第一篇：当前PPP项目存在的困局
当前PPP项目存在的困局
一、当前PPP项目现状
从2014年下半年以来，PPP的概念在中国迅速蔓延，PPP项目也在我国迅速铺开，据统计，截至2017年3月31日，纳入全国PPP综合信息平台的项目达到12287个，项目总投资额达14.5万亿元人民币。然而至2016年12月底，全国入库项目落地率只有31.6%，第三批示范项目的落地率也只有42.9%。在国家及各省各地市对PPP的重视程度不断加强的同时，PPP已经在我国进入了快速发展和规范发展的大好时期，PPP的落地率决定中国PPP是否能够走远的关键因素。
我们参与过大量的PPP项目咨询服务，分析落地率不高的主要原因大致有以下三点： 第一、项目利润率不高。PPP项目签约社会资本方寥寥无几，很多项目都处于无人问津的状态。社会资本处于等待观望状态、仍把目标锁定在寻找机会获取暴利方面。但是，从总体上讲，这与PPP项目本身有无利益空间有着直接关系，与政府的市场化意识密切相关。因为，对资本来说，无利是不可能投的。反之，政府怎样才能让PPP项目有利可图，且不出现国有资产流失、暗箱操作、利益输送等方面的问题，也是需要政府方认真思考的问题。
第二、项目质量不高。在经历了前一阶段的城市建设“大跃进”以后，地方可用于进一步融资和资产证券化、PPP等的资产已经相当有限，特别是水、电、气等具有稳定收入来源的公共设施，更是早被地方政府用在了融资方面、用在了项目合作。一方面，这些项目很多都抵押在银行、抵押在相关的融资机构等，且抵押额一般都相当大。另一方面，一部分项目已经对外进行了合作，已没有了再合作的空间，甚至连资产证券化的可能性也不大。剩下的可用于PPP的项目，多数都是没有固定收入来源的公共项目、公益事业。如何推进这些质量不高的项目，也是需要政府方认真思考的问题。
第三、政府方缺乏市场意识。当前政府手中需要建设、需要完成的公共设施、公益类项目很多，且在政府眼里都是能够吸引社会资本的。然而，PPP项目不能仅是政府想做，而是市场认可才行。市场不认可的项目，就不可能成为真正的PPP项目。因此，对地方政府来说，在制定PPP项目计划和方案时，就必须进行全方位、有深度的可行性研究，把需要进行PPP合作的项目的优势、劣势、收益、投资额等全部认真细致地进行分析和核算，提出回报的期限和获利空间，从而让社会资本能够更加直观地看到合作的空间和可能，而不是一厢情愿。如果政府经过认真的研究和分析，确实没有办法进行PPP，也不要为了需要、为了面子而勉强为之。如何确保PPP项目得到市场认可，也是需要政府方认真思考的问题。
二、PPP落地难的实质及解决方式
在PPP项目大力发展快速推进的今天，作为PPP项目重要的发起方之一即“政府方”，面临的以上诸多问题和困惑是不能回避也不容忽视的，要解决这些问题需要剖析问题的实质，从而寻求解决方式。下面我分别从政府方PPP项目遴选和人力资源培养的角度分析相关问题，以及提出解决方案，以此为政府方PPP工作人员做为参考：
1、PPP项目遴选
当前政府手中需要建设、需要完成的公共设施、公益类项目很多，且在政府眼里都是能够吸引社会资本的。但是，PPP项目不能仅是政府想做，而是市场认可才行。市场不认可的项目，就不可能成为真正的PPP项目。因此，对地方政府来说，在制定PPP项目计划和方案时，就必须进行全方位、有深度的可行性研究，把需要进行PPP合作的项目的优势、劣势、收益、投资额等全部认真细致地进行分析和核算，提出回报的期限和获利空间，从而让社会资本能够更加直观地看到合作的空间和可能，而不是政府方单方面一厢情愿。
在对项目进行了认真的可行性研究和分析后，接下来需要做的，就是对项目进行分类，并根据项目特点设计可行的合作方案，供社会资本选择。从大的方面来看地，项目可分为有固定收入来源和没有固定收入来源两大类。对有固定收入来源的项目来说，还必须分清楚眼前获益和长远获益两大类。眼前就能获益，且收入来源比较稳定的，可适当放高一些合作条件，如水、电、气项目。反之，则要降低门槛。对具有长远获益的项目，如医疗、卫生、教育等，则可在合作方面，设置更多有利于事业发展的条件，让社会资本能够不过度追求眼前利益而影响事业发展。
对那些没有固定收入来源的公共设施、公益项目，则主要采取两种模式。一是政府回购，亦即通过仔细测算和认真分析，设定回购年限和价格，鼓励社会资本投资；二是设计固定回报率，由社会资本投资。
2、PPP类人力资源培养
2014年下半年以来，国务院、财政部、国家发改委等连续发文鼓励PPP发展规范PPP的实施，尤其是财政部财金【2014】113号文、156号文及国家发改委的一系列文件等对PPP项目的实施具有直接的指导作用，而且完全可以用于实践操作。但在我们服务过程中，极少遇到有真正了解PPP政策和实务操作的政府官员。大部分人对国家大力推行和提倡的PPP没有认识甚至认识有严重偏差，不少人认为，与传统模式相比，采用PPP模式的流程比预想要复杂和困难，还有的认为用“BT”模式不是很好吗？合同一签又方便又省事，为什么非要搞什么“实施方案、财政承受能力评审、物有所值评价”？认为又花钱有浪费时间。因为不了解政策法规精神，不了解这是国家发展的需要，是经济发展的大势所需，所以从思想上观念上就不能改变，行为上更不会重视。
