我国国有林场的发展历程（共五则）

第一篇：我国国有林场的发展历程

我国国有林场的发展历程

2013年11月07日15:24 来源：人民网-人民日报

我国国有林场的发展主要经历了初建试办、快速发展、停滞萎缩、恢复稳定和稳固发展等主要阶段。——初建试办阶段（1949至1957年）。新中国成立后，接管了旧中国各级政府、教育界、资本家办的林场（公司、农林牧试验场、苗圃）50多处，后都改为国有林场。为加快新中国林业的发展，提高国有林业的比重，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立了一批护林站、森林抚育站、森林经营所。

50年代中期前后，各地在试办的基础上，兴办了新中国第一批国有林场。到1957年底，全国共建立国有林场1387处。通过新建试办，为后来国有林场的发展积累了经验。

——快速发展阶段（1958至1965年）。1958年4月，中共中央、国务院颁发《关于在全国大规模造林的指示》，各地掀起了大建国营林场的高潮。1963年，林业部明确提出了国营林场实行“以林为主，林副结合，综合经营，永续作业”的经营方针。林业部成立了国营林场管理总局，将32处国营林场改为实验林场由部省双重领导，5处机械造林林场由林业部直接管辖。各省（区、市）也普遍建立了国营林场管理机构。到1965年底，全国国营林场达到3564处，经营面积达到10.1亿亩。

——停滞萎缩阶段（1966至1976年）。“文化大革命”10年**期间，林业部国营林场总局被撤销，各省（区、市）的国营林场管理机构均被撤并，83％的国营林场被下放到县、公社或大队。加上管理秩序混乱，随意侵占国有林地、偷砍滥伐国有林木之风盛行，致使国营林场经营面积缩小，有林地面积和森林蓄积量锐减，山林权属纠纷剧增。到1976年，国有林场经营总面积萎缩到6.94亿亩，其中森林面积3.45亿亩、森林蓄积量10.46亿立方米，分别比1965年减少32.03%、21.05%和43.79%，损失惨重。

——恢复稳定阶段（1976至1997年）。党的十一届三中全会以后，通过拨乱反正，实行改革开放，国有林场扭转了长达十年的动荡混乱局面，逐步恢复并进入了稳定发展的新时期。国家颁布了《森林法》，为国有林场健康发展提供了法制保障，并逐步形成了省、地、县三级管理的国营林场体系格局。林业部分别在1986年、1990年、1997年先后三次召开全国国有林场工作会议，提出了不同阶段国有林场工作的指导思想、奋斗目标、重点任务、主要措施和具体要求，对国有林场的发展起到了重要的推动作用。国家和各级政府制定了许多优惠政策，为国有林场发展创造了比较宽松的外部环境，国有林场规模和经济实力都得到了恢复发展。

——困难加剧时期（1997至2003年）。随着市场经济的不断完善和林业工作指导思想的转变以及相关政策的调整，国有林场原有的发展方向、目标、任务已不能适应新形势发展的要求。以生态建设为主的林业发展战略的实施，采取了禁伐限伐政策，不少国有林场木材产量大幅度调减，收入明显减少，木材加工类项目受到制约，富余职工增加，待岗下岗人员占职工总数的一半以上，同时，长期积累的管理体制不顺，经营机制不活，相关配套政策跟不上等根本性问题逐步显露出来，林场发展面临的困难加剧。1998年开始出现全行业亏损，经营总收入从1997年的83亿元下降到2002年的59亿元。

——改革推进时期（2003年至今）。2003年，中共中央国务院下发了《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号），特别是2010年国务院第111次常务会议对国有林场改革进行了明确部署。国家林业局会同国家发改委、财政部等部门开展了大量的调查研究，启动了国有林场改革试点工作。同时，各地不等不靠，充分结合本地实际，在国有林场改革方面做了大量的探索，积累了一定的经验，不少林场通过改革理顺了体制，激活了机制，加强了管理，扭转了长期贫困落后的局面，正在步入改革推进的黄金时期。（以上资料由国家林业局提供）

我国国有林场改革历程

从上世纪70年代末开始，国有林场也和其他行业一样，进行了多方面改革探索，从上世纪80年代中期至今，国有林场改革大致可划分为三个阶段：

第一阶段：时间为上世纪80年代中期至上世纪90年代初期。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场内部经营管理展开的。改革的主要内容包括：全面推行场长负责制，确立场长在生产、经营、管理中的中心地位，以实现责任和权力的统一。建立了多种形式的承包经营责任制，使责、权、利有机结合起来，以调动广大职工的积极性。缩小经济核算单位，推行一级管理两级核算或两级管理三级核算，以提高经济效益。在此期间，国家提出了国有林场实行“以林为主，多种经营，综合利用，以短养长”的办场方针，许多林场充分利用自身资源优势，广开生产门路，兴办多种产业，改变了长期以来主要是单一营林生产的格局。由于当时处于物资短缺时期，国有林场通过开展多种经营生产的各类初级产品不愁没有市场，取得了较好的经济效益，收入显著增加，经济实力明显增强。

第二阶段：时间为上世纪90年代初期至90年代后期。这一阶段改革，是围绕着强化内部管理，转换经营机制，适应市场经济体制要求展开的。重点改革内容：一是推行人事、劳动、分配“三项制度”改革。在人事制度上，打破干部与工人的界线，推行干部聘任制；在劳动制度上，推行全员劳动合同制；在分配制度上，实行按劳分配为主，推行多种形式的分配方式，按照效率优先、兼顾公平原则，根据岗位技能和实际劳动贡献确定职工的收入。二是强化内部管理，转换经营机制。按照“精简、效能”的原则，合理设置内部管理机构，压缩非生产人员，充实生产第一线，建立和完善了各种岗位责任制、生产责任制和经济责任制，从生产经营的各个环节入手，规范内部管理，形成了有效的竞争机制、激励机制和约束机制，提高管理水平和管理效益。三是大力提倡发展职工家庭自营经济。林场创造条件并提供优惠政策，允许并鼓励职工发展种植、养殖和小型加工项目，增加职工收入。通过上述改革，国有林场的内部管理得到一定加强，经营机制得到明显改善。但是，随着市场竞争的日益激烈，国有林场多种经营生产的初级产品的市场竞争力下降，经济效益下滑，林场经济危困局面开始显现。1997年，全国国有林场出现全行业亏损。为此，中央财政从1997年开始安排国有林场扶贫专项资金，帮助国有林场解决面临的经济困难。

第三阶段：时间为上世纪90年代后期至今。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场如何摆脱困境，建立健康发展的长效机制进行了积极探索。随着国家经济社会的快速发展和综合实力的增强，人民的物质生活水平不断提高，精神文化需求日益增加，对林业的主导需求也发生了根本性的变化。国家对林业的指导思想进行了及时调整，提出了以生态建设为主的林业发展战略，林业工作的重点从以木材生产为主转向了以生态建设为主。为适应这一变化了的新形势，国家从90年代后期开始实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程等重点生态工程，在加大对林业投入的同时，调减木材产量，特别是地处长江上游、黄河中上游的省区实行了禁伐。国有林场以木材收入为主要经济来源，受此影响，国有林场的经济危困加剧，进入了长达6年的全行业亏损。国有林场面临的困难和问题，引起了社会的广泛关注，国务院领导同志对解决林场困难和问题作出了重要批示。各级政府和林业主管部门就如何解决国有林场面临的困难问题、建立国有林场稳定健康发展的长效机制，进行了多方面的积极探索。1999年山东省率先开展了国有林场分类经营改革，重点是在对林场进行分类的基础上，明确了将生态公益型林场所需经费纳入财政预算，对促进国有林场的健康发展起到了积极作用。2005年4月，重庆市人民政府出台了《关于深入推进国有林场改革与发展的意见》，提出了包括理顺管理体制，转换运行机制，解决职工分流安置和社会保障等一系列问题的综合配套改革政策措施。几年来，各地从不同角度积极探索解决国有林场问题的措施和途径，为全面推进国有林场综合配套改革积累了丰富的经验。

初建试办阶段（1949至1957年）。新中国成立后，接管了旧中国各级政府、教育界、资本家办的林场（公司、农林牧试验场、苗圃）50多处，后都改为国有林场。为加快新中国林业的发展，提高国有林业的比重，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立了一批护林站、森林抚育站、森林经营所。

50年代中期前后，各地在试办的基础上，兴办了新中国第一批国有林场。到1957年底，全国共建立国有林场1387处。通过新建试办，为后来国有林场的发展积累了经验。

初建试办阶段（1949至1957年）：

新中国成立后，中华人民共和国新一届政府接管了旧中国各级政府、教育界、资本家办的林场（公司、农林牧试验场、苗圃），为加快新中国林业的发展，提高国有林业的比重，国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立了一批护林站、森林抚育站、森林经营所。1950年，子午岭在土地改革中被正式确定为国有森林，为加强森林资源保护管理，1955年7月，中共庆阳地委按照中央关于在大林区建立森林经营所的要求，决定在子午岭天然次生林区建立一批护林站、森林抚育站、森林经营所，名称定为“子午岭森林经营管理处”，下设“森林经营管理站”。子午岭森林经营所，是新中国建立后庆阳专区在子午岭林区最早设立的专门森林经营管理机构，均由所在县领导。

快速发展阶段（1958至1965年）

1958年4月，中共中央、国务院颁发了《关于在全国大规模造林的指示》，各地掀起了大建国营林场的高潮。1959年9月，甘肃省农牧厅农垦局根据中共甘肃省委关于“建设子午岭，开发万宝山”的指示，派出“子午岭垦区调查规划工作组”，对子午岭林区自然资源及社会经济状况进行了全面调查，提出了综合开发规划方案。同年12月13日，经中共甘肃省委批准，正式成立了“中国共产党子午岭农垦局委员会”和“平凉专区子午岭农垦管理局”。子午岭农垦局在筹建过程及成立以后，除接收了原有林、农、牧场等单位在册人员外，又相继安臵了两批河南“支建青年”，当时安臵接收人数多达138885人。

