沈阳于洪区及本溪南芬区城乡统筹考察报告(丁改)

第一篇：沈阳于洪区及本溪南芬区城乡统筹考察报告(丁改)

沈阳于洪区及本溪南芬区城乡统筹考察报告

（草稿）2011.09.宁安市城乡统筹办公室

为加快推进我市城乡统筹工作，近日，按照市委的总体安排，市城乡统筹办公室组织工作人员先后赴沈阳市于洪区和本溪市南芬区下马塘镇进行了学习考察，现将有关情况汇报如下：

一、两地统筹城乡发展的主要特点和做法

1、沈阳市于洪区城乡统筹工作经验

于洪区位于沈阳市西北部，具有典型的城乡二元结构特征，是沈阳经济区沈阜城际连接带的龙头区域，也是沈阳市建设国家级中心城市、加快实施母城外延和产业拓展的重要承载区域。辖12个街道办事处，95个行政村，99个社区，总面积499平方公里，总人口65万人。其中，农业人口17.4万人。于洪区城乡统筹发展思路是今年年初确定的，年初以来，于洪区领导高度重视城乡统筹工作，组织多个部门先后赴成都市青白江区、青岛市李沧区和大连市金州区进行了学习考察，积极申报沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区，今年6月11日正式获批，以此为标志，于洪区已经成为辽宁省的重要发展空间。

于洪区建设沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区以“统筹城乡发展、破解二元结构”为主题，以探索新模式、建立新体制、积累新经验为突破口，在规划体系、产业发展、城市建设、土地利用、资金保障、公共服务等方面进行先行先试、有益尝试，努力实现城市与乡村统筹发展、经济与社会协调发展、人口与自然和谐发展。于洪区借鉴青白江区坚持“三**”的战略思路的做法，即“三个集中”、“六个一体化”和农村四大基础工程。“三个集中”就是工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向适度规模经营集中；“六个一体化”就是城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化；农村四大基础工程就是农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治，形成了统筹城乡发展的具体路径和系统的操作办法。明确了于洪区建设沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区八项主要任务。一是推进规划管理体制改革，实现“三规统一”。按照统筹城乡发展的需要和目标要求，促进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划有机衔接。二是创新产业发展机制，建立现代产业体系。着力构建现代工业、现代服务业、现代农业发展体系，打造装备制造配套产业、市场和物流业两个千亿产业集群，建设国家级现代农业示范基地。三是

探索土地集约利用新机制，破解制约发展瓶颈。采取有效措施，建设省集约节约利用土地示范区和省“增减挂钩”试点区。推进农村土地流转，建设省集体土地流转先行先试区。四是健全城乡金融体系，支持统筹城乡发展。探索推进统筹城乡发展的投融资体系，为产业发展、城乡一体化营造良好的金融环境，提供资金支持。五是探索农民向城区、新市镇转移的办法和途径。加快新城新市镇建设，引导农民进入城镇居住和就业，并享受同等优质的社会保障和公共服务，消除农民向城镇转移的体制、机制障碍。六是创新管理体制机制，保障统筹城乡发展。科学调整区域内行政区划，使之与区域经济发展相匹配。整合公共服务资源，探索大部门体制，实行灵活高效的选人用人机制和薪酬制度。积极开展村级综合改革试验，稳步推进基层民主建设。七是创新社会保障体制机制，促进公共服务均等化。探索建立农民收入增加和社会保障新机制，建设省统筹城乡一体化保障体系试点区，逐步实现与城市社保制度的全面对接，完善公共服务制度建设，推进公共服务均等化。八是探索基础设施和生态建设新模式，实现可持续发展。加快基础设施建设，完善城市基础功能，实现农村交通、电力、供水、电信、燃气等与城市的全面接轨。推进蒲河、细河等区域内水系改造建设，加快发展循环经济，全面改善城乡居住环境。

2、本溪市南芬区下马塘镇小城镇建设情况

下马塘镇位于辽宁东部、本溪市南芬区的南部，交通便利，距本溪市37公里，距省府沈阳市99公里，边境城市丹东124公里。全镇总面积223平方公里，总人口12847人，其中农业人口10771人，城镇人口2070人，下马塘镇区面积0.65平方公里，人均住房面积19.35平方米。全镇共有8个行政村、1个社区，67个村民组。

上世纪90年代，国家的重点兵工企业**一厂建在下马塘镇，对带动下马塘镇民营经济的发展，有过不可磨灭的成绩。93年**一厂搬迁以后，由于城镇人口的大量流失，不仅对小城镇建设造成难以发展的局面，还遗留下39栋无人居住的空楼，面积达45000平方米左右。因长期无人管理和维护，成为危楼，给人们的生产生活造成了潜在的威胁。脏乱差的生活环境时刻呈现在人们的眼前，对人们的生存环境造成了不小的危害。2009年下马塘镇政府经反复调查研究后决定开展小城镇建设，做了小城镇建设规划，通过下马塘镇粮库与华宝集团的土地置换，来完成小城镇开发建设。小城镇建设项目投资额近1亿元，规划用地面积为37500㎡。同时向上级主管部门积极争取经济适用房和廉租房建设的有关事宜。其中申请廉租房面积为10000㎡，将改善200户低收入人群的生活状况（低保户、低保边缘户），降低群众购房压力，增强购买力。小城镇开发建设促进了镇区内经济发展，为招商引资工作提供了先决条件，而且下马塘镇矿产

资源丰富，税收逐年上升而且发展平稳，对小城镇开发项目将起到保障作用。同时小城镇改建工程也为下马塘镇工业园区建设提供良好的投资环境，对经济发展将起到极大的推动作用。下马塘镇的经验证明小城镇的开发建设不仅会激活第三产业的发展，而且会增加更多的就业机会，也可以拓宽农村剩余劳动力向城镇转移的渠道，更会拉动商贸物流产业的发展，是下马塘实现“辽东名镇”的关键之举。

二、关于推进城乡统筹发展的几点思考和建议 为了加快我市城乡统筹步伐，我们应借鉴沈阳于洪区的经验做法，进一步强化对城乡统筹工作的领导，迅速启动申报“全省城乡统筹实验区”工作，以便争取上级的资金项目扶持和先行先试的政策权利。

1、抓队伍。立即成立专门机构——城乡统筹工作委员会（或城乡统筹领导小组）。为了不影响政府机构改革，统筹委（或领导小组）作为常设机构纳入市委序列，直属市委领导，并下设办公室，核定编制，确定级别，保证经费。目前，统筹办公室的工作人员全都是抽调人员，虽然组织明确要求与原单位工作脱钩，但实际工作中由于工资关系、年度考核、福利待遇仍在原单位等多种因素影响，很难做到真正脱钩，在一定程度上分散了精力，影响了工作。为了解除抽调人员的后顾之忧，建议市委、市政府参照牡丹江市的做法，成立专门机构，落实编制，以便全身心地投入工作。

2、抓环境。“环境”分两种，一种是吸引农民进城的软环境，另一种是吸引投资商的硬环境。“软环境”主要是考虑农民最需要什么的问题。一是上学问题，中国自1980年实行计划生育以来，人口呈现倒金字塔趋势，一般来说一家一个孩子，农村居民允许第一个孩子是女孩的家庭申请生第二个孩子，随着观念的转变，二孩的比例也比以前锐减，可以说孩子就是一个家庭的希望。拿宁安来说，现在也有很多先富起来的农民把自己孩子送到城里来上学，城里的学校无论从基础设施还是从师资力量还说，都要比村镇学校强一些，所以，降低农村孩子进城上学的门槛有利于吸引农民进城。二是医疗问题，现在我国已开始逐渐进入老龄社会，城镇先进的医疗卫生设施和先进的医疗队伍也是吸引农民进城的重要砝码。三是居住环境。宁安2010年农民人均收入已突破万元大关，农民人均收入在全省排第二，随着收入的增加，农民求知、求美、求乐的意愿正在增强，现在很多农村孩子结婚都是村里一套房子，城里一套楼房。“硬环境”考虑的主要是吸引投资商的砝码。以于洪区蒲河两侧村屯开发为例，于洪区政府首先沿蒲河两岸规划了蒲河湾新型镇、永安新型镇和温泉新型镇，在规划做完后于洪区并没有马上开展招商引资，而是围绕规划先对蒲河两岸环境进行改善，治理蒲河河道，绿化蒲河两岸，把蒲河两岸面貌改观后在做 6

