破解城乡统筹难题 积极促进农村土地要素资本化

第一篇：破解城乡统筹难题 积极促进农村土地要素资本化

破解城乡统筹难题 积极促进农村土地要素资本化

5年前，在落实科学发展观的实践活动中，按照党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”思路，拥有1100万人口的成都在全市范围内深入推进城乡一体化，5年实践路径完全符合党的十七届三中全会精神，因而被誉为“中国第二次农村改革的先行者”。2007年，在《中共成都市委、成都市人民政府关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》中，首次提出“全域成都”理念，把成都1.24万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展，推动市域经济、政治、文化、社会建设一体化，整体推进城市和农村的现代化，努力构建“现代城市和现代农村和谐交融、历史文化与现代文明交相辉映”的新型城乡形态。

县城，作为成都三圈层的县级市城市，更有着小城市带大农村的实际，在省、成都市统筹城乡发展中受益更多，更具典型。而“全域成都”理念的贯彻，使我市形成了以“三个集中”为核心、以“一点两翼”为格局的新型工业化促进新型城镇化和农业现代化的城乡一体化道路。作为国土资源管理部门，如何在城乡统筹的进程中突显土地资源资本化的内涵，破解以土地为主的生产要素流动的难题，从而增强我市内源性经济发展的活力，是我们一直在积极探索和不断推动的主要方向。

农村土地的资本化是一项非常系统的工程，工程的着力点，必须要抓住统筹推进城乡综合配套改革的契机，建立统一的城乡规划体系，不断探索集体建设用地的流转、农村宅基地置换等措施，制定鼓励农民进城和保护农民利益的政策，从而实现以农村土地要素资本化来破解城乡统筹难题的目的。

一、我市农村集体建设用地资本化的现状

（一）法律政策的现状

依现行法律规定，任何单位和个人进行建设需用土地的，须申请使用国有土地。由此决定了集体土地使用权要进入市场，唯一途径即须经政府征用转为国有土地再予出让。然而，但值得注意的是，国家目前的一系列政策以为其流转合法性的规章提供了依据。国务院[2004]28号文《关于深化改革严格土地管理的规定》既要求采取最严格的措施保护农田、控制用地规模，同时亦提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。党的十七届三中全会提出，“鼓励农村集体经济组织的土地流转用于经营性用地的建设”，可以说，这些政策精神为农村集体建设用地使用权流转的立法控制在逐步松绑，取消限制，是积极明朗的改革导向。

目前，我们通过积极探索，出台了《县城市集体建设用地使用权流转市场管理办法》，该办法的出台，将进一步推进我市实验区建设，在深化农村土地和房屋产权制度改革，优化土地资源配置，提高集体建设用地流转使用效率方面，提供政策支撑和作出有效的尝试。

（二）社会现状 长期以来，在国有土地缺少和价格昂贵的现实下，集体非农建设用地的自发流转在我市各个镇乡都有存在。有未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设的势头，有低价出让、转让和出租农村集体土地，私自交易的，也有工业用地以联营为名行转让、出租之实的，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。对此类行为，过去法律限制过，行政干预过，经济制裁过，但交易活动客观上仍大量发生。事实证明，堵不如疏，随着市场经济体制的建立，城市化速度加快，农村集体建设用地特别是城市规划区内的集体建设用地，包括乡镇企业用地交易越来越活跃，其利用价值和资产价值极具潜力，当务之急是应如何尽快加以规范集体建设用地的利用，提高集体建设用地利用率。

二、农村土地资本化的现实意义和必要性

（一）现实意义

城乡统筹，破解二元结构，难点在农村，重点在农村。世界银行的一份研究报告指出：当人均GDP小于 500美元时，农民以分散的自给自足式经营土地为主，当人均GDP大于1000美元之后，农村土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来，表现为土地拥有者强烈的转让土地的意愿，土地经营者扩张规模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市场共振效应，是土地使用权流转的根本动力。从我市的现实来看，人均年收入已突破13000元，尤其是临邛、羊安、平乐等重点镇，在率先迈向小康的过程中，农村土地的使用权流转也自发地率先出现，并迅速扩展。因此，农村土地使用权的流转和资本化可以看作是我市经济发展、全面迈进小康社会以及农业的发展进入一个更高标志的阶段。

（二）必要性

虽然农村土地资本化受到各种限制，具体操作存在不少问题，从当前集体建设用地流转的实际情况看，其积极作用是十分明显的。

1、有利于合理配置土地资源。

由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅基地流转而收回建房资金，充实进城实力。

2、有利于保护耕地，保障建设用地供给。

新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而起到保护耕地的作用。

3、有利于盘活企业，盘活闲置土地。

进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了建设用地利用效率。

4、有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体建设用地的企业往往是中小企业，它们资金量小，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业，也是我市吸收农村剩余劳动力的主要力量。

5、有利于完善城镇土地市场。

城镇土地市场不可能与集体建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。把自发流转合法化，便于土地资源的统一管理，6、有利于体现集体土地的财产权性质。

集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。采取集体土地流转方式，对镇村两级集体经济组织来说，比征为国有土地之后出让土地使用权，更具有深远的意义。一是产权不变。二是收益稳定。三是农民实惠。实行征用土地方式，一次性补偿安置，农民虽然从中能够得到一笔土地征用费和参加社保，但由于农民自身的素质相对较低、技能单一，要维持长远生计比较困难。推行集体土地流转，使农民能够对集体土地收益进行确定和分配，除了支付流转土地的农户安置补偿费外，可以进行出租、入股、联营，通过分配的形式，细水长流获得土地收益，使失地农民有了生产生活保障。既可以帮助建立农村社会保障体系，也可用于发展村集体经济，大部分仍分配给农民，大大提高农民的社会保障水平。

7、能够加速我市工业化和农村城镇化进程。

农村集体建设用地的流转，对于现阶段的城市化进程有着积极影响。尤其是在我市“一区两园”的规划建设中，由于工业企业的大量入驻，对建设用地产生了很大的需求。如果推行集体建设用地使用权流转用于工业发展，将降低工业区建设过程中的政府投入，降低企业成本，给农民带来长久稳定的收益，维护社会稳定。而这些需求主要来源于农村的集体建设土地存量。