1962年5月，中共庆阳地委根据1961年12月甘肃省平凉片林业会议精神，决定恢复子午岭林业机构，建立国营林场，确定各林场的人员编制，并开始向各场配备领导干部和管理人员。林场建立后，陆续接收了原子午岭农垦局各农（牧）场所辖林业业务。同年11月，经甘肃省人民委员会批准，“甘肃省子午岭林业局”正式成立，林业局机关设干部、生产、财务3科。当时，全局总人口19501名，其中生产人员15506名，非生产人员3995名；生产人员中从事林业的141名。1962年6月和10月，中共甘肃省委和甘肃省人民委员会相继决定，成立陇东农垦分局，作为甘肃省农垦局的派出机构，统一管理庆阳、平凉两专区境内的国营农场。同年11月，“甘肃省农垦局陇东农垦分局”正式成立。陇东农垦分局，行政上直接受省农垦局领导，党的工作受中共庆阳地委领导。各农牧场在行政和业务上均受农垦分局直接领导，党的工作由所在县县委领导。陇东农垦分局建立初期，共辖18个国营农、牧场。其中庆阳专区11个，为华池县境内二将川、定汉寺农场和东华池牧场，合水县境内连家砭、大山门、干湫子农场，宁县境内罗山府农场，正宁县境内米家川、刘家店农场，环县境内大巴嘴、代家洼农场；平凉专区7个。

1963年，林业部明确提出了国营林场实行“以林为主，林副结合，综合经营，永续作业”的经营方针。林业部成立了国营林场管理总局，各省（区、市）也普遍建立了国营林场管理机构。

1963年7月，省人委决定，子午岭林业局受甘肃省林业局和庆阳专署双重领导，林区6个国营林场归子午岭林业局直接领导。从同年10月起，子午岭林业局的计划、人事和投资，由省林业局审批；粮食和物资由庆阳专区和所在县供应。

1964年春，黄河中游水土保持委员会根据国务院关于黄河中游水土保持工作的决定，将庆阳地区蒲河流域列为黄河中游植树造林和水土保持的重点地区。同年9月，中共庆阳地委、庆阳专员公署根据黄河中游水土流失重点地区第三次水土保持会议精神及林业部副部长惠中权、甘肃省副省长李培福的指示，向中共甘肃省委、甘肃省人民委员会呈送报告，决定成立国营蒲河造林总场。同年11月初，经甘肃省人民委员会批准，“甘肃省国营蒲河造林总场”正式成立。蒲河造林总场在党、政方面归中共庆阳地委和庆阳专署领导，在业务上受甘肃省林业局指导。

1965年8月，中共中央西北局按照党中央、国务院的部署，作出建立“黄河中游水土保持建设兵团”的决定，在陕、甘、宁三省（区）分别成立水土保持建设师。兵团的任务是在黄河中游人烟稀少、水土流失严重地区造林种草，控制水土流失，并帮助和指导周围乡村做好水土保持工作。8月中旬，中共甘肃省委委派王克负责甘肃省水土保持建设师的筹建工作。11月3日，甘肃省委、省人委发文决定，“甘肃省水土保持建设师”（简称“水保师”）正式成立。师部设于平凉。水保师党的工作由中共甘肃省委直接领导，在业务上由中央林业部和黄河中游水土保持建设兵团指导，所属各团党政工作由师垂直领导。

甘肃省水土保持建设师的主要任务是，在陇东地区的环江、马莲河、蒲河和泾河流域植树造林，做好水土保持工作。水保师成立后，即根据黄河中游水土保持委员会第一次会议精神和甘肃省人民委员会的指示，于当年12月，进行了对关山林业总场、子午岭林业局、蒲河造林总场及马莲河流域县属湘乐、桥川、老爷岭林场和泾河流域县属太统、珍珠山林场的接收，并且新建了一部分国有林场。

停滞萎缩阶段（1966至1976年）：

“文化大革命”10年**期间，林业部国营林场总局被撤销，各省（区、市）的国营林场管理机构均被撤并，83％的国营林场被下放到县、公社或大队。1966年3月，中共中央西北局根据周恩来总理于同年2月接见黄河中游水土保持建设兵团及水保师负责人时的讲话精神，决定将“黄河中游水土保持建设兵团”番号改为“中国人民解放军西北林业建设兵团”，兵团所辖各师，按陕、甘、宁顺序排为第一、第二、第三师，并在青海省建立一个独立团。随之，甘肃省水土保持建设师称为“中国人民解放军西北林业建设兵团第二师”（简称“林二师”）。师、团建制序列与水保师略同。

1966年11月，林二师师部由平凉迁驻庆阳西峰镇。1966年冬至1967年春，“文化大革命”在林二师机关及所属团、场全面开始，各级党委和行政领导职能陷于瘫痪。师党委于1967年4月24日、6月3日、6月22日三次致电兰州军区和甘肃省军区党委，要求对林二师实行军管。同年12月18日，兰州军区和甘肃省军区派“毛泽东思想宣传队”（简称“军宣队”）进驻林二师。

1968年9月8日，经兰州军区、甘肃省革命委员会批准，“林二师文化革命委员会”成立，各林、农、牧场及基层单位也相继成立文化革命领导委员会或领导小组。1969年9月，国务院、中央军委通知撤销西北林业建设兵团，兵团下属各师分别划归所在省（区）革命委员会领导。随之，林二师归于甘肃省革命委员会领导。至1969年底，全师总人口17926人，其中职工10838名；驻庆阳地区总人口10985人，其中职工6346名，家属及其他人员4639名。

林二师自1969年9月西北林业建设兵团撤销而划归甘肃省革命委员会领导以后，虽然隶属关系发生了变化，但在对内对外中继续沿用着原来番号，管理上存在着诸多不便。于是，1971年底，林二师番号正式由“中国人民解放军西北林业建设兵团第二师”改为“中国人民解放军兰州军区生产建设兵团林业建设师”（简称“林建师”）。

自1971年6月起，林二（建）师仍恢复部队建制，各级文化革命委员会、文化革命领导小组领导职能由同级党、政领导机构代替。

1973年10月，兰州军区按照周恩来总理关于“生产兵团，原则上应由地方管”的讲话精神及国务院、中央军委的指示，决定撤销兰州军区生产建设兵团，将兵团所属各师交由所在省、自治区党委和革命委员会领导。同年底，兵团正式撤销。林建师归中共甘肃省和甘肃省革命委员会领导。师地方干部归省委管理，军队干部归甘肃省军区管理。

至1974年，林建师共辖4个团（其中3个林业团、1个农业团），5个农场，28个林场，还有林科所、农科所、煤矿、医院、农机修理厂、木材加工厂、物资供应站、教导队、打井队、汽车队各1个，计有连级以上单位79个，总人口15612人，正式职工8479名，其中干部1325名，工人7154名。

1974年12月，中共甘肃省委、甘肃省革命委员会作出撤销农建、林建师和改变团、场隶属关系的决定。1975年1月17日，省委办公厅发文通知林建师建制正式撤销。林建师撤销后，师属各团、场（厂）及直属单位移交庆阳地区党委和革命委员会领导。

可以说，文化大革命十年期间，社会动荡，林场管理秩序混乱，随意侵占国有林地、偷砍滥伐国有林木之风盛行，致使林场经营面积缩小，有林地面积和森林蓄积量锐减，山林权属纠纷剧增。林场损失惨重。当时，来自全国各地的知青，他们过着与世隔绝的生活，住窑洞、照油灯、吃溪水，自给自足，把人生最美好的青春年华和个人聪明才智奉献给了子午岭。

恢复稳定阶段（1976至1997年）：

1975年3月，中共庆阳地委、庆阳地区革委会决定，在原林建师二团的基础上成立“庆阳地区国营合水林业总场”，在原林建师四团的基础上成立“庆阳地区国营湘乐林业总场”，总场为县级事业单位，由地区管辖。总场机关设政工、生产、财务3科，场部驻合水县城关（今老城镇），宁县湘乐镇。

1976年2月，庆阳地委、地区革委会决定，子午岭国营林业总场管辖范围按县行政区域划分，于是将合水林业总场划分为合水、华池两个林业总场，湘乐林业总场分为湘乐、正宁两个林业总场。

1976年7月26日，中共庆阳地委常委会议讨论决定，在庆阳、镇原、环县各成立一个林业总场，其目的是为了加强西部地区的林业建设，尽快扩大森林覆盖，改变干旱少雨的自然条件。三县总场分别称为“庆阳地区国营庆阳林业总场”、“庆阳地区国营镇原林业总场”、“庆阳地区国营环县林业总场”，人员从子午岭国营林场、农场抽调。三总场成立初期由地区革委会领导，1977年4月改由所在县县委、县革委会领导；总场的林业生产、计划、投资由地区林业局管理。总场下设办公室、林业科和园艺科，与县林业局合署办公。负责指导全县国营和乡村的造林护林工作。但是建场后，由于多数新建林场地处偏远，宜林面积少，林、农、牧矛盾突出，再因总场和林业局两个牌子，一套班子，机构重叠，权属不清，关系不顺，林业工作开展困难。鉴于以上原因，中共庆阳地委于1978年1月14日研究决定，撤销庆阳、镇原、环县三个林业总场。

党的十一届三中全会以后，通过拨乱反正，实行改革开放，国有林场扭转了长达十年的动荡混乱局面，逐步恢复并进入了稳定发展的新时期。国家颁布了《森林法》，为国有林场健康发展提供了法制保障，并逐步形成了省、地、县三级管理的国营林场体系格局。1980年3月，庆阳地区行政公署、行署发【1980】27号文件决定，国营农场改为林场。

庆阳地区国营湘乐林业总场于1975年3月由中共庆阳地委、庆阳地区革委会决定成立。其前身是林建师四团。总场为县级事业单位，由地区管辖。总场机关设政工、生产、财务3科，编制干部16名，场部驻宁县湘乐镇。