按照财金【2014】113号文的要求，PPP实施方案要具备：项目运作方式及交易结构、项目主要边界条件、监管框架、风险分配基本框架、项目采购、财务测算分析等涉及工程、财务、法务、商务等非常专业的内容和规定。按照财金【2014】156号文的要求，PPP项目合同要严格按照财政部规范的合同文本来签订，以有效地避免在未来10年甚至30年的合作中可能出现的各类问题和风险。现实是，政府方这类专业人才也许有，但专业程度和深度是远远不够的，尤其是对PPP涉及的各类专业领域专业知识度熟悉和掌握的人更是没有。所以，面对咨询机构提供的实施方案看不明白也无从下手，更不知道如何去发现问题和提出问题。
俗话说“观念决定行动，思路决定出路”，当作为PPP项目发起人的政府方自己的观念都不能转变的话，又何谈PPP项目可以顺利推进，快速实施？为解决以上问题，建议政府方做好以下方面的工作解决PPP人力资源问题：
第一、解放思想转变观念，提高和增强对国家大力推行的PPP模式认识的高度。积极学习，认真领会国务院及财政部、国家发改委等不断出台的政策法规和文件精神及实质要求，提高对PPP模式重要性的认识，紧紧跟上经济发展的大势。
第二、重视专门机构建设，重视专业人才培养。尽可能设立实施PPP项目的专门机构，不断加强专业人员PPP专业知识和经验的积累。我们所在省的两个地级市就有政府专门设立的PPP中心，多名专职人员为全市PPP项目的实施提供专业专门服务，积累了越来越专业的理论及实战经验，较好地推动了当地PPP项目的顺利实施。
以上分别从两方面的内容，分析了当前PPP项目落地难的原因和解决方式，该内容仅仅从政府方的角度研究分析解决办法，或许还有其他的因素我们另行分析。
第二篇：我国PPP项目当前存在的问题
当前存在的问题
1）制度环境不完善，管理存在混乱：当前我国有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，政策法规层次较低，法律效力不高。而在立法推进方面，当前财政部和发改委各自主导的立法草案，也体现在PPP管理方面主管机构交叉重叠的现象。
2）地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出：在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。体现在：地方政府以政府换届、规划变更、财政困难等为理由，违反合同，3）PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难。项目用地政策尚未明确，包括PPP项目公司应如何获得项目土地使用权；如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权。
4）PPP项目收益偏低切不确定性高，社会资本财务投资的动力不足：PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。同时，相当部分行业投资回报不确定：大部分PPP项目属于政府价格监管行业，价格调整规则性差，缺乏预见性。
5）金融工具和市场不完善，融资困难，PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。融资方式较为单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式；商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，PPP项目却很难满足要求，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。
6）PPP项目监管环节相对滞后在：地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷；绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。
7）PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，8）退出机制不畅：发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。9）缺乏专业人才和中介服务机构：咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导。
10）部分民营企业存在诚信缺失情况：部分民营企业在PPP项目以超低价格中标之后，再以种种理由提价，以延迟施工或退出相威胁。一些地方政府无法承担项目中断的后果，处于被动地位，使得这些地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。
11）PPP项目入库流程不规范
由于现在还没有统一的PPP入库流程规范，个别政府官员可能会为了获取更多利益，在PPP 模式的应用过程中设置繁多的名目，以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。
