党校课题----和谐社会与农村社会保障制度

第一篇：党校课题----和谐社会与农村社会保障制度

内容概要

社会保障制度作为现代市场经济发展的产物，既是大型的社会福利工程，也是一项非常重要的社会制度，对经济发展和社会进步起着巨大的促进作用。作为一项完整的社会保障制度，它包括城市社会保障和农村社会保障两个同样重要的方面。本课题将借鉴已有的成果和我国的农村的实际情况从农村社会保障制度建设重要性、现状、存在的问题及原因、基本战略和原则、政策建议来进行论证。

一、发展农村社会保障制度是我国构建和谐社会的重要条件

（一）农村社会保障制度建设为促进社会公平提供条件

（二）农村社会保障制度建设为推动社会安全和法制建设提供条件

（三）农村社会保障制度建设为促进城乡协调发展和缩小差距提供条件

二、我国农村社会保障制度发展的现状与主要特点

（一）农村低保制度处于扩大试点阶段

（二）农村养老保险制度在衰退后重新进入新型制度探索试点阶段

（三）农村失地农民和农民工参与社会保障的工作有一定进展

（四）农村合作医疗试点进展顺利

（五）农村社会救助体系建设范围扩展

三、我国农村社会保障制度存在的主要问题及根源

一是城乡社会保障分立问题 二是失地农民社会保障问题 三是农民工社会保障问题 四是农村居民养老保险问题 五是农村低保和社会救助问题 六是农村社会保障管理问题

四、建立农村社会保障制度的基本战略和原则

基本战略是：从统筹城乡经济社会发展的思路出发，把农村社会保障制度建设作为政府的一项重点工作来抓，培育农民社会保障意识，创新社会保障理念，促进农民的社会保障权益维护，加强社会保障基础设施建设，加大社会保障资源整合力度；改进在社会保障制度方面的做法，推动社会力量积极参与社会保障体系的建设和提供服务；扩大社会保障的覆盖面，提高社会保障服务的有效性。目前发展的重点是：建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。

发展农村社会保障制度，要坚持五项原则。一是坚持统一规划与逐步推进相结合的原则。二是坚持社会保障与自我（个人）保障、家庭保障、社区保障相结合，在立足保障农民基本生活的基础上，建立开放性、多元结合的保障系统。三是坚持保障资金社会化筹集的原则。四是坚持物资保障和服务保障相结合的原则。五是坚持公平与效率、权利与义务相统一的原则

五、推进我国农村社会保障制度发展的政策建议

（一）建立城乡统一的社会保障制度基本制度框架，通过法律手段将现代社会发展的保障制度和保障服务全面引向农村、惠及农民

（二）充分发挥公共财政职能，推进农村社会保障基本制度的建立和体系建设

（三）建立各种补充性的农村社会保障制度，并与城市保障接轨

（四）强化农民权益保障，改革征地制度

（五）加强农民工参加保险的引导和监管

（六）推进农村社会保障规范化建设，促进资源整合

（七）建立高效有力的农村社会保障工作制度和体系

和谐社会与农村社会保障制度

从总体上看，我国还未建成比较成形和完善的农村社会保障基本制度框架，一些重大类型的社会保障目前仍处于探索阶段。在推进社会主义和谐社会建设中，发展农村社会保障制度，必须从长计议，逐步推进城乡社会保障一体化。本文提出了完善我国农村社会保障制度的政策建议。

一、发展农村社会保障制度是我国构建和谐社会的重要条件 农村社会保障制度是在特定的社会发展阶段，主要以农村居民为参保对象和保障受益对象建立的制度。农村居民，包括农民工、失地农民、一般普通农民、农村困难户、贫困户和五保户等。农村社会保障制度，包括贫困农民的低保、一般农民的养老保险、失地农民的社会保障、农民工的社会保障和农村社会救助系统等。随着农民身份的变化和社会经济发展条件的变化，农村社会保障制度的形式和内容会发生重要的变化。发展农村社会保障制度，与城镇社会保障系统有机衔接，逐步建设城乡统一的社会保障体系，是我国统筹城乡发展、构建和谐社会的必由之路。

（一）农村社会保障制度建设为促进社会公平提供条件

社会主义和谐社会的一个重要的基石是机会和权利均等，包括就业机会的均等、教育机会的均等、创业机会的均等、融资机会的均等、收入权利的均等、社会权益保障权益的均等。长期以来，国家正规的 社会保障制度仅覆盖了属于正规部门的部分城镇居民，并没有覆盖广大农民，城乡社会保障的差距非常悬殊。直至今日，农民多以家庭、至多以集体为单位进行“自我保障”。我国正处于从农业社会走向工业社会的转型期，社会流动性大大增加了。这种流动性使得城乡居民不能再仅仅依赖传统的家族来获得保障了，尤其是在农村，对大量的农民而言，从发展的趋势来看，需要从社会保障体系来获得机会和权利的基本保障，这是一个很大的挑战。此外，我国正在进入人口老龄化的阶段。2000年我国第五次人口普查数据显示，农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10%，高出城市1.24个百分点，进入了老年社会，而且老年人口将以每年3.3%的速度增加。化解老龄化高峰带来的经济和社会的巨大压力也需要发展农村社会保障制度。??

（二）农村社会保障制度建设为推动社会安全和法制建设提供条件

随着工业化、城镇化的推进，我国目前已步入各种社会矛盾凸显的时期，面临一些亟待解决的现实问题和冲突。一是独生子女政策实施问题。农村最早实行计划生育的农民群众即将陆续进入老年，越来越严重的老龄少子现象改变了养儿防老的传统家庭养老模式。如果他们的养老问题解决不好，就会动摇现行计划生育政策的群众基础。二是农民工问题，我国进城务工农民约1.6亿多人，收入低、就业不稳定、流动性大。三是乡镇企业和中小企业职工1.38亿人，他们的就业不稳定，没有完全参与到社会保障体系中。四是被征地农民超过5000万人，他们失去土地后多数还难以正规就业，面对诸多的社会风险，相当多 的人成为弱势群体。五是目前农村每年有约7000万以上灾民，有7600多万绝对贫困和低收入人口需要救助。发展农村社会保障制度，可以加强社会管理和控制，维护农民权益和相关弱势群体的利益以及体现社会人文关怀，建立社会安全网。

（三）农村社会保障制度建设为促进城乡协调发展和缩小差距提供条件

城乡发展不平衡是我国经济社会发展中的突出矛盾。根据国际经验和社会保障发展一般规律，在社会经济发展已具备一定条件后，可以采用调整国民收入分配的有效手段加快推进农村养老保险的基本制度建设，缩小城乡差距，促进城乡协调发展。目前我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，必须加快农保制度建设，通过制度和机制建设缓解社会矛盾，提高农民收入和生活水平。2009年全国GDP达到335353亿元，财政收入达到68477亿元，已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础。发展农村社会保障制度，将为促进城乡协调发展、缩小城乡差距提供重要的条件。

二、我国农村社会保障制度发展的现状与主要特点 新中国建立后的初期，党和政府的首要任务是推进农村土地改革，保证耕者有其田，在农村实行的是以家庭保障为主、政府、社区适当扶助的制度。从农业合作化开始到十一届三中全会期间，国家实行计划经济的管理制度，在农村实行的是以集体保障为主、国家适当扶助的制度，但没有建立独立的社会保障制度。1978年后，农村社会 保障开始逐步建立和发展，最为重要的是在扶贫救济方面得到高度重视和取得重大成就，同时初步建立了农村基层社会保障体系框架，但总体上看，还未建成比较成形和完善的基本制度框架，一些重大类型的社会保障目前仍处于探索阶段。农村社会保障制度发展的现状和特点是：

（一）农村低保制度处于扩大试点阶段

我国农村低保制度的建立和工作开展可以分为三个时期。早在20世纪80年代，一些地区尝试由乡镇统筹救济经费，开展定期定量救济，这当中就包含了为农村贫困居民提供制度性生活保障的思想。进入20世纪90年代，山西、上海等一些地方开始了真正的农村低保制度试点。目前是第三个阶段，即扩大试点，建立体系阶段。这一阶段从1996年1月民政部召开全国民政厅局长会议开始。最近几年来，农村低保试点和参保的范围进一步扩大，在做法上有所创新，也取得了一些宝贵的经验。截至2005年底，全国已经有北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、河北、陕西、吉林等１２个省、直辖市分别颁布地方规章或以政府名义发文，在全省（市）范围内建立了农村低保制度。

（二）农村养老保险制度在衰退后重新进入新型制度探索试点阶段

我国农村社会养老保险制度探索已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。第一阶段是1986-1992年,为试点阶段。1986年“全国农村基层社会保障工作座谈会”召开后，一些经济较发达的地区开展了首批 试点。第二阶段是1992-1998年,为推广阶段。1991年6月,原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并从1992年1月1日起在全国公布实施。从此农民参保人数不断上升,到1997年底,已有8200万农民投保。第三阶段是1998-2002年以后，为衰退阶段。全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题,一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月,国务院指出当时我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,对当时的农保政策进行了重大调整。第四个阶段是2003年以后至今，为新型农村养老保险探索试点阶段。一些地方通过加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等，在探索新的农保模式方面取得了一定的突破和进展。（到目前为止，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县(市、区、旗)不同程度地开展了农保工作，5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。）

（三）农村失地农民和农民工参与社会保障的工作有一定进展 近年来，为失地农民建立社会保障受到重视，江苏、浙江省等一些经济发达地区和北京、上海等大中城市为解决失地农民的权益保障问题进行了有益的探索，开始建立以土地换保障、让农民失地不失利、失地不失权、促进农民就业和一次性进入城镇社会保障体系等新的制度框架。近几年来，城镇社会保障也开始向农民工延伸，取得了一些好的效果。具体延伸的方式主要有四种：一是按照城镇社会保险的统一标准，政府布臵扩大社会保险覆盖面的比率，地方向企业摊派任务，将基本养老、医疗、工伤、失业四项保险捆绑在一起办。二是在城镇社会保险制度框架内适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险企业和个人的缴费比例分别降至12%和4%。三是探索对农民工的综合社保制度。上海市2002年开始实行农民工综合保险制度，包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。四是企业为农民工中成长起来的技术和管理人员参加城镇社会保险，如浙江绍兴市。一些地方乡镇企业让有本地户口的农民工参加农村社会养老保险。但总体看城镇社会保障体系基本上没有覆盖农民工。

（四）农村合作医疗试点进展顺利

我国新型农村合作医疗试点工作从2003年正式开始，进展比较顺利，取得了明显成效：一是合作医疗制度框架和运行机制已基本形成；二是参合农民的卫生服务的利用水平提高，抵御大病经济风险的能力得到增强；三是合作医疗的制度运行比较平稳，受到广大农民群众的普遍欢迎。截至2008年3月底，合作医疗已覆盖我国农村6.7亿人口。这些人口，占全国农业人口的83.44%；参加合作医疗的人口5.7亿人，占全国农业人口的62.25%，参合率是89.06%。