总场成立初期，管辖宁县境内湘乐林场、九岘林场、白吉坡林场，正宁县境内西坡林场、刘家店林场、中湾林场、合水县境内固城林场、拓儿原林场。

1976年2月，中共庆阳地委、庆阳地区革委会决定，子午岭国营林业总场管辖范围按县行政区域划分，于是，湘乐林业总场分为湘乐、正宁两个林业总场。划分后，湘乐林业总场管辖宁县境内的湘乐、九岘、白吉坡3个国营林场；将固城、拓儿原林场移交给合水林业总场，将西坡、刘家店、中湾林场移交给新成立的正宁林业总场。

同年11月，增设国营梁掌林场。

1980年初，庆阳地区行署贯彻中共甘肃省委、省革委会对子午岭林区大山门、罗山府、桂花原三个国营农场实行改农还林的决定，将其改建为三个国营林场。改建后，罗山府、桂花原林场由湘乐林业总场领导，大山门林场由合水林业总场领导。

同年，白吉坡林场迁址盘克，改名为盘克林场。1983年12月，按地区编委通知，总场设人秘、生产、管护、计财4科。

1985年，总场增设多种经营科。至此，总场机关共设人秘、生产、管护、计财、多种经营5个科，下属湘乐、九岘、梁掌、盘克、罗山府、桂花原6个国营林场，1个林产品经销公司，1个林业法庭和1个林业公安派出所；全场总人口2541人，其中职工1161名，总经营面积62936公顷，其中森林面积26406公顷；林木总蓄积量109.76万立方米。

庆阳地区国营正宁林业总场

庆阳地区国营正宁林业总场于1976年2月从国营湘乐林业总场划分成立，为县级事业单位，由地区管辖。总场成立初期，设政工、生产、财务3科，编制干部16名，总场场部暂驻西坡，管辖西坡、刘家店、中湾3个国营林场。于当年增建秦家梁林场和中湾林科所；年底之前总场场部迁正宁县城。

1983年12月，按地区编委通知，总场设人秘、生产、财务、管护4科。

1985年，增设多种经营科。至此，总场机关共设5科；下属西坡、中湾、刘家店、秦家梁4个国营林场，1个林科所，1个林产品经销公司，1 个林业法庭和1个林业公安派出所。全场总人口573人，其中职工292名；总经营面积36279公顷，其中森林（有林地和灌木林地）面积26039公顷；林木总蓄积量100.65万立方米。20世纪80、90年代，国家在林区实行了一系列改革，林业部分别在1986年、1990年、1997年先后三次召开全国国有林场工作会议，提出了不同阶段国有林场工作的指导思想、奋斗目标、重点任务、主要措施和具体要求，对国有林场的发展起到了重要的推动作用。国家和各级政府制定了许多优惠政策，为国有林场发展创造了比较宽松的外部环境，国有林场规模和经济实力都得到了恢复发展。子午岭得到了一定的保护和恢复，逐渐成为一片天然次生林。但林种树种结构单一，林分质量不高，森林经营粗放。

这一阶段子午岭以木材生产为主，基础设施建设为辅。一大批林场职工把人生最美好的青春奉献给了林业事业，为国家建设提供了优质木材，为培育后备资源，为国家经济的恢复和促进庆阳经济发展（水土保持、林业生产、农牧工副生产等建设）做出了积极的贡献。子午岭林场职工与老区人民一道战天斗地，在大山沟中、林区内开荒种地，修路架桥，管护森林，培育苗木，劳武结合，备战备荒，锻造了一代人扎根深山、与林为伴、甘于奉献的林业本色，为林业人传承了宝贵的精神财富。

（五）困难加剧时期（1998至2000年）

随着市场经济的不断完善和林业工作指导思想的转变以及相关政策的调整，国有林场原有的发展方向、目标、任务已不能适应新形势发展的要求。以生态建设为主的林业发展战略的实施，采取了禁伐限伐政策，不少国有林场木材产量大幅度调减，收入明显减少，木材加工类项目受到制约，富余职工增加，待岗下岗人员占职工总数的一半以上，同时，长期积累的管理体制不顺，经营机制不活，相关配套政策跟不上等根本性问题逐步显露出来，林场发展面临的困难加剧。这种情况下，子午岭国有林场经济状况极为困难，经营发展举步维艰，职工每年只领取4000多元的生活补助。特别是国家天然林保护工程实施初期，建设投资紫荆一时不能到位，林场又停止了木材生产，2000多名职工仅仅靠市财政补贴维持生活，年人均1600元。随着时间的流逝，物价上涨，林区工人的工资却始终没有保证，生活上的困难日渐显露。于是子午岭国有林场坚持“以林为主、多种经营、以短养长、长短结合”方针，组织开展植树造林，加强护林防火，保护森林资源，作了许多卓有成效的工作。但由于资金投入不足，基础设施落后，经营管理粗放，生产生活条件差，职工收入较低，这些问题的普遍存在，严重制约了林区的发展，尤其是职工收入的问题直接影响着林区的稳定和发展。

解放后至70年代，子午岭国有林场为支援国家经济建设，提供了大量的木材资源，为国家经济的恢复和发展做出了积极的贡献。但子午岭也由原始的茂密森林逐渐成为一片原始次生林。

（六）改革推进时期（2001年至今）2002年9月，庆阳撤地建市，4个林业总场也相应更名为庆阳市合水林业总场、庆阳市华池林业总场、庆阳市湘乐林业总场、庆阳市正宁林业总场，为县级事业单位，由庆阳市管理。

进入21世纪，随着市场经济的不断发展和完善，人们对生态效益的需求也日益增加, 党中央、国务院做出林业由以木材生产为主向以生态建设为主的战略决策。2003年，中共中央国务院下发了《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号），指明了林业发展的方向，我国林业结束了以木材生产为主的时代，进入了以生态建设为主的时代。特别是2010年国务院第111次常务会议对国有林场改革进行了明确部署。国家林业局会同国家发改委、财政部等部门开展了大量的调查研究，启动了国有林场改革试点工作。同时，各地不等不靠，充分结合本地实际，在国有林场改革方面做了大量的探索，积累了一定的经验，不少林场通过改革理顺了体制，激活了机制，加强了管理，扭转了长期贫困落后的局面，正在步入改革推进的黄金时期。

子午岭国有林场及时适应这一历史性转变，开始实施了子午岭生态建设、加快经济发展的重大探索。天然林保护、退耕还林、公益林建设工程相继实施，全面进行封山禁牧，舍饲圈养，开始大力发展苗木、森林旅游等产业，林分质量不断提高，活立木蓄积逐年增加，林种搭配趋于合理，森林防护效益显著增强，生物群落趋于优化，基础设施不断改善，水、电、通讯遍及林区每个角落，林区职工生活、住房条件明显改善，现在大部分都住进了楼房。子午岭实现了由“木头经济”向生态建设的历史性巨变。

2008年，市委、市政府把子午岭持续发展问题提上了工作日程，组成工作组，深入林场，走访林业工人，倾听各方意见。2008年7月31日，市委书记张智全主持召开市委常委会议，会议研究决定，从2009年1月起，将我市国营正宁、湘乐、华池、合水林业总场所属基层林场、巴家咀林场在职、退休及供养人员统一纳入市财政全额供给。8月6日，庆阳市机构编制委员会向市林业局下发了《关于理顺市林业局下属基层林场经费供给形式的通知》，市委、市政府的这一决定，在全市林业系统引起巨大反响，林场职工人均月工资从过去的几百元提高到上千元，林场也享有了医疗保险、养老保险等各类社会保险，有效解决了林场职工生活困难的处境，解决了林场职工的后顾之忧，极大地调动了广大职工的工作积极性，林场职工营林造林的热情空前高涨，职工热爱林区、扎根林区、建设林区的信念更加坚定。

市委、市政府关于子午岭林区发展的重大决策，如一夜春风，吹遍了子午岭的千山万壑。为了使这一重大决策得到全面贯彻落实，市林业局就进一步加强子午岭国营林场经营管理下发了《关于进一步加强子午岭国营林场经营管理的意见》，要求各林场在管好现有林、扩大新造林、提高森林资源总量和林分质量的基础上，强化经营管理，扩展多种经营，增加林场积累，提高职工收入，改善生产生活条件。各林业总场、林场相继讨论制定了林场经营管理具体的实施意见和管理办法。

2009年8月14日至15日，市委书记张智全在宁县、正宁林区调研时，就子午岭的保护、建设、开发等重大问题广泛听取了意见，深刻阐述了子午岭保护、建设、开发的战略思考，明确提出了“以保护为前提，以发展为目标，以开放开发为切入点”的发展原则，要求进一步解放思想、调整思路、扩大开放，坚持严格保护、统一规划、合理开发、永续利用的方针，以保护促建设，以建设促开发，以开发促发展。

市委副书记、市长周强到庆阳赴任后不久，多次到林业系统调研，就子午岭的发展提出了许多建设性的意见。在一次市政府常务会议上，周强向市林业局负责人提出，要把子午岭的自然保护作为全市林业工作的重中之重，要明确子午岭自然保护区的机构问题，要加大工作力度，争取把子午岭纳入国家自然保护区。2009年9月17日，周强主持召开有关会议、请相关人员讨论市委、市政府即将出台的《关于进一步加强子午岭国营林场经营管理的意见》。他在会上指出，全市上下要进一步提高对子午岭定位的认识，要充分认识到子午岭是全市经济社会发展的绿色屏障，对黄土高原地区水土保持具有重要作用，在调节和改善局部气候方面也具有重要作用，而且对整个红色革命根据的创建和中国革命的贡献也很大。他指出，整个子午岭有许多红色景点，要从这些角度去看待子午岭，考虑子午岭的保护发展。周强强调，关于子午岭下一步发展的问题，要做好“保”的文章、“争”的文章、“育”的文章、“发”的文章和“扩”的文章。