12）PPP项目回报问题未能得到有效解决，社会资本对此心存疑虑。
目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。
13）政府和社会双方的专业能力不足。
在PPP模式向教育、医疗、水利、环境保护等领域扩张的浪潮之下，政府和社会资本专业知识不充分、缺乏项目操作经验等问题凸显出来。政府存在盲目立项，未经充分论证的问题。盲目立项导致PPP项目激增，政府没有做好相应准备。受专业知识限制，政府在多重审核标准的建立上力不从心，许多项目因此难以落实。
14）与政府政绩诉求相悖导致难以落实
PPP项目一般投资较大，运作周期长，而这些项目一般是由地方财政提供支持。根据现有规定，政府和社会资本必须成立特殊经营实体公司（SPV），这需要地方政府一定数额的资源投入。鉴于任期制等考虑，地方政府往往会选择见效快、收益高的项目，最终PPP项目就难以得到落实。
第三篇：PPP融资困局及解决之道
PPP融资困局及解决之道
张继峰 北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）
（原创文章转载请注明作者和出处）
当前，PPP如火如荼，财政部入库项目已超过10万亿，加之省市级PPP项目库入库项目，规模预计至少30万亿以上。与政府的“热情”形成鲜明对比的是，民间对PPP的态度“冷淡”，民营资本参与PPP项目屈指可数（数量可能不少，但总金额占比很少）；即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣，到目前为止，PPP项目落地率（签约率）也不足5%（目前签约率仅为4.8%）。究其原因，PPP融资难是不争的事实，但融资难只是表象，深层次的原因是多方面的。本文试图分析民营资本、（国有）工程资本和金融资本对PPP项目融资（投资）的困局及其原因，探讨相应的解决之道。
一、民营资本的投融资困局
民营资本参与PPP项目的顾虑和困局，很多文章已经分析的很全面了。例如管清友教授的《民营资本参与PPP的现状、问题与对策》，总结了十大障碍，包括主管机构交叉重叠、PPP上位法未建立、中西部市县财政预算有限、政府契约意识淡薄、营改增后税负困局、收益率偏低、民企融资困难，等等。这些问题部分是PPP全局性和共性的，无论民企还是国企都面临；有些则是民企单独面临的问题。从本文的重点——投融资角度讲，民营资本参与PPP的困局，主要有：
一是融资困难，融资成本高。相较于国有企业，民营企业融资更为困难，融资成本更高。原因是国有企业具有先天的融资优势，金融机构为国有企业融资，不会有“终极风险”的顾虑，即使国企违约或破产，一般也会有其他方式补偿或化解；而为民营企业融资则不同。融资难，融资成本高，已经造成了PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应。
二是投资回报率限制。相较于国有企业，民营企业更看重投资回报率，原因是民营企业融资成本高，使得其投资回报率必须高于国有企业，才能取得相当的投资利润；此外，民营企业一般也愿意承受比国企更高的风险，以期获得更高的回报。
三是资产流动性差，民营资本担心被“套牢”。PPP项目多为基础设施建设项目，期限长，经营现金流少，资产难以证券化，流动性差，因此，民营企业投入后难以退出或变现，担心巨额投入被“套牢”。
四是法律权益保障不足。众所周知，当前PPP法律制度建设不足，现有大部分制度为国务院部门规章、政府政策级别，位阶都很低，这些文件如与公司法、税法、招投标法等高位阶的法律相冲突的时候，都得让位，这对社会资本权益的保障非常不利；另一方面，没有上位法对社会资本的权益保护，民营资本顾虑重重：如果政府方违约，民营资本权益没有法律对其提供保障，能够借助的救济渠道也十分有限（尚不明确是行政诉讼还是民事诉讼），且立案难、执行难，也使得救济效果不能被民营资本所期待。
二、工程资本的投融资困局
当前参与PPP项目的社会资本，多为工程资本，即各类施工企业。工程资本参与PPP的目的，是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润，其与国家期望的真正的社会资本有一定差异：国家推行PPP的初衷，是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上，通过公共设施供给侧结构性改革，既解决政府投资方面的资金压力，控制地方政府债务扩张，又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势，还为民间社会资本找到稳定投资的“出口”。社会资本的责任不仅是“B”——建设，更主要的是“O”——经营和管理。但如前所述，由于民营资本参与PPP的众多顾虑，目前参与PPP项目的社会资本主要还是国企施工企业，而这些工程资本的优势主要在“B”，目的是赚取施工利润，对“O”兴趣索然。