（五）农村社会救助体系建设范围扩展

目前全国农村社会救助体系建设，已经从点逐渐向面上扩展，从临时向制度转变，从单一向政府救济、从中华慈善总会等民间机构救济到社会救济整体发展。各级政府都十分重视自然灾害的应急救济工作，建立了以民政部门牵头，其他部门协同配合的工作体系，总体上 救济工作比较到位，效果明显。在特殊困难群体方面，包括“五保”对象、孤儿和流浪乞讨未成年人等，我国也为此建立了有关的专门机构和相关援助制度。

三、我国农村社会保障制度存在的主要问题及根源

总体上看，农村社会保障制度在发展规划和设计上还存在重大缺陷，制度覆盖的人口范围有限，保障水平低，保障项目少，保障具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会发展的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有较大的差距。

（一）城乡社会保障分立问题

受二元经济结构长期存在的影响和制约，我国城镇居民基本的社会保障制度并没有覆盖广大农民，农村居民社会保障的内容、范围、方式和手段与城镇社会保障相比差距悬殊。在很多地区，多数农民实际上处于基本没有社会保障的状态。城乡居民社会保障的差别化，是我国城乡二元分隔格局的一个独特现象。

（二）失地农民社会保障问题

从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在 就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。失地农民社会保障程度低，与征地政策不完善和农村社会保障基本制度不健全有关。尤其是在普遍实行货币补偿后，一些地区失地农民要自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，事实上影响了失地农民社会保障的建立和完善。

（三）农民工社会保障问题

长期以来我国社会保障只覆盖城镇职工，只是近年才开始以不同方式向农民工延伸，总体看城镇社会保障体系基本上没有覆盖农民工。据农业部2008年的调查，已经参加工伤保险的农民工仅占总数的12.9%，参加城镇职工基本医疗保险的仅占10.0%，参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%。只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险。工伤保险和医疗保险与农民工关联最密切，但参保率低，伤残得不到经济赔偿和治疗；养老保险参保率低，参保不能受益，退保率高。目前不仅农民工养老参保率低，而且已参保的基本养老保险关系不能跨地区转移。根据现行规定，农民工工作变动时可以退保，但只退个人交费部分，企业给农民工交的保费不退，留在城市。此外，在低保和社会救助方面，农民工由于没有在输入地落户，虽然与当地人同样为输入地的经济发展做贡献，却享受不到同样的保障，在因失业、意外伤害生活陷入困境时，往往孤立无助。

（四）农村居民养老保险问题

由于管理政策多变，社会上对其发展的紧迫性认识不统一，多 数地方农保工作基本处于停顿和等待观望状态等，已经参保的人数规模不大，并且还有大幅度下降的趋势等。主要原因有两个，一是由于现行制度在设计上存在重大缺陷，还不能完全适应新形势的发展变化和农民对养老保险的需求，政府缺少投入和支持扶助政策，参保资金还缺乏可靠的投资渠道，基金难以保值增值。二是由于政府管理体制还没有理顺，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。

（五）农村低保和社会救助问题

目前社会上对农村低保制度建设的紧迫性存在认识分歧，一些基层政府工作人员还认为低保工作可有可无，可多可少。也有不少地方的政府部门认为低保工作固然重要，但因经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。同时，由于农民收入难以货币化、收入的不稳定性、农村养老金制度远未普及等，农村家庭收入具体计算办法还不规范，农村低保对象收入标准界定上存在困难，个别地方还存在人户分离等现象，对象界定复杂。此外，社保管理体制难以适应形势的变迁，农村低保统计等基础工作薄弱，农村低保资金难以落实到位等也是重要的影响因素。农村社会救助方面存在的主要问题是救济标准还偏低。

（六）农村社会保障管理问题

集中表现在多头管理、政出多门，农村社会保障基金被挤占、挪用现象严重，管理的透明性差，农民缺乏直接的受益感。作为农村社 会保障的主体性项目——农村社会养老保障制度的建立、运行以及保险金的发放不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度来执行，不是农民与政府的一种长期性契约，造成制度随意性大，上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，可当上级政府态度冷却下来，地方政府马上就停办。造成这些问题的原因是多方面的。从客观的原因方面分析，与社会经济发展的阶段、水平和结构有很大的关系。我国还是一个发展中国家，经济不发达，尤其是农村的社会经济发展水平不高，没有较多的剩余去建立社会保障制度。从主观的原因方面分析，与人们对社会保障的理念认识和政策导向有很大的关系。长期以来，农民重视自己的家庭和宗族，认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责，社会保障意识差，对参加社会保障的积极性不高。此外，社会保障制度建设具有较强的专业性、技术性，需要结合实际情况和需要逐步推进，需要制度和技术创新，需要一个不断完善的过程，不可能一步到位。我国各地经济发展水平差异很大，在建立保障的条件、意识、政策水平等方面存在差异是必然的。

四、我国农村社会保障制度发展的战略和原则

我国农村社会保障制度的发展，与推进社会主义新农村建设具有紧密的关系。2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度”，要“逐步建 立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”。这些意见的出台，不仅是对近年来各地努力探索发展农村社会保障制度的一次肯定和重要鼓舞，而且对今后重视和加强农村社会保障制度建设提出了新的思路和要求。

在推进社会主义和谐社会建设中，必须从长计议，逐步推进城乡社会保障一体化。基本战略是：从统筹城乡经济社会发展的思路出发，把农村社会保障制度建设作为政府的一项重点工作来抓，培育农民社会保障意识，创新社会保障理念，促进农民的社会保障权益维护，加强社会保障基础设施建设，加大社会保障资源整合力度；改进在社会保障制度方面的做法，推动社会力量积极参与社会保障体系的建设和提供服务；扩大社会保障的覆盖面，提高社会保障服务的有效性。目前发展的重点是：建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。

发展农村社会保障制度，要坚持五项原则。一是坚持统一规划与逐步推进相结合的原则。二是坚持社会保障与自我（个人）保障、家庭保障、社区保障相结合，在立足保障农民基本生活的基础上，建立开放性、多元结合的保障系统。三是坚持保障资金社会化筹集的原则。四是坚持物资保障和服务保障相结合的原则。五是坚持公平与效率、权利与义务相统一的原则。

五、推进我国农村社会保障制度发展的政策建议

（一）建立城乡统一的社会保障制度基本制度框架，通过法律手段将现代社会发展的保障制度和保障服务全面引向农村、惠及农民。农村社会保障制度的建设离不开政府的推动和法制建设。考虑到历史情况和现实困难，即使在暂时还不能建成覆盖所有农民的全面的社会保障体系下，基于人口的流动性的，也要及早在农村建立基本的社会保障制度，规范农民参保的渠道和获得保障的社会权益，促进农民全面参与和分享到现代社会保障制度体系建设的成果。一是要在农村建立全面的农民个人信用系统，用法律的手段为每个农村居民建立基本的低保账户，包括以构建统一的个人信息信用系统为基础建立收入保障账户和以基本账户与个人账户相结合的农村居民社会养老保险账户。二是要促进建立统一的社会保障制度与建立过渡性的社会保障制度相结合。三是通过立法，完善农村新型合作医疗与社会救助保障体系，建立政府政策扶持机制。

（二）充分发挥公共财政职能，推进农村社会保障基本制度的建立和体系建设

一是拓宽农村低保资金筹资渠道，建立低保财政资金支持和托底的制度。应将低保资金列入财政预算。二是着力推进被征地农民社会保障工作，建立适应农民工特点的养老保险制度。要将被征地农民的社会保障基金纳入公共财政服务范围，进一步完善保障做法，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。要推进将正规稳定就业的农民工纳入城镇企业职工基本养老保险体系，非正规稳定就业的农民工实行农村新型养老保险制度。要广开渠道促进失地农民 就业。三是明确政府对农民社会保障基本制度的建设和基本账户的筹资具有重要责任，加快农村养老保险基本制度的建设。要通过公共财政的手段，加强政府支持、引导和服务，调动各级政府在搞好农村社会保障工作方面的积极性，建立政府牵头、多方参与的工作机制，提高对农村社会保障制度运行的监管水平。四是要通过公共财政的手段，加强对城乡社会保障政府部门和工作队伍的规范化及建设和统一管理，建立全国协调、上下一致的社会保障工作体系。

（三）建立各种补充性的农村社会保障制度，并与城市保障接轨。鼓励和引导农民个人和家庭通过增加对社会保障建设的投入，改进保障方式，提高社会保障水平，适应我国各地社会经济发展不平衡和不同的农民对社会保障需求存在较大差异的特点，在实施农村社会保障制度过程中，还积极探索建立多层次的农村社会保障制度安排，建立各种补充性的农村社会保障制度，并与城市保障接轨，形成完善的社会保障体系。比如借鉴城市低保工作的经验，可以建立农民工养老保险个人账户，实行低费率（费率的确定应考虑未来全社会可建立的基本养老保险水平），缴费由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主，全部缴费进入农民工个人账户。在不同统筹地区参保缴费的，其个人账户和保险权益，可以只接不转，建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金；也可以转到新工作地区，按当地缴费标准折算接续。回农村的，允许转移个人账户进入农保，家乡没有建立农保的，应将个人交费和单位为农民工的交费退给本人。政府对过渡期的农民工养老保险建立风险基金 和监管机制。

（四）强化农民权益保障，改革征地制度

为确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性，可以探索推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。要改进对农民补偿的制度，引入市场机制，提高农民征地补偿水平。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。要完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。

（五）加强农民工参加保险的引导和监管

要按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。目前没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民工享受到工伤及职业病的补偿。强化工伤预防工作，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。

（六）推进农村社会保障规范化建设，促进资源整合

一是要加强组织领导，实行政府统一协调、有关部门归口管理、各部门和地区尽责联动的管理模式，推进管理标准化和规范化建设。二是要营造政府支持和社会各界广泛参与农民低保制度的氛围环境，宣传引导人们深刻认识贫困和贫困救助的重要意义。三是要规范农民 社会养老保险基本制度框架，通过创新制度，制定城乡社会保险关系转移、衔接办法，加强基金监管，拓宽投资渠道，完善养老金计发办法，保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，能随着时间的推移实现资源保值增值。四是加快建立农民工大病医疗保险或合作医疗，建立社会应急救助机制。五是建立失地农民社会安全网。坚持政府、集体、个人共同出资的原则筹集保障资金。要改变一次性货币安臵为主的做法，使征地补偿一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，另一部分要作为失地农民的社会保障基金。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险。六是要积极探索多渠道、多元化的农村社会保障资金筹措机制，形成保障合力。