2009年9月24日，市委书记张智全主持召开市委常委会，这次会议，有一项重要议题，就是讨论《中共庆阳市委、庆阳市人民政府<关于进一步加强子午岭林区保护和发展的意见>》。最终，会议讨论通过了《意见》。《意见》从全市经济社会科学协调发展的全局出发，立足于子午岭林区生态资源和经济社会现状，着眼于发展现代林业，建设生态文明，明确提出“以保护和培育森林资源为重点，以扩大森林面积、提高林分质量和森林资源充分利用为核心，以促进发展为目标”的原则，进一步加强对现有森林资源的全面保护，加快荒山造林绿化步伐，调整林种结构，强化科学经营措施，全面提升森林质量，提高资源利用率，增强森林生态系统的整体功能，实现生态和经济的良性循环，把国有林场建成坚强的绿色生态屏障和重要的后备森林资源培育基地。

市委、市政府的重视和关怀，使子午岭又迎来了蓬勃发展的春天。2009年9月15日至16日，省政协副主席侯生华带领省政协常委、农业和农村工作委员会主任葛正芳和省林业厅相关负责人，来我市就国有林场深化改革、脱贫解困等问题进行专题调研，并对我市在重点林区改革、脱贫解困方面所做的工作和取得的成绩给予充分肯定。他说，庆阳市把林场纳入事业全额拨款单位，这一点是个至关重要的问题。纳入事业单位对待，就有一个对林业的定性问题，没有把林场当企业、当森工企业，而且全面加强保护，保护生态，保护天然林，大搞荒山造林、封山育林，这样才能够找出解决的办法，这个办法有创造性，这个思路也完全符合当前天保二期工程的思路，而且庆阳先行一步，早纳入事业，早受益。庆阳的这些做法值得认真总结和推广。

2008年以前，由于工资低，条件艰苦，林区管护人员短缺、流失现象突出。2009年开始，市委、市政府将林业职工工资转为财政全额后，子午岭林区职工的生活发生了翻天覆地的变化，职工的生产热情高涨，干劲十足，许多外出打工的职工又重新返回林场工作。市财政全额供给工资，无疑是冬天的一把火点燃了林场职工爱岗敬业，管护林区的热情。他们生活有了保障，看病有了医疗保险，住房有了公积金，“这都是党的政策好啊，我们林区工人也能享受这些好政策了。”林场职工如是说。

当前全市林业工作坚持以“建设美丽庆阳、实现绿色崛起”为统揽，以推进生态文明建设为根本，以转变林业发展方式为主线，以促进林业增效、农民增收为目的，奋力实施“11146”工程，即紧盯一个目标（生态市创建），实施一个突破（苗林结合培育），形成一条路子（生态与经济结合、增绿与致富双赢），突出四个重点（工程造林、城乡绿化、林业改革、资源保护），强化六项保障（科学规划、机制创新、项目带动、科技支撑、政策扶持、能力提升），全力构建生态安全屏障。

第二篇：我国国有林场改革历程与发展思路

我国国有林场改革历程与发展思路

我国的国有林场是新中国成立初期国家为加快森林资源培育，保护和改善生态，在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。经过50多年的建设，全国国有林场总数已达到4507个，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。现有职工总人数66万人，其中在职职工47万人，离退休职工19万人。经营总面积9.3亿亩，其中林业用地面积7.5亿亩，森林面积6亿亩，森林蓄积量22亿立方米，分别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的18％、23%和17%。

国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在森林培育和保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认，但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。

我国国有林场改革历程

从上世纪70年代末开始，国有林场也和其他行业一样，进行了多方面改革探索，从上世纪80年代中期至今，国有林场改革大致可划分为三个阶段：

第一阶段：时间为上世纪80年代中期至上世纪90年代初期。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场内部经营管理展开的。改革的主要内容包括：全面推行场长负责制，确立场长在生产、经营、管理中的中心地位，以实现责任和权力的统一。建立了多种形式的承包经营责任制，使责、权、利有机结合起来，以调动广大职工的积极性。缩小经济核算单位，推行一级管理两级核算或两级管理三级核算，以提高经济效益。在此期间，国家提出了国有林场实行“以林为主，多种经营，综合利用，以短养长”的办场方针，许多林场充分利用自身资源优势，广开生产门路，兴办多种产业，改变了长期以来主要是单一营林生产的格局。由于当时处于物资短缺时期，国有林场通过开展多种经营生产的各类初级产品不愁没有市场，取得了较好的经济效益，收入显著增加，经济实力明显增强。

第二阶段：时间为上世纪90年代初期至90年代后期。这一阶段改革，是围绕着强化内部管理，转换经营机制，适应市场经济体制要求展开的。重点改革内容：一是推行人事、劳动、分配“三项制度”改革。在人事制度上，打破干部与工人的界线，推行干部聘任制；在劳动制度上，推行全员劳动合同制；在分配制度上，实行按劳分配为主，推行多种形式的分配方式，按照效率优先、兼顾公平原则，根据岗位技能和实际劳动贡献确定职工的收入。二是强化内部管理，转换经营机制。按照“精简、效能”的原则，合理设置内部管理机构，压缩非生产人员，充实生产第一线，建立和完善了各种岗位责任制、生产责任制和经济责任制，从生产经营的各个环节入手，规范内部管理，形 成了有效的竞争机制、激励机制和约束机制，提高管理水平和管理效益。三是大力提倡发展职工家庭自营经济。林场创造条件并提供优惠政策，允许并鼓励职工发展种植、养殖和小型加工项目，增加职工收入。通过上述改革，国有林场的内部管理得到一定加强，经营机制得到明显改善。但是，随着市场竞争的日益激烈，国有林场多种经营生产的初级产品的市场竞争力下降，经济效益下滑，林场经济危困局面开始显现。1997年，全国国有林场出现全行业亏损。为此，中央财政从1997年开始安排国有林场扶贫专项资金，帮助国有林场解决面临的经济困难。

第三阶段：时间为上世纪90年代后期至今。这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场如何摆脱困境，建立健康发展的长效机制进行了积极探索。随着国家经济社会的快速发展和综合实力的增强，人民的物质生活水平不断提高，精神文化需求日益增加，对林业的主导需求也发生了根本性的变化。国家对林业的指导思想进行了及时调整，提出了以生态建设为主的林业发展战略，林业工作的重点从以木材生产为主转向了以生态建设为主。为适应这一变化了的新形势，国家从90年代后期开始实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程等重点生态工程，在加大对林业投入的同时，调减木材产量，特别是地处长江上游、黄河中上游的省区实行了禁伐。国有林场以木材收入为主要经济来源，受此影响，国有林场的经济危困加剧，进入了长达6年的全行业亏损。国有林场面临的困难和问题，引起了社会的广泛关注，国务院领导同志对解决林场困难和问题作出了重要批示。各级政府和 林业主管部门就如何解决国有林场面临的困难问题、建立国有林场稳定健康发展的长效机制，进行了多方面的积极探索。1999年山东省率先开展了国有林场分类经营改革，重点是在对林场进行分类的基础上，明确了将生态公益型林场所需经费纳入财政预算，对促进国有林场的健康发展起到了积极作用。2005年4月，重庆市人民政府出台了《关于深入推进国有林场改革与发展的意见》，提出了包括理顺管理体制，转换运行机制，解决职工分流安置和社会保障等一系列问题的综合配套改革政策措施。几年来，各地从不同角度积极探索解决国有林场问题的措施和途径，为全面推进国有林场综合配套改革积累了丰富的经验。

国有林场改革的基本思路和主要内容 1.改革的基本思路

一是要进一步明确国有林场的发展方向和目标。国家投资设立国有林场的目的是大力造林、育林，加快森林资源培育，以保护和经营管理森林资源为根本任务。在全面实施以生态建设为主的林业发展战略，大力推进现代林业建设的新时期，必须对国有林场发展方向和目标进行重新定位，也就是要集中精力把培育扩大森林资源作为根本任务。要采取多种方式加快造林绿化进程,加强森林资源保护,强化经营措施，不断提高森林资源质量。

二是要改革管理体制，完善相关配套政策。国有林场实行了近20年的事业单位、企业化管理、自收自支的管理体制，已不符合新时期林业发展的要求，必须从根本上进行改革。要按照市场经济条件下，社会公益性事业主要由政府负责、商品经营性活动主要由市场运作的职能分工，把国有林场承担的社会公益事业和以获取经济效益为目的的商品经营性活动相对分离开来，使以承担生态建设这一公益事业为主要任务的国有林场纳入政府管理的范畴，其建设所需投入主要由政府财政负责，为社会公益事业的发展提供保障；使以商品经营性活动为主要任务的国有林场以及场办经营性项目，按照市场经济的要求进行运作，给予更灵活的政策，让其在市场竞争中求得更好的发展。

三是要建立符合市场经济要求和国有林场特点的运行机制。要彻底改变国有林场管理机构庞大，供养固定职工多，管理成本高，经济负担沉重的现状，变国家出钱养人为国家出钱办事。生态公益型林场要按照所承担的任务和管理的难易程度，合理核定事业编制。用人上全面推行聘用制和岗位责任制，林业生产性活动通过多种形式由社会力量来完成，商品经营性活动面向市场经营。2.改革的主要任务

国有林场的综合配套改革，主要涉及管理体制和经营机制两个方面。

在管理体制方面：

一是界定两类林场，明确各自的性质和相关政策。将生态区位重要、以公益林营造和管理为主要任务、主要发挥生态效益、为国家和社会提供生态产品的林场界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理；将自然条件较好、以商品林和其他产业经营为主要任务、主要发挥经济效益、为国家和社会提供物质产品的林场界定为商品经营型林场，逐步推行企业化管理。

二是生态公益型林场要根据事业发展的需要，按照“精简、效率”的原则，重新核定事业编制，其人员经费和机构经费纳入同级人民政府财政预算。

三是对于森林管护人员，与林场订立劳动合同，通过政府购买服务或产品等方式，加大对生态公益型林场的投入力度。

在经营机制方面：

一是生态公益型林场要建立以聘用制为基础的用人制度。商品经营型林场的劳动人事制度，可以参照国家对企业的有关法律法规执行。

二是生态公益型林场的各类商品经营性活动和产业开发项目，都要按市场机制运作，组建独立法人实体经营。国有林场的造林、抚育、森林采伐以及其他生产性活动，要引入市场机制，采取承包或向社会招标等形式进行

