严格规范增减挂钩试点[5篇]

第一篇：严格规范增减挂钩试点

严格规范增减挂钩试点 ——国务院47号文件系列解读之一

编者按 新近下发的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对增减挂钩试点和农村土地整治工作提出了明确要求。为加深广大读者对有关土地整治政策的了解，特邀请国土资源部有关专家，对国务院47号文件进行系列解读。系列解读分九篇，内容涉及严格规范增减挂钩试点、强化耕地数量质量并重方面的新要求、规范推进农村土地整治示范建设、农村土地整治重大工程组织实施、科学规划、资金整合和使用管理、土地整治的土地权属管理、网上监管以及农村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。根据国发28号文件精神，国土资源部从2006年开始，先后4次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省（区、市）。各试点地区充分运用这项新政策，对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，有效促进了耕地保护，推进了节约集约用地，促进了新农村建设和城乡协调发展。但有的省份超过下达的周转指标，甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的挂钩试点也存在不够规范的现象。这些问题亟待纠正。《通知》的重点就是要进一步规范增减挂钩试点，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。其主要内容包括以下五个方面：

坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向。实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发展。不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。因此，各试点地区亟须提高对增减挂钩试点政策的认识水平，开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划规范推进。

城乡建设用地调整使用必须获得国土资源部批准。国土资源部相继制定了规范增减挂钩试点工作指导意见和管理办法。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”。但是，近几年一些地方出现了未经批准开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩序，影响宏观调控。为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》再次强调“凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经批准后方可进行。未经批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。

增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行”，挂钩周转指标由国土资源部批准下达。挂钩周转指标是控制建新区和拆旧区规模的重要手段，也是考核试点工作进展的重要标准。从2009年起，周转指标纳入年度用地计划统筹管理。实践中，个别省份超过下达的周转指标开展“增减挂钩”或多次使用同一批次周转指标，导致变相扩大城镇建设用地规模。《通知》明确提出，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管”。试点省（区、市）要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则组织实施，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。

合理设置项目区是顺利实施挂钩试点的关键。增减挂钩试点以项目区为主体组织实施。挂钩试点项目区，由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成。实践中，多数试点省（区、市）按要求选择确定项目区，并对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批。但也存在一些不够规范的现象，有的地方片面追求土地级差收益，违反规定超出县域范围进行增减挂钩；有的地方不顾农村发展需要，将周转指标集中安排在城镇使用；有的地方未将拆旧、建新地块封闭实施，将节余的指标用在中心城市。《通知》提出，以“合理设置建新、拆旧项目区”为核心，“实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标”。各地开展挂钩试点，一要通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积又增加、质量有提高。二要将项目区内建新和拆旧地块相对接近，并避让基本农田。三要合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

坚持把切实维护农民权益贯穿始终。一是保障农民的知情权、参与权、监督权，凡涉及村庄撤并的，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。二是在旧房拆迁、新居建设、土地互换、利用方式等方面要注重保持地方特色和风貌，尊重当地农民生产生活习惯，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，为农民提供多种选择。三是通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配增值收益。增值收益全部返还农村，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

第二篇：关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点

关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知 冀政〔2011〕39号2011年3月25日

各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门： 为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，确保我省增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序推进，现就有关问题通知如下：

一、统一思想认识，把握工作方向近年来，我省按照国家有关安排部署，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作，有力地推动了耕地保护和节约集约用地，对破解用地难题、推进农村新民居建设和统筹城乡发展发挥了积极作用。各地各有关部门一定要站在政治和全局的高度，充分认识做好增减挂钩试点和农村土地整治工作的重要性，切实把思想统一到国务院《通知》精神上来,以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。

开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，必须准确把握工作方向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，增加耕地数量，提高耕地质量，优化城乡用地结构，促进城乡统筹发展。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动，坚决避免片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，严禁突破挂钩周转指标，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。