（七）建立高效有力的农村社会保障工作制度和体系

一是要科学制定各种保障标准和管理办法，把握合适的保障范围和保障程度。比如在社会救助的标准上，可以确定一个最低生活保障线标准的参照系数，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。在低保的标准上，应分类制定属于保障对象的条件与范围，遵循低标准、广覆盖的原则，既能充分发挥救助资源的效益，也体现出社会公平与公正。二是要加强农村社会保障档案管理和信息化建设，建立现代化的信息网络系统，采用先进的管理手段，提高资源调度工作能力。三是要建立健全和完善各种 专业分析预测预警机制。四是要建立政府责任机制，包括强化政府规划、引导和管理职能，在社会保障的建设上推进全国统一规划、规范和管理，建立有效的引导机制；积极引导社会各界投入农村社会保障事业的建设；切实解决重点人群的社会保障及其适销对路的问题；进一步重视农村社会保障工作的管理与服务，提高效率和服务水平等。五是要加强基层管理机构和服务网络的建设，坚持工作重心下移，以属地管理为原则。

第二篇：析社会保障制度与和谐社会建设

析社会保障制度与和谐社会建设

——城乡统筹

摘要：实现和谐发展是人类共同的理想与追求目标，而社会保障是实现社会和谐发展的客观基础与必要条件，它的独特功能决定了它是实现社会公平正义与促进共享国民财富的基本制度安排。健全、完善社会保障制度是促进社会和谐发展的必由之路。然而，构建社会主义和谐社会，离不开广阔农村的社会和谐。

关键词：社会保障制度；和谐社会；城乡统筹

社会保障制度与社会和谐发展的正相关关系，要求我们在构建和谐社会进程中，必须高度重视社会保障制度建设，并通过健全、完善社会保障制度来化解现实社会问题和社会矛盾。在充分肯定改革开放以来已经取得的巨大成就和中国近二十多年来总体上是一个从计划经济时代的阶级斗争年代逐步向和谐社会迈进的进程的同时，还必须承认现阶段确实存在着差距、矛盾、冲突，经济社会发展不协调的格局日益显现，部分社会矛盾甚至在日益尖锐化。中国进入２１世纪后所面临的既是一个难得的战略机遇期，同时也是一个社会分化加剧并需要采取有效措施才能得以化解的敏感、复杂时期。

一、问题提出背景

在中国现阶段面临的诸多引人关注的社会问题中，贫富差距的扩大化，劳动关系的失衡，流动人口与固定户籍人口之间的利益冲突，城乡发展差距、地区发展差距的客观存在等，都对整个社会的和谐发展产生着直接的负面影响。而在这些差距、矛盾与问题中，又几乎都与社会保障制度的残缺不全、有效性不高有着直接的关系。

农业弱质、农村落后、农民弱势、城乡发展不协调，城乡二元结构长期存在，不时还有扩大的趋势，使得构建农村和谐社会成为我国构建和谐社会的最大难题。构建社会主义和谐社会，离不开广阔农村的社会和谐。从一定意义上说，没有农村的稳定和发展，就不可能有整个社会的稳定和发展；没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，就不可能有中国的和谐。

二、城乡和谐发展的策略

（一）小城乡收入差距，统筹城乡经济社会发展

党的十六大报告指出，“城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少”。经济发展与收入分配差距拉大问题是当前中国经济社会发展的主要矛盾，也是我们在改革和发展中必须认真解决的突出问题。随着我国经济社会发展进入“黄金发展期”和“矛盾凸显期”，经济发展与收入差距拉大的矛盾将更加突出，并有进一步扩大的趋势。因此，缩小城乡收入差距，统筹城乡经济社会发展，必须按照六中全会《决定》的要求，“更加注重解决发展不平衡问题”。城乡之间差距的持续扩大，也与国家福利资源分配的不公直接相关。如国家财政中的公共福利资源（包括教育资源、公共卫生资源、住房福利资源等）主要用于城市居民，占总人口40%的城市居民至少占有70%以上的国家公共福利资源，而占总人口60%的农村居民只占有不足30%的国家公共福利资源，这种长期畸形的公共福利资源分配体制，进一步弱势化了农村居民的经济社会地位。教育福利资源、公共卫生资源、住房福利资源等配置的失衡，揭示了这些基本福利制度的非公平性，它已经成为拉大城乡差距的重要因素。

中国长期以来实行的重城市、轻农村和重工业、轻农业的城乡差别发展战略所形成的二元经济结构，造成了城乡居民的两种身份、两种教育体制、两种就业制度、两种财政税收体系等不平等的制度，导致了中国城乡之间的隔阂，经济社会发展的失衡，收入差距的不断拉大。农民增收困难仍然是中国农村发展面临的最大问题。农民收入问题已成为农民问题的核心，解决“三农”问题的关键。如何建立农民增收的长效机制，解决影响农民收入增长的结构性和体制性矛盾，是能否实现统筹城乡发展的大问题。

统筹城乡经济社会发展直接关系中国经济社会发展是否平稳，直接影响中国经济社会发展目标的实现，这是全面建设小康社会和构建和谐社会的大问题，也是关系中国现代化前途的大问题。协调城乡经济社会发展，缩小城乡收入分配差距，必须以科学发展观来统筹城乡发展，解决“三农”问题，促进二元经济结构的转变。这是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是题中应有之义。

（二）强农村基础设施建设，加快农村社会事业发展

六中全会《决定》明确要求：“各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村”。这是因为，农业和农村基础设施建设滞后，农村社会事业发展滞后，是城乡发展失衡的重要原因。构建社会主义和谐社会，就是要把加强农村基础设施建设，作为加强对农业和农村发展支持的重点。要把节水灌溉、乡村道路、人畜饮水、农村沼气、通讯通电、医疗卫生设施、中小学校舍及教学设备、农民培训相关的基础设施和生态环境建设等作为投资重点。国家应该改革目前城乡二元公共产品供给政策，把农村公共基础设施建设由农民投资建设为主变成以国家财政投资建设为主，让农民在公共产品享用上能够获得“市民待遇”。农业和农村基础设施建设，要始终坚持农民自愿、政府支持、项目支撑的原则，采取农民出工出力、社会扶智扶资、市场方式运作的办法，把农村基础设施建设搞好。

与城乡之间经济上的差距相比，农村社会公共事业发展滞后的矛盾更为突出。促进农村社会公共事业发展，最主要的是要抓紧解决农村教育和卫生发展存在的突出矛盾。如果不加快农村教育卫生事业的发展，不但不能解决农村现在的贫困，注定将来还会贫困。加快农村社会公共事业发展，除增加对农村社会公共产品的投入外，还要加大农村公共事业改革的力度，以改革促发展。通过增加投入与改革并举推进农村教育的发展；加大政府对农村卫生的投入，把增加公共卫生资源和加快医疗卫生体制改革的重点放到农村，引导农村建立医疗保障；加快构建最基本的农村社会保障体系，建立以家庭保障为主，与社区保障、国家救济相结合的农村基本养老保障。

（三）加快新农村建设，构建和谐社会基础工程

1.建设社会主义新农村，是一项不但惠及亿万农民、而且关系国家长治久安的战略举措；是对我国经济社会发展规律、发展阶段和发展任务的科学把握；是新阶段“三农”工作指导思想的深化、升华和发展；是我们在当前社会主义现代化建设的关键时期必须担负和完成的一项重要使命；是中国共产党领导亿万农民建设现代化事业的一个伟大创举，具有重要的现实意义与深远的历史意义。2.建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是推进农业现代化的强大动力，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。“十一五”时期我们必须下更大的决心、拿出更多的投入、进行更大的努力，推动现代农业建设迈出重大步伐，在构建新型工农城乡关系方面取得突破性进展，为建设社会主义新农村打下坚实基础。在工业化、城市化、市场化加速推进中，让农业生产兴旺发达起来，让农村经济繁荣进步起来，让农民生活文明富裕起来，让农村社会和谐发展起来，使社会主义新农村建设与工业化、城镇化同步推进，努力实现农业生产的现代化，农民生活方式的现代化，农村社会建设的现代化，让亿万农民共享现代化成果，走出一条有中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化发展道路。

3.建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的坚实基础，要把新农村建设变成构建和谐社会的基础工程。要通过推进社会主义新农村建设，实施工业反哺农业、城市支持农村的方针，加快农村经济社会发展，逐步缩小城乡发展差距；通过推进社会主义新农村建设，扩大村民自治，加强民主监督，推进基层民主法制建设，更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会矛盾，减少农村不稳定因素；通过推进社会主义新农村建设，提高农民整体素质，促进农村社会和谐进步，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。4.建设社会主义新农村，是一项不但惠及亿万农民、而且关系国家长治久安的战略举措；是对我国经济社会发展规律、发展阶段和发展任务的科学把握；是新阶段“三农”工作指导思想的深化、升华和发展；是我们在当前社会主义现代化建设的关键时期必须担负和完成的一项重要使命；是中国共产党领导亿万农民建设现代化事业的一个伟大创举，具有重要的现实意义与深远的历史意义。5.建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是推进农业现代化的强大动力，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。“十一五”时期我们必须下更大的决心、拿出更多的投入、进行更大的努力，推动现代农业建设迈出重大步伐，在构建新型工农城乡关系方面取得突破性进展，为建设社会主义新农村打下坚实基础。在工业化、城市化、市场化加速推进中，让农业生产兴旺发达起来，让农村经济繁荣进步起来，让农民生活文明富裕起来，让农村社会和谐发展起来，使社会主义新农村建设与工业化、城镇化同步推进，努力实现农业生产的现代化，农民生活方式的现代化，农村社会建设的现代化，让亿万农民共享现代化成果，走出一条有中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化发展道路。

6.。建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的坚实基础，要把新农村建设变成构建和谐社会的基础工程。要通过推进社会主义新农村建设，实施工业反哺农业、城市支持农村的方针，加快农村经济社会发展，逐步缩小城乡发展差距；通过推进社会主义新农村建设，扩大村民自治，加强民主监督，推进基层民主法制建设，更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会矛盾，减少农村不稳定因素；通过推进社会主义新农村建设，提高农民整体素质，促进农村社会和谐进步，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。

三、总结 实事求是地讲，能够适应城乡统筹发展需要的新型社会保障制度还未真正形成。现阶段社会保障体系残缺不全、漏洞很大，大多数城乡居民缺乏应有的社会保障等事实，社会保障制度在促进社会和谐发展中的功能并未得到充分有效的发挥。

统筹城乡社会保障制度建设是适应城镇化步伐加快的需要，统筹城乡社会保障制度建设，维护农村居民的社会保障权益，改变农村社会保障发展严重滞后的局面，使现代社会保障制度惠及广大农民群众；积极解决城镇化进程中的农民工和失地农民社会保障缺失问题，实现城乡利益关系的和谐。

参考文献：

[1].范伟达．中国社会调查史[M]．上海：复旦大学出版社，2008 [2].曹新．构建和谐社会保障制度[N]．经济参考报，2007 [3].徐佳．浅析我国社会保障制度存在的问题与对策[J]．山东：济南市财政局，2007 [4].刘春玲．缩小城乡差距构建和谐社会[J]．新长征，2011 [5].龙云生．浅析我国社会救助体系建设在构建和谐社会中的作用[J]．消费导刊，2008