三是生态公益型林场范围内各种资源的开发利用和产业发展，按照“公开、公正、公平”的原则，通过招投标的方式，采取面向市场的办法进行。

3.改革的保障措施

为了确保国有林场改革的顺利实施，切实把各项改革政策落到实处，真正实现改革的目标，必须认真解决好以下几个方面的问题：

一是要妥善安置国有林场职工。生态公益型林场除纳入事业编制的人员外，其余人员要通过长期聘用森林管护人员、利用林场现有经营性项目转为企业职工、内部退养、领取一次性安置费后自谋职业等多种途径进行妥善安置。

二是解决好国有林场职工社会保险问题。需要分门别类制定具体政策，解决不同类别职工参加养老、医疗等社会保险问题，解除职工的后顾之忧。

三是解决国有林场积累的债务问题。要在深入调查研究的基础上，提出解决国有林场各类债务的具体政策，为国有林场发展创造宽松的环境。

四是切实解决国有林场建设投入问题。要通过制定具体政策，把国有林场的各类基础设施建设以及营造林、森林防火、病虫害防治等投 7 入，逐步纳入国民经济和社会发展计划和社会主义新农村建设规划，加大扶持力度，为国有林场稳定健康发展提供保障。

第三篇：我国国有企业改革的历程

【本章提要】本章对30年的中国国有企业改革进行了脉络梳理与经验总结。中国国有企业改革可划分为改革的初步探索、制度创新以及纵深推进三个阶段。国企改革是一个“摸着石头过河”的“试错”过程，是中央推动与地方实践上下结合的产物，本质上是生产力与生产关系的相互作用，符合建设社会主义市场经济的客观需要。但国有企改改革还存在许多问题有待通过进一步改革来解决。今后的国企改革将主要集中于调整战略布局、深化股份制改革、健全法人治理结构、完善国有资产管理体制及国企领导方式等几个方向。

从国有企业改革与发展的实践来看，改革的脉络呈现出由浅入深的阶段性推进特征。本章通过透视改革进程，揭示推动每一阶段改革的基本因素和根本动力，对我国国企改革的推动模式进行全面梳理与总结，以便我们能够在今后的改革中把握规律，掌握主动，尽快实现国企改革乃至经济体制改革的目标。

第一节 我国国有企业改革的历程

一、1978~1992年：国企改革的初步探索

从1978年到1992年，是我国国企改革的初步探索阶段，取得了非常显著的成就，并积累了丰富的经验和教训。

1．国企改革起步于放权让利

十一届三中全会的会议公报中明确指出，我国的经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始于对国有企业进行扩权让利的改革试点，主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。1979年7月，国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件。通过扩大企业自主权的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并打开了传统计划经济体制的缺口。

但是，由于信息不对称，约束机制难以规范，出现了企业为扩大自销比例而压低计划指标、不完成调拨任务和财政上缴任务等问题，结果是形成了“内部人”控制，出现了“工资侵蚀利润”和行为短期化问题。实践效果与改革预期出现了一定程度的背离。在这种情况下，1982年中央推广实行工业经济责任制，旨在解决放权让利中暴露的问题，处理好国家和企业之间的分配关系，解决大锅饭问题，在硬化企业预算约束，强化企业内部管理等方面收到了成效，尤其是国家财政赤字大幅减少。但是由于企业外部环境不平等，企业内部条件也千差万别，该政策很难找到可操作化的指标来规范国家与企业之间的责、权、利，企业激励不足问题十分严重。1983~1984年先后又两次推出利改税，但结果都很不理想。

2．国企改革先后出现了多种形式

1984年10月召开的中共十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。改革主要是为了实行政企分开，所有权与经营权相分离，明确国企改革的目标是要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基础上建立多种形式的经济责任制。改革的主要措施是实行厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁经营，并在少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。

到1987年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制，同年，中共十三大报告肯定了股份制是企业财产的一种组织形式，试点可以继续实行，到1988年底，全国共有3800家股份制企业，其中800家由国有企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原是集体企业。1988年2月国务院更加明确了企业承包制在国有企业改革中的地位，规定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。同时，全国人大颁布了《全民所有制工业企业法》，从而将扩权试点以来取得的改革成果用法律形式规定下来。

虽然承包制在当时取得了一定的成功，但是承包制的问题也逐渐暴露出来。1991年9 月中央工作会议强调要转换企业经营机制。1992年后国务院就不再鼓励企业搞承包。1992年7月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。但是很快人们就发现，仅靠企业内部转换机制，难以达到改革的预期目标。

3．国企改革与价格体制改革等宏观经济改革同步进行

国企改革是与价格体制、投融资体制等宏观经济改革同步进行的。在价格体制上，国企改革的推进对价格体制提出了挑战。1984年以后开始了对价格体制的改革，以不同形式、不同程度放开价格为主。1987年9月，国务院发布了《中华人民共和国价格管理条例》，明确规定国家现行的3种价格形式，即国家定价、国家指导价和市场调节价，并规定企业在价格管理方面享有的权利，主要是赋予企业对一部分价格的定价权。

在流通体制上，1978年中国以计划管理的商品将近400种到1990年底已经逐渐减少为9种。同时，改变原来生产资料不能成为商品的现状，将近850种生产资料，由国家统一计划调拨的方式转变为市场调控，生产资料正式成为商品。由于生产资料成为商品，以它的有效和方便的运转支持和支撑了国企改革的进行。

在投融资体制上，中央进行了“拨改贷”改革、成立国有资产管理局。20世纪80年代中期，国家建设项目投融资体制从拨款改为贷款，国家不再给新建企业投入资本金。在监管体制上，1988年4月，为了加强对国有资产的管理，理顺国家与企业的财产关系，国务院直属的国有资产管理局成立，行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。

此外，进入20世纪80年代后期，随着发行股票的企业增多，对股票交易的需求压力相应增大。经中国人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年）先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所，主要在于缓解已经发行在外，且具有相当规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的统计，从1987年至1990年末，我国共向社会发行了可流通股47亿股，筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，还为将来国企改革的深化奠定了基础。

4．改革的推动力量

这一阶段国企改革在不断地探索中前进，具有十分鲜明的试错特征，改革的推动模式主要表现为以下几个特征。

（1）国企改革是解决我国经济短缺问题的客观需要。改革之初，长时间的计划经济体制和以阶级斗争为纲的发展路线使我国经济处于崩溃的边缘。国有企业上缴的利润与国家对它的投资不相称，使国家财力吃紧，生产资料和人民生活资料长期处于严重短缺状态。为了摆脱这种局面，中央制定了改革开放的基本国策，作为改革的重要组成部分，所有制结构与国有国企改革成为解决当时短缺问题的必然选择。国有企业的放权让利和两权分离目的就是为了增强企业活力，从而提高企业的生产能力，缓解紧张的产品短缺问题。此外，迫于“文化大革命”之后，国营和集体企业职位有限，无法安置上千万的回城青年的工作，各级政府不得不鼓励自谋职业，并大批发放个体营业证。个体经济就这样在政府默许下发展壮大起来，并最终成为一种合法的所有制成分。

资金、技术和经验的严重匮乏要求国家必须坚定地推行对外开放政策，以吸引国外投资，引进改革所急需的资金、先进技术和管理经验。正是在这种旨在缓解短缺问题的政策推动下，三资企业在20世纪80年代获得了初步发展，为90年代外资的大规模涌入奠定了基础。

（2）中央指导、理论研究和地方企业实践相结合，自下而上占主导，经济短缺的现实迫切要求改革国企以提高产量和效益，改革所有制结构，发展个体经济、外资经济。改革的具体实践过程，却是中央指导、理论研究和地方实践共同作用下推动的。在探索的初期，这种共同作用表现为以地方实践为主，自下而上推进国企改革。

对国有国企改革，中央政策主要是采取“试点”的大原则，结合企业发展实际和企业相关理论，先后推出了多种政策。从放权让利到两权分离的承包责任制和转换经营机制，经历的都是“政策—实践—政策改进”的过程。被实践证明不好的政策，用新政策加以取代，如用两权分离取代放权让利；被实践证明有效或尚未证明的政策继续加以推进，如股份制试点、“拨改贷”等。

与国有企业改革密不可分的是非公经济的改革，个体和私营企业在中央的默许和“看一看”的宽容政策支持下，通过自我发展与实践，取得了非凡的成就。地方的成功实践获得了中央的认可，进而推动了所有制结构的巨大变革，个体和私营经济成为所有制结构的一部分。外资经济在政策的鼓励下也获得了一定程度的发展。

（3）在“摸着石头过河”的过程中逐步调整改革的方向

这一阶段，国企改革没有明确的方向和路线指引，除了有一点改革之前的一些教训外，也没有可以借鉴的发展经验，走的是一条完全陌生的道路。通过不断的试探性改革措施，寻求改革的正确方向和路径，也就是在摸着石头过河的过程中逐步调整改革的方向。为了调动国有企业的积极性，推出了放权让利，但是“内部人控制”等问题的出现，使改革调整为推行承包经营责任制，但问题依然没有解决，于是又调整为转换经营机制。

二、1993~2003年：国企改革的制度创新

20世纪90年代初，社会主义制度下计划和市场的关系问题使改革陷入发展的僵局。同时，最大的社会主义国家苏联的解体对社会主义制度形成了巨大冲击。触及计划体制本身的改革势在必行，国企改革由此进入了第二个阶段。

1．逐步明确建立现代企业制度的目标

计划与市场关系的明确，使国企改革从政策调整阶段进入了制度创新阶段。1992年10月，中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代得意义，为国企改革指明了方向。

2．国有企业战略性改组与国有经济布局调整

1995年9月中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。截至1997年底，在抓大方面，国家集中抓的1000 家重点企业，确定了分类指导的方案。在放小方面，各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等许多地区在探索搞活小企业方面先行一步，收到了较好的效果。此外，一大批新型的民营企业从自身发展的需要出发，参与国有企业改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中，盘活了大量的国有资产。特别是中共十五大肯定股份合作制和提出调整所有制结构后，各地国有中小国企改革的步子加快，改制企业的比重迅速上升。