二、严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作

（一）坚持规划先行、有序推进。各地要按照土地利用总体规划和农业生产、新民居建设、城镇建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设及环境影响评价等有关要求，科学编制农村土地整治规划，将增减挂钩试点列为土地整治规划的重要内容，合理安排增减挂钩规模、布局和时序。试点须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用计划。省国土资源厅要抓紧研究制定城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，确保试点工作规范有序推进。

（二）新民居建设用地和废弃建设用地复垦置换要纳入增减挂钩试点。抓紧对已出台的涉及农村建设用地整治和城乡建设用地调整使用的相关文件进行清理，凡与国务院《通知》精神不一致的，一律予以废止。今后，新民居建设用地和废弃建设用地复垦置换，要统一纳入城乡建设用地增减挂钩试点。要坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控的原则，规范开展增减挂钩试点工作，严格按照建新拆旧项目区进行整体审批和管理，挂钩周转指标要严格控制在国家下达的计划内。挂钩周转指标的下达、使用和归还要实行全程监管，严格考核，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高。

（三）科学设置增减挂钩试点项目区。设置项目区要优先考虑省级新民居示范工程、城乡结合部、“空心村”，以及散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地。建新拆旧项目区要严格限定在同一县级行政区域内。合理安排项目区内农民新居、城镇发展用地的布局和规模，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。建新地块必须按照国家供地政策和节约集约用地要求供地、用地，确需征收集体土地的，依法办理土地征收手续。

（四）积极稳妥推进农村土地整治。按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。依照耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。规范推进农村建设用地整治，整治腾出的土地首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的，可作为农民旧房改造、新民居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。涉及将整治节约的建设用地指标调剂给城镇使用的，须纳入增减挂钩试点。

（五）切实维护农民权益。开展增减挂钩试点，编制和制定项目区规划以及住宅设计、拆迁补偿、复垦整治方案等，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。涉及土地所有权、使用权和承包经营权等权属调整的，未征得农村集体组织和农民同意，不得开展增减挂钩试点。要加强土地权属管理，保障农民土地权益，项目实施前要对农村集体土地利用现状和权属状况进行调查，做到地类正确、面积准确、权属无争议；项目实施后，依法及时办理土地确权、变更登记手续，做到产权明晰。增减挂钩所得土地增值收益要及时全部返还农村，用于农村基础设施、农民新居建设和农业生产发展。

三、完善保障措施，加强监督管理

（一）加强组织领导。各地各有关部门要高度重视增减挂钩试点和农村土地整治工作，切实加强组织领导，及时协调解决重大问题。增加民政、监察、审计部门主要负责同志为省农村土地整治工作领导小组成员；各地要相应调整充实领导机构，形成政府主导、部门协调联动的工作机制。各级各有关部门要按照国务院《通知》要求，立即组织开展本行政区域增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作，确保各项规定落实到位。

（二）强化资金整合和使用管理。各级财政部门要整合现有土地及各类涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格资金使用和监管，新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理。土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。鼓励和支持社会资金投入增减挂钩试点和土地整治工程，依照法律、法规和有关政策规定，明确投资人的权益、责任和义务，协调处理好国家、农民集体组织和个人、投资人的多方利益关系。

（三）严格监督管理。各级各有关部门要采取有力措施，加强对增减挂钩试点和土地整治项目的全程监管。建立健全各项制度，严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、听证制、公告制、村民监督制，确保工程质量、合同履约、资金安全和农民权益。纳入增减挂钩试点的新民居示范村，须做到建一批、搬一批、拆一批、复垦一批，并严格按有关规定进行验收。整治项目的编制、呈报和审批要建立规范化业务流程，确保公开、公正。

（四）严肃查处违法违规行为。各级政府及国土资源、监察部门要加强土地执法监察，严肃查处未批即用、批少用多、违反项目区规划用地以及在农村集体土地上建“小产权房”等违法行为。对以增减挂钩和农村土地整治为名违法违规占用耕地和擅自扩大城乡建设用地规模的，要严肃追究有关人员的责任。省政府办公厅文件《河北省人民政府公报》2011年第3号《河北省人民政府公报》2011年第3号省政府办公厅文件