三、目前我市农村土地资本化的实施途径

（一）下大力气理顺产权关系，加快集体建设用地确权工作

由于多方面的原因，现阶段绝大多数地方的集体土地还没有登记造册、发放证书，对土地所有权主体的界定工作远远没有完成。集体土地使用权要进入市场，产权代表人必须明确，如果确权工作没做好，产权关系依然“模糊不清”，使用权交易的收益分配必然会出现权属纠纷或分配不公。只要符合村庄、集镇、建制镇规划，权属明晰，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体土地，可依法确定给单位和个人使用。只有确定权属，才能降低金融部门的偏见，大胆为集体建设用地使用者抵押贷款，调动企业使用集体建设用地的积极性。

（二）建立集体建设用地基准地价体系。

我们将委托相关中介机构开展集体建设用地基准地价测算构建工作，借鉴国有土地基准地价更新体系，建立集体建设用地地价指数发布制度，及时反映土地市场变化，为加强集体土地 宏观调控、维护农民利益提供决策依据。

（三）严格建设用地的计划管理。

采取切实有效的措施，针对建设用地计划分配办法和建设用地审批方式改变后的新形势、新特点，积极谋划指标的分配和计划的争取。要科学配置指标，实行计划用地。严格土地的计划供应，优先保障城市基础设施、农民宅基地和重点工业集中区的项目用地，保障重点项目的土地供给。严格按照用地定额供应土地，使有限的土地发挥最大用处。

（五）增加可利用建设用地数量。

一是争取农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩政策，置换用地。二是依法实行集体建设用地流转，增加用地。要按照有关规定，加大对集体建设用地的管理,对乡镇的原集体建设用地，特别是倒闭的乡镇企业用地、生产组废弃的办公房等，鼓励以租赁、作价出资等形式流转，以提高土地利用率，增加土地的有效供给，促进农村集体经济组织和农民收入的增加。三是积极支持新农村建设和全民创业。鼓励全民创业，允许农民利用宅基地进行生产经营，允许农民在不破坏土地耕作层、不搞永久性建筑的前提下，利用家前屋后的未利用地和空地修建临时建筑物进行生产经营。

（六）实施配套的土地供应政策。

实施配套的土地供应政策，引导工业项目，主要是中小企业大胆使用集体建设用地，利用集体建设用地的地价优势，实行更加灵活的供地政策。集体建设用地转化为工业用地后，要实行招标拍卖挂牌的方式出让，这对解决目前存在的低价出让土地、土地粗放利用、低水平重复建设、工业结构不合理以及土地供需矛盾突出等问题将起到决定性的作用。建设用地实行招标拍卖挂牌出让后，更加需要我们加强对现有开发区和工业集中区的布局规划，明确各类工业的功能分区。并根据功能分区规划，公开拟出让地块的用地条件，明确告知投资者允许投资的工业项目门类、产业准入条件、环保要求、投资强度、容积率、建筑密度、出让年限、开竣工期限、行政办公及生活服务设施所占比例等使用条件，不断提高集体建设用地的利用率。

（七）建立和集体建设用地流转平台。

通过集体建设用地流转交易平台的建立，将全市的集体建设用地纳入统一管理范畴，通过招标、拍卖、挂牌、交易鉴证等方式逐步从程序上、操作上完善农村土地资本化的手续管理。城乡统筹实践的突出特征是“坚持不懈、系统推进”。我们相信，作为国土管理部门，只要坚持不懈地埋头实践，锐意改革，就一定能在集体建设用地资本化的重点重点领域和关键环节取得突破；只要以“城乡同发展共繁荣”为目标，以城乡互动为基础，打破城乡二元体制，积极参与全市统筹推进城乡经济、政治、文化和社会事业的全面改革与制度创新，就一定能形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第二篇：破解“农民市民化”难题 统筹保障城乡住房是良方

破解“农民市民化”难题 统筹保障城乡住房

是良方

2013-3-14 5:26:49来源：2013年03月13日 15:44:44 新华网

新华网北京３月１３日电（记者王橙澄）“新型城镇化，难点还在于流动人口享受市民化的待遇，其中享受住房方面的市民待遇更是难上加难。很多农民进了城，留不下来，因为没有住房。”全国人大代表、贵州省黔东南州州长廖飞说。

廖飞说，政府工作报告提出有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。但目前，国家对于城镇和农村居民的住房还是两条线，例如在贵州，城镇主要通过公租房和廉租房解决，而农村主要采取农村危房改造和扶贫生态移民工程。“这两大政策体系实施的部门、工作对象和资金渠道都不尽相同。就像两条永不相交的平行线。”

如何破解农民在住房方面享受市民化待遇难题？廖飞认为，统筹保障城乡住房是个良方。一方面，要消除农民获得城镇廉租房的障碍，使贫困农民不花一分钱就能享受城镇保障。另一方面，政府要帮助这些农民协调生活问题，如能在城镇打工，让他们的孩子到县城小学就读，同时还要保留他们原来在农村的所有权益，免除后顾之忧。

“还要避免农民的情感纽带和文化纽带被切断，可以采取一个村搬入一个小区，一个村民组搬入一栋楼，一个大家庭入住同一个楼层的方式。”廖飞说。

据了解，目前贵州省黔东南州已在探索这一做法，两会前不久，榕江县首批３０３户农民从世代居住的深山搬到了县城，免费获得一套住房，并保留其原来在农村的所有权益，同时在政府的帮助下，他们在县城找到了工作，学生进入新学校读书。

第三篇：科学统筹城乡发展促进农村经济繁荣

科学统筹城乡发展

促进农村经济繁荣

按照党的十六大报告关于“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”的精神，近年来，我市围绕建立新型城乡关系，科学统筹城乡发展，促进城乡二元经济结构调整取得了一定成效，有效地推动了农业和农村经济的稳步发展。2003年，全市第一产业增加值达到47.47亿元，增长4.3%，农民人均纯收入达到2497元，增加168元。今年1-6月，第一产业增加值增长幅度达5.8%，农民人均现金收入增加221元，农民人均纯收入增加161元。预计全年第一产业增加值增长率将超过6%，农民人均纯收入将比上年增加300元以上。