第三篇：经典农村社会保障制度

经典农村社会保障制度范文

在农地对农民的社会保障的基础上，建立与之配套的新型农村社会保障是对农地保障的补充，但农地对农民的社会保障功能是新型农村社会保障不可替代的。为了促进农地社会保障功能的实现，应当对相关立法作出完善。

(一)应当依法明确农民集体土地的社会保障属性

对农民集体土地的社会保障属性在全社会已经是基本的共识，但是我国目前有关农民集体土地的法律规定都没有对集体土地的社会保障属性做出明确的规定。《宪法》、《物权法》、《土地管理法》对农民集体土地所有权的规定都只是把农村的土地看作财产、看作农业生产资料;规定由农民集体享有所有权，规定了集体成员对于集体土地的承包经营权，以及对承包经营权的流转的权利，并没有明确规定集体土地对农民的社会保障的属性。

这在社会经济生活中形成如下问题：一是在一轮承包地发包结束后，对新增加的集体成员没有分配承包地，也不进行承包地调整，从而剥夺了这些集体成员的土地社会保障。二是政府非基于社会公共利益征收农民集体土地，剥夺集体成员的土地保障。三是政府在征收农民集体土地的过程中，其补偿仅仅是财产补偿，而没有对被征地农民给予社会保障利益的补偿;其财产补偿过低，不能为失地农民提供基本的社会保障。四是在土地进入非农建设用地的制度设计上由国家垄断土地的建设用地市场，农民土地只能转为国有土地才能进入建设用地市场，而不允许农民参与建设用地的开发，致使农民失去土地社会保障。五是在农民集体所有权丧失或者遭受侵害时，对集体成员的救济或者集体所有权的救济，只是单纯的财产利益的救济，而不能全面给予社会保障利益的救济。六是一些人极力主张土地私有化，认为土地与农民的社会保障无关，将农村土地让农民私有，农民就会增加投入从而就能增加农民的收入，或者私有以后农民能够自由流转土地就能形成规模效益。这种私有化的主张是与土地的社会保障功能相违背的。

因此，为了发挥土地对农民的社会保障功能，保护农民集体土地所有权对集体成员的社会保障利益，抵制土地私有化的危害，就应当在《土地管理法》、《物权法》中明确规定农民集体土地是本集体成员的基本社会保障，明确农民集体土地所有权的财产权属性和社会保障属性的双重属性。

(二)在对农民集体土地所有权的制度设计上注重集体土地的社会保障功能的实现和保护

从立法上对农民集体土地的社会保障属性做出明确规定，农民集体土地所有权的社会保障功能就有了合法的依据。与此同时，要依据农民集体土地所有权的社会保障属性在集体所有权的制度设计上完善集体土地所有权的社会保障功能实现的制度。对此笔者认为主要有以下几个方面需要完善：

1.完善承包制下的集体对承包地的收回和调整制度，保障集体成员平等地取得对集体土地的承包经营权。集体土地所有权的社会保障功能必然要求集体保障集体成员的生存的土地需求。在我国农村实行农地承包经营制的模式下，集体对于集体成员的土地保障就是承包经营权的保障。依据《农村土地承包法》第___条规定集体在统一组织发包时，本集体成员的大多数尚能依法平等地行使承包土地的权利，但问题是一轮承包结束后本集体的新增人口则不一定能够取得承包地。依据《农村土地承包法》第___条规定，对于新增集体成员的承包地主要依靠集体依法预留的机动地、依法开垦的新增土地和其他集体成员自愿交回的土地解决。但如果集体的机动地全部用完，又没有可开垦的土地，也没有集体成员自愿交回的土地时，(土地对农民而言是其根本利益，谁愿放弃?)新增集体成员的承包地就无法解决，由于《农村土地承包法》和《物权法》都明确规定，在承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地，因此就导致了大量没有取得承包地的农民。

在这些无地人口中问题最突出的是妇女。《农村土地承包法》第___条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”虽然有这条法律规定，但由此引发的问题是非但不能保护妇女的土地承包权，而且在某些情况下使妇女处于更不利的境地。例如有的村集体为了避免妇女出嫁后不得收回承包地就直接在发包时不允许未婚待嫁的妇女承包土地，一个在娘家未取得承包地的妇女加入夫家所在集体后，该集体因为嫁出的姑娘的承包地不能收回，嫁进来的媳妇也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一个在娘家已经取得了承包地的妇女，在加入夫家所在集体后不能取得承包地，可以保留娘家所在集体的承包地，但其实际承包权益也统统归其娘家的家庭成员享有，嫁出的姑娘泼出去的水，她是不能得到任何利益的。在这种情况下这些无地人口，特别是妇女的土地社会保障就被剥夺了。

因此，从保护集体土地所有权和土地承包经营权的社会保障功能的实现出发，对土地承包经营权制度的承包地收回和调整制度应当作出适当的完善。诚然，《农村土地承包法》所规定的在承包期内不得收回承包地和不得调整承包地的规定也是为了稳定承包经营权，实现其保障功能，但如果过于绝对，就会适得其反。既然集体土地所有权和土地承包经营权首要的是要公平地实现对集体成员的社会保障，那么当一些已经取得了土地承包经营权的成员不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成员又急需土地保障的情况下，由集体对承包地收回和调整就是正当的。

那么，哪些情况下已经取得承包地的人被认为不再需要集体土地保障呢?主要有以下情况：(1)已经死亡的成员;(2)承包人无理由地荒芜土地;(3)承包人已经固定的非农职业化，例如，成为国家公务员，军官，国家举办的事业单位工作人员;(4)全家迁入设区的市，享有市民的社会保障;(5)成为外集体成员并取得了承包地;(6)承包人自愿交回承包地。在这几种情况下，原承包人明显地不再需要土地作为其享有的社会保障，对其承包地应当收回。

《农村土地承包法》第___条只规定了承包期内承包方举家迁入设区的市发包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自愿交回承包地的可以接受，对其他情况下的收回并未规定，而且依照承包期内不得收回承包地的规定被一概禁止了。在上述情况下集体也不得收回承包地，也就不能对未取得承包地的成员调整承包地，从而使其土地保障权益不能实现。完善承包地的收回和调整制度就是在坚持承包期内不得收回和调整承包地的原则下，依法规定对承包经营权可以适当调整的事由，将不得收回和调整的原则性与可以适当收回和调整的灵活性结合起来，更好地实现集体土地对集体成员的社会保障功能。

___强化集体所有权对集体土地的支配权能，充分实现集体所有权的财产权能和社会保障功能。土地是人们可以通过不断提高其利用效率，创造更多财富的资源。财富的增加就能为人们提供更多的社会保障。在土地承包经营的体制下，集体完成了土地发包后，随着承包合同的生效，农民个人取得对集体土地的承包经营权，集体所有权的权能则处于受定限的状态，集体也不能收取承包费，因此，集体所有权的社会保障功能经过发包活动以承包权实现于集体成员，集体所有权基本上失去作用。但承包经营权对农民的保障作用毕竟是有限的。当集体成员因自然灾害、重大疾病、年老丧失劳动能力等情况生活困难时，仅仅靠承包的土地保障就难以度过难关。

这时就需要集体提供更为充分的保障。我国目前所建立的农民合作医疗、养老保障、最低生活保障都要求发挥集体的作用。例如，___年《_______开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出，“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度”，规定“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定”。那么如何使得集体“有条件”就成为问题的关键。而解决这一问题从法律制度而言就是要强化集体对集体土地的支配权能，从经济上最大化地实现集体积累，从而使集体能够有条件为农民个人的社会保障提供更多的支持。

从我国目前的现实情况看，笔者认为有两方面的问题需要认真反思和改进：

一是就农村基本经营制度而言是否只能采取承包经营，其他经营制度是否就没有法律依据。

例如《物权法》第___条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么实行其他经营体制行不行呢?法律虽然没有明文禁止，但也没有提供依据。事实上全国虽然基本实行承包经营机制但也有许多村庄采取了其他经营机制，甚至还有保留原生产队机制的，而且还取得了成功。最为典型的像河南漯河市的南街村，江苏江阴市的华西村等，不仅为集体成员提供了基本社会保障，而且提供了较高的集体福利。因此，对于农村集体采取怎样的经营模式，不必强求全国的统一，只要能够为集体成员提供充分的社会保障和更高的集体福利，集体所选择的经营形式都应当得到法律和政策的承认。

二是在实行土地承包经营的体制下，集体还能否有所作为?到底能有什么作为?本来土地承包制是家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制，但《农村土地承包法》只规定了承包层次的经营而没有规定集体统一经营的层次，而且为了强化对承包经营权的稳定极力限制集体所有权的行使，使得集体统一经营几乎无法进行。

例如依据《农村土地承包法》第___条规定，承包期内，发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。这对维护承包经营权的稳定是必要的，但如果并非假借而是真正地多数决定集体进行对成员有利的农业综合开发项目而少数不服从时也就无法进行了。《农村土地承包法》还规定本法实施以后不得再留机动地，集体经营事业也就没有条件。如果集体的统一经营无法进行，也就不能为成员提供社会保障。

因此，从充分实现集体土地的社会保障功能出发，应当对集体的统一经营做出规范。主要应当从这样几个方面改进：

一是集体经本集体成员2/3以上多数决定实施农业综合开发项目需要形成规模经营的，在不损害承包人权益的前提下，有权对承包地进行合理调整。

二是集体举办集体企业利用集体土地，在遵守土地管理法规定的前提下应当给予扶持。

集体企业是集体出资举办或集体与其他单位或个人联办的企业，集体从集体企业的盈利中取得的分配资金可用于集体成员的社会保障。正因为农民集体企业担负着对农民的社会保障，所以应当对集体企业在政策上给予扶持，以使集体企业能够在实质上与其他市场主体平等竞争。

三是改革土地管理制度，允许集体经营本集体建设用地。

按照《土地管理法》第___条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，从而由国家垄断了建设用地市场，即使建设项目需要使用农民集体土地也必须由国家征收为国有土地，农民集体不得直接将其建设用地进行出让，从而失去土地，失去土地收益，失去社会保障。___届___中全会的决定已经明确允许城市规划以外的集体建设用地直接进入市场。从各地的实践情况看，有些地方的农民集体将本集体土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基础设施项目产生的有长期保证的收益，以股息方式返回集体作为集体成员专门的社保资金。有的集体将本集体土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立本集体成员的社会保障。这些都是实现土地社会保障功能的好形式。对此法律上都应当作出明确允许的规定。