第三篇：增减挂钩试点评估

今年６～８月，部规划司会同整治中心和信息中心，依据增减挂钩试点在线监管系统，对除新疆、西藏等地以外的29个试点省份的试点情况进行了评估，对部分省份进行了实地核查，形成了评估报告。评估情况显示，城乡建设用地增减挂钩工作经清查整改后，管理比较规范，进展比较顺利，工作取得了积极成效：一是促进了耕地保护，推动了农业现代化发展。确保了建设用地总量不扩大、耕地面积有增加；实现了农田集中布局，改善了农业生产条件，促进了农用地流转，推动了农业规模化经营。二是促进了节约集约用地，优化了城乡用地布局。对闲置、低效农村建设用地进行整理复垦和布局调整，提高了土地利用效率，为城镇化、工业化发展提供了空间；对布局散乱的村庄进行合理迁并，改善了农村生产条件和生活条件。三是推动了新农村建设，促进了城乡统筹发展。各地将增减挂钩获得的收益返还农村，有效解决了试点地区新农村建设缺资金的问题，落实了以城带乡、以工补农的要求，支持了农民住房、农村基础设施、公共服务设施等建设。

会议指出，当前试点工作也存在部分地区试点进度较慢、在线报备时效和管理质量有待提升等问题，少数地方未充分尊重农民意愿、未及时将收益足额返还农村及未足额预留农村发展建设用地的现象依然存在，农民权益保护有待进一步加强。

为进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度，会议强调，要着眼长远，加强制度设计，进一步深化试点工作。要将这项工作作为一项管长远的制度，在促进节约集约用地、新农村建设以及“以城带乡、以工补农”上发挥更大作用。一方面，要突出政府主导、规划先行，充分调动地方政府的积极性；另一方面，要组织开展增减挂钩收益使用分配制度研究，让农民获得更多收益。同时，还要进一步加强规范，提升试点工作的管理水平，完善在线报备制度等。

会议还研究落实了《国务院关于推进物联网有序健康发展的指导意见》等８个文件精神，审议了低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点和工矿废弃地复垦利用试点检查评估情况报告。

第四篇：国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治

国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治.txt成熟不是心变老，而是眼泪在眼里打转却还保持微笑。把一切平凡的事做好既不平凡，把一切简单的事做对既不简单。国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

国发〔2010〕47号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治过程中，进行了将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按 规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点），对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加 城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩 序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。为严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作，现就有关问题通知如下：

一、总体要求

（一）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇 化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约 集约用地水平，促进城乡统筹发展。

（二）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比 重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用 地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

（三）以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护 农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地 后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、严格规范增减挂钩试点

（四）坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确 保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在增减挂钩试点中重建 新、轻拆旧、重城镇、轻农村单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决 制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

（五）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减 挂钩试点。必须坚

持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整 使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

（六）严禁突破挂钩周转指标。各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治 规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用计划。所在省（区、市）要严格按照国家下 达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。各试点地区要对 挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，确保增减挂钩试点严格控制在周转指标内。

（七）严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城 镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农 村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。严禁在农村地区盲目建高 楼、强迫农民住高楼。

（八）严禁侵害农民权益。开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和 农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土 地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、切实做好农村土地整治工作

（九）大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措 施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

（十）规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改 善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展增减挂钩试点的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂给城镇 使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非 农产业发展用地。严禁以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和计划，扩大城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包 地。

（十一）积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组 织实施《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》确定的农村土地整治重 大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正 配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、保障措施

（十二）加强组织领导。地方各级人民政府要高度重视，以统筹城乡发展、全面建设小康社

会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格 规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。