项目工作。这样做有两点好处，首先是增强了农民对新建城镇的向往，同时还增强了开发商建设城镇的信心。

3、抓项目。沈阳市于洪区之所以敢先在蒲河地区投入，在招商引资建设小城镇，和申报城乡统筹项目有着莫大联系。沈阳市于洪区获批城乡发展综合配套改革示范区项目后，会有大量的资金注入，这无疑增强了于洪区统筹城乡发展的底气。就黑龙江来看，牡丹江地区的城乡统筹工作现在已经走在了全省的前列，率先在全省成立了城乡统筹办公室，专人来抓城乡统筹工作，而且牡丹江将宁安市和爱民区列为城乡统筹发展的试点。宁安在 2010年就完成了宁安市城乡统筹策划案和城乡统筹规划，今年也成立了相应的办公室，又谋划了“8+1+1+1”的城乡统筹产业规划，可以说宁安的城乡统筹工作已经走在了牡丹江的前列，黑龙江省的前列。下一步，我们要提早做好申报城乡统筹项目的准备，在国家和省有城乡统筹项目时，第一时间拿出完善的项目申报书，为宁安统筹城乡发展奠定政策支撑、资金支撑。

4、抓产业。宁安的农业在全国来说都是很发达的，宁安拥有良好的气候条件，优质的土壤、丰富的水源和先进的种植技术，这些既是宁安统筹城乡发展的优势，但同时也是劣势。宁安的基础和于洪区、本溪下马塘镇、南方农村地区都不一样，拿于洪区来说，于洪区属于沈阳市郊区，企业林立，农民进城非常容易就业，而且打工的收入远比种地要高

很多，于洪区有很多村子都有这样一种情况，80%的农民进城打工，20%的农民种地，不光外出打工的收入增加了，在家种地的由于土地相对集中，大型机械耕作，土地效益也增加了；拿本溪下马塘镇来说，下马塘镇有大小企业15家，拉动了很多农民就业，城镇居民的增多也带动了商业就业人员数量增加。拿南方大部分地区来说，人口密度大，耕地少，农民如果只是在家里种地的话，连解决温饱都是问题，逼不得已，农民自觉就开始转移到城市去自谋生路。宁安农民靠种植业收入相比来看比较稳定也比较丰厚，这样就形成了农民的一种惰性，不愿意从土地上脱离出来，这就形成了宁安统筹城乡发展的劣势。只有在不降低农民收入或收入略有提高，生活质量不下降的情况下，才能吸引农民进入到城市中来。要想解决这个问题只有一个办法，那就是加大农业产业项目的招商引资工作。要多招能够打破地区产业格局的企业入驻，拿响水米业来说，企业流转了一些村屯的土地，使农民有了一份旱涝保收的收入，而且统一种植，统一管理，也为企业带来了效益，带动了部分农民就业，有劳动技能的农民还可以另谋职业，捞自己的第二桶金。农事产业企业的生命力在于深加工，拿市面上卖的果汁来说，如果单纯只是浆果的话，由于储存和市场价格的因素，企业的收益很难保证，但当浆果做成果汁后，保质期一般都达到6个月或一年左右，大大降低了企业的投资风险。宁安有很多农事产业可以做深

加工，可以做项目。农事企业的入驻既可以拉动地区经济增长，又可以带动农民二次就业，为统筹城乡发展奠定产业基础，实现企业增效，财政、农民增收。要将企业围绕城镇建成园区，形成一个地区，一个产业的一镇一业格局。

5、抓小城镇。大多数农民从土地脱离出来，到城镇生活，是体现城乡统筹发展成果的最有效表达方式。建设小城镇，有利于改善农民子女上学环境，有利于改善农村居民医疗卫生条件，有利于改善农民居住环境，有利于转变农民就业方式，有利于整合土地资源、人力资源。建设小城镇，可拉动商业、企业、旅游业等相关产业发展；可拉动乡村房地产业发展；可拉动农民资金消费，形成新的地区经济增长点。建设小城镇，能够改变以往农民头朝黄土背朝天的生活方式，实现“做饭不烧柴、取暖不烧炕、解手不出屋”的现代生活方式，拓宽农民收入渠道，成为市民度假休闲的后花园，农民安居的伊甸园，旅游观光的康乐园。

6、抓改革。当前存在的最大问题是资金短缺和土地制约，破解土地和资金瓶颈成为当务之急。改革农村土地经营机制，对农用地，加快土地流转步伐，建立一套完整的土地流转管理制度。一是逐步建立新型农村社会保障体系，在流转中征收或在财政收益中提取社保费用，对流转后无地农民实行社保制度，解除农民的后顾之忧。积极引导农民向非农产业流动。加强对农民职业技能培训，加强对农民外出务

工信息引导和管理，确保农民工有效有序流动。二是要建立业主开展土地规模经营的激励机制。对于农业产业化龙头企业按当地产业布局规划，成片集中从事土地规模经营开发建基地的，政府给予政策优惠和财政扶持；对农民专业合作组织、企业和种养专业户从事种养业规模经营和农业基础设施建设的，在项目安排、产品税收方面给予优惠；对投资者在其获得通过土地流转取得土地使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，可以免相关手续和收费等优惠政策。三是要建立社会中介服务激励机制。对于社会自发组建的从事土地流转经纪业务的组织或个人，可给予所得税减免或按经纪业务量大小给予一定比例的奖励。搭建农村土地承包经营权流转服务平台，规范土地流转管理。一是建立农村土地承包经营权流转机构，负责组织开展农村土地承包经营权交易业务；收集、整理、发布农村土地承包经营权流转供求信息。二是严格规范农村上规模的土地流转程序，要求凡流转土地面积超过50亩（含50亩）的必须在市农村土地承包经营权流转机构流转。三是各乡镇要成立乡镇级土地承包经营权流转储备库，建立系统的土地流转台账，负责本辖区承包经营权流转土地的储备管理工作。四是建立专业的土地流转交易网络平台，公布最新的土地流转信息，为转让方和受让方提供土地流转资料。规范流转行为，降低流转成本，扩大流转范围。通过搭建农村土地承包经营权流转服务平台，切实维

护农村集体土地所有权，稳定承包权，放活经营权。对农村建设用地，可以通过加快新社区建设集约利用土地和申请城乡统筹试验区“建设用地增减挂钩”政策，解决城市用地紧张的问题。推行土地承包经营权抵押贷款，构建土地流转投资融资体系。要解决农业融资的“瓶颈”问题，必须突破农村土地不能作为抵押物的制约。要积极探索农村土地经营权抵押贷款的有效途径和形式，逐步建立完善以土地承包经营权抵押贷款为主的土地流转投资融资体系。建议政府与农发行、农业银行、农村信用合作社等金融机构研究制订关于全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，明确抵押的条件和范围，建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度，设计抵押贷款的风险防范措施，通过设立风险金，成立担保公司，实施市场运作等方式，积极推进开展抵押贷款业务，解决农村土地流转乃至农业产业化发展中的资金投入这一瓶颈问题。

第二篇：高新区统筹城乡汇报(改)

全市统筹城乡试点工作

推进会交流材料之三

先行先试求突破统筹城乡开新局

中共宝鸡高新区工委

宝鸡高新区管委会

（2011年5月27日）

在“十二五”开局之年，宝鸡高新区以“转型突破年”为契机，以“三化同步”为方向，以产业发展为基础，以转变发展方式为主线，强力推进“大统筹”，谋求发展新突破。1-5月，高新区预计实现经营总收入439亿元，同比增长26%；工业总产值435亿元，同比增长25%；工业增加值120亿元，同比增长26%；全社会固定资产投资64亿元，同比增长31%；地方财政收入1.45亿元，同比增长44.8%；城镇居民人均可支配收入为9000元，农民人均纯收入达到2900元，城乡收入比为3.1:1。