3.强化对集体土地所有权的保护，实现集体土地的社会保障。集体土地所有权承担着对集体成员的社会保障，保护集体土地所有权，也就保护了集体成员基本的社会保障条件。

对集体土地所有权的损害主要来自两个方面：

一是自然灾害对集体土地的严重毁损。

在这种情况下集体失去土地，则集体成员失去土地社会保障，这时对于集体成员的社会保障只能代之以新型农村社会保障。

另一方面对集体土地所有权的侵害主要来自于地方政府以国家名义对集体土地的强行征收。主要是地方政府为了增加财政收入，发展地方经济，与商人联合实行对农民集体土地的强行剥夺，低价征收高价出让给商人，对农民的补偿过低无法实现对农民的社会保障。对此，虽然我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》都已经规定了国家对农民集体土地的征收必须限于公共利益目的，但是，由于缺乏对公共利益的具体认定标准和认定程序的法律规定，在现实生活中，地方政府与商人联手假借公共利益征收农民土地，致使农民失去土地保障的情况严重存在，弱势的农民面对强强联合的政府和商人难以维护其土地所有权。

对此，当前急需完善土地征收法制，在农民集体土地所有权和国家公权力之间架起保护农民集体土地所有权的铜墙铁壁，减少政府对农民集体土地的剥夺。即使政府出于真正的公共利益目的征收农民土地，也必须给农民合理的补偿，不得低价征收。应当不仅补偿农民集体土地的财产利益，而且必须补偿集体土地对集体成员的基本社会保障利益。对于这些问题在认识上已经成为社会共识，但在实践中并不容易做到。因此，急需制定土地征收法，并切实执行之。

总之，农民集体所有的土地在本质上是对集体成员的社会保障，其社会保障功能极为重要，又有很大的局限，为了更好地实现集体土地的社会保障功能，应当建立与农地社会保障相配套的新型农村社会保障，并对有关立法予以完善，以促进农地社会保障功能的充分实现。

农村社会保障制度范文（二）

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：

《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经____同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给____的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

____：

“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：

一、新形势下的新情况

农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱;二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重;三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立;四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大;五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。

大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。

二、农村基层社会保障制度雏形的构思

大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：

一是范围要由小到大。

根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。

二是内容要因地制宜，由少到多。

我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱;经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动;经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。

三是标准要由低到高。

由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。

三、资金来源

大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金;群众比较富裕，个人也应出点钱;有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。

应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。

社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。

四、重视家庭的作用

家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。

发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约;在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益;提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。

五、明确主管的部门

社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。

探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。

以上构想是否妥当，请批示。

农村社会保障制度范文（三）

在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在___年，农村居民人均收入为___元左右，其中___%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国___亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。

首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。

第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。

第四，最近___年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。

第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。

第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。

在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。

农村社会保障制度范文（四）

农民的土地保障虽然也是农民享有的社会保障，但它不同于社会法上所指的农民社会保障。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等。

我国的农村社会保障工作已经取得了相当大的进步，许多制度都从无到有，得以建立和发展。但是由于我国的农村社会保障制度仍然处于在探索试点的基础上开始建立的阶段，许多方面还没有经验，因此，法律制度在基本法层面尚处于空白，社会救助法和社会保险法都还处草案讨论阶段。在新型农村社会保障建立过程中一个重要问题就是农村社会保障制度与农民的土地保障的配套问题。___总理指出：“我们过去一直讲农村养老靠土地、子女和集体，现在有了农村社会养老保险，但传统的有效方式仍要发挥作用。这不单是个经济问题，更是个社会问题。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，要长期坚持并不断完善。实行新农保后，农村土地承包关系，包括老年人的土地承包关系，也要保持稳定并长久不变。老年人的承包地可以自己经营、可以给子女经营，如子女外出务工、老年人自己无力经营的，也可以采取多种方式依法自愿有偿流转土地承包经营权，这对农村老年人也是一份稳定的财产性收入。”总理的这段话是针对农村养老保障制度的建立与土地保障的关系而言的，但实际上对于正确认识土地社会保障与新型的社会法上农村社会保障制度的关系都有重要意义。在未建立新型的农村社会保障的条件下，土地是农民的社会保障，失去土地则失去社会保障，因此，针对失地农民，人们呼吁尽快建立失地农民的社会保障。近年来随着建立农民社会保障的社会经济条件的日益成熟，我国农村的社会保障事业已经有了较大的发展。最低生活保障制度已经于___年___月前在全国建立，新型合作医疗保障已经在___实现了对全国农业人口的全覆盖，农村社会养老保险在___年试点面已经覆盖全国___%的县(市、区、旗)，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。因此在这种情况下，单纯强调建立失地农民的社会保障就没有意义，而需要研究的是在农村社会保障建立的过程中，如何实现土地保障与新型社会保障的配套，在此基础上如何对没有取得承包地的待地农民和失去承包地的失地农民的特殊问题做出安排。

(一)对享有土地社会保障的农民建立新型的社会保障

按照我国以往的制度安排，农民集体所有的土地就是农民集体成员享有的社会保障，农民就不再享有社会法意义上的社会保障;市民没有土地所有权，市民就享有社会保障。这就形成社会保障上的城乡二元结构模式。现在我们提出要建立城乡一体的社会保障，有些人首先想到的是把农民的土地拿掉，给农民建立社会保障。有的地方在做法上也推出了让农民以“土地换社保的方案”并试点。有的学者认为“土地换保障是实现从‘人人有其田’向‘个个有保障’历史性跨越的重要举措，是实行一次置换、多换多得、分期受益、终身保障、减负增效的有效手段，是确保失地农民这一群体‘少有所育、中有所为、老有所养’的根本保证。”以上认识和做法都是为了农民的利益，但“土地换社保”这种概念似乎使人感到从前不给农民建立社会保障是因为农民有土地，现在给农民建立社会保障农民就要用土地来换取，否则农民既享有土地权利，又享有社会保障就会与市民之间形成不公平。笔者认为土地换社保的认识和做法是不对的。从前我们没有给农民建立养老保险等社会保障制度，这是社会发展的阶段性问题，并不是因为农民有土地就不需要社会保障。从各国农村社会保障发展的路径看，“在社会保障覆盖范围的演变上都经历了一个从城市开始逐渐发展覆盖农村的过程”。我国目前已经进入工业化发展的中期阶段，具备了逐步以工业剩余反哺农业的条件，所以才提出逐步建立覆盖农村的社会保障制度。这里的社会保障的本质意义是由国家为主导的将工业剩余反哺农村，社会保障基金主要来自国家。当然个人也要交费，但不同于个人购买商业保险。

因此，对农民的社会保障就不能要求农民以土地换取。农村的土地是属于农民集体的财产，由农民集体提供给自己的成员，是集体社会给其成员提供的社会保障，而不是国家给农民的社会保障。所以不能因为农民有土地保障，就不给农民建立社会法意义上的社会保障，也不得要求农民以土地换取社保，更不能因为给农民建立了新型社会保障以后就可以任意剥夺农民的土地。土地对于农民的社会保障功能是新型社会保障不可代替的。既然要建立城乡一体的社会保障，那么农民享有土地保障而市民没有土地是否就不公平呢?对此不能这么认为。因为农民享有的土地保障不仅仅是农民的社会保障，而且在实质意义上是全社会的保障。

对农民而言，只有在集体土地保障的基础上建立与土地保障相配套的新型社会保障才能实现实质公平。土地保障与新型社会保障的配套体现在：1.应当以土地保障所能提供给农民的基本收入水平作为新型农村社会保障的基础。对应当由农民个人负担的合作医疗基金的交费、养老保险基金的交费部分应当依据土地收入水平确定，农民的个人交费应当以大多数人都能交得起为原则，对收入水平过低的困难户应当给予减免。___对享受社会养老保险的农民，在开始领取养老金后，其所承包的土地可以继续承包，其承包经营权的行使不受影响。

(二)对没有取得承包地经营权的待地农民提供新型社会保障

待地农民是在土地统一发包时没有取得土地的承包经营权，在承包期间又没有条件为其调整承包地，因而其承包本集体土地的权利处于期待状态的农民。在实行土地承包制的条件下，土地承包经营权是集体成员享有的他物权性质的财产权，也是其从集体土地上享有的基本社会保障。成员不能取得承包地就失去了土地的社会保障，这不仅在集体成员之间造成不公平，违背集体所有权的本质，也导致没有承包地的集体成员的生活困难。在建立了合作医疗、养老保险等普遍的新型养老保险的条件下，集体成员只要符合条件就可以参加和享受这些新型的社会保障，待地农民在没有取得土地承包经营权的情况下，即使参加了合作医疗、社会养老保险，也代替不了土地承包经营权的保障作用。未取得土地承包经营权，对未成年人来讲，他失去的是承包地收益的生活费;对于成年人来讲，他失去的是从事农业的基本劳动条件，从而相当于失业的农民。

因此，对于待地期间的农民理应给予相应的替代性社会保障。可以考虑的方案有两个：一是由集体按照不超过当地的平均农业承包地租金的标准，按其应取得的承包地数额给予补偿。补偿费的来源，集体有收入的从集体收入中列支;集体没有收入的，由承包土地的成员按照“一事一议”原则每年确定数额后分摊。由于土地保障是集体提供给成员的社会保障，因此由集体给予未取得承包地的成员相应的补偿具有合理性。另一方案，则是由国家参照农村最低生活保障标准对在承包经营期间没有条件取得承包地的农民给予救助性补偿。对于待地农民的补偿是因为其没有取得承包地，集体没有条件为其分配承包地的利益补偿，当集体有条件为其调整承包地的，其取得承包地后则不再享有待地补偿;如果集体能够为其分配承包地，其无理拒绝接受的，不得再享受待地补偿。

(三)对失地农民提供新型社会保障

失地农民是失去土地的农民。主要是指因企业建设、或者国家建设征占土地而失地的农民。这些失地农民是永久地失去土地的农民。失去土地按理说就不再是农民，称其为农民是因为他曾经是农民，现在还没有成为市民。在失地农民中有两种情况：一种是失地农民已经成为城市社区的居民，这主要是在城市扩张的过程中形成的;另一种情况的失地农民是在农村的失地农民，主要是县乡的工业园区建设，国家大型水库建设，铁路、高速路、机场建设、开矿等征占土地形成的失地农民。对于土地征收，我们呼吁提高补偿标准和给予安置，如果能办到，可能对未来的被征地农民有些意义，但现在最为严重的是已经被征地的农民，他们曾经获得的一次性补偿都很低，多少年过去后钱已经花完了，生活就没有了保障。