中共十五大的报告中进一步强调要调整国有经济布局，明确指出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。

3．国企解困始终是20世纪90年代国企改革的主题

进入20世纪90年代中后期，与非公经济迅速发展形成鲜明对照的是，国有企业由于高负债率、冗员多、社会负担重、摊派严重、员工积极性不高等原因，陷入了发展的困境，效益逐年下滑，亏损面逐年增大的。据不完全统计，1996年上半年亏损的国有企业达到43.3%，1998年第一季度出现了全国性的亏损，国有资产的损失数额也逐年上升。1997年，中共十五届一中全会将国企改革的目标确定为在三年内在大多数国企初步建立起现代企业制度，并使大多数国有亏损企业走出困境。

为了给国有企业解困，中央推出了多项政策，包括兼并重组、主辅分离及债转股等等。其中，影响最大的是结合国有商业银行集中处理不良资产的改革，成立四家专门的金融资产管理公司，对部分符合条件的重点困难企业实施“债权转”股权改革。到2000年，最后确定了对符合条件的580户国有大中型企业实施债权转股权，涉及债转股总金额4050亿元。已实施债转股的企业，资产负债率明显下降，由原来的70%以上下降到50%以下，这些企业每年减少利息支出200亿元。

此外，国务院还采取其他一些有效措施，努力解决企业冗员过多、企业办社会等问题，主要是将国有大中型企业的附属普通中小学校和医院等社会负担逐步分离或独立出来，转移到地方，由当地教育和卫生部门进行管理，取得了较好的效果。

4．股份制和公司制试点的推进

股份制试点在1986年就被提出了，但当时是为了增强企业活力，仅针对少数有条件的大中型全民所有制企业。1992年国务院颁布了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》、《股份制试点企业财务管理若干问题的暂行规定》等11个法规，引导股份制试点走向规范化。1994年，为了落实《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》的精神，国家经贸委、体改委会同有关部门，选择100户不同类的国有大中型企业，进行建立现代企业制度的试点。随后，全国各地根据本地区的实际情况，先后选定了2500多家国有企业参与现代企业制度试点。本着“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，这些试点企业在清产核资、明确企业法人财产权基础上，逐步建立了国有资产出资人制度，建立了现代企业制度的领导体制和组织制度框架初步形成了企业法人治理结构。1997年中试点企业普遍进行了公司制改造，经过一年的实施，全国2343家现代企业制度试点企业，共有84.8%的企业实行了不同形式的公司制，法人治理结构已初步建立。在现代企业制度试点企业中，改制为股份有限公司的有540家，占23%，改制为国有独资公司的909家，占38.8%；尚未实行公司制的国有独资企业有307家，占13.2%，其他类型企业有47家，占2%。1999年，十五届四中全会提出，国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。

1994年，在进行现代企业制度的试点的同时，国家经贸委在18个城市进行“优化资本结构”的配套改革试点。试点的主旨为以市场为依托，在整体推进国有企业转换经营机制的前提下，采取多种政策，通过破产、兼并探索建立国有企业优胜劣汰机制，在补充企业资本金、减轻企业债务负担，分离社会服务功能，分流富余人员，资产多元化等方面实现了重点突破，尤其是在企业破产、兼并和职工再就业方面取得了一定成效。国务院逐步扩大了“优化资本结构”试点范围，1996年增加到58个城市，1997年扩大到111个城市。“优化资本结构”试点虽然取得了一定的成效，但是由于国有企业亏损面太大，亏损额太高，无法从根本上为国企解困。

5．利用与发展资本市场

投融资体制实行“拨改贷”之后，随着国有企业经营亏损日益增加，银行对国有企业的不良贷款率不断攀升，间接融资渠道很难满足国有企业改革资产重组、规模扩张等的融资需求，此外，解决国有企业历史遗留的过度负债和财产损失需注入庞大的资金，在国有企业改革中，仅靠银行的间接融资已难以满足其巨大的资金需求。因此，通过资本市场发展直接融资是必然的出路。中共十四届三中全会的提出《中共中央关于建立社会主义市场经济体若干问题的决定》指出，要利用资本市场积极稳妥地发展债券、股票融资。同时，资本市场的发展有利于现代企业制度的建立。因为企业为了自己的股票能够上市，利用直接手段来融资，必须按照《公司法》要求，对企业进行公司制的改造，并完成上市公司的规范操作。在利用资本市场解决国企改革的融资问题的过程中，一方面大力发展国内的资本市场，另一方面让一些企业走出去，在国际资本市场上进行融资。截至2001年初，我国境内上市公司从1990年的14家增加到1063家，其中包括114家境内上市外资股公司和52家境外上市公司，境内上市公司市价总值达46061.78亿元，流通市值达15492.49亿元，投资者开户数达到5683.88万户。

6．国企改革与整个国民经济改革相结合

建立现代企业制度的国企改革是与国家宏观经济改革结合进行的。在所有制结构上确立了非公经济的重要地位；在分配制度上确立了按劳分配为主，多种分配形式并存的分配方式；价格体制改革进一步深化，提出了建立社会主义市场价格体制的目标；改革外贸、外汇管理体系；在社保制度改革方面，纷纷出台养老保险、医疗保险、住房制度等政策，为企业解除后顾之忧；企业富余人员、下岗失业职工再就业政策给解困工作创造条件；国债补贴技改，促进了企业的技术进步等。

7．本阶段国企改革的动因

国企改革在本阶段获得了较大的发展，改革的推动模式主要有以下特点：

（1）邓小平南方谈话为改革解放了思想，指明了方向。20世纪80年代末到90年代初，理论界和社会各界围绕计划与市场的争论愈演愈烈，姓“资”和姓“社”的问题严重制约着国企改革的推进。国企改革因为无法跳出计划体制的框框而举步维艰。已经迅速发展起来的个体和私营经济、外资经济，由于商品经济和市场经济“名不正”而“言不顺”，发展壮大的阻力越来越大。在此关头，1992年邓小平南方谈话指出了计划和市场的关系，明确了社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削和两极分化，最终实现共同富裕。谈话完全消除了人们的疑虑和担心，极大地解放了人们的思想，彻底解除了长期以来困扰理论界和社会各界的姓“资”和姓“社”的问题，指明了深化改革的方向和目标。

（2）国企改革是企业生存与发展的客观需求。本阶段国企改革较20世纪80年代为解决短缺问题而实行的改革有较大的区别。随着国有企业的改革的推进及集体经济和非公经济的迅速发展，短缺现象在90年代已经有了非常大的改善。国有企业面临的生存困境成为国企改革新的客观原因，其背后隐藏的是企业制度上的问题。基于两权分离理论的承包经营责任制和只承认国有企业有经营权，而不承认企业作为法人应该有财产权，认为所有权全部属于国家经营机制转换，决定了国有企业不可能真正实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约，即不可能成为真正的企业。在这种情况下，企业的状况不断恶化，使对企业制度的改革成为必然要求。

（3）理论探索与实践经验总结的共同作用

20世纪90年代后，理论界关于企业制度探讨不断深入，建立现代企业制度成为国企改革的主要方向。此外，20世纪80年代的国企改革的实践经验证明不涉及产权和计划体制本身的国企改革，只能是停留在经营管理层面，不能触及企业的核心，因此，建立现代企业制度成为水到渠成的选择。同时，改革实践还证明，改革不仅要注重每个具体企业的改革，更要注重全局性的调整。因此，理论探索和实践经验明确了国有国企改革的任务包括两个方面。一是要在国有大中型企业中建立现代企业制度，使国有企业成为真正的企业。另一方面，是要处理好国有经济在国民经济中的地位和作用，也就是调整国有经济布局，把国有经济在国民经济中的主体地位改变为主导地位，改变国有企业范围过宽、数量过多、比重过大的局面。

三、2004年至今：国企改革的纵深推进

中共十六大之后，现代企业制度建设的继续深化、国有资产管理方式的变化和资本市场的改革使我国的国企改革进入了一个新的阶段。

1．国有资产管理体制改革的深化

国有资产管理体制改革是经济体制改革中的深层次改革，是利益的调整和权力的重新分配，涉及政治体制和政府机构改革，困难和阻力可想而知。2002年11月，中共中央在十六大报告中提出了深化国有体制改革的重大任务，明确要求中央和省、直辖市、自治区，两级政府设立国有资产管理机构，成立专门的国有资产管理机构，改变部门分割行使国有资产所有者职能。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管人、管事和管资产的权力。此后的十六届三中全会也提出，要建立健全国有资产管理和监督体制，国资委成立后明确所管辖的大型国有企业要吸引外资和社会资金，实行产权多元化，可以上市募集资金，而且鼓励整体上市，以保持和增加企业的整体实力，许多大型企业正在剥离社会职能部分，过去一阶段是剥而不离，仍由企业自己管理，现在有的正逐步移交社会；在企业内部实行主辅分离，使各部门面向社会，成为独立经营的实体，企业同国资委分别签订责任书，对领导班子进行考核。

2．国企改革以大企业、以产权多元化和治理结构为中心

本阶段，国企改革依然是以抓大放小为主，同时以产权多元化和治理结构建设为中心。2003年10月，十六届三中全会提出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“建立健全现代产权制度，产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权和知识产权等各类财产权。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展，有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。”《决定》第一次把产权制度提到如此的高度，提出“产权是所有制的核心和主要内容”，是对“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的重大创新和历史突破，进一步明确具体了国企改革的任务和目标。

3．各种所有制企业关系的处理

这一阶段，如何处理非公经济与公有制经济的关系问题成为了理论探讨和政策制定的重点。非公经济经过多年的发展，逐步壮大起来，在许多领域占有绝对优势，非公经济的地位和作用在改革中得到了进一步提升，出现了个体、私营、外资与公有制经济相互渗透、相互融合的趋势，如非公经济在行业分布上从以制造、建筑、运输、商贸和服务业等领域为主，已经开始向基础设施、公共事业等领域拓展。非公经济与公有制经济之间的冲突时有发生，如石油行业的民营资本问题。此外，外资企业在我国的发展也迅速膨胀，外资的并购问题成为了各界关注的热点。非公经济遇到了重新定位和判断的问题，发展面临巨大的挑战。为了正确处理非公经济与公有制经济的关系，2005年2月国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）。该政策一定程度上给予了非公经济更大的发展空间，并扫除了人们对非公经济去向问题的担忧。