一、统筹城乡发展推进情况

（一）积极探索农村产权改革试点。目前我们正在区内6个镇实施农村集体土地所有权、土地承包经营权等确权登记工作。同时，在经济基础比较雄厚的马营镇进行股份制改造试点。目前该镇5个村的股份制改造运作良好，现已评估了集体资产，1

并已量化到集体经济组织全体成员，使集体产权由共同共有变为按份共有、农民变股民。

（二）引导农村向新型社区转变。按照农民变市民、农村变社区、农村经济组织变股份公司、农村集体土地变国有土地的“四个转变”原则，依托国家重点项目开发建设，对马营镇、千河镇等涉及征地村实行城中村改造，通过村庄拆迁、土地置换等形式实现农村向新型社区转变。目前马营镇东星村已落实了284户拆迁补偿方案，四栋安置楼已开工建设；千河镇李家堡村召开村民大会，通过了筹建方案，一期两栋楼已开工建设。钓渭镇东阳村三组整体搬迁项目已建成使用，40户农民搬进了新社区。

（三）大力推进城乡一体化建设。为缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”，实现城乡基础设施紧密对接，统筹配置教育、卫生、文化资源，区内莲魏路引渭渠桥、毛家沟桥、王家崖引渭渠桥、天盘路等农村基础设施项目的建设正在加紧进行。农田基本建设和人饮工程也有了新的进展。今年已修基本农田1900亩，平整土地4000亩，10个村1.5万人的安全饮水问题已得到解决。为整合城乡教育资源，计划到“十二五”末，区内学校总数将由目前的94所撤并为39所。

（四）积极发展现代特色农业。采取“公司+园区+基地+农户”的运营模式，壮大蔬菜、猕猴桃、干杂果、优质粮四大基地，建设“南山北麓浅山都市农业生态带”、“高新区秦岭北

麓优质干果杂果经济林带”。积极推动八鱼镇以设施蔬菜为核心的爱迪现代农业科技示范园建设，努力将其打造成集农作物新品种引进、试验、示范、新技术应用与推广及农业生态观光旅游为一体的农业高新技术产业园区，推进城乡互动，促进农民增收。

（五）积极推动有条件农村居民进城。为了大力推进有条件农村居民进城落户，制定了农民进城落户工作实施细则、承包地经营权和宅基地使用权处置补偿暂行办法、就业服务和社会保障转移接续暂行办法等文件，今年头五个月，全区农民进城人数达4000人，完成全年任务的40%。

（六）积极引进小额贷款公司。为了深化金融体制改革，激活和引导民间资本进入投融资领域，拓宽民间融资渠道。我们积极引进小额贷款公司，有力地支持了“三农”和小企业的发展。目前注册资金3000万元的聚丰小额贷款公司已落户高新区，并向18户农户和涉农企业发放贷款610万元，还有两家小额贷款公司正在洽谈落户高新区相关事宜。

二、主要措施与做法

1、加大宣传，统一思想。通过以会代训、“实战练兵”、邀请重庆大学专家教授为区镇两级干部做统筹城乡专题报告、外出参观学习取经，以及借助媒体宣传，印发专门资料等多种形式，解放思想，更新观念，把干部、群众的认识统一到市委、市政府的要求上来，统一到夯实高新区统筹城乡工作基础，促

进经济发展上来，进一步明确了高新区统筹城乡发展下一阶段的目标和工作重心。

2、健全机构，落实责任。为加强对统筹城乡发展工作的领导，我区成立了以党工委书记为组长，党工委副书记、管委会副主任为副组长，各相关部门和乡镇负责人为成员的高新区统筹城乡发展工作领导小组，下设办公室，明确了各部门职责分工，建立了统筹办牵头组织协调，各乡镇部门协同推进的工作机制。各镇也成立了统筹办，由一名副书记主抓，确定3-5名工作人员，分解任务，落实责任。

3、编制规划，明确目标。为推进城乡统筹发展，实现城乡一体发展和可持续发展，高新区筹资200万元委托重庆大学城市规划院，从城乡空间一体化、产业发展、城镇化发展、生态屏障体系构建等六个方面，编制了《宝鸡高新区统筹城乡发展规划》，设计高新区未来蓝图。按照总体规划，明确了各镇村中长期发展规划，建立了全区整体统一的规划体系平台，让全区干部群众工作有思路、干活有目标。

4、完善机制，增强活力。从确保统筹城乡这一系统工程有序、有效顺利实施出发，高新区把此项工作纳入目标考核，进一步完善考核奖励机制，对统筹城乡发展工作突出、有示范带头作用的单位和个人给予重奖或重用提拔，以调动积极性。

三、今后的工作打算

高新区作为我市对外开放的一个重要窗口、宝鸡统筹城乡

发展的先行区，我们既感到有信心、有动力，更深感责任大。当前，统筹城乡发展仅仅是起了步、开了头，还有诸多难题需要破解，需要做大量的工作。我们将以这次会议为动力，按照市委、市政府的总体要求，突出重点，加大力度抓落实，再添举措求突破。

一要创新制度促改革。创新制度是统筹城乡发展的核心。深入推进农村产权制度改革，以推动城乡生产要素自由流动为目标，以“还权赋能”“农民自主”为核心，我们将继续抓好农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经验权和房屋所有权确权登记工作，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农业产权制度，实现农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变。

二要优化环境抓建设。统筹城乡基础设施和公共服务设施建设是城乡协调发展的重要方面。高新区要逐步改变“城是城、乡是乡”的面貌，以科技新城建设为契机，按照撤村建社区的思路，利用土地“增减挂钩”政策，以宅院安置和楼房安置等形式，在天王镇征地村建设安置小区、高标准建设基础设施、配套公共服务设施。

三要招商引资强支撑。招商引资是高新区发展的强大引擎，也是以工促农、以城带乡的重要支撑。我们要进一步转变招商理念，把招商引资的视野向农村拓展，资金项目向农村倾斜，加大招商引资力度，因地制宜，积极发展都市农业、休闲观光

农业。加大力度在磻溪、天王两镇引进以设施蔬菜为核心的“农业科技观光产业园”项目，以项目做支撑，带动经济发展，促进城乡繁荣。

四要提升产业促增收。大力发展旅游业和现代服务业，带动第三产业，是促进创业、扩大就业的现实选择。为此，我们要依托区位和资源优势，以钓鱼台景区建设作为突破口，积极申报国家级森林公园项目，努力打造钓鱼台景区旅游、度假、休闲、娱乐新品牌，带动第三产业发展，促进农民增收，推动新农村建设，实现城乡良性互动。

第三篇：城乡统筹发展实践综合考察报告

IAE 中国农业科学院重点开放实验室

世界银行“中国农业政策实验室”项目 中央级公益性科研院所基本科研业务费专项

Institute of Agricultural Economics Chinese Academy of Agricultural Sciences

研究简报

2007年第20期（总第182期）

2007年11月15日

城乡统筹发展实践综合考察报告

夏

英

近年来，党和国家高度重视我国工业化快速发展阶段城乡差距扩大问题，从构建和谐社会战略高度,提出统筹城乡发展的正确方针。2004年以来连续四年的中央一号文件把解决三农问题，城乡统筹协调发展作为首要任务。继2005年实施新农村建设后，2007年进一步采取在全国首次设立城乡统筹改革试验区的新举措，加快农村教育、卫生等社会事业发展，深化城乡二元制度改革。随着城乡统筹发展实践的丰富和深入，新的经验、做法和问题也不断出现，需要及时跟踪了解和理论研讨。本报告主要基于课题组去年以来对重庆、成都、北京市、三亚市等地以城带乡、城乡统筹的调研考察，记录实践进展，分析解读其中的理论与政策含义，从中得到启示。

一、城乡统筹、以城带乡新进展 1、2007年6月成渝两地获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，全国城乡统筹发展的目标进一步明确。