因此，对这些失地农民的社会保障问题尤为突出。最为突出的就是对就业适龄人口的就业问题，他们处在失业的状况下又不能享有失业保险。应当根据实际情况，将这些人直接纳入最低生活保障的救助范围，同时为其建立合作医疗、社会养老保险等新型社会保障。城市郊区的失地农民，应纳入城市社会保障范围，包括城市最低生活保障救助、医疗保险、失业保险、养老保险等;农村的失地农民参加农村合作医疗、农村社会养老保险，并且应考虑建立失地农民失业保险。纳入城市社会保障的失地农民的社会保险所需资金，由个人、征占或者使用被征土地的企业和国家负担。为失地农民提供农村合作医疗、社会养老保险所需的资金由个人、有条件的集体、征占土地的企业或者使用被征土地的企业和国家负担。在这里提出由征占土地的企业或者使用被征土地的企业负担一定的失地农民的社保资金的合理性在于，他们征占或使用农民土地的结果导致农民失去了土地社会保障，他们自己获得了巨大的利益，因此，他们首先对这些失地农民直接负有社会责任。

由国家负担的合理性在于国家本来就是社会保障的义务主体，对于失地农民来讲是国家征收了农民的土地，取得了土地出让金，而对农民的补偿过低，致使农民成为失地农民，失去集体土地的社会保障。因此国家有责任首先为失地农民提供社会保障。____《___开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出，农村社会养老保险“___年试点覆盖面为全国___%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”

第四篇：农村社会保障制度

农村社会保障制度范文4篇

按照城乡统筹原则建立新型农村社会保障制度是实现城乡一体化发展，全面建成小康社会的重要举措，也是实现社会分配公平的重要方面。而在新型的农村社会保障制度建立过程中，有一个如何认识农地的社会保障功能和如何正确处理实现农地社会保障功能与建立新型农村社会保障制度的关系问题。对此，有的学者认为农地虽然是农民的生存保障，但与把土地作为农民的社会保障制度来设计绝不是一回事;有的人认为土地是农民的社会保障，因此建立农民的社会保障就要农民以土地来换取，在实践中就出现了一些地方的“土地换社保”的试点，将新型社会保障作为对土地社会保障作用的替代;还有些主张土地私有化的人认为土地与农民的社会保障无关，应当废除集体所有制还权于农民私有。因此，不解决这些认识和实践问题，就不能正确处理实现农地社会保障功能与建立新型农村社会保障制度的关系，从而直接影响农地社会保障功能的实现和新型农村社会保障制度的建立。为此，本文拟在认识农地社会保障功能的基础上，分析农地社会保障与新型农村社会保障的关系，提出在建立新型农村社会保障制度的同时，完善农地社会保障功能实现的法律制度的建议。、对我国农地社会保障功能的认识

(一)农地是农民的生存保障

土地是土地上的万物生长和存在的首要条件。人类的生存离不开土地，土地是人类生存的必要的保障。农村土地直接作为农民的生存保障是土地的自然属性决定的。农地对农民的生存保障功能体现在：

1.农地是农民的食物来源。民以食为天。农民要生存首先得有饭吃。只要农民有土地，在自己的土地上劳动，就能解决农民的吃饭问题。农民集体为本集体成员提供了土地并保护其土地不被剥夺，在集体所有制下再穷的人都有一份土地，就可以为自己生产所需的粮食，从而解决生存的第一需要。

2.农地是农民的基本就业条件。农民以从事农业生产为基本职业，农业生产的基本生产资料就是土地，农民拥有了土地就可以实现就业，它不需要更多的技术、资金和设备的投入。一个普通的农民，即使经济上贫穷，文化程度不高，缺少技能训练，但只要有土地就能实现就业。就业不仅是农民获得收入的途径，而且劳动本身就是人区别于其他动物的基本需要。

3.农地是农民的基本收入来源。农民不仅依靠土地解决吃饭问题，还要依靠土地收入满足生活的各种需要。农民不仅自己经营土地取得收入，而且可以将土地作为资产依法流转取得资产收益。例如将土地承包经营权转让取得转让金，将土地承包经营权作价入股取得分红等。土地收入是农民的首要的、基本的收入来源，农民有了收入才能解决穿衣吃饭、保健疗病、文化教育等各种生活问题。

4.农地是农民养老育幼的基础。农民对子女的养育由家庭来完成，在尚未建立社会养老保险的情况下，农民养老也主要是依靠家庭来完成的。子女尚未成年但从其出生一般就可以获得承包地，父母就可以利用子女的承包地的产出和收入养育子女直至其经济上完全独立。农民年老丧失劳动能力的，其承包的土地就可以由其子女继续经营，并以土地产出和收入维持基本生活。宅基地也为农民提供了基本的生活居住条件。

5.农地是农民的失业保障。农民不仅从事农业生产，也可以兼营或者独立经营其他事业，例如，经商、打工等。土地不仅为其从事其他职业提供了条件，而且以土地为基础的农业生产为农民分解其他职业风险提供了条件，是其失业的保障。例如农民在城市打工，遇到经济危机被迫返乡后就能依靠土地获得基本生活保障，不至于陷入困境。

以上各个方面都表明土地是农民的基本生存保障。认识农地对农民的生存保障作用是农地生存保障功能的一个层次;从更高的层次来讲，土地是人类生存的保障，任何人的衣食住行等基本需要都是依靠土地来满足的，无论农村人还是城市人都是一样的。因此，土地不仅仅是对农民的生存保障，而且是对于全社会成员的生存保障。土地保持在农民手中，由农民生产出满足整个社会成员基本需要的农产品，从而就保障了全社会成员的生存和发展。但从社会成员的不同部分来讲，土地对其生存保障的作用是不同的，至少存在着直接和间接的区分。在我国目前存在的城乡二元结构模式下，社会成员被分为农村人(即农民)和城市人(即市民)。农民直接从事农业生产，直接依靠土地的产出和收入获得生存的条件，土地直接成为其生存的保障。市民则不直接从事农业生产，不直接依靠土地产出获得生存条件，而是通过其他职业获得收入再去交换生存所需的农产品，因此，土地对其生存的保障作用是间接的。

(二)农地集体所有是对农民的最基本社会保障

我们强调农地对农民生存保障的重要性，这是从土地的自然属性而言的，对此没有不同的认识，但从土地保障功能的社会属性而言，农地对农民的生存保障是否属于社会保障则有不同的观点。主流的观点认为，我国农民集体土地是农民最基本的社会保障。例如，___年___月召开的全国十届人大二次会议举行的记者招待会上，当时的劳动社会保障部长就指出：“当前，农民的社会保障最重要的是要确保农民的耕地，这是农民最基本的保障”。但有学者认为，“‘土地作为生存保障手段’与把土地制度作为社会保障制度设计绝不是一回事，而目前的‘土地福利化’思路中的确包含了后一内容。……在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地(土地在这里更多的是资本)，而西部贫困地区土地也无法提供社会保障(土地在这里更多地成了负担)。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，‘土地社会保障论’都是难以成立的。”“社会保障这个概念从来不能解释为某个经济要素的作用。……土地、资金、技术、劳力都是生产要素，本身是不承担保障功能的。”更有主张土地私有化的人认为农地与农民的社会保障无关，应当废除集体所有制还权农民私有。对这一问题，笔者赞成土地是农民的社会保障的主流观点。

土地是农业生产的基本条件，土地是财富之母，拥有了土地就不仅拥有了生存的资源，而且多占有土地也是获得更多财富的源泉。土地又是稀缺的资源，必然发生社会成员对土地的竞相占有并引发社会成员之间对土地占有的社会关系冲突。由此，决定了土地对人的生存保障不仅是土地自然属性的反映，而且是在一定的社会关系中实现的。人们在一定的社会关系中如何得到土地的保障，反映了人们不同的社会地位及其不同的社会关系性质。土地对于社会成员个体的生存的极端重要性决定了土地不应当为部分成员所垄断，而应当由社会做出安排。

国家作为社会的管理中心通过法律制度安排土地资源的配置。国家采取什么样的法权制度来安排土地保障社会成员的生存和发展需要，取决于社会统治者的意志，由此也决定着社会和国家的不同性质。不同社会的土地法权制度设计无非有两种：土地私有制和土地公有制。在土地私有制的社会中，土地对人的生存保障是私人自我实现的，是通过土地的交易实现的，有能力占有了较多土地的成员不仅获得了生存保障，而且控制了其他成员的生存条件。由此形成部分社会成员控制土地的制度，失去土地的社会成员也就失去了生存的保障，只能依附于土地所有者受其剥削求得生存。在土地公有制的条件下，土地所有权属于社会，不得为任何个人所有，由国家或者集体享有土地所有权，由国家或者集体将土地的使用权配置给社会成员，从而将土地对成员的生存保障由个体获取的保障变为社会保障。将对农民具有生存保障作用的农村土地作为社会保障正是农民集体土地所有权的立法政策依据。我国农村土地为农民集体所有，目前主要采取由集体成员平等承包的方式将土地配置给集体成员的个人，使每个集体成员个人都能够平等地取得土地的保障。因此，农民集体土地所有权是集体成员生存的社会保障，集体成员对集体土地的承包经营权是其享有或者实现社会保障的一种方式。

前述有的学者的观点区分了土地的生存保障手段与社会保障制度设计的不同，指出二者绝不是一回事，这显然是正确的，但其仅仅认为土地是农民的生存手段，而否认我国农民集体土地是农民的社会保障，并认为这与土地是否私有无关，则有失偏颇。该论者认为在东部富裕地区农民的社会保障不太依靠土地，土地更多的是资本，西部贫困地区土地更多的是农民的负担就得出土地不是农民社会保障的结论。在这里我们首先要说明的是所谓土地是农民的社会保障，与社会保障制度所要建立的社会保障是两个不同的概念。土地是农民的社会保障是指农民的集体土地所有权为本集体的成员平等、公平地提供土地，确保每个集体成员，特别是弱势的成员都能拥有平等的土地权利，依靠土地的产出和财产价值保障其生存，是集体社会提供给其成员个人的基本保障。从这一意义上讲，即使东部富裕地区的农民生存和收入来源不再主要依靠土地产出，也并不意味着东部农民都不依靠土地，土地对东部农民没有保障作用。除非东部地区完全非农化，没有了农民，或者已经有效地建立了替代土地保障的其他社会保障，否则，只要农民仍然是从事农业的农民或者遇到经济危机就要回到农业的农民，在没有其他有效替代土地保障的社会保障的情况下，土地仍然是农民的最终保障。只要这种保障是由社会也即集体提供而不是私人自我获取的，它就是社会保障。如果土地已经资本化、私有化，对于失去土地的农民只能说他失去了土地的社会保障，不能反过来说土地就不是农民的社会保障。依靠土地私有享有的土地保障才是私人保障，不是社会保障。