一、主要做法

（一）坚持“四个统筹”，促进城乡协调发展。一是统筹农业和工业协调发展。用抓工业的理念抓农业，立足市场化导向、产业化经营和项目化运作，以提高农产品加工增值、延长农业产业链为重点，以培育特色产业、产品为关键，以工业化的生产组织方式来发展农业，推进农村的工业化、城镇化和现代化。二是统筹城乡人口合理流动。积极转移农村人口，鼓励有条件的农民转变为城镇居民，推进农民市民化，以减少农民来富裕农民；鼓励城镇居民和下岗职工到农村创业、置业。三是统筹城乡市场发展。合理配置城乡资源，充分发挥城镇的集聚和辐射功能，提高农产

品商品化程度和农业市场化程度，促进各种生产要素在城乡间自由流动、公平竞争和优化配置。四是统筹城乡发展政策。在制定城乡政策时，力求逐步实现一致性，在农村推行最低生活保障制度、农村新型医疗保障制度为主要内容的农村社会保障制度；对无地失业农民实行农转非，推行基本养老保险等，享受城镇居民待遇；对农村二、三产业和民营经济的发展，与城镇企业一样，享受税收、信贷等优惠政策；在农村推行奶牛养殖保险试点工作，市、区县两级财政对参加奶牛保险的业主、奶农分别按50元/头.年的标准实行以奖代补；加大财政转移支付力度，对农村义务教育、基本医疗、广播电视等公共事业增加投入，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

（二）大力发展民营经济，促进城乡经济互融。一是放宽市场准入条件。无论是城镇，还是农村，凡是国家法律、法规没有明令禁止的行业和领域，都向民间资金全面开放；凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间资金进入。二是拓展投资渠道。以项目建设引导民间资金，以园区建设聚集民间资金，以开放投资领域吸引民间资金。2003年底，全市个体工商户达67700户，注册资金4.61亿元，分别比上年同期增长15.3%、42.8%；全市个体私营企业达1866 户，注册资本13.79 亿元，分别比上年同期增长30.1%、51%。民间投资占全社会固定资产投资的比重达47.7%。三是规范市场经济秩序。建立和规范市场服务体系，组织民营投资项目招商会、洽谈会，实行民营企业恳谈

会、领导接待日或现场办公等制度，为民营投资提供技术、信息、管理、培训服务。建立和完善市、区县投诉中心，对损害民营经济发展环境的行为坚决严肃查处。

（三）大力发展劳务经济，促进城乡劳动力双向流动。一是加强培训，提高农民素质，增强农民的就业能力。近年来，我市加大对培训工作的投入，依托劳动、农业、教育等职能部门和社会力量办学相结合的方式，举办各种类型的实用技术培训班，培训农民工22万多人，有效地提高了农民就业的综合素质。二是扩大有序输出规模，大幅度减少盲目流动数量。全市各级在劳动就业市场和农民之间架起信息网，适时公布就业信息，指导农民合理流动，扩大成建制输出规模，逐步开辟跨区县、省内、国内和国外输出新渠道。2003年，我市外出务工人员达62万人，全年实现工资性收入44.9亿元。三是切实保护农民工的权利，建立健全维权体系。清理和取消农民在市内进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，降低农民工的就业成本和风险。鼓励农民进城经商、购房，让农民工在择业、同工同酬、保障、子女入学等方面享受与城镇居民同等的待遇。四是鼓励城镇居民到农村创业、置业。对下岗人员到农村再创业和自我组织起来就业的，享受城镇下岗人员再就业的所有优惠政策，鼓励农村土地经营依法有偿转让，鼓励城镇人员和企业下岗职工到农村承租土地、承包企业、发展种养业。

（四）加强基础设施建设，不断缩小城乡差别。一是科学规

划，稳步推进。在城镇规划上，按照城乡协调发展的原则，明确小城镇建设的重点和支撑小城镇发展的骨干产业，科学合理制定每个小城镇发展的总体规划，避免低水平的重复建设，一个集镇一个集镇地制定阶段建设目标和任务，突出重点，逐步推进，带动区域经济发展。二是多渠道筹集建设资金。大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目，如供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化、教育、卫生事业的项目，按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理，在推进城镇化的过程中推进产业化的发展，并使之良性互动。通过土地开发的收入和相关的税费收入，用于小城镇必要的基础设施建设，促进小城镇的建设和资源开发。通过财政贴息，鼓励银行积极支持小城镇建设，收到了较为明显的效果。2003年，全市城镇化率提高3.4个百分点，达到22.1%。三是大力改善农村交通条件。近几年来，我市将加大农村交通建设作为加强城乡联系、促进城乡经济发展的重要举措，动员各方面力量大办农村交通，促进了全市农村交通的大发展。到2004年7月，全市公路总长度达3642公里，公路密度为每百平方公里51公里，有80%的乡镇和56%的行政村实现通水泥路或油路，眉山中心城区到各县城只需半小时路程，这在全国、全省居前列。农村城镇和道路的建设缩短了城乡之间的距离，加快了城乡之间人流、物流、信息流、资金流的互融互动，促进了城乡经济社会共同发展。

二、存在的不足

尽管我们在建立新型城乡关系，促进农村经济发展进行了一些积极的探索，并已取得了一定成效，但仍面临不少矛盾和问题需要解决。主要表现在以下几个方面：一是城乡二元户籍制度制约了农村劳动力转移。现行户籍制度将公民分为农业人口和非农业人口，使农业人口的流动和转移就业受到刚性约束，阻塞了农民通过向城市迁徙就业来增加收入的途径。二是城镇化水平低。2003年全市城镇化水平达到22.1%，比全国的40.53%低18.43个百分点，比全省的30.1%低8个百分点，城镇化水平低弱化了城镇对农村和区域经济的带动作用，影响了农村工业化和第三产业的发展。三是城镇建设相对滞后。我市城镇发展仍滞后于人民日益增长的物质文化生活需要，城镇规模偏小，城镇建设水平较低，规划之间相互脱节、整体协调性差，建设用地管理粗放，城镇功能弱。四是城乡差距仍然较大。以城乡居民收入为例，我市城乡居民收入比达到2.4∶1，全市尚有21万农民的人均纯收入低于1200元，增收的渠道和方式还不多，非农产业对农民增收的带动力还不强，外出务工收入也很不稳定。五是农村社会保障覆盖面小。农村社会救助的主要对象仅限于“五保户”、军烈属和伤残军人、农村特困群体及遭受重特大自然灾害的农民；农村低保尚未起步，农民工的养老保险才开始起步，且政策不完善；农村因病返贫、致贫的问题仍然较为突出；绝大多数农村人口处在社会保障范围之外，有相当一些特困群体缺乏最低生活保障，与城镇居民的社