有别于计划经济时代出炉的经济特区靠国家政策倾斜与资金支持的发展模式，中国首次设立统筹城乡综合改革试验区，试验区最大的吸引力是以“试验”的名义向地方让渡了中央的部分职权，使地方拥有更大的自主权。其目标是建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制机制，基本形成促进社会和谐的社会体制。

《国家综合配套改革成都试验区框架方案》（成都方案）提出了要用经济、政治、文化、社会体制“四位一体”的改革路径，通过谋求六大政策权力，着重推进以土地、劳动力为重点的资源配臵机制改革，来达到综合改革试验的各项目标。具有典型意义的实践是成都三圣乡试验：即在以工业化、城市化为背景的土地流转中，平衡投资商、村集体经济和农户三方利益，特别是最大程度在保证发失地农民的利益，全面建立农村社保和医保体系。

重庆统筹城乡综合配套改革则确定推进户籍、土地、社会保障、公共财政、农村金融、行政体制等六项制度改革，拆除横亘在城乡之间的“高墙”。

一是建立新型农民工制度。重庆市制定了一系列促进农民工就业的优惠政策：率先在全国出台农民工职业技能鉴定补助办法，在703个街道（乡镇）建立社会保障工作机构，为农民2 工求职就业提供服务。

二是多种模式实现农民变市民。重庆市2020年城镇化率从目前的45.2％提升到70％，这意味着在未来13年中，将有800万左右的农民变为市民。为此，多种模式实现农民变市民成为探索的重要方面。如作为重庆市统筹城乡改革先行示范区九龙坡区，按照“社会保障换承包地、住房换宅基地”的办法，制定了１２项配套制度，确保农民在子女入学、就业扶持、养老保险、最低生活保障等各个方面享受与当地市民一样的待遇；北碚区规定进城务工农民，只要有稳定职业、有居住地方者均可申请登记为城镇居民； 南岸区从2005年开始，采取“政府投入、社区管理、市场运行、以寓养寓”的模式，投资250余万元建成覆盖全部街道的7个“阳光公寓”，入住农民工达4000多人，“一人一天一元租金”的现代化公寓，让农民工渐渐融入都市生活。明年，南岸区还将针对农民工等低收入群体陆续推出１万套低价、低租房。

三是稳步推进户籍制度改革。重庆市将在2012年前建立城乡统一的户籍登记管理制度，取消农业和非农业户口划分，将城乡居民统一登记为“重庆市居民户口”，并尽快过渡到以身份证取代属地户籍管理制度。

四是允许农民以农地入股的方式参与农地改革。这项以重庆工商局《意见》出台的 “重庆新政”，强调农地制度改革必须有龙头企业参与，入股土地必须用来从事农业生产经营，农 民可以以土地入股办公司或合作社。可见以入股形式提高农地集中度，发展规模农业的产业化指向十分明显。

2、多个省、市、区在城乡户籍制度改革方面有突破。仅以甘肃为例。甘肃省早在2003年已开始实施户籍制度改革，当时是以“有合法固定住所、稳定的职业和收入”为前提提出的7项惠民措施，2007年甘肃省新的“全省城乡户籍改革”意见已拟定，该“意见”的核心内容是取消现有的农业、非农业二元户籍管理体制，实现城乡一元化户籍管理。截止到2006年，全国共有12个省市、自治区包括河北、辽宁、山东、广西、重庆等先后取消了二元户口划分，在这12个省市区统称为居民户口。北京、上海两市也已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见，放宽了条件限制；广东省的佛山、深圳、中山等地将城镇化水平较高的农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理，为下一步统一城乡户口登记制度奠定了基础。

3、全国农村合作医疗全面启动，今年覆盖面已达80%。2002年10月，党中央、国务院作出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了加强农村公共卫生工作、推进农村卫生服务体系建设、建立和完善新型农村合作医疗制度与医疗救助制度等任务，农村的卫生医疗状况有了一定的改善。在中央和地方财政的共同支持下，新型农村合作医疗的试点工作进展顺利。截至2007年９月底，全国平均50.07%的县（市、区）进行了新型农村合作医疗制度改革试点，参合农民4.06亿人，4 参合率达到80.49%，中央财政补助标准由10元提高到20元，省级财政也相应提高了补助标准，从机制和制度上支持缓解了农村群众“因病致贫、因病返贫”问题，到2008年将在全国农村基本普及新型合作医疗制度。

4、以要土地要素流动为基础，统筹城乡社会事业为保障，城镇化多模式推进。

在我国的城镇化过程中，由于地区间社会、经济、自然条件差异较大，城镇化模式也肯定多样化，用一种模式来实现城镇化，会走弯路且将造成不必要损失。从我国城镇化历史看，城镇化呈现多模式并进态势。主要有乡镇工业带动模式、大城市辐射带动模式、集体土地臵换模式、移民搬迁异地城镇化。四种模式各俱特色，但无论哪种模式都必须首先解决城镇化过程中，随着农民身份转变所带来的成本支付问题。近年来集体土地臵换模式，因土地流转增加了地方政府与农民财力，为城镇化提供了发展支持，使得这一模式更为普遍。

以三亚为例，随着三亚市城市化进程加快，对周边农村的建设要求越来越高。对城乡结合部规模较小的村庄，当地政府根据“适度集聚、有利生产、方便生活”的原则，选择条件成熟的村庄作为试点，通过行政推动和政策鼓励，由市、镇政府或企业投资建设基础设施，通过土地整理臵换、宅基地整治、异地腾迁等办法，按照城市住宅标准建设农民新村，在社会保障、文化教育等方面实行市民化管理，逐步实现撤村建居。

5、农村综合体制改革，破解县乡财政困局，为城乡统筹创造基础条件。

县域一般以农业经济为主，是典型的民生经济。从全国来看，两年前全国转正困难县多达791个，占全部县级单位总数的28%，2007年，中国财政困难县的数量仅余27个。这一转变主要得益于农村综合体制改革，以及在2005年中央政府启动的“三奖一补”财政激励约束政策。

二、主要问题

1、在现有法律框架下，农村土地流转实践探索难以实现法律意义上的真正突破，而是在“合法”与“违法”的模糊缝隙中前行。农村集体土地参与城市建设用地的方式方法更为灵活，典型的有：通过以租代征将集体土地转为城市建设用地，借以规避国家土地监管，这已成为地方政府积聚工业化、城市化资金的主渠道；农民以集体建设用地的形式搞工业园区和商品房开发区，获取工业化收益，这也已是很多发达地区农村集体经济繁荣的秘密法宝；农地入股更多的是在集体单元内部，股权能否市场化交易还缺乏法律依据和实证，因此农地入股并非以产权转移优化资源配臵，而本质还是集体经济组织内部的一种利益分配机制，当然也存在以农地入股之名，个别公司与农户合伙转变土地用途，加大农民土地入股风险和权益风险。这些行为对目前相关的农村土地管理制度提出了挑战。

2、以城带乡切入点不够多，缺乏配套的综合措施。农村剩6 余劳动力转移、增加农业与农村事业的财政投入、对口帮扶等是目前以城带乡的主要路径，并起到较好的作用。但其他路径和手段运用不到位，如农村金融环境转变不大，中小企业和农民仍处于贷款难的困局之中；农业保险费高效微，未来发展困难不少；农村社会养老保险难度大，进展滞后等等。

3、城乡收入差距扩大趋势没有改变，农村消费不足。2006年农民人均纯收入为3587元，城镇居民可支配收入为11759元，比2005年分别提高332元和1266元。城镇居民收入增速仍大大快于农民收入增长，城乡居民两者之间收入之比达到了3.28。2006年我国农民人均生活消费支出2829元，比上年实际增长9.1%；城镇居民人均总支出11882元，比上年增长12.3%，其中，人均消费性支出8697元，比上年实际增长7.9%。城乡居民消费支出之比为4.2，可见农村总体消费不足。