否认集体土地所有权对农民的社会保障作用，主张土地私有化的观点是错误的。土地私有化的主张是与土地的社会保障功能相违背的。在土地私有的情况下农民可以流转土地，但也可能导致土地兼并和一部分农民永久失去土地，在市场风险和自然风险的双重打击下成为破产农民。土地作为农民的生存保障条件由社会掌控，才能确保公平地分配于受保障的社会成员个人。社会保障是社会提供社会成员的保障，而不是成员自己对自己的保障。农村土地是农民的生存保障，如果实行土地私有制，私人所有的土地是自我保障，而不是社会保障，拥有土地的地主享有土地保障，没有土地的贫雇农就没有保障，社会不拥有土地的所有权也就不能为其成员提供土地保障。这是我们必须清楚的。同时我们还必须清楚社会保障是对穷人的保障，是解决穷人的问题的。有学者指出：“社会保障的首要目的是为穷人提供保障，原因在于穷人无力靠自我积累获得保障所需的资金，并且容易受到不利冲击的影响。土地是一种‘廉价’的生产投入，在土地上生产食物要求的其他互补要素很少，少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来，土地作为一种保障手段对穷人更重要，因为他们通常没有足够的收入去购买现金保险，也没有足够的人力资本从事其他非农工作。穷人拥有了一定量的土地，至少可以为自己生产足够的食物。而且土地本身作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算是那些丧失了劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金(通常是实物形式)以维持基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。这为中国利用土地分配来实现集体保障提供了有力的理论依据。”土地私有基础上的自由流转必然导致穷人减少或失去土地，使土地向富人集中。因此，土地社会保障与土地的农民集体所有并不是不相干的，而是具有内在一致性的。我国农民集体土地所有制是农民集体所有土地生产资料的经济制度，是农民集体享有土地所有权的法权制度，更为重要的是农民获得基本社会保障的制度。

(三)农地社会保障功能的局限性——建立新型农村社会保障的理由

集体所有的土地作为农民的社会保障具有重要性——是农民的基本生存保障，但也具有局限性，仅仅依靠集体土地解决不了农民的全部社会保障问题。集体土地社会保障功能的局限性体现在：

1.受农业生产风险的局限。为了社会公共利益实行土地用途管制制度，一般农民集体土地只能用于农业生产。集体所有的土地仅仅保障农民获得了从事农业生产的条件，但土地本身并不等于农业生产的效果，农民在承包土地上从事农业生产，仍然面临着各种风险。农业生产本身就是面临着巨大的自然风险和市场风险的弱势产业，农民一旦遇到自然灾害或者市场变化就可能陷入穷困，在其又没有资金购买商业保险的情况下，社会救助的保障对农民就十分必要。

2.受农业生产力和农业效益比较低的局限。农业产业在很大程度上是受自然力作用的自然生产过程，其生产的周期性、季节性都很强，即使农民愿意在土地上投入更多的劳动和其他生产要素，但地力有限，农民要取得更多的收入就要扩大土地规模，而受人多地少的制约和土地均等分配的影响，个人不可能占有更多的土地。因此，从事农业的农民是低收入者，在正常年景，可以解决其温饱，但不可能富裕，不可能积累更多的财富或资金，以备养老、治病等。一旦遇到重大疾病、伤残就会陷入困境。因此，即使土地能够保障农民的吃饭问题，也解决不了农民的其他社会生活风险问题。

3.受农民自身劳动力丧失的局限。土地是财富之母，劳动是财富之父。农民拥有土地，必须与其劳力和其他生产要素结合才能创造财富，而农民年老失去劳动能力这是自然规律，如果农民年老失去劳动能力，土地也不能当然地为其提供生活保障。虽然他也可以出租土地获得租金收入，但微薄的租金往往不足以养老。

4.受承包地分配的局限。农民集体土地以承包方式分配给集体成员后，在一轮承包有效期间内，本集体的新增人口不能取得承包地，也就享受不到集体的土地保障。

5.受农民因各种原因失去土地的局限。农民集体成员以承包方式取得集体土地的承包经营权后，也可能因自然灾害或者因国家征收土地等原因致使农民失去承包地，从而也就失去了土地的社会保障。

因此，我们务必将土地是农民的社会保障的特定含义与社会法上所谓的社会保障法律制度加以区分，不要因为土地保障不同于社会法上的社会保障制度，就不承认土地是农民的社会保障;也不要因为农民集体土地对集体成员发挥了社会保障的作用，就认为建立农民社会保障没有必要。明确农民集体所有的土地及设立其上的农户承包经营权对农民的社会保障功能，就是认识集体土地所有权和农民个人承包经营权对农民的极端重要性，任何单位和个人都不得剥夺农民的土地，即使国家为了公共利益的需要征收农民集体的土地，也必须补偿被征土地对农民的社会保障利益。承包土地对农民的社会保障利益最为直接的就是保障农民的就业条件，因此，国家征收土地致使农民失地也就意味着农民失业，必须建立失地农民的失业社会保险。集体土地对于农民集体成员的社会保障功能的局限性决定了它不可代替社会法上农民的社会保障。即使农民集体为农民集体成员提供了承包土地的社会保障，也应当按照城乡一体的原则建立农民的社会保障法律制度，例如，养老社会保险、合作医疗社会保险、困难救助等等，以弥补土地保障的不足。

农村社会保障制度范文（二）

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：

《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经____同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给____的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

____：

“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：

一、新形势下的新情况

农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱;二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重;三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立;四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大;五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。

大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。

二、农村基层社会保障制度雏形的构思

大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：

一是范围要由小到大。

根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。

二是内容要因地制宜，由少到多。

我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱;经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动;经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。

三是标准要由低到高。

由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。

三、资金来源

大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金;群众比较富裕，个人也应出点钱;有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。

应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。

社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。

四、重视家庭的作用

家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。

发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约;在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益;提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。

五、明确主管的部门

社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。

探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。

以上构想是否妥当，请批示。

农村社会保障制度范文（三）

在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在___年，农村居民人均收入为___元左右，其中___%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国___亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。

首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。

第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。

第四，最近___年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。

第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。

第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。

在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。

农村社会保障制度范文（四）

农民的土地保障虽然也是农民享有的社会保障，但它不同于社会法上所指的农民社会保障。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等。

我国的农村社会保障工作已经取得了相当大的进步，许多制度都从无到有，得以建立和发展。但是由于我国的农村社会保障制度仍然处于在探索试点的基础上开始建立的阶段，许多方面还没有经验，因此，法律制度在基本法层面尚处于空白，社会救助法和社会保险法都还处草案讨论阶段。在新型农村社会保障建立过程中一个重要问题就是农村社会保障制度与农民的土地保障的配套问题。___总理指出：“我们过去一直讲农村养老靠土地、子女和集体，现在有了农村社会养老保险，但传统的有效方式仍要发挥作用。这不单是个经济问题，更是个社会问题。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，要长期坚持并不断完善。实行新农保后，农村土地承包关系，包括老年人的土地承包关系，也要保持稳定并长久不变。老年人的承包地可以自己经营、可以给子女经营，如子女外出务工、老年人自己无力经营的，也可以采取多种方式依法自愿有偿流转土地承包经营权，这对农村老年人也是一份稳定的财产性收入。”总理的这段话是针对农村养老保障制度的建立与土地保障的关系而言的，但实际上对于正确认识土地社会保障与新型的社会法上农村社会保障制度的关系都有重要意义。在未建立新型的农村社会保障的条件下，土地是农民的社会保障，失去土地则失去社会保障，因此，针对失地农民，人们呼吁尽快建立失地农民的社会保障。近年来随着建立农民社会保障的社会经济条件的日益成熟，我国农村的社会保障事业已经有了较大的发展。最低生活保障制度已经于___年___月前在全国建立，新型合作医疗保障已经在___实现了对全国农业人口的全覆盖，农村社会养老保险在___年试点面已经覆盖全国___%的县(市、区、旗)，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。因此在这种情况下，单纯强调建立失地农民的社会保障就没有意义，而需要研究的是在农村社会保障建立的过程中，如何实现土地保障与新型社会保障的配套，在此基础上如何对没有取得承包地的待地农民和失去承包地的失地农民的特殊问题做出安排。

(一)对享有土地社会保障的农民建立新型的社会保障

按照我国以往的制度安排，农民集体所有的土地就是农民集体成员享有的社会保障，农民就不再享有社会法意义上的社会保障;市民没有土地所有权，市民就享有社会保障。这就形成社会保障上的城乡二元结构模式。现在我们提出要建立城乡一体的社会保障，有些人首先想到的是把农民的土地拿掉，给农民建立社会保障。有的地方在做法上也推出了让农民以“土地换社保的方案”并试点。有的学者认为“土地换保障是实现从‘人人有其田’向‘个个有保障’历史性跨越的重要举措，是实行一次置换、多换多得、分期受益、终身保障、减负增效的有效手段，是确保失地农民这一群体‘少有所育、中有所为、老有所养’的根本保证。”以上认识和做法都是为了农民的利益，但“土地换社保”这种概念似乎使人感到从前不给农民建立社会保障是因为农民有土地，现在给农民建立社会保障农民就要用土地来换取，否则农民既享有土地权利，又享有社会保障就会与市民之间形成不公平。笔者认为土地换社保的认识和做法是不对的。从前我们没有给农民建立养老保险等社会保障制度，这是社会发展的阶段性问题，并不是因为农民有土地就不需要社会保障。从各国农村社会保障发展的路径看，“在社会保障覆盖范围的演变上都经历了一个从城市开始逐渐发展覆盖农村的过程”。我国目前已经进入工业化发展的中期阶段，具备了逐步以工业剩余反哺农业的条件，所以才提出逐步建立覆盖农村的社会保障制度。这里的社会保障的本质意义是由国家为主导的将工业剩余反哺农村，社会保障基金主要来自国家。当然个人也要交费，但不同于个人购买商业保险。

因此，对农民的社会保障就不能要求农民以土地换取。农村的土地是属于农民集体的财产，由农民集体提供给自己的成员，是集体社会给其成员提供的社会保障，而不是国家给农民的社会保障。所以不能因为农民有土地保障，就不给农民建立社会法意义上的社会保障，也不得要求农民以土地换取社保，更不能因为给农民建立了新型社会保障以后就可以任意剥夺农民的土地。土地对于农民的社会保障功能是新型社会保障不可代替的。既然要建立城乡一体的社会保障，那么农民享有土地保障而市民没有土地是否就不公平呢?对此不能这么认为。因为农民享有的土地保障不仅仅是农民的社会保障，而且在实质意义上是全社会的保障。

对农民而言，只有在集体土地保障的基础上建立与土地保障相配套的新型社会保障才能实现实质公平。土地保障与新型社会保障的配套体现在：1.应当以土地保障所能提供给农民的基本收入水平作为新型农村社会保障的基础。对应当由农民个人负担的合作医疗基金的交费、养老保险基金的交费部分应当依据土地收入水平确定，农民的个人交费应当以大多数人都能交得起为原则，对收入水平过低的困难户应当给予减免。___对享受社会养老保险的农民，在开始领取养老金后，其所承包的土地可以继续承包，其承包经营权的行使不受影响。