（十三）强化资金整合和使用管理。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚 合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基 础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定，中央分成部分要重点支持农村土地整治重大 工程和示范工程建设。要引导和规范民间资本参与增减挂钩试点和农村土地整治行为。

（十四）做好农村集体土地权属管理。各地区开展增减挂钩试点和农村土地整治，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查、核实，做到地类和 面积准确，界址和权属清楚。增减挂钩试点和农村土地整治涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点和农村土地整治。增减挂钩试点和农村土地整治实施后，要依法 及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。

（十五）严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强增减挂钩试点和农村土地整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善 增减挂钩试点和农村土地整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督；要做好增减挂钩试点和 农村土地整治项目的可行性论证和立项工作，加强对项目实施的检查指导、评估考核以及项目实施后的验收等工作；要充分发挥国家土地督察和土地执法监察的作 用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。

（十六）严肃查处违法违规行为。地方各级人民政府近期要对增减挂钩试点和农村土地整治开展情况进行全面自查、清理。国土资源部要会同有关部门组织全面检 查，对不符合政策规定的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建 设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方人民政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

各地区、各有关部门要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

国务院

二○一○年十二月二十七日

第五篇：严格规范增减挂钩试点(国务院2010年47号文件系列解读)

严格规范增减挂钩试点

—— 国务院47号文件系列解读之一

2011-04-22 | 作者： 郭图文 | 来源： 中国国土资源报

编者按 新近下发的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对增减挂钩试点和农村土地整治工作提出了明确要求。

为加深广大读者对有关土地整治政策的了解，特邀请国土资源部有关专家，对国务院47号文件进行系列解读。

系列解读分九篇，内容涉及严格规范增减挂钩试点、强化耕地数量质量并重方面的新要求、规范推进农村土地整治示范建设、农村土地整治重大工程组织实施、科学规划、资金整合和使用管理、土地整治的土地权属管理、网上监管以及农村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。根据国发28号文件精神，国土资源部从2006年开始，先后4次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省（区、市）。各试点地区充分运用这项新政策，对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利，有效促进了耕地保护，推进了节约集约用地，促进了新农村建设和城乡协调发展。但有的省份超过下达的周转指标，甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的挂钩试点也存在不够规范的现象。这些问题亟待纠正。《通知》的重点就是要进一步规范增减挂钩试点，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。其主要内容包括以下五个方面：

坚决扭转片面追求增加城镇用地指标的倾向。实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发展。不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。因此，各试点地区亟须提高对增减挂钩试点政策的认识水平，开展增减挂钩试点要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规划和土地利用计划规范推进。

城乡建设用地调整使用必须获得国土资源部批准。国土资源部相继制定了规范增减挂钩试点工作指导意见和管理办法。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”。但是，近几年一些地方出现了未经批准开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩序，影响宏观调控。为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》再次强调“凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经批准后方可进行。未经批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。

增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行”，挂钩周转指标由国土资源部批准下达。挂钩周转指标是控制建新区和拆旧区规模的重要手段，也是考核试点工作进展的重要标准。从2009年起，周转指标纳入用地计划统筹管理。实践中，个别省份超过下达的周转指标开展“增减挂钩”或多次使用同一批次周转指标，导致变相扩大城镇建设用地规模。《通知》明确提出，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管”。试点省（区、市）要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则组织实施，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用计划指标。未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。

合理设置项目区是顺利实施挂钩试点的关键。增减挂钩试点以项目区为主体组织实施。挂钩试点项目区，由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成。实践中，多数试点省（区、市）按要求选择确定项目区，并对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批。但也存在一些不够规范的现象，有的地方片面追求土地级差收益，违反规定超出县域范围进行增减挂钩；有的地方不顾农村发展需要，将周转指标集中安排在城镇使用；有的地方未将拆旧、建新地块封闭实施，将节余的指标用在中心城市。《通知》提出，以“合理设置建新、拆旧项目区”为核心，“实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标”。各地开展挂钩试点，一要通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积又增加、质量有提高。二要将项目区内建新和拆旧地块相对接近，并避让基本农田。三要合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