三、几点思考

1、在城乡统筹中探索平衡土地利益的路径。当前集体土地转城市建设用地过程中，无论哪种土地转换模式，农民均处于不同利益主体博弈中的弱势地位，这是城乡统筹急待解决的最大难题，必须考虑征用地制度的改革。如何使相关利益各方能够公平分享工业化、城市化的利益，是回避不了的改革任务。必然最终建立城乡统一的建设用地管理制度，建立政府监管下的土地市场（规划监管和用途监管），实现同地同权同价。

2、通过开辟农村剩余劳动力转移就业渠道，提高农民工工 资和社会保障水平，深化农村金融体制改革等，进一步开拓以城带乡的潜力。给予城市就业和农村就业同等重要的地位和权重，在农村劳动力向城市转移的同时，通过教育培训和政策扶持，不断增加农业和农业服务业就业的收入水平；通过制定公平的竞争规则，消除劳动力市场上的种种制度性的差别、歧视和障碍，并采取一体化的就业政策和管理体制，为劳动力在城乡之间流动创造公平、公正和竞争的市场环境。在中央政府放松农村金融市场主体准入及逐步放松农村信贷利率的宏观背景下，政府还应通过采取各种优惠措施积极发展农村多元金融组织体系，特别是农民自己兴办的农村合作金融，通过改善农村金融环境，增加农村的资金供给量，进而降低贷款利率水平，保障农民低成本使用信贷资金，并适应农户对贷款资金的多样化需求。

3、形成缩小城乡收入差距的新分配模式，提高政府再分配效率。在市场经济规则下，初次分配讲效率，突出要素贡献；但在社会二次分配中，则应发挥政府公共职能作用，充分体现再分配的公平性，以此做到兼顾城乡。

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第四篇：关于广东省佛山市统筹城乡发展情况的考察报告

关于广东省佛山市统筹城乡发展情况的考察报告

构建城乡一体化发展新格局对策研究课题组

一、佛山市基本情况

佛山地处珠江三角洲腹地，下辖禅城、南海、顺德、高明、三水五个县级区，总面积3848.49平方公里，常住人口595万人。佛山是著名侨乡，岭南文化的发源地之一，是广东改革开放的核心地带，2007年被评为全国两岸四地城市综合竞争力第9位城市，2008年获选“中国十大最具幸福感城市”之一。

佛山的产业结构以制造业为主，形成了家用电器、纺织服装、陶瓷建材、装备制造、电子信息、食品饮料、塑料制品等十大主导优势行业，制造业增加值占全市GDP的64%。2008年，佛山市人均国内生产总值突破1万亿美元，城镇居民可支配收入22494元，农村居民人均纯收入9656元，经济总量居广东省第3位，仅次于广州、深圳，居全国所有大中城市第11位。

佛山市自主创新体系建设走在广东省前面，建立了“一区六园”的国家级高新技术产业开发区和一批省级研究院、国家级质检基地等公共研发平台，创新能力居全国第七位。在社会事业发展方面，佛山市率先成为广东省首个教育现代化试点城市，率先普及高中阶段教育、推行城乡免费义务教育，建成了“五网络一中心”的社会安全网络（即社会保障和救济网络、社会治安防控网络、社会公共安全网络、抗击自然灾害网络、防范和处置群体性事件网络，以及以110为平台的公共安全应急处置中心）。

二、佛山市统筹城乡发展的主要做法

为了加快城乡统筹发展，2004年，佛山市制定出台了《关于加快农村工业化、城镇化和农业产业化建设的决定》、“佛山农村工作五十条”及《关于户籍管理制度改革的决定》、《建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》等首批9个配套政策文件，按照统筹城乡社会发展和率先基本实现现代化的要求，坚定不移地推进工业化、城镇化和农业产业化，促进农村富余劳动力向二、三产业和城镇转移，进一步完善农村土地管理制度，规范农村集体经济管理，扩大农民就业渠道，建立农村社会保障体系，深化农村税费改革，让农民充分享受城市化成果和城市文明，确保农村社会稳定和经济社会繁荣。

（一）以消除城乡二元体制实现共同富裕为目标，城乡一体化发展新格局初步形成大力推动农村工业化、城镇化和农业产业化，城乡一体化发展新格局初步形成。

一是统一城乡户籍管理。从2004年7月1日起，将佛山市“农业户口”、“非农业户口”、“自理口粮户口”统一登记为“佛山市居民户口”，并实现市内居民户口网上自动迁移，打破了城乡“二元”户籍管理“壁垒”，实现了城乡户籍“一元化”管理模式，消除了城乡居民享受平等待遇的体制性障碍，保障了“同城生活、同城便利”。

二是统一城乡规划。按照建设组团式现代化大城市的要求，树立大规划理念，将农村建设发展纳入城市发展总体规划，将城镇规划延伸到农村，实行城乡一体化规划。

三是统一城乡低保标准。从2007年1月起，以区为单位，统一了城乡居民最低生活保障补助标准。目前禅城区、南海区、顺德区低保标准为每人每月350元，三水区、高明区每人每月310元。

四是统一城乡居民基本医疗保险。2007年6月，按照“覆盖城乡，应保尽保”的原则，将参加农村居民基本医疗保险制度的人员以及未纳入城镇职工基本医疗保险制度范围的人员全部纳入“居民基本医疗保险制度”。2008年7月1日起，实行居民门诊基本医疗保险制度，将门诊基本医疗费用纳入保险范围。

五是统一城乡劳动力管理。全市建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力培训就业机制，健全完善市、区、镇（街道）三级劳动保障管理服务机构和市、区、镇（街道）、村（居）委会四级城乡一体化的劳动力市场信息服务网络、城乡一体化的培训服务平台，从机构、政策、培训、劳务信息多方面为失业农民提供就业保障。

六是统一城乡义务教育。基本实现了以区为主的城乡一体化教育体制，并按照“全市统一规划，城乡同步实施”的原则，从2006年秋季起，全面实现了12年城乡免费义务教育。

七是统一城乡公共基础设施。加大城乡公共基础设施建设力度，农村通电、电视、电话通信、邮政等网络覆盖率均达到100%，自来水普及率96.91%，村道路硬化率99.79%。

（二）以农村股份制改革为重点，农村综合配套改革向纵深推进

大力推进农村综合配套改革，有效激发农村经济社会发展活力。

一是完善农村土地管理制度。制定出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》和《佛山市试行农村集体建设用地

流转实施办法》，加快农村土地制度改革。第一，统一补偿标准。按照各区经济发展水平和土地位置等实际情况，将区内集体土地分成一至三个片区，以区统计部门和农业部门分类统计的前三年单位面积土地的综合平均年产值作为计算土地补偿费和安置补助费的标准。土地补偿费和安置补助费的计算直接与被征用土地的面积和地类挂钩。第二，规范征地程序。结合省政府批准的征地制度改革方案，简化征地审批程序，可以由市审批的不再报省审批，可以由市国土资源局审查的事项不再报省、市政府审查。例如镇一级土地利用规划确定的，城镇建设用地范围内不涉及征地的农用地转为建设用地，由市政府审批，涉及征地的，由市政府审批农用地转用、再报省政府审批征地。征地方案事前广泛听取被征地单位和农民的意见，如果当事人对征地的补偿标准或安置方案提出听证申请，要按照《国土资源听证规定》组织听证，充分保障被征地农民对征地的话语权与参与权。第三，多种渠道安置被征地农民。实行留用地办法，即按征地面积10%左右的比例给被征地的村集体划留建设用地，发展集体经济。留用地性质根据被征地村集体意见确定，既可转为集体建设用地，也可一并征为国有；以土地换社保。通过土地出让收入、地方税收留成和地方征地费用留成等部分筹措资金，采取政府、集体、个人各负担一部分的原则，为征地农民购买社会保险。第四，界定征地范围，严禁滥用征地权。参照国土资源部制定的《划拨用地目录》区分公益性项目和经营性项目。列入该目录的认定为属公益性项目，原则上只有公益性项目才能实行征地。经营性项目（房地产用地除外）原则上不实行征地。第五，农村集体建设用地和国有建设用地“同权、同地、同价”。第六，明确集体建设用地流转必备条件。必须符合经依法批准使用或取得的农村集体建设用地使用权，必须符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划，必须有土地权属证书，界址必须清楚、没有权属争议。二是大力推进农村股份合作制改革。主要发展四种农村股份合作制经济，即：社区型土地股份合作制，特点是以原社区集体经济组织所有的、发包给农民的土地入股，组建新的股份合作组织，实行统一规划、经营和开发。目前，佛山市共有土地股份合作组织2354个，占全市股份合作经济组织的76.5%；入股土地面积146.5万亩，占全市的87.4%；经营性资产股份合作制，特点是将原社区集体经济组织所有的经营性净资产入股，股份量化到人，组建新的股份合作组织。目前，佛山市共有这种股份合作组织290个，占全市股份合作经济组织的9.4%；入股资产净值26.96亿元，占全市的52%；综合性股份合作制，特点是把原集体所有的存量资源性资产（即土地）和经营性资产全部价值化到人，入股新组建的社区股份合作组织，实行股份合作经营的形式。目前，佛山市共组建综合性股份合作组织433个，占全市的14.1%；入股土地面积21.1万亩，占全市的12.6%；入股资产净值22.48亿元，占全市的43.4%；单项土地股份合作制，特点就是以农民承包土地入股，组建新的股份合作组织，由股份合作组织对外招商经营，农民除得到股份分红外，还可以成为外商的农业工人，赚取劳务收入。