(二)对没有取得承包地经营权的待地农民提供新型社会保障

待地农民是在土地统一发包时没有取得土地的承包经营权，在承包期间又没有条件为其调整承包地，因而其承包本集体土地的权利处于期待状态的农民。在实行土地承包制的条件下，土地承包经营权是集体成员享有的他物权性质的财产权，也是其从集体土地上享有的基本社会保障。成员不能取得承包地就失去了土地的社会保障，这不仅在集体成员之间造成不公平，违背集体所有权的本质，也导致没有承包地的集体成员的生活困难。在建立了合作医疗、养老保险等普遍的新型养老保险的条件下，集体成员只要符合条件就可以参加和享受这些新型的社会保障，待地农民在没有取得土地承包经营权的情况下，即使参加了合作医疗、社会养老保险，也代替不了土地承包经营权的保障作用。未取得土地承包经营权，对未成年人来讲，他失去的是承包地收益的生活费;对于成年人来讲，他失去的是从事农业的基本劳动条件，从而相当于失业的农民。

因此，对于待地期间的农民理应给予相应的替代性社会保障。可以考虑的方案有两个：一是由集体按照不超过当地的平均农业承包地租金的标准，按其应取得的承包地数额给予补偿。补偿费的来源，集体有收入的从集体收入中列支;集体没有收入的，由承包土地的成员按照“一事一议”原则每年确定数额后分摊。由于土地保障是集体提供给成员的社会保障，因此由集体给予未取得承包地的成员相应的补偿具有合理性。另一方案，则是由国家参照农村最低生活保障标准对在承包经营期间没有条件取得承包地的农民给予救助性补偿。对于待地农民的补偿是因为其没有取得承包地，集体没有条件为其分配承包地的利益补偿，当集体有条件为其调整承包地的，其取得承包地后则不再享有待地补偿;如果集体能够为其分配承包地，其无理拒绝接受的，不得再享受待地补偿。

(三)对失地农民提供新型社会保障

失地农民是失去土地的农民。主要是指因企业建设、或者国家建设征占土地而失地的农民。这些失地农民是永久地失去土地的农民。失去土地按理说就不再是农民，称其为农民是因为他曾经是农民，现在还没有成为市民。在失地农民中有两种情况：一种是失地农民已经成为城市社区的居民，这主要是在城市扩张的过程中形成的;另一种情况的失地农民是在农村的失地农民，主要是县乡的工业园区建设，国家大型水库建设，铁路、高速路、机场建设、开矿等征占土地形成的失地农民。对于土地征收，我们呼吁提高补偿标准和给予安置，如果能办到，可能对未来的被征地农民有些意义，但现在最为严重的是已经被征地的农民，他们曾经获得的一次性补偿都很低，多少年过去后钱已经花完了，生活就没有了保障。

因此，对这些失地农民的社会保障问题尤为突出。最为突出的就是对就业适龄人口的就业问题，他们处在失业的状况下又不能享有失业保险。应当根据实际情况，将这些人直接纳入最低生活保障的救助范围，同时为其建立合作医疗、社会养老保险等新型社会保障。城市郊区的失地农民，应纳入城市社会保障范围，包括城市最低生活保障救助、医疗保险、失业保险、养老保险等;农村的失地农民参加农村合作医疗、农村社会养老保险，并且应考虑建立失地农民失业保险。纳入城市社会保障的失地农民的社会保险所需资金，由个人、征占或者使用被征土地的企业和国家负担。为失地农民提供农村合作医疗、社会养老保险所需的资金由个人、有条件的集体、征占土地的企业或者使用被征土地的企业和国家负担。在这里提出由征占土地的企业或者使用被征土地的企业负担一定的失地农民的社保资金的合理性在于，他们征占或使用农民土地的结果导致农民失去了土地社会保障，他们自己获得了巨大的利益，因此，他们首先对这些失地农民直接负有社会责任。

由国家负担的合理性在于国家本来就是社会保障的义务主体，对于失地农民来讲是国家征收了农民的土地，取得了土地出让金，而对农民的补偿过低，致使农民成为失地农民，失去集体土地的社会保障。因此国家有责任首先为失地农民提供社会保障。____《___开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出，农村社会养老保险“___年试点覆盖面为全国___%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”

第五篇：2021年农村社会保障制度

2021年农村社会保障制度范文

全面建设小康社会是我国未来半个世纪的奋斗目标。由于我国长期以来实行城乡分割的二元社会保障制度，使得以社会救助、养老保险、合作医疗制度为主要内容的农村社会保障，始终处于社会保障的边缘。国家对农村的支出，很少有用于农村扶贫和社会救济，而在农民养老保险和医疗保险上，国家承担的责任也较小，这直接导致了我国农村社会保障的严重不足，我市的情况也不例外，具体表现在：

1、现行的对农村贫困人口的社会救济救助工作，主要是针对部分五保户和特困人口的生活救助，虽然我市已建立了农村医疗救助制度，但惠及的人群不到___%，根本谈不上治病、养老、儿童求学等方面的普遍救助。

2、政府公共财政支付力度不够，农村养老保险推行缓慢。

3、尽管农村新型合作医疗制度在我市全面推行，取得了显着成效，但农村乡镇卫生院、卫生所基础设施及技术力量仍不适应新形势要求。

4、外出务工农民的社会保障问题没有得到解决。

5、农村社会保障体系条块分割，体制不顺。

建议：

1、建立和完善农村社会养老保险制度。

一是政府应加大公共财政支付向农村倾斜的力度，市、县(区)、镇(乡)三级财政要从资金上对农村养老保险制度的建立给予适当支持。

二是政府相关部门要完善制定农村社会养老保险的有关政策法规，通过试点，逐步扩大与推行广覆盖、强制性的农村养老保险制度。

三是要拓宽农保资金的运营渠道，实现其保值增值。

政府要出台有关拓宽农村养老保险基金运营渠道方面的法规，为依法操作提供法律依据;要以市级为管理，汇集基金投向重点基础设施建设项目。建议发行农村养老基金彩票，向社会募集基金。

四是应要求凡在规定年限，具有劳动能力的农村人口，必须参保。

征收土地时，应视农民丧失土地的比例而替农民一次性缴纳与其比例相同的养老保险费用，以解除农民的后顾之忧。

五是要加大社会保险的宣传力度，使农村居民对社会保险有一个清楚的认识。

2、逐步完善农村新型合作医疗制度。首先要建立一个合理的卫生筹资机制，逐年加大上级财政对农村卫生转移支付力度。市、县(区)、镇(乡)三级财政也应从资金上给予支持，确保筹资渠道的畅通。要对农村医疗卫生服务机构建设加大投入，改善乡镇医院的设施条件，引进医疗技术人才，提高医护人员素质和医疗服务质量，使县、乡、村三级医疗服务网络进一步完善，有条件的可与省级甚至国家级重点医院建立远程网络咨询与会诊体系，做到“小病不出村，大病不出乡和县”。另外，农村医疗卫生机构也要更新服务观念，转变服务模式，积极支持新型农村合作医疗制度的发展。在农村居民短时间还不能被医疗保险覆盖的情况下，政府应采取有力措施控制医疗服务价格和药品价格，形成一种在低价位上运行的农村医疗体系，解决现实的农村医疗卫生问题。

3、完善农村社会救济救助制度。可在我市目前已经建立的农村医疗救助制度的基础上，扩大救济对象和救济范围，对农村贫困弱势群体(无收入者、低收入者、疾病、伤残者、自然灾害受难者)，通过农村社会救济救助制度给予适度扶助。在有条件的地方可探索建立农村最低生活保障制度，通过试点后可逐步扩大。对即将建立的农村社会救济救助制度，在筹资方面可采取政府投入一点、社会募集一点、福利彩票分割一点“三点式”集资方法。在管理方面采取市(县)级统筹，专款专用;个人申报，乡镇审批，补助公示;定期公布救济基金的收入情况，接受审计部门的审计及社会各界的监督。

4、建立农村外出务工人员社会保障制度。我市目前的社会保障缺乏对外出务工农民的制度安排。由于打工农民常年在外，几乎很难享受到如新型合作医疗、社会救济救助等农村社会保障制度的实惠，而现行的《社会保险费征缴条例》针对的是城镇职工，打工农民没有被纳入其中，这就使打工农民的社会保障严重缺乏。所以，建立农村外出务工人员社会保障制度，让他们同城市居民一样享受到社会保险待遇已势在必行。除了养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种之外，还应建立农民工工资支付制度，确保农民工的基本权益不受侵害。

5、理顺农村社会保障管理体系。建议我市农村社会保障同城镇社会保障一样统一归口到劳动部门管理。这样一方面可以避免政出多门，管理无序的现象;另一方面可以使我市农村和城镇的社会保障工作得到统筹考虑，使农村社会保障逐渐向城镇社会保障靠拢直至并轨。[1]

农村社会保障制度范文（二）

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：

《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经____同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给____的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

____：

“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：

一、新形势下的新情况

农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱;二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重;三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立;四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大;五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。

大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。

二、农村基层社会保障制度雏形的构思

大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：

一是范围要由小到大。

根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。

二是内容要因地制宜，由少到多。

我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱;经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动;经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。

三是标准要由低到高。

由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。

三、资金来源

大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金;群众比较富裕，个人也应出点钱;有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。

应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。

社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。

四、重视家庭的作用

家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。

发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约;在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益;提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。

五、明确主管的部门

社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。

探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。

以上构想是否妥当，请批示。

农村社会保障制度范文（三）

在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在___年，农村居民人均收入为___元左右，其中___%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国___亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。

首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。

第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。

第四，最近___年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。

第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。

第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。

在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。

农村社会保障制度范文（四）

一、立法原则

(一)法律(政策)的制定和适用城乡分立

尽管随着改革开放的深入，我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度，但笔者认为，由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间，因此，尽管在市场和政府这“两只手”的共同推动下，我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高，但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异：社会化工业生产是城市的基本生产方式，而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式;货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件，而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其产出物;社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础，而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系;社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同，而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异，决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的，农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实，坚持建立独立于城镇社会保障体系的农村社会保障体系，只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系，那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区，影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。事实上，一些发达国家，如德国等，也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。

(二)以传统保障机制为依托

在长期与各种自然和社会灾害作斗争的过程中，我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式，并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深，我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化，而社会保障的作用则会不断得到强化。但是，我们必须注意以下事实：

第一，我国农村人口众多，人均国民收入水平比较低，国家财力有限，在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会保障系统。

第二，在我国农村，传统保障机制，如家庭保障等，具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式，一些基本社会保障，如社会养老保障，事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。

第三，在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用，将导致严重甚至灾难性后果。因此，在一个相当长的时期，传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用，我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。

(三)统筹层次逐步提高

根据社会保障的基本原理，参与保障系统的人员越多，系统本身的共济能力就越强，保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度，它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制，并且实行属地管辖。从理论上讲，社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比，系统的统筹层次越高参与者就越多，保障系统的筹资能力和保障能力也就越强。换句话说，我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是，我国幅员辽阔，不同地区社会经济发展极不平衡，不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大的差距，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次，可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾，影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性，从而降低系统的筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为，我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始，进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。