会保障相比，农村社会保障水平很低。六是“两无”农民问题影响城乡经济发展。随着城镇化进程的加快，“两无”农民逐渐增多，部分无地失业农民因对补偿安置政策不理解，自身又不容易就业，少部分人出现生活困难，成为处于城乡之间的“边缘人”，他们不仅影响自己的富裕进程，而且对政府心存抵触情绪，也影响到社会的稳定和城乡经济发展。

三、措施建议

（一）牢固树立城乡统筹发展的指导思想。党的十六大和十六届三中全会，在深刻总结我们党几十年来处理城乡关系的宝贵经验，科学分析国民经济发展面临的主要问题的基础上，明确提出了统筹城乡经济社会发展的战略思路。这是新时期我们党指导城乡关系的基本方针，是进一步解决好“三农”问题的战略决策。各级各地必须牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，统筹城乡经济发展，始终把农业的发展放到整个国民经济的大格局和大循环中，把农村的进步放到整个社会的进步中，把农民的增收放到国民收入的分配和再分配中统筹考虑。坚持以人为本，积极推进“三个转变”，进一步“放活农民、放活农业、放活农村”，努力建立新型城乡关系，推动城乡经济社会共同进步。

（二）大力推进城乡劳动力合理流动。一方面，坚持“内转外输”并举方针，加大农村劳动力转移力度。对内，要树立统筹城乡经济全面发展的观念，着力建设中心城镇和农村重点场镇，培育优势产业，提升人员聚集度，提高城镇化的规模效应，大力发展

农村二三产业，扩大农业就业领域，促进农村劳动力就地转移。对外，要把劳务输出当作产业来抓、项目来做、实事来办，在政策导向、技能培训、中介服务、权益维护等方面建立管理和运作规范，创立劳务输出品牌，形成产业，促进农村劳动力异地转移。整治恶意拖欠、克扣农民工工资问题，保障外出务工农民的切身利益。另一方面，要从政策上鼓励城镇劳动力到农村发展二、三产业，发展种养业。

（三）大力发展城乡民营经济。落实扶持民营企业发展的各项政策措施，在工商登记、征地审批、水电供应、金融信贷等方面提供良好服务，努力为民营企业创造良好的外部环境。通过经济杠杆引导民营企业开展科技创新，充分利用当地资源、劳力优势，大力发展资源开发、农副产品加工和劳动密集型产业，推进贸工农一体化，发展外向型农业和资金、技术密集产业。努力培养一批懂市场、善管理、会经营的民营企业家队伍。

（四）加快城镇化进程。推进城镇化进程，降低农业人口比例，减少农村土地承载力，刺激社会有效需求，活跃农村劳动力、农产品等市场，增加农民收入。坚持“兴镇先兴业，以工业化带动城镇化”的原则，大力发展农村二、三产业，增强城镇的聚集和吸纳能力。科学规划、合理布局、因地制宜发展城镇，城镇建设档次要高，具有对周边的农村承载经济和社会的辐射功能，体现城镇现代文明对传统农业文明的改造作用。集中人力、物力、财力抓好全市50个重点工业乡镇和部分人口在3万人以上的重要集

镇。加大投入，推进“眉山小康村”建设，提高农民的生活质量和整体素质。

（五）统一城乡劳动力就业和待遇政策。放宽农民进城落户的条件，加快农业人口向市民转变。剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。建立新的人口登记与管理制度，逐步消除城乡就业条件差别的壁垒，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策和人为规定。

（六）逐步推进城乡社会保障体系一体化。近期要突出抓好以下几点：一是建立农民最低生活保障的援助体系，让符合条件的贫困群体全部纳入最低生活保障范围，就如城市居民享受最低生活保障一样。特别是对“两无”农民要实行动态管理下的应保尽保，对凡符合条件的“两无”农民，都应按规定享受最低生活保障补助。二是建立新型农村合作医疗制度，推广彭山合作医疗试点经验，建立以农民个人缴费、政府资助相结合的筹资机制，重点解决农民因患大病而出现的致贫返贫问题。三是要建立农村社会养老与家庭养老相结合的养老保障体系，解除农村养老之忧。

第四篇：推进城乡统筹发展,破解“三农”难题研究

内部资料 注意保存

省科技顾问团2008年 系 列研究报告之四

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

213

四川省科技顾问团办公室

编

二○○八年八月推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

《专题研究报告》213期

反馈意见：

回函请寄：成都市人民南路四段11号七楼省科技顾问团办公室 邮政编码：610041 E-mail: scskjgwt@126.com 编者按：

为全面贯彻落实科学发展观，促进我省经济的快速发展。按照省委九届四次全会提出的“加快发展、科学发展、又好又快发展”全省工作的总体取向，着力打造“一枢纽、三中心、四基地”发展格局的要求，2008年，省科技顾问团组织专家，针对我省经济、科技、社会发展中重大问题进行了六个方面的的研究。目前各课题研究工作已基本完成，现将各课题研究报告陆续付印，供领导和有关部门参考。

本期付印的报告是：《推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究》。

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

由于长期以来城乡分割的体制性障碍，政府在解决“三农”问题时，不管是“制度”设计还是政策制定，都主要从农业内部寻找破解的对策。我省尽管在农民增收、农业发展方面取得了显著进展，但城乡“二元结构”特征仍没有实质性的突破，城乡差距还在不断拉大。据统计，我省2006年城乡居民收入差距由2005年的2.99∶1扩大为3.1∶1；全社会消费品零售总额中，占总人口2/3以上的农民的消费份额仅为1/3。农村居民恩格尔系数为50.8%，比城镇居民高13.1个百分点。全省农民只享有20%左右的医疗卫生资源，“看病难、看病贵”的问题比较突出；等等。

近年来，按照中央要求，我省把推进统筹城乡综合配套改革、促进城乡协调发展作为破解城乡二元结构的重大举措，在抓好成都市城乡统筹综合配套改革试验区的同时，重点抓了德阳、自贡、广元3个省级试点市和19个试点县（市、区）的城乡统筹综合配套改革试点，初步形成了以点带面、重点突破的试点工作格局，取得了明显成效，但在试点中也发现了一些亟待解决的问题。