三是加快农村财务管理制度改革。引入中介组织规范农村财务管理，中介组织服务费用由镇政府负担。目前，全市引进中介组织规范农村财务管理的体制改革工作已经基本完成，586个村（居）、3833个组共5751盘账已经完成了账目移交工作，2007年6月，佛山市被评为全国村务公开民主管理制度创新提名奖。

四是积极推进并镇（街道）、并村工作。有计划地实施“并镇”、“并村”、“并校”和“镇改街”、“村改居”，有计划地撤并面积45平方公里、人口4万人以下的建制镇，撤并面积小于1平方公里、居民300户以下的村，纳入中心镇规划范围的村委会改设社区居委会。通过城镇布局调整带动教育、卫生、文化等公共事业布局的调整，提高资源配置效率。

（三）以旧村居改造示范村居建设为抓手，农村人居环境不断改善

以旧村居改造示范村居为新的突破口，着力改善农村居民的生产生活环境。首批122个示范村居全部完成了总体规划，101个村居完成了控制性详细规划或修建性详细规划，26个村居已建成农民公寓。同时，大力推进村居旧物业改造工程和渔民住房解困工作。

（四）以现代精细农业为方向，农业农村经济持续稳定发展

明确以现代精细农业为发展方向，调整优化农业产业结构，大力发展有区位优势、适应城市和出口市场需要的优质、高效农业，基本形成了近郊以叶菜、花卉为主，远郊以水产、瓜菜为主，山区以水果、畜牧为主的区域产业带，形成了种植业、水产业、畜牧业三大支柱产业三足鼎立的格局。大力推进现代农业园区建设，海峡两岸农业合作实验区架构初步形成。

（五）以农村社会事业发展为突破口，城乡一体化进程不断加快

一是不断完善农村卫生服务体系建设。制定出台《佛山市农村卫生站医生补贴实施办法》，从2008年开始对全市农村卫生站医生按照每个行政村补贴到人，每人每年补贴1万元的标准予以补贴，从制度上解决了乡村医生承担公共卫生工作的经费补贴问题。

二是健全农村社会救助体系。制定出台《建立和完善农村居民社会救助体系的实施意见》，以农村最低生活保障为基础，健全完善了农村五保供养、特困居民子女教育救助、居民住房救助、法律援助等七项农村社会救助制度。三是实施全征地农村居民基本养老保险补贴制度。征地后人均集体性质农用地面积（不含林地）低于所在区人均农用地面积三分之一的村（组）内，年满16周岁，未参加城镇职工社会保险的农村集体经济组织成员（在校生除外），均纳入补贴范围。全征地农村居民基本养老保险费由区、镇（街道）两级财政及农村集体经济组织负担，区、镇（街道）财政分别按10％～30％的比例补贴，村（居）、组集体经济组织负担40％～80％，所缴费用不要农民自掏腰包。四是稳步推进“十好”和谐文明村居创建活动。建成全市首批80个“十好”和谐文明村居，禅城、南海、顺德三区给予每个村居每年财政扶持不低于20万元，高明、三水两区不低于15万元。

三、佛山市统筹城乡发展经验对我区构建城乡一体化发展新格局的启示

佛山市位于广东省，处在改革开放的前沿，其在城乡经济社会发展一体化方面的许多做法具有创新性，值得我们学习和借鉴。

一是推进城乡一体化发展，必须解放思想、大胆创新。党的十七届三中全会提出了加快构建城乡一体化发展新格局的战略任务，市委提出了要在全国率先构建城乡一体化发展新格局，实现这个目标，推进城乡均衡发展，不能满足于在统筹城乡发展方面已经取得一些成绩，必须进一步解放思想、更新观念，勇于创新、大胆实践，特别是在工矿废弃地开发利用、农村集体建设用地集约利用和农村土地承包经营权流转、沟域资源综合利用开发以及生态建设等方面，吃透各种政策精神，只要政策没明文规定禁止的，就是我们可以创新实践的，学会善于抓政策机遇、善于利用政策、用足政策，在落实好功能定位、涵养好生态环境的同时，加快城乡经济社会一体化发展。

二是推进城乡一体化发展，必须统筹城乡发展规划。要打破旧的思维模式，从思想意识中首先破除城乡“二元分割”的观念，定规划、谋思路始终从全区一盘棋角度出发，不再有城乡概念。要制定产业发展布局、土地利用、基础设施和公共服务体系建设、教育布局、人口发展、社会管理等城乡协调发展规划，将农村综合发展纳入全区整体规划之中，推进城市基础设施、公共管理和服务等延伸至农村，提升农村综合发展水平。

三是推进城乡一体化发展，必须激活农村土地资源。土地是农村发展的最宝贵资源。要最大限度地激活农村土地资源存量，积极开展“宅基地换楼房”、“土地换社保”以及宅基地入股、民居集中开发经营等试点工作，探索农村集体建设用地集约化利用模式，搭建社会资本进入平台，拓展农村发展空间。要制定工矿废弃地开发利用规划和相关配套政策措施，鼓励集体自建旅游服务基础设施或者采取转让、入股、租赁、置换等多种方式，引进社会资本开发建设，发展高端产业。要按照占补平衡、镇域或沟域统一调控的原则，将位置偏远、不利于开发利用的工矿废弃地指标，调控集中到镇中心区或沟域集中开发利用，推动人口向镇中心区集中、产业向沟域集中。要加强农村土地承包经营权流转平台建设，加大农业项目对外招商引进力度，吸引社会资本参与农业产业结构调整，配合旅游业的发展需求，大力发展有机农业、精品农业和观光农业，提升农业综合效益。

四是推进城乡一体化发展，必须加快农村集体经济体制改革。加快推进农村集体经济管理制度改革，实现集体资产从共同共有到按份共有，探索土地股份合作制、农民专业合作社等新型农村集体经济有效实现形式，是激发农民群众发展集体经济的主体意识和农村发展内部活力的必然需求。要加快制定我区农村集体经济管理体制改革方案，整体规划，分类推进。要对农村集体经济现状进行全面调查摸底，引进中介组织开展清产核资和集体经济组织成员界定工作，为推进改革做好准备。要在新城规划范围内乡镇、小城镇和重点镇，全面推行集体经济产权制度改革，将经营性资产、资源股份化，发展社区综合股份制，切实保障农民群众在推进城市化进程中的经济权利；在重点沟域的村庄，鼓励引导农民以土地入股，发展土地股份合作制，激发农民发展新型农村集体经济的积极性和创造性；在农业基础较好或者具有旅游文化资源的村庄，鼓励农民以土地承包经营权入股、房屋入股、资金入股、劳工入股等，成立专业合作社，发展多种形式的股份合作制。

