧修改有关行政法规。

 各地区要按照中央部署和要求，深化行政体制改革，把职能转变放在更加突出位置，充分发挥市场机制的作用，更好发挥社会组织和基层群众性自治组织的作用，着力加强市场监管、社会管理和公共服务，切实维护市场秩序和社会和谐稳定。为给地方机构改革探索留下余地，地方机构设置不要求完全上下对口。

 各部门要充分认识这次改革的重要意义。涉及机构变动的部门，要服从大局，确保机构、职责、队伍和装备等按要求及时调整到位，确保人心不散、队伍不乱、工作不断。这次改革突出了职能转变，各部门都要在一定期限内完成职能转变各项任务，该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合，该加强的切实加强，确保职能转变取得实质性进展。各部门要加强公务员队伍建设和政风建设，适应职能转变的新要求，创新管理观念，改进工作方式，转变工作作风，纠正“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。

 各地区各部门要切实加强领导，主要领导同志亲自负责，把这项改革的实施工作摆在重要位置。要充分发挥党组织的领导核心作用，加强思想政治工作，正确引导舆论，严肃改革纪律，确保干部队伍思想稳定，确保各项工作平稳有序，确保改革顺利进行。