坚持把切实维护农民权益贯穿始终。一是保障农民的知情权、参与权、监督权，凡涉及村庄撤并的，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。二是在旧房拆迁、新居建设、土地互换、利用方式等方面要注重保持地方特色和风貌，尊重当地农民生产生活习惯，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，为农民提供多种选择。三是通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配增值收益。增值收益全部返还农村，用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。以整治促建设 以建设促保护 ——国务院47号文件系列解读之二

2011-04-25 | 作者： 郭图文 | 来源： 中国国土资源报

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）对进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点和做好农村土地整治工作提出了总体要求，其中在大力推进农田整治方面进一步明确了农田整治的目标、重点，新增耕地质量评定验收依据和耕地产能提升措施等。与以往文件相比，对于土地整治新增耕地的质量建设和保护的要求更加具体、明确。

突出以提高高产稳产基本农田比重作为农田整治的主要目标

《通知》提出，“要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。”随着我国经济社会的快速发展，为缓解保障发展和保护资源的双重压力，提出了“以整治促建设、以建设促保护”的思路，土地整治已不仅是补充耕地的一种手段，更是提高耕地质量、提升耕地产能的有效途径。近年来，大力开展土地整治，提高耕地质量，建设高标准农田，大幅度增加高产稳产农田比重，已经上升为国家的一项重大战略，历年的中央1号文件，以及党的十七届五中全会、2010年中央经济工作会议和农村工作会议都提出了明确要求。国务院47号文件继这些要求之后，从切实做好农村土地整治工作的角度出发，再次明确了农田整治以高产稳产基本农田建设为重点，以提高高产稳产基本农田比重为目标。

明确将耕地分等定级作为土地整治新增耕地质量评定和验收的方法和依据

《通知》要求，“要依据耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收”。1999年，国土资源部在全国部署开展了农用地分等定级估价工作，经过十年努力，建立了一套科学、完善的耕地质量等级评价技术方法体系，全面摸清了我国耕地质量等级状况，实现了全国耕地质量等级的统一可比。这项工作和成果，为切实加强耕地质量管理提供了有力的技术支撑，这已形成广泛共识。《通知》明确提出了要按照耕地分等定级技术规范和标准进行土地整治新增耕地质量评定和验收，这是首次在国家层面作出的明确要求，这一要求不仅统一了新增耕地质量评定技术方法，也使土地整治新增耕地质量验收有了量化依据，为促进土地资源的科学化、精细化管理奠定了基础。

指明土地整治与地力培肥在提升新增耕地产能中的作用

耕地产能的大小由耕地所处的光温、降水、土壤、农田基础设施等条件综合决定。一块耕地所处的光温和降水条件是不容易改变的，而土壤和农田基础设施条件是可以通过人为因素不断改良和改善的。因此，《通知》明确提出了稳步提升新增耕地产能的两项重要措施：一是通过土地整治，统筹土地平整、田间道路、农田防护和农田水利建设等，改善农业生产条件；二是有针对性地开展地力培肥，提高土壤养分状况。两项措施既有联系，又有区别，土地整治是对耕地外在条件的改善，是提升耕地产能的基础；地力培肥是对耕地内部条件的改良，是提升耕地产能的保障，两项措施有机结合，才能促使耕地产能稳步、持续提升。

强化土地整治后的耕地划为基本农田实行永久保护的要求

《通知》规定，“经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题”。土地整治是一项系统工程，不仅要重视前期的工程建设，更要重视后期的管护问题，包括土地整治实施后耕地地力培肥和用地养地问题，以及土地整治工程维护问题。如果管护不力，必然影响土地整治实施效益的发挥，造成资源浪费。《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）中规定了“农村土地整治增加的耕地要划为基本农田实行永久保护”。《通知》再次强调这一规定，是从加强对整治后耕地实行严格保护与管理的角度出发，在更高层面上提出的明确要求，是确保土地整治实施效果、发挥资金使用效率的一种有效措施。