五是推进城乡一体化发展，必须加快发展农村集体经济。发展壮大农村集体经济是促进整个农村经济快速发展，维护农村社会稳定，增加农民收入的有效措施。佛山市城市化进程之所以快速推进，关键是农村集体经济实力较强，不但能够解决农民的就业问题，还能够承担公共服务和公益性设施建设维护任务。要对全区农村可开发、可利用资源进行调查摸底，制定发展壮大农村集体经济的政策意见，依据资源秉赋和特点，明确不同村庄集体经济发展的思路和方向。要转变财政资金投入方式和重点，将有限资金投入到农民专业合作社、社区股份制等新型农村集体经济组织上，引导农村集体经济管理体制改革，使政府资金发挥最大经济效益。要发挥财政资金的杠杆作用，以政府投入吸引社会资本参与，激活农村和农民自有资金存量。要改进镇村干部考核评价体系，将集体资产增量和集体经济发展成效纳入镇村干部考核，建立健全村干部待遇保障机制，增强村干部发展集体经济的责任心和紧迫感。

六是推进城乡一体化发展，必须建立城乡统筹的社会保障体系。要健全完善城乡一体的劳动力就业培训服务体系，建立区、镇（街）、村（居）三级劳动就业服务指导站，村（居）设专职就业指导员，从职业技能培训、市场岗位需求、就业岗位推荐、法律援助等方面，提供全方位的服务和指导，推进农民就业向非农领域转移。要加快教育布局调整，整合优质教育资源，推进集中办学、规模办学，改善农村、社区职业教育硬件条件，提升义务教育质量和水平。要加大农村困难群众危旧房改造力度，在重点镇和小城镇推行宅基地换楼房试点工作，着力改善农民群众生活条件。

七是推进城乡一体化发展，必须健全公共财政“三农”投入稳定增长体制。在基础设施建设、公共服务体系、社会事业发展投入上要重点向农村地区倾斜。要建立支农资金统筹使用机制，整合各口、各个渠道的支农资金，统一使用管理，集中力量办大事，提高财政资金支出效益。要明确财政资金投入重点，将有限财力投在农村基础设施、社会事业发展、社会管理和公共服务体系建设上，通过改善农村发展环境促进农村产业发展。要发挥财政资金的杠杆作用，完善财政资金贴息、担保政策规定，引导金融机构加大农村信贷投入力度、社会资金投向农村。要创新财政资金投入方式，重点投向农民专业合作社、社区股份制等新型农村集体经济组织，作为集体股份参与农村集体经济发展，同时采取以奖代补、以奖代投、先建后补等方式，鼓励引导农村和农民利用自有资金建设新农村，激发农民主体意识。要健全支农资金监督检查机制，深化乡镇财政管理体制改革，强化财政资金支出环节管理，健全财政投资评审制度，加强财政投资支出绩效评估，定期开展财政支农资金专项检查，确保财政投资取得成效。

第五篇：坚持科学发展+++促进城乡统筹(赴都江堰市考察报告)

坚持科学发展 促进城乡统筹

——赴四川省都江堰市考察报告

崇礼县委常委、纪委书记 张明伟

2011年11中旬，由市委党校组织的2011年处级领导干部培训班，对四川省都江堰市实施城乡统筹进行了考察学习。通过听取讲座、实地考察、相互交流，开阔了视野，拓宽了思路，深受启发。现将有关情况报告如下。

一、都江堰城乡统筹的基本做法和经验

都江堰市位于成都平原西北部，以都江堰水利工程而得名，被誉为“天府之源”。全市幅员面积1207平方公里，辖19个乡镇和1个科技产业开发区，人口63万，城市人口20万。从2003年起，成都市为打破城乡二元结构，探索解决三农问题的新途径，发起了一场史无前例的统筹城乡的“自费”改革试验。而都江堰市则在这场改革中一直充当着排头兵的角色。经过八年的“自费”统筹城乡改革，地处成都城市圈第三圈层的都江堰市, 通过推行“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，在全国率先实施了新型农村合作医疗和农村产权制度改革试点，实施了财政集中支付、土地统规统供、统规统建安置、失地农民保障和规范化服务性政府建设等一系列重大改革。目前，都江堰市跻身最佳中国魅力城市、中国优秀旅游城市、首批国家5A级旅游风景区、国家重点风景名胜区、国家生态示范区、全国卫生城市、国家历史文化名城、国家园林城市、全国文化先进市行列，并荣获首届“中国人居环境范例奖”，拥有青城山——都江堰世界文化遗产和大熊猫栖息

地世界自然遗产“双遗产”品牌。都江堰市也是四川省经济综合实力“十强县（市）”。“十一五”期间，都江堰全市社会消费品零售总额、固定资产投资连续五年居成都市第三圈层第一位。而都江堰的地区生产总值也跃升至第三圈层的第一位。

（一）运用市场机制，推进“三个集中”，谋求规模化发展，是推进城乡一体化发展的成功实践。

一是工业向集中发展区集中。坚持走新型工业化道路，积极承接产业转移，大力发展机电产业为主的集约环保型工业，推动工业集中发展。建立了工业企业向园区集中的推进机制，龙鼎镁铝、青城万发数字机顶盒、遛洋狗食品等10个项目顺利建成投产。全市工业集中度达62.5%。累计投入4.57亿元，完善了园区骨架路网，实施了110KV变电站建设，全面启动日处理能力达3万吨的污水处理厂建设。建成拉法基第二条生产线、普什宁江数控机床等一批产业带动能力强、市场竞争优势突出的大项目。完成全社会更新改造投资17亿元，完成工业投资28亿元，优势企业竞争能力显著增强。关闭违法排污企业25家，彻底退出了多年来都江堰市高耗能、低产出的工业发展形态，为保护生态环境做出了新的贡献。“5.12”汶川地震后，都江堰全市规模以上工业企业恢复面达94%。基本完成工业集中发展区6.67平方公里土地储备，复式工业厂房、污水处理厂、道路等配套项目加快建设。拉法基第三条生产线、普什宁江精密数控机床产业化基地等48个工业项目加快建设，新引进江翰工业园、晨明电动车等15个亿元项目。二是土地向适度规模经营集中。坚持建标准、做规模、创品牌的思路，强力推进土地向规模经营集中，特色农产品，核心优势逐步形成。基地建设取得新的进展，日昇猕猴桃园区二期

2000亩基地建设全面推进，成为全国首家欧盟和中国良好农业操作“双认证”农产品基地和全国最大的猕猴桃鲜果出口基地。川芎成功通过国家级农业标准化示范区项目验收，获得国家地理标志产品保护。建成农户科学储粮新型小粮仓500户，建成崇义2075亩粮食规模化经营综合试点区。龙头企业快速发展，南宝蜂产品出口和创汇额成为省内同行业“单打冠军”。培育壮大祥瑞食品、新联水产、兴达蔬菜等一批龙头企业，农业产业化带动能力显著提高。全市农村专业经济合作组织发展到140余个，带动农户8.8万余户，带动面达68%。都江堰市特色农产品在成都国际农博会荣获17项金奖。三是农民向城镇和新型社区集中。都江堰加大了农民集中居住区建设力度，及时编制了农民集中居住区实施方案，成立了相应的工作领导小组，完成了172集中居住区规划方案。目前，实施了66个农民集中安置点及基础配套设施建设，落实了总建筑面积约170万平方米16个安居房(廉租房)项目，其中11个安居房(廉租房)项目133万平方米开工建设。

（二）转变政府职能是推进城乡一体化的核心动力。为了尽快改变农村发展落后对城市整体发展的制约，大量的政策向农村倾斜，都江堰市对城乡一体化发展进行全面规划，建立了城乡融通的管理体制和为农村地区提供全面的公共服务，在短时间内最大限度地改善农村了生产条件和提高农村居民生活质量。