为此，省科技顾问团于2008年初开始，先后组织专家到成都市、自贡市等地调研，通过调查研究和对了解的情况 进行分析，提出了以下建议，供省委、省政府及省级有关部门参考。

一、试点工作中面临的主要问题

（一）思想解放难

在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，有许多改革是从基层的探索和突破开始的。在试点中，各级政府虽然也都反复强调要鼓励探索、支持创新、宽容失败，但在具体实践中，思想顾虑仍然还比较多，破旧立新仍相当困难。例如，农村土地产权制度改革和农民对土地的权利问题、农民的宅基地问题等，尽管已成为城乡人口流动和土地资源优化配置的严重制约，但仍然难已放开。

（二）体制、机制突破难

要改革创新，就要对现行的一些制约发展的政策进行调整。而现行政策是依据国家相关的法律、法规制定的。如“土地制度”、“城乡户籍制度”、“农村金融”等管理体制要突破，必须在体制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。改革就要涉及到调整部门的管理权限和打破现有的利益格局，所以，一些行业主管部门的积极性不是很高。尽管成都市在行政机构设置、职能分工等的改革方面取得了突破性进展，但在对上联系方面，仍然要维持现有体制。试点工作推进难度仍很大。在经济资源分配的机制上，市场仍然让位于行政权利，市场经营主体的作用发挥有限。

（三）综合配套难

统筹城乡综合配套改革是牵一发而动全身的综合性改革。如户籍制度改革就牵涉到相关的就业、就医、就学、安居、社保等一系列制度的改革；推进农业产业化就要研究土地、人力、技术、资金等生产要素在城乡间互动的激励机制和政府公共产品投入的引导机制；推进规划统筹就需要研究经济发展、城乡建设和土地利用规划的有机衔接问题。但由于部门分割和利益博弈，要设计出一个多方满意的方案和推进试点工作进展的难度都很大。

（四）资金筹措难

要形成城乡经济社会统筹发展的新格局，建立“以城带乡、以工促农”的机制，都需要一定的经济实力作支撑，尤其是财政的二次分配向农民、农业和农村倾斜，以体现公平和公正原则，分配遇到的阻力和困难很大，许多地方财政的投入主要还是工业和城市建设。民间资本的发育不足，对农村经济的促进作用仍有限。我省经济发展水平偏低，特别是县域经济还不够壮大，城市带动能力不够强，要实现改革试点的重点突破难度较大，作为经济不发达地区的城乡统筹，财力不足使许多好的愿望难以实施。农村、农业的资金投入不足，直接影响到人才的流向，使农村劳动力素质相对下降，新农村建设需要的人力资源缺乏，增加了“三农”问题解决的难度。

二、成都市推进城乡统筹综合配套改革和发展的主要经验

成都市自2003年即开始实施城乡统筹、“四位一体”科学发展的城乡一体化发展战略。以科学规划为基础，以市场化改革为动力，以“三个集中”为基本方法，以规范化服务型政府建设和基层民主建设为保障，努力形成城乡经济社会一体化发展的新格局，成效明显。其基本经验有：

（一）实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略 推进工业向集中发展园区集中，加快实现新型工业化；推进土地向规模经营集中，加快实现农业产业化；梯次引导农民向城镇集中，加快实现新型城镇化。大力开展了农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。

（二）推进公共服务体制机制改革，着力构建统筹城乡发展的体制机制

率先在全国提出“实行一元化户籍制度”； 建立了城乡一体的劳动力市场；基本实现了城乡社会保险制度全覆盖；促进城乡教育均衡发展；形成了农村公共卫生应急指挥、疾病预防控制等体系，全面实施乡镇（村）卫生院（站）标准化建设； 推进科技、文化事业改革，推动了城市文明向农村辐射。

（三）推进投、融资体制改革，规范和完善市场化配置资源机制 取消市场准入限制，让一切投资主体都平等享受国民待遇，清理、规范投资领域的行政法规和收费，政府由事前监管转变为加强事中、事后监管和服务，规范政府投资行为，发挥政府投资的引导作用。市和区县两级成立现代农业投资公司和小城镇投资公司，组建农业担保公司，搭建现代农业投融资平台。开展村镇银行试点和农村信用社改革，促进完善农村金融服务体系。

（四）推进政府社会管理和公共服务方式改革，建设规范化服务型政府

推进政府管理方式改革，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题；创新政府服务方式，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制；建立了民主决策、政务公开、群众评价的人民群众参与的监督机制，促进了政府依法、高效行政；加强基层民主政治建设，促进基层民主管理，探索干部的公推差额直选办法。

（五）多渠道促进城乡非农产业发展，扩大城乡就业和加快农民向市民转变

成都市将扩大农民就业作为推进城市化和工业化是否成功的重要标志之一，积极采取多种措施，鼓励通过劳务输出、兴办乡镇中小企业和劳动密集型企业、工业集中园区等方式，帮助农民就近就业、居家就业和在城镇灵活就业，增加个人和家庭收入。三、四川推进城乡统筹发展配套改革的重点 城乡统筹发展制度变革的核心是使城市和农村的公民获得资源的机会平等权利；改革的关键在于实现各种生产要素的充分流动和公共资源的平等供给；最终目的是城乡居民拥有平等享受改革成果的权利，缩小收入和福利差距，实现共同富裕，从而破解“三农”难题。

（一）改革城乡户籍、劳动就业和社会保障制度 1．改革城乡分割的二元户籍管理制度，实施城乡一体化的居民登记和管理制度

改革户籍管理制度，不是简单的户口类别的转变，而是要取消依附于户籍制度上的经济社会功能，实行按居住地登记为基本形式的城乡统一的新型户籍制度，从而消除以户口为依据的城乡分割的福利制度，建立和完善以居住证管理为核心、以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为准入条件、城乡统一的户籍管理制度。同时，逐步打破户籍管理上的区域限制，探索在全省市州之间、城乡之间合理有序流动的管理政策。

2．建立城乡一体的劳动力职业技能培训和服务体系 在乡村九年义务教育普及和实行“两免一补”政策的基础上，推行职业教育的助学金制度，地方政府根据财力再进行助学补助，以达到全免费的水平。实行全面的农民免费职业培训制度。通过提高农村劳动力素质，逐步缩小城乡人力资 源的质量差距，适应劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技术技能型的转变要求，提升农村劳动力的就业能力和工资水平。