4．国企改革与资本市场的改革同步进行

建立现代企业制度，实现国有经济的战略性重组，迫切需要资本市场提供有力的金融支持与有效的金融服务。资本市场对于国企改革而言非常重要。一方面，改革开放的深入，非公经济的发展，经济全球化推动的国际资本的流动，使民间积累了大量资本。另一方面，“拨改贷”之后，国企直接融资渠道越来越窄，资本市场是国有企业理想的融资平台。此外，资本市场有利于国有企业治理结构的完善，有利于现代企业制度的建立。但是，我国资本市场中股权分置的先天缺陷严重制约其健康发展，投资、融资、定价和资源配置的功能逐渐被弱化，面临边缘化的危机。对资本市场先天缺陷的改革对于国有经济改革越来越重要，其中最主要的就是股权分置改革。2005年4月中国证监会启动了股权分置改革试点工作。到2006年末，股权分置改革基本完成，资本市场的功能逐渐回归。资本市场的功能回归，吸引了大量沉睡已久的民间资本，强烈的投资需求必然会引来更多的优质资产和公司进入资本市场，以获取资本，实现资本的增值。因此，股权分置改革成功后，随着资本市场体制的逐渐完善，资本市场将成为一个全国优质资产的吸纳器，为国企改革提供了一个全国范围的资源配置平台，企业之间的大额换股并购有了可能。这对于国有经济的战略性结构调整，非公资本参与国企改制，产业整合以及上市公司做优做强，都有积极的影响。而且，国有资本的市场价值和市场价格可以在资本市场获得公允的定价，股价有条件成为新的绩效考核标准。一直以来无论是考核国有资产保值增值，还是进行国有资产转让，最重要的参考指标都是净资产。但这一指标并不能反映国有资产的真实价值。因此，资本市场的巨大变革，将非常有利于国企改革向纵深推进。

摘自《发展和改革蓝皮书》

第四篇：国有林场发展林下经济探讨

国有林场发展林下经济探讨

【摘 要】本文首先分析了大力发展林下经济的必要性和重要性，结合国有林场可持续发展的需求，探讨国有林场林下经济的发展模式及林下经济在发展过程中存在的问题，并提出相关对策以促进林下经济的发展。

【关键词】林下经济；发展；要求；模式

所谓的林下经济，是指以林地资源和森林生态环境为依托，将林下种植业、养殖业、采集业和森林旅游业发展于此的经济作业，其中包括了林下、林中以及林上产业。发展林下经济可以缩短林业经济周期，保护生态的稳定与安全，提高林业经济附加值，从近年来各国有林场经济发展情况来看，林下经济具有极大的发展前景。广东省国有林场基本情况

广东省共有国有林场188个，分布在21个市、84个县、经营拥有的总经营面积73.9万hm2，林地面积60.7万亩，约占全省林地面积的7%；在有林地面积中生态林面积占51%，商品林面积49%。2008年底统计：林蓄积量合计约3 384m3，占全省森林资源总量的8%。在职职工1.5万人，全省林场资产总约35.5亿元。2013年广东省人民政府办公厅出台《关于加快林下经济发展的实施意见》中明确：到2015年，全省发展林下经济面积在186.7万hm2以上，林下经济产值在450亿元以上。大力发展林下经济的必要性

2.1 单一的林业经济发展模式综合效益较为低下

如今省内部分国有林场中，现有的经济模式已经不适应林区的发展，旧模式导致林业资源被浪费，使得林区经济的综合效益相对较低。在国有林场中，仍有很大一部分延续过去造林伐木传统的单一经济发展模式，大量的林地资源未被综合有效地利用，经济效益长期徘徊在较低的水平。单一的经济发展模式不仅使林区资源无法得到有效的综合利用，经济效益无法得到充分的提高，而且对生态平衡发展具有破坏性的危害，直接导致林区的林业资源逐渐枯竭，林区发展的经济效益与生态环保效益形成对立矛盾的态势。

2.2 实现国有林场可持续发展的需要

发展多元化的林下经济是转变国有林场的林业经济增长模式，促进林区可持续发展的保证。国有林场探索出一条以林业为主，林下养殖、种植、森林旅游综合发展的多元化经济发展模式，以充分地利用林区丰富的林地资源及广阔的林地空间来提高林区整体的资源利用率和经济产出效率。将单一的林区经济发展模式拓展为综合利用林区多层空间的经济发展模式。通过对林下资源的合理利用以科学发展国有林区的经济。同时，多元化的林下经济发展可以使得林区的职工通过发展林下种植、林下养殖等，在相对短时间内获得经济收益，以避免由于林木收益周期较长所带来的急功近利破坏生态的问题。整合林区的整条林业产业链，实现既能在短期内获得收益，又能在长期保护生态维护树林，长期与短期协调发展，经济与生态协调发展的良性循环，最终实现整个林场的可持续发展。

2.3 节约型林场及环境友好型林场的要求

充分利用林场内的各种资源，实施多元化的林下经济发展模式，是林场节约林业土地资源，大力发展循环经济，建设节约型林场和环境友好型林场的要求。发展林下种植和林下养殖以及森林旅游，既可以扩增森林生态系统的生物多样性，强化水土的保持能力和水源的涵养能力，为林区的生态平衡打下水源基础。同时，通过发展林下养殖业将牲畜从室内养殖转移到林间放养或圈养，既可以提高牲畜的品种质量，减少病菌传染的机会，改善当地居民的居住环境，还可以使林区的整个生态系统更为一体化，生物资源的循环更合理，以促进节约型社会和环境友好型社会的建成。林下经济发展模式

林下经济是指依靠林地资源，以科技为技术支持，合理选择适宜林下生长的菌类及微生物、动物、植物的物种，并施以系统化地种植养殖以构建稳定的生态系统，既实现林地生物品种的多样性，又在农业、林业、牧业三方面实现资源互补、优势共享，最终实现整个生态圈的平衡稳定可持续的循环发展。

国有林场是宝贵的优质资源之一，森林资源和辽阔的林地空间，大力发展林下经济，成功探索出多种高效的林下经济发展模式，如林下种植模式、林下养殖模式、森林旅游模式等，为整个经济发展提供了新的增长动力。

3.1 林下种植

国有林场拥有极其丰富的林下资源可供发展种植业。可供考虑的发展模式又可分为以下几种。

4.1.1 林+花模式

即在林下大批量种植各类耐阴的观赏类植物和花卉。

4.1.2 林+菜模式

即在林下种植喜阴的经济作物。

4.1.3 林+药模式

即在林下培植具有药用价值的植物或其他作物。

4.1.4 林+菌模式

即在林下种植各类菌菇类。

在连山壮族瑶自治县，许多乡镇在山上的枫树林下便会长出一朵朵天然的灵芝，因其具有促进和调整免疫功能、抗自由基、抗神经衰弱、治疗高血压、治糖尿病、慢性支气管炎、支气管哮喘、抗过敏作用等功效，药理价值极高。在各地区市场需求都很旺盛，产品供不应求，价格居高不下，经济收益可观，可作为农户发展林下经济种植模式的首选之一。近年来，该县以“林+菌”模式作为该山区乡镇农民主要的致富创收项目进行推广，并对灵芝种的林区施以各项全面的生态保护措施，有效保障林下的生长环境以适合灵芝的生长。

3.2 林下养殖

除了林下种植的模式之外，还可以充分地利用国有林场林下广阔的空间发展进行多层次立体的养殖。可供考虑的发展模式又可分为以下几种。

3.2.1 林+蜂模式

即利用林下的空间放养适合的蜜蜂品种以发展养蜂业。

3.2.2 林+畜模式

即在林下放养或圈养猪牛羊兔等各个品种的家畜。广东省连山林场部分职工在林中放养东山羊，收入十分可观。

3.2.3 林+禽模式

即在林下畜养鸡鸭鸟鹅等各种禽类。

3.3 森林旅游

在发展林下种植及林下养殖之外，发展林下旅游业也是国有林场发展经济的高效模式之一。利用该省优越的地理环境，充分发挥国有林场空气清新、山清水秀的极佳的生态环境，在合理地开发规划下，发展以纯天然的森林景观为主，以周边天然林下资源的产品为辅的旅游业。具体而言，可开发森林氧吧、疗养康复、休闲度假等各类功能的森林旅游开发区。近年来，广东省已先后开发并建成了一大批；国家级、省级森林公园。森林旅游正逐步成为国有林场又一新的经济增长点。如省乳阳林来局和深圳市东阳光实业发展有限公司签订了《南岭国家森林公园合作建设合同》，该公司将在5年内投资5.5，建设南岭国家森林公园旅游景区。结语

综上所述，通过发展林下经济，能促进国有林场可持续发展，开辟林家增收渠道，提高林地使用率，缩短林业经济周期，增加林业附加值，发展循环经济，巩固生态建设成果。通过利用林下经济产业各项产品资源，从加工到流通销售将其打造成一条经济产业链，进一步使林下经济的发展高效化，形成国有林场经济增长的一个亮点。

参考文献

[1] 杨馥宁，周水金.江西国有林场发展森林旅游业的探讨[J].中南林业调查规划，2004（04）.[2] 蒋叔介，张启俊.分类经营管理 发展森林旅游[J].中南林业调查规划，1998（02）.