发挥示范建设的模范作用 —— 国务院47号文件解读之三

2011-04-27 | 作者： 郭图文 | 来源： 中国国土资源报

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对规范推进农村土地整治示范建设提出了明确要求：要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少，农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。如何理解农村土地整治示范建设及相关要求，需要从以下几方面考虑。

准确定位农村土地整治示范建设

农村土地整治示范建设是指在科学发展观指导下，采取政府主导、部门联动、农民参与的组织方式和统筹规划、聚合资金、整体推进的工作模式，以增加耕地数量、提高耕地质量为目标，通过实施田、水、路、林、村综合整治，优化城乡用地结构和布局，促进城乡统筹发展，改善农村生产生活条件和生态环境，促进农村土地节约集约利用和新农村建设，是在全国发挥示范和带动作用的土地综合整治实践活动。

农村土地整治示范建设包括两部分内容，一是为实施《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》及《全国土地整治规划》等相关规划而开展的以增加有效耕地面积、提高耕地质量、大规模建设高标准基本农田、提高粮食综合生产能力为主要目标的农村土地整治重大工程，主要涉及农用地整治和未利用地的开发；二是以耕地面积增加、建设用地总量减少、优化城乡用地结构、完善农村生产生活基础设施和公共服务设施、促进城乡统筹发展为主要目标的农村土地整治示范项目，涉及农用地整治、农村建设用地整治和未利用地开发。

在示范建设区域的选择上，要选择在农民自愿、政府重视、后备资源有潜力、自筹资金有保障、基础条件基本具备的地方开展农村土地整治示范建设。

严格把握农村土地整治示范建设原则

《通知》明确了农村土地整治示范建设要遵循“统筹规划、整合资源、整体推进”的原则。

“统筹规划”是针对农村土地整治示范建设涉及领域广、建设内容多而言，由于农村土地整治示范建设是一项系统工程，涉及土地、农业、林业、水利、交通等多方面建设内容，更需要突破部门壁垒，科学谋划、统筹协调，优化资源配置，科学合理布局，在各级土地利用总体规划指导下，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态等用地，充分发挥规划控制作用，合理引导资金投向，实施田、水、路、林、村综合整治。

“整合资源”主要是针对资金投入而言，旨在充分发挥资金组合效力和规模效益，用中央支持的新增建设用地土地有偿使用费带动中央分配和地方留成的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和用于农业土地开发的土地出让收入等作为主体资金投入，不足部分按照“渠道不变、管理不乱、集中投入、各计成效”的原则，引导和聚合农田水利基础设施建设资金、农业综合开发资金、水利建设基金等涉农资金。在符合相关资金使用管理办法的前提下，集中用于农村土地整治示范建设，发挥资金的规模效益。

“整体推进”主要是指要按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，开展农村土地整治示范项目建设。建设内容不仅包括田、水、路、林等田间基础设施，而且还包括路、水、电、气等生活基础设施；经批准开展增减挂钩试点且资金有保障的地区，在遵循城乡建设用地增减挂钩试点有关管理规定的前提下，还可以搞农民旧房改造、新居建设等，在探索村庄整治新模式、节约集约用地、促进农业产业化等方面发挥示范、引导和带动作用。

保护农民利益，保障农民权益

农村土地整治示范建设是一项复杂的系统工程，涉及农民的切身利益，因此，《通知》明确要求在推进农村土地整治示范建设时，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

农村土地整治示范建设自始至终都要按照向农民、农业、农村倾斜的原则明确受益主体。在准备工作阶段，应充分做好听证和论证工作，确保农民的知情权、参与权和受益权，坚持先确权、再实施；在实施过程中，要实行有效监管，防止片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼、不合理分配资金等行为；在示范建设实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。