3．变革传统的二元就业制度，构建城乡统一的劳动力市场

进一步完善和规范政府对劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度。深化劳动就业制度的改革，清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规，完善有关法规法律，保障农村劳动力的合法权益。加强劳动就业社会服务体系的建设，建立劳动信息网，加快城乡劳动力就业的步伐，发挥劳动力市场在调配劳动力资源的作用。逐步建立城乡劳动力自由流动、自主择业、平等就业的新型就业制度和统一的劳动力市场。实行城乡就业政策、失业登记、劳动力市场、就业服务和劳动用工的统一管理，尽快实现城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度的统一和对接，确保农民在身份转变后能够真正享受到同等的市民待遇。

4．构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的农村社会保障制度

建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次城乡社会保障体系。实现社会保障能够在区域之间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区域壁垒，逐步建立城乡一体的社会保 障制度。当前重点是要积极推行农村最低生活保障制度，提高农村最低生活保障的标准；全面实施新型农村合作医疗制度，努力扩大覆盖面。以乡为单位普遍建立公益性的农村社区福利院；根据各地的条件建立、健全农村社会养老制度，做到全社会的老有所养。

（二）深化农村土地制度改革，建立兼顾国家和农民利益的和谐城乡土地制度

1．改革政府的土地征用制度

明确界定土地征用的“公共利益”范围，除公益性质土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市场交易主体地位，转向公平交易规则制订者和交易双方利益维护者的角色。建立土地流通市场的土地增值收益农民、集体和国家三者合理分配机制，保证国家和集体获取的土地溢价收入主要用于当地农村建设和农民社会保障。在现行的土地征用制度下，切实提高对失地农民的土地经济补偿标准，进行免费技能培训和职业介绍，为有关人员办理城镇基本养老保险。

2．稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，完善土地流转机制

通过农村土地使用权入股、出租的途径，使农民从承包土地取得土地所有权流转的收益。健全土地承包经营权流转市场规则，保障农民的利益和避免通货膨胀风险。通过农业产业化方式，逐步推进集约化经营，在有条件的地方发展适 度规模经营。

3．力求在农村居民宅基地的财产化上实现政策突破 要实现统筹城乡土地制度，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题。突破点是农户宅基地的财产权和流转的实现，从而使农民获得应有的公民权利和平等的土地市场交易的产权地位。积极探索放活农村宅基地使用权的不同形式。实行集中居住的农民应当无偿获得合理的住房面积和质量条件；放弃宅基地的入户城镇的农村居民应按面积和地价给予财产权的经济补偿，并拥有在城镇取得廉租房和经济适用房的资格权利。

（三）统筹城乡公共服务体系建设，促进城乡社会事业协调发展

1．统筹城乡医疗卫生事业发展，加大农村义务教育管理体制改革的力度

加大农村公共卫生投入力度，改善乡村卫生医疗条件，增加公共财政对乡村卫生院的支持。逐步完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，发展多种形式的农民互助合作医疗机制。进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固义务教育和基本职业技能教育经费保障机制。实行农民工子女的居住地安排“两免一补”义务教育的政府责任制度。

2．统筹城乡社区和基础设施建设，促进城乡建设一体 化

加快农村公路建设和改造，积极进行农网改造和城网改造，优化城乡电网结构，加强以饮水安全、农业灌溉、防洪等为重点的水利建设。按照城乡协调发展的要求，把城乡的居民社区、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划和建设，加快建设中心村和农村新社区，加强农村基础设施和生态环境建设，形成城乡一体化的生产环境、人居环境和生态环境。

（四）深化农村金融体制改革，提升农村金融服务水平

1．建立以政策性金融机构、农村信用社为主体，商业性金融机构、民间金融辅助配合的多元化金融体系

确保农村融资渠道畅通，扩大农业农村投入来源。鼓励支持农业小额信贷机构，建立和推广“村镇银行”，赋予非政府小额信贷合作机构的合法地位，充分发挥小额金融的作用。推进农村金融体制改革与创新。明确县域内金融机构信贷资金投入“三农”的比例，推进农村信用社改革，逐步建立以县为单位的农村合作银行或农村商业银行；在试点市扩大建立村镇银行、全资贷款子公司、农村资金互助社试点。

2．积极推行产业扶持工程，着力解决农民和农村中小乡镇企业贷款难问题

通过政策措施，降低“三农”贷款门槛。探索农户以土地承包权、宅基地使用权、林权等作为抵押品到银行贷款的办 法。通过政府建立农村发展风险基金，对风险小的传统养殖、种植生产实行社区信用推荐的无抵押小额贷款运作。

3．积极探索农业保险体制改革，建立适应市场经济发展的政策性、合作性和互助性保险体系

在全省统筹城乡试点市县，可全面铺开政策性农业保险试点工作。建立省级财政的农业风险基金，依托政策性保险公司，扩大农业生产的保险范围和覆盖面。

（五）发展现代农业，建立城乡统筹发展的产业基础

1．大力扶持农业产业化龙头企业，促进农村就业与增收

大力发展现代农业，加强农业基础设施建设，推广农业科技成果，推进农业产业化经营。着力培育龙头企业和产业集群，做大做强一批竞争力和带动力强的龙头企业；扶持农民专业合作组织，提高农业集约化、规模化和现代化水平。

2．建立健全农产品市场流通体系，畅通农产品流通渠道

以规范化管理、规模化经营和标准化服务为核心，加快农产品批发市场的培育与发展，重点建设和发展一批跨区域、辐射力强的各具特色的产区农产品专业批发市场。发展农产品零售市场，加快构建农产品现代流通方式。

3．规范农业生产资料市场发展，构建竞争有序、方便快捷的农用生产资料流通市场 加快推进国有及供销合作社农资流通的现代企业制度改革，发挥农资流通主渠道作用。积极发展农资连锁经营，构建辐射能力强，网络覆盖面广的新型农资经营体系。建立健全农资价格监控机制，严格种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度；完善农资市场监督体系，严厉打击制售假冒劣质农资产品等坑农行为，为保护农民利益提供制度保障。