第五篇：我国国有企业改革的历程及经验总结

我国国有企业改革的历程及经验总结

摘要：以1978年党的十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的时代。中国经济体制改革是一场伟大的社会实践，而从1984年以来，国有企业改革就被认定为经济体制改革的中心环节。理解国有企业改革的背景，回顾国有企业改革的进程，总结国有企业改革的得失，对于进一步推进改革这一未竟的事业有非常重要的意义。

关键词：国有企业 产权制度 承包制

中国的国有企业改革至今已走过了30年的历程。国有企业改革既是贯穿中国经济体制改革的主线，也是整个经济体制改革的缩影。一方面，由于缺乏前人的经验可鉴，使改革本身始终沿着“摸着石头过河”的方式不断试错；另一方面，改革也在正式制度安排下以渐进式路径不断前行。在中国，搞好国有企业改革是现今一切改革工作的核心和关键。30年国有企业改革所走过的艰难探索和取得的伟大成就，正在也必将继续给中国社会的深层结构带来更为深远的变革，国企改革的成败将制约甚至决定整个社会乃至整个民族的命运发展。

一、我国国有企业改革历程回顾

中国的国有企业改革从改进微观激励机制的“放权让利”开始，然后逐步过渡到所有权层面的改革，至今已走过20多年的历程。回顾国有企业改革的历程，大体可分为三个阶段：

第一个阶段是1979-1986年间，国有企业经营层面的改革，这一时期的主要政策措施就是国有企业的“放权让利”的改革，以及随后的“利改税”、“拨改货”改革。

改革之初，政府已经意识到传统计划经济体制的一个严重缺点就是管得过多，统得过死，政府应该让企业在国家统一计划的指导下享有更大的自主经营权。中共十一届三中全会以后，中央政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国有企业经营权层面的改革，而“放权让利”也就成为这一阶段国企改革最显著的特点。

但是，由于宏观政策环境和资源配置机制的改革不配套，经济中并没有形成一个竞争的市场，所以政府无法通过企业外部的经营指标来判断企业实际经营状况的好坏。另一方面，由于国有企业普遍都承担着政策性负担，所以政府与企业之间的信息不对称问题就会更加严重，这会导致国有企业管理者的道德风险问题：企业一旦获得了一定的生产经营权，就有动机和可能侵占国家应得的利润，并往往以所承担的政策性负担作为企业经营不善或亏损的借口，这就导致了“放 权让利”改革过程中出现了严重的“工资侵蚀利润”的问题。国有资产的收益和国家财政收入并没有明显提高。为了确保国家的财政收入，并强化国有企业的经济责任和预算约束，国家在1983-1985年间先后进行了“利改税”和“拨改贷”的改革，但也没有收到很好的效果。

第二个阶段是1987-1992年，企业改革开始向所有权过渡，这一时期的改革措施主要是国有企业的“承包制”改革和一些没有完全展开的“股份制”改革。

国有企业改革向所有权过渡，最初受到了家庭联产承包责任改革成功的启发，认为应该将国有企业仍然限制在原来的财产关系之内，推行企业“承包制”改革。于是在1987-1992年，国有企业先后经历了两轮承包制的改革。承包经营责任制的形式主要是“两保一挂”：一保上缴税利，二保企业的技术改造，实行职工工资总额与企业经济效益挂钩。承包制推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。但是在推行承包制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入占GDP比重迅速下降的情况。实际上，在企业承担政策性负担的情况下，承包制仍然无法解决国有企业经营者的道德风险问题：一是承包合同在兑现时基本上是“负盈不负亏”，一旦企业亏损，国有企业的经营者就会将其归咎到企业承担的种种政策性负担上；二是承包制还会带来承包期内的短期行为，这也影响了企业和国民经济的长期健康发展。

与承包制的改革主张不同，国内的一些学者突出了推进国有企业的股份制改革。这些学者认为，股份制改革的目的是要改变由国家垄断的企业财产制度，使国有企业内部形成多元化的产权结构，从而优化国有企业内部的治理结构，能够对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约。国有企业股份制的试点开始于1986年，但大都在国有中小企业中进行，影响面并不广。

第三个阶段是1992年到现在的建立“现代企业制度”的改革。

面对承包制出现的问题，中共十四届三中全会开始将国有企业改革的目标设定为建立“现代企业制度”，并把现代企业制度的特征概括为“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。

紧随中共十四届三中全会，《公司法》也于1993年2月颁布。从那个时侯起直到现在，建立“现代企业制度”一直是中国国有企业改革，特别是大中型国有企业改革的主题思路。但是，对大中型国有企业而言，承包经营责任制不能解决的问题，现代企业制度也不能解决。现代公司治理结构的有效运作，有赖于一个公平竞争的产品、要素、经理、股票等市场体系，而中国经济中还缺乏这样一个市场体系，企业的政策性负担仍旧存在，所以，国有企业的道德风险和软预算约束问题仍难根除。

二、我国国有企业改革中存在的问题

改革开放以来，国企改革取得了一些重大成就，但是深层次的问题仍有待进 一步解决。一些学者对国企改革的现状进行剖析，发掘其内部存在的矛盾，加深对国企改革存在问题的分析力度，试图从这些问题中找出国企改革的合理对策。

林毅夫指出，中国的国有企业是重工业优先发展的内生产物，这也就内生地导致了它具有不同于自由市场经济下一般企业的独特特征：普遍背负着政策性负担。对于背负着政策性负担的国有企业而言，它的委托-代理就会出现激励不相容的问题—政府要求国有企业贯彻它的赶超战略，并使企业承担政策性负担，而企业经理则追求自身利益的最大化。

简真瑜认为，深化国企改革应急需解决以下几个问题，表现在：1，由企业内部权责利益关系、人事管理制度、分配制度及科学管理构成的现代企业制度尚需完善。2，企业人员负担重，失业、医疗保险未健全，下岗职工再就业压力增大等。3，企业办社会职能依然存在，如企业的物业、学校、医院、后勤等社会职能与当地有关部门、社区或企业在移交衔接仍存在一些问题。4，政府行政干预企业经营管理现象依然存在。因此，国企改革应从企业本身、外部因素及二者间的相互关系等角度分析国企改革存在问题，并细致分析解决问题的思路，为搞活企业机制、提高企业效益提供切实可行的措施。

有的学者认为，国企改革取得巨大成就的同时也存在深层次问题，表现在：1，公司制改革滞后于经济发展的需要，尤其在产权改革及法人治理结构方面。2，国有企业跨行业过多，分布面广，资本过于分散。这两个方面导致企业之间具有结构趋同、重复投资、恶性竞争等问题。3，政企不分现象屡有存在。国家监管一定程度上不利于企业的长远发展。4，企业竞争力与国际大公司相比占劣势，经营效率与投入不成正比。这几个问题暴露出国有企业与国际跨国企业之间存在的差距，而要使企业走向国际市场，就必须深化国企改革，吸收国外科学的管理经验和方法，注重实效。

董依江认为参与国企改革存在着问题。他从民营资本角度分析：1，管理者收购中风险收益有失公平，国有资产可能蒙受损，失产权转让缺乏透明度以及政府对国企改制的“人治化”管理导致腐败寻租；2，国有企业背负政策性负担，导致企业效益低落。因此，我们需要完善相关法律法规，加强监督监管职能，以市场为导向允许民营资本进入国有企业，为解决国企改革资金短缺提供有利渠道。

李军撰文指出，国有企业存在任务和负担过重的问题，向银行贷款是企业负债的最主要形式。因此，如何保护因债务而引发的银行债权是国企改革必须考虑的重大问题，企业过度负债，一方面，它阻碍了企业正常运转，造成信用危机和企业资金短缺；另一方面，迫使银行不断投资，资金出现紧张局面, 增大银行经营风险，其效益业受到不同程度的影响。另外，沉重的债务负担还可引起社会关系的紊乱，制约经济体制改革的进程。因此，国企改革是向市场要效益的过程，3 不是为了挽救企业而影响第三方的正常利益。在积极支持国企改革的同时，也应做到实时保护银行债权利益，从而严格规范社会正常的经济秩序。

三、对我国国有企业改革中存在问题的解决对策

经过30年的改革开放，以此为标志，我国基本上平稳地实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡（或者说初步任务已经完成），国有企业改革任务的基本实现，是最重要的标志性成果。这是支持我国经济持续高速成长、效益逐步提高的基本体制保障。

但是在上述主要内容中，我们也可以看到在国企改革的过程中存在诸多问题，这些问题能否顺利解决将决定我们下一步的改革计划能否顺利实施。就现阶段关于国企改革的研究成果来看，对国企改革中存在的主要问题主要有以下解决对策。

1，调整国有经济战略布局

在党的十五大报告中指出，公有制的主体地位主要体现在：国有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别。国有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，我们现在能不能办许多国有企业，决定于这样几个因素，一是国民收入结构是不是有很多财力来投资于国有企业；二是一些行业的企业由国家办，其效益和风险大小，三是现代政府的职能是什么，是公共服务和社会型政府，还是生产建设型政府。综合多方面的因素，我们可以得出这样的结论：国有经济的战线应当收缩。

2，完善公司法人治理结构

党的十六届三中全会提出，要完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。中央和地方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理。要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革。

3，建立现代产权制度，推进国有企业股份制改革 国有企业改革的核心是明晰产权，而明晰产权的主要方式是推进股份制改革。产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有制经济的发展。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。

随着我国国有企业改革的逐步深入，人们一直在努力寻找公有制的有效实现形式。在通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

4，完善国有资产管理和出资人体制

20世纪80年代以来，我们对于大型企业在体制上进行了一系列的改革，从厂长经理负责制、承包制，改为工业公司，到建立现代企业制度，组建大型国有企业，资产多元化等，这对于提高大型国有企业的竞争力和活力起了一定作用。但是，多头管理大型企业、管理权限与责任和风险不对称、内部人控制、管人管事管资产不统一等问题日益突出，妨碍了国有企业竞争力的提高，国有企业的其他许多问题也源自于此。因此，我们要完善国有资产管理和出资人体制，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构要要对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。

5，改进和完善党对国有和国有控股企业的领导方式

党对国有企业的领导方式，既是一个经济问题，也是一个政治问题，既要加强党对国有企业的领导，又要改进和完善党对国有企业的领导方式，使其适应市场竞争规则、适应法律要求、降低体制成本。只有这样，才能真正加强党对整个国有经济的领导。在日常的经营管理过程中，企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题决策。

参考文献：

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