（三）科学制定城乡规划是推进城乡一体化的基本依据。在统筹城乡经济社会发展中，坚持城乡一盘棋、大中小城市和小城镇协调发展的原则，突出以中心城区为核心，以县城、区域中心镇为重点，建立了科学分工、布局合理的城镇体系规划，以及与中心城市相匹配的农村空间布局规划，精心编制了经济社会发展

规划、城市总体规划、土地利用规划、城乡产业发展规划、基础设施建设规划、社会事业发展规划、生态环境保护规划等专项规划，形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系，体现了“三个集中”的原则，为构建城乡一体发展新格局奠定了坚实基础。

（四）城乡统筹、全方位推进，构建城乡一体化发展的支持系统，是推进城乡一体化发展的具体手段。

一是大力简化和规范行政审批。全面推行了并联审批和集中服务，较好地解决了政府管理缺位、越位和不到位的问题。着眼于促进公共管理和公共服务向农村覆盖，先后进行了规划、农业、水务、交通、林业和园林等涉及30个部门的管理体制改革，初步形成了统筹城乡发展的管理体制。二是大力推进公共服务改革。先后推进城乡户籍、就业制度改革、城乡社会保障制度改革、城乡教育、卫生等公共服务体制改革。三是积极推进农村产权制度改革。建立健全了归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，坚持用制度去规范保障各项工作稳步落实。四是深化农业农村投（融）资体制改革。制定出台了《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见》和《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平意见》，加大各级财政对“三农”的投入力度。五是积极推进基层民主政治建设。推行了以基层党组织书记公推直选、开放“三会”（党委常委会或全委会、人大常委会、政府常务会）、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，形成了以群众满意为价值取向、对上负责与对下负责相结合，促进干部队伍建设的长效机制。加强和改善村“两委”建设，完善农村基层治理结构，构建在党的领导下，以政府管理为基础、村民自治为核心、社会组织广泛参与的多元乡村治理机制，逐步改“代民作主”为“农民自主”。

二、推进城乡统筹给我们的启示

（一）推进城乡统筹，必须明确思路，规划先行。思路和规划是建设的先导，只有做到思路清晰、科学规划，城乡统筹才能有计划、有步骤、科学地向前推进。都江堰市的特点，就是有一个关乎长远、指导未来五到十年的城乡一体化发展规划，不仅城乡建设整治有规划，城乡产业发展、社会保障、基础设施建设等也都有规划。

（二）推进城乡统筹，必须强化保障，加大投入。消除长期以来形成的城乡差距，解决城乡二元结构带来的诸多矛盾，单靠农村、农民自己的努力还远远不够，各级财政必须加大这方面的投入。都江堰市坚持把加快推进城乡一体化作为一项“民生工程”来抓，以富民惠民为核心，贯穿“多予、少取、放活”的方针，切实加大财政投入，凡是该给的、能给的都尽量给农民，让广大农民群众在推进城乡一体化过程中真正得到实惠。

（三）推进城乡统筹，必须解放思想，改革创新。统筹城乡发展是一项全新的工作，必须解放思想，大胆创新、用于实践。特别是农村土地流转、“城中村”综合改造、失地农民安置、户籍制度改革等问题，都需要在政策上给予指导和支持。都江堰市在这些方面都进行了积极地改革和探索，有的还突破了上级政策，在实践中都取得了很好的效果。

（四）推进城乡统筹，必须政府主导，市场运作。推进城乡一体化，其根本目的是使长期处于弱势群体的广大农民受益。只有政府参与和主导，才能有效协调并解决好各种矛盾和利益关

系，才能建立起市场化的投融资机制和投融资平台。在依靠政府主导推动的同时，还要引入市场机制，用市场化运作方法，拓宽资金筹集渠道，解决政府投资不足的问题。

（五）推进城乡统筹，必须因地制宜，分类指导。要始终坚持典型引路、以点带面、分类指导的工作方法，边试点，边总结、边推广，不搞“一刀切”、“一个模式”。另外，城乡一体化建设是一项长期的、复杂的系统工程，是一个不断探索、发展提高、逐步完善的过程，不能急于求成，必须结合实际，坚持“一张蓝图绘到底”的思想，循序渐进地加以推进。

（六）推进城乡统筹，必须突出主题，尊重民意。城乡统筹推进的利益主体和实践主体是农民。只有依靠农民群众，让农民群众唱主角，才能达到事半功倍的效果。因此，在推进城乡一体化发展的各项工作中，必须尊重农民意愿，不搞强迫命令；必须转变服务和管理方法，不可急功近利，追求政绩；必须一切从农村实际出发，适应农村经济社会发展的客观形势需要，对农民的生产方式、经营模式和生活方式进行科学地引导。只有这样，才能激发农民的创造潜能，发挥农民的主体作用，保障农民的物质利益和民主权利，才能实现经济发展、社会和谐稳定。

三、关于推进我县城乡统筹的建议

通过实地考察，我们学习了都江堰市的先进经验，也看到了我县存在的差距。我们要认真学习他们的经验做法，采取更加有力的措施，进一步加大对我县城乡统筹发展的推进力度。

(一)提高城乡一体化规划水平，尽快完善配套政策体系。要把全县作为一个有机整体，在已有规划的基础上，聘请有资质的国内专家学者，高起点、高标准、高质量地编制全县城乡一体化

发展的总体规划。同时，要坚持条块结合，农工部、城建、国土、公安、交通、发改、财政等部门要制定城乡统筹转向规划，出台推进城乡一体化的配套政策。各乡镇也要加快完成本辖区的城乡一体化规划。

（二）切实加大财政支持力度。县、乡两级财政要加大对城乡一体化建设的投入，重点要解决城乡发展一体化进程中事关全局性的问题，包括基础设施建设、环境综合整治、社会事业发展、社会保障体系建设等方面，确保对城乡发展一体化建设总投入的增长幅度。

（三）进一步理清发展思路，合理优化农业产业布局。要加快推进农业产业结构调整，培育壮大优势产业，加快建设现代农业，按照“一村一品”、“一乡一业”的思路，区分精品农业和特色农业两大板块，依托特色蔬菜龙头企业带动，逐步建成具有崇礼特色的新型农业产业体系。要积极引导和扶持龙头企业与基地建立紧密型产业链，延伸产业链条，带动农民增收。

（四）加强农村基础设施和社会事业建设，推进城乡公共服务一体化。要把城乡基础设施建设统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。要进一步完善基础设施建设。要重点改善偏远乡村办学条件，实施“村小合并转移”工程，促进城乡教育均衡发展。要探索乡镇卫生院由市、县医院托管的模式，巩固和发展新型农村合作医疗制度。要进一步扩大农村低保对象保障范围，逐步统一城乡低保标准。要积极完善救助制度，尽快实现城镇“三无人员”、农村“五保户”集中供养。

（五）拓宽农民工转移渠道，推进城乡就业一体化。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合

理限制和乱收费。加快建立适应农民工特点的社会保障制度。要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，确保他们能够享受与城镇居民同等的权益。

（六）加快“城中村”综合改造和土地流传步伐。要本着“政府主导、农民自愿、市场运作”的原则，坚持统一规划，综合开发，建管兼顾，借鉴外地建设新民居的经验，尽快完成西湾子镇东村、西村和东沟门村的城中村改造工作。要利用好土地修编这个契机，尽最大可能增加城乡建设和绿化用地，为将来发展留够空间。要借鉴外地土地流转的好经验、好做法，以稳定农村先行土地政策为前提，妥善处理农民离土“进城”与稳定土地承包政策的关系，开展好土地承包经营权整村流转工作。

（七）切实加强组织领导，积极探索我县城乡统筹建设的新路子。要成立城乡产业一体化、城乡规划建设一体化、城乡社会事业一体化、城乡社会保障一体化、城中村再造、土地经营权流转、户籍制度改革等9个方面的专项推进组，构建覆盖全县、分工合理、责任明确、组织有力的组织领导体系。各乡镇都要成立由党委主要领导任组长的城乡统筹建设组织领导机构，形成县、乡两级主要领导抓城乡一体化工作的良好局面。

2011年11月22日