4．统筹城乡科技发展行动，切实推进科技创新要素向农村、农业流动

强化农业科技支撑，推进新品种、新技术的应用，提高农业综合生产能力；建立农业科技示范园区带农户、科技企业带农业工人、科技合作社带专业户等农业组织化的模式。配合新农村建设，向农村推广各种生产、生活的新技术，新模式。

四、当前推进统筹城乡发展的对策措施

（一）以宅基地财产权明晰为突破口，实施城乡土地综合整理和配置机制，优化土地结构和布局

支持试点市县实行城乡建设用地增减挂钩办法，在保证农村耕地面积不减少的前提下，以乡村集体建设用地减少部分（农民住宅土地为主）指标充实城市国有建设用地指标，以满足人口、产业城镇化的用地需求，减少农村人口大量外迁的土地资源闲置浪费，使宅基地成为农民新的财产性收入 来源，使农民拥有与市民相同的发展机会和条件。

（二）加快步伐、加大力度发展和壮大县域经济，努力缩小城乡差距，为农村实现全面小康社会提供条件

以县城为核心的县域经济是联系城乡经济、实现经济要素交流的关键。建议以县域经济和社会发展为中心，抓好城乡统筹工作。大力发展以特色农产品和农产品加工业为主的民营经济，着力打造具有竞争优势的区域特色经济，增强县域经济竞争力；加强城镇基础设施和公用事业建设，强化小城镇的产业聚集和人口吸纳功能。

（三）进一步调整国民收入分配结构，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制

通过预算制度法律规定，逐年提高省、县财政一般预算内“三农”支出占财政总支出的比重；借鉴成都市成立农业投资公司的经验，采取市场化手段配置资源，引导和聚集社会资金向农业和农村流动，集中力量办好产业、发展项目。要通过城乡统筹的发展规划和财政体制的改革，改变二次分配过分向城市倾斜的基本预算格局，强化对农村的弱势产业扶持和公共产品供给，扩大农村居民的社会福利覆盖面和合理提高标准。发挥财政资金投入和税收的引导效用，促进民间资本向农村的投入，增加农村社会财富创造和积累。

（四）由城乡充分就业入手，拓宽农村富余劳动力转移渠道，实现城乡劳动就业结合和缩小收入差距 着力抓好农民工的系统化培训，提高农民工素质，实施劳务品牌战略；努力拓展劳务市场，提高劳务开发组织化程度。放宽户籍制度及其配套福利制度。首先由县城一级开始，根据就业收入的家庭经济实力，实现人口城市化的梯次转移。通过城乡统筹使城乡间的歧视性政策和制度安排消除，使农民可以享受养老、医疗等社会基本保险，农民可以根据意愿自由迁徙到城镇并享有参与有关社会公共事务的权利。

（五）充分利用地震灾后恢复重建的机遇，统筹城乡经济社会发展规划，实现政策创新和大胆突破

“5.12”汶川特大地震对四川经济社会发展产生了很大影响，造成巨大的人员和财产损失。但如果把握得好，能够促进四川推进城乡统筹发展和改革的步伐。要充分利用受灾地区恢复、重建的机遇，合理、科学规划城镇和居民点建设，组织受灾农村居民恢复生产和向城镇转移；优化产业结构和布局，调整劳动就业结构。充分利用对口支援的有利条件，加强当地农村基础设施建设和新农村的其他建设。成都、德阳和广元既是重灾区，又是国家和我省三个城乡统筹综合配套改革试点市，要抓住试点和中央有关灾后重建的特殊政策机遇，在制度、政策改革方面大胆突破。

（六）因地制宜，分类指导城乡统筹的开展

由于我省自然、经济、社会条件差异性大，区域发展很不平衡，在推进城乡统筹协调发展时一定要更加注重因地制 宜，分类指导。成都市在统筹城乡方面取得的经验，其他地方可结合实际，不可能完全照搬。如成都市财政支付能力为全省之冠，实施惠民政策有强大的政府财力作支撑；加上资源环境条件优越，又便于居民点集中，置换土地后可有效利用于区域内的城市、工业建设；城镇、产业发展基础好，农民非农就业和就近就业的条件得天独厚，容易形成城乡结合的就业方式。其他经济发展相对滞后的市、县就必须因地制宜，探索符合自己特色和条件的城乡统筹发展道路，来破解“三农”难题。对成都国家级试验区，要在体制和机制的突破上，通过试点总结出经验，形成有利于统筹城乡协调发展的制度安排和政策体系；对于3个省级试点市，要在城乡统一规划、户籍制度等有利于消除城乡二元结构的管理模式上，通过试点总结经验，形成有利于推进城乡一体化的管理办法；19个市级试点县，要把试点的重心放在通过发展现代农业，充分就业，壮大县域经济，提高城市带动能力上取得突破。

课题组成员名单

课题组组长：

李跃建

省科技顾问团顾问、省农科院院长、研究员 课题组成员：

郭正模

省科技顾问团顾问、省社科院经济所所长、研究员 杜受祜

省科技顾问团顾问、省社科院研究员

朱永清

省科技顾问团兼职秘书、省农科院合作处副处长 段诚中

省科技顾问团顾问、省畜科院研究员 李红霓

省科技顾问团办公室副研究员

郝

莉

省科技顾问团办公室副主任、高级工程师

执

笔：郭正模、朱永清

第五篇：加强农村规划建设努力促进城乡统筹发展

加强农村规划建设 努力促进城乡统筹发展 推进农村改革发展，建设社会主义新农村，是党中央作出的重要战略部署。加强农村规划建设，促进城乡统筹发展，加速社会主义新农村建设，意义重大。

一、我市农村规划建设的现状和问题

近年来，我们围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字要求，大力推进社会主义新农村建设，全市农村面貌发生了深刻变化。但是，农村规划建设与城市相比，整体滞后，差距很大。存在的主要问题有：

（一）农村规划建设观念淡薄。目前，我市乡村对规划建设的重要性认识不足，观念淡薄，有的认为“规划规划，还不如用手比划”。乡镇无机构、无权、无职责去规划、指导、监督新农村建设。农民思想观念落后，农村第二轮土地承包30年不变和经济林木发证权的政策因素制约等，不同程度地影响了新农村规划建设的进程。

（二）农村规划建设管理缺位。受历史原因和经济条件制约，我市乡村建设规划处于自然无序状态，农村建设基本上是在原有基础上修修补补，还没有建立起一套科学完整的规划体系。农民建房缺乏统一性和科学性，整体水平低。农村建房基本上只对是否占用基本农田进行了管理。而村庄建设没有人去管理，也没有编制规划。部分小城镇和乡镇集镇建设无规划，也没有组织规划论证，多数中心镇、村的中心作用并不突出，与我市经济和社会发展的水平不相适应。

（三）农村建设分散零乱。目前，以桂东县为例，桂东县有156个村（居）委会2000多个自然村庄，农民住房大多是以村民小组为单位布点，很多的村民小组又分为几块，布局较为分散、零乱，呈小、散、乱状态。有些自然村庄仅几户人家。我市许多村庄外大内空，有的新屋建成后不拆旧房，形成大量老屋没人住的“空心村”，浪费土地资源。不少集镇违规乱建，建筑依路而建、沿河而建，水平低，档次差，整治更改非常困难，与自然环境极不和谐。

（四）农村设施投资分散。目前，随着基础设施建设步伐加快，我市农村路、桥、水、电、通讯等设施条件大为改善，农村发生了翻天覆地的变化。但由于受资金、自然环境等因素制约，通村公路偏窄，大多数通村公路有效路面仅3.5米宽；农村水资源环境恶化，导致农民饮水质量下降；公共服务设施短缺，大部分农村没有排水系统和垃圾处理设施。

二、推进我市新农村规划建设的建议

新农村规划建设，关系着新农村建设的未来，是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。建设社会主义新农村，真接关系着我市“两城”建设步伐，要按“新规划、新建设、新产业、新生活、新素质”目标进行定位，把农村规划与城镇规划相结合，以城镇促农村，统筹城乡发展，着力提高农村公共服务水平，改善

农村的生产、生活环境，提高农民生活质量。搞好新农村规划，推进社会主义新农村建设，应从以下方面进行加强：

（一）适度超前，科学编制建设规划。要按照科学发展观的要求，以“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、适度超前、逐步到位”为原则，制定新一轮农村建设规划。一是搞好农村规划体系建设。根据不同区域、不同条件，着眼长远，编制农村规划。乡、村规划建设应当起点高，适度超前，力求做到几十年不落后。二是推出农村建设规划多种模式。力求做到结合实际、形式多样、各有特色。既要有生态庄园式，也要有农村社区式，以满足不同收入、不同要求的农民自由选择。三是提高农民住宅设计水平。规划建设部门要按照建设部的用户住宅建设标准，设计出多种新颖别致、美观大方、结构合理、经济实用的住宅模式供农民建房时挑选。四是按照农村居住的人口数量，逐步规划建设完备的公共服务设施。每个农民集聚区，要有文化娱乐设施、卫生保健站、社区服务中心，农民可以享受医疗、养老等社会保障服务。五是重视解决传统的人与畜、禽混居，生产用房和生活用房不分的问题。要合理规划生产用房和生活用房，改变农民传统的生活习惯和自成体系、自我封闭的散居方式，引导农民树立“居住进小区”的新理念。六是农村的排水系统、垃圾处理设施应该统一规划、统一建设。同时要建造农村公厕，大力推广卫生厕所进村入户。

（二）制定政策，加强规划建设管理。建议市委、政府尽早研究制定村镇规划建设的政策文件，明确具体要求。一是开展乡镇规划建设管理机构的试行试点工作。结合乡镇七站八所现状，整合规划、建设、国土等管理人员，成立乡镇规划建设管理站，建立健全乡村建规划管理网络，配好专职管理人员，提高规划建设管理水平。二是出台加强农村规划建设监督管理相关政策。确定乡村建设规划后，就要严格实施。各乡（镇）政府是农村规划建设的管理主体，要严格履行规划建设的审批监督等职能。三是出台鼓励引导农民服从建设规划的优惠政策。县、乡两级政府每年可以从土地出让金和土地调整收益中，拿出一部分设立村镇建设规划专项资金，用于对支持和奖励农村规划建设。四是把规划建设管理同开展创建“文明村”、“卫生村”、“文明家庭”等活动有机结合起来，强化农村村容村貌和环境卫生的整治。

（三）积极引导，形成规划建设合力。要积极搞好规划配套，提供公共服务设施，引导村民集中居住，激发农民建设活力。一是搞好功能完备的配套设施，提供社会保障服务。要按照村镇布局规划调整要求，加强农村道路、桥梁、供电、供水、排水、通信、网络、有线电视、垃圾处理等基础设施的建设和配套，以完善的设施配套满足农村居民生产、生活的需求。同时完善农村公共服务体系。二是积极引导村民集中居住，引进农村社区化管理模式。按照居住向城镇集中、工业向园区集中、种田向规模

经营集中的三集中目标，推进农民住宅布局集中，节约土地资源。要按照市县整体规划要求，规划城乡居住的集聚区，加强中心镇、中心村和集聚区建设，形成布局合理、设施配套、环境优美、特色鲜明的新布局。鼓励有条件的地方建设农民公寓，引导农民集中居住，加大推进自然村庄的撤并力度。三是调动积极因素，激发农民规划建设活力。征求农民意见和建议，制定村庄规划建设、科学管理等方案。对农村基础设施建设的投入，可采用一事一议的办法由农民合理负担。对实施农村规划建设节约的宅基地和道路建设用地，允许镇一级集中依法批租出让，出让所得返还用于村级基础设施建设，以加快村级规划建设的步伐。

（四）加强领导，促进城乡统筹发展。各级领导要树立城乡统筹发展的观念，把加强农村规划建设纳入经济社会发展的总体规划，作为加快社会主义新农村建设的一项重要工作，切实抓好落实。要根据城乡统筹发展的思路，合理调整规划布局，重点建设中心镇、中心村，逐步完善小村庄，使农村规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接，促进农村与城市、城镇与农村的统筹发展。要加强农村规划建设的组织领导，确保制定的规划实施到位。县（市、区）规划建设部门要抓好农村规划修编，指导乡村开展规划建设和农村建房工作。国土部门应严格按照规划要求把好土地审批关，对居住集聚区需要的土地，要在用地手续、规费上给予优惠。交通、水利、电力、电信、广播电视、金融等部门要协调配合，积极支持农村规划建设。