国有工程资本，主要是各类大型施工企业，例如中建、中铁、中铁建、中交、中冶，等等。国有工程资本多为已上市的大型集团公司，即便没有上市，由于其规模和国有背景，财务管理制度也较为严格。因此，工程资本参与PPP项目的投融资困局，与民营资本不同，主要有：
一是项目建设资金不能全部由自身出资（规模很小的项目或BOT项目除外）。原因是任何规模的工程资本的自有资金都是有限的，为实现资本效益最大化，必须将有限的资金投入到更多的项目中，因此项目主要资金来源必须通过融资。
二是工程资本不能自己融资建PPP项目（即不能作为融资主体，BOT项目除外）。原因同上，同时自己融资会增加自身负债。现行操作模式一般是以项目公司为融资主体。
三是工程资本不能控股项目公司。因为如果工程资本控股项目公司，则要对项目公司并表处理，项目公司融资形成的债务则变成了工程资本自身的债务。
四是工程资本不能为项目公司提供担保。因为如果为项目公司担保，则增加了工程资本自身的或有负债，终极风险则转移到工程资本本身。工程资本多数是上市公司或其子、孙公司，财务审计严格，其或有负债不能无限扩张。
三、金融资本的投融资困局 金融资本，在官方的PPP政策制度中鲜有提及，实际就是指参与PPP项目的金融机构，也即为社会资本或PPP项目SPV公司提供资金的“金主”。对于政府和社会资本来讲，金融资本就是他们的融资对象，对他们来讲就是融资；而对金融资本来讲，其参与PPP项目表现为投资，包括股权投资和债权投资。
金融资本以银行、保险、证券、信托、产业基金（私募基金）、融资租赁等金融机构为主为主。金融资本参与PPP项目的投融资困局，主要有：
一是金融资本只想做债权投资。金融资本只想做债权融资，有主观和客观两方面原因。主观原因是，PPP项目投资金额大，期限长，收益率低，且多数项目为市政、民生类项目，未来难以通过资本市场实现退出，金融资本并不能指望像其他股权投资项目一样，未来在资本市场实现超额回报，因此，金融资本不想成为真正的股东，而是期望在“资产荒”的背景下，寻找风险相对较低的资产进行债权投资，PPP项目则是这种安全的“猎物”；客观原因是，由于PPP项目融资规模大，成本控制严格，目前有竞争优势的资金主要来源于拥有“低价资金”优势的银行和保险；而又由于我国金融行业目前为分业经营状态，银行、保险本身只能做债权投资，不能做真正的股权投资，不能投资实体（保险资金可有限投资股权和实体），尽管可以通过信托、基金、资管计划投资项目公司股权，但他们作为财务投资人不希望控制或接管项目公司，因为即便接管了项目公司，处置了资产，也只能收回融资本息及罚金等基本收入，没有超额收入，因此银行、保险等金融机构的真实目的，还是通过“明股实债”的方式进行债权投资。
二是金融资本债权投资需要增信。由于金融资本只做债权投资，则需要融资主体的实力和信用符合金融机构的要求；而目前多数PPP项目融资主体为项目公司（SPV）本身，项目公司刚刚成立，没有实力和信用可供参考，因此金融资本需要由其他主体为项目公司增信。通常的增信主体为项目公司的股东方或关联公司。
在这里，我们想重点强调一个实务界经常容易混淆的问题：担保和增信。
按照我国《担保法》规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。在金融领域，一般涉及的担保方式为保证、抵押、质押三类。
增信，就是增进信用，起源于企业发行债券的金融活动。狭义增信是指债券的信用评级（包括主体评级和债项评级），广义是指一切能够为融资提供有利支持的各种手段和方式。广义增信的范围非常广泛，不仅包括担保的五种方式，还包括诸如信用评级、人大及政府出具的相应决议、承诺函、安慰函、回购安排、可行性缺口补助、未来应收款账户质押（特许经营权质押）、缴交保证金、购买保险、资金第三方托管，等等。
担保方式，属于增信措施；但增信措施，不一定是担保方式。增信措施里，有“强增信”和“弱增信”之分。“强增信”一般具备的特征是，符合法定的担保方式（五种方式之一），且担保人担保能力强，或担保物足值且容易变现；“弱增信”则不具备或不完全具备这些特征。举例说明：某项目融资10亿，以位于一线城市繁华地段价值30亿的商业房产作为抵押，则该抵押增信措施为“强增信”，因为抵押物价值稳定且容易变现；相反，同一项目，如抵押物为某边远县城某特种工业企业机器设备，则该抵押只能是“弱增信”，原因是特种工业机器设备价值变化较大，变现较难。又如，某收费公路项目增信措施为项目公司的收费权质押，收费不足部分，由当地县政府财政（县财政上年收入仅为5亿元）出函承诺提供可行性缺口补助，除此之外没有其他增信措施。乍一看，收费公路收费权质押，县财政缺口补助，增信措施足够有效。但实际上，收费公路通行量仅为预测，并不可靠；且未来收费权质押不是法律意义上的质押，在担保法上没有法律保障（目前受法律保护的应收账款质押仅为贸易项下已经形成了的现实应收账款，并在人民银行应收账款质押登记系统进行合法登记）；另一方面，由于该县财政实力较弱，且财政的承诺函不是法律意义上的保证，因此，该项目的两个增信措施均为“弱增信”。
由于我国对银行、保险等金融机构的监管较为成熟和严格，且由于金融机构对PPP项目的债权投资特征，使得金融机构参与PPP项目投融资时，一般需要政府或社会资本对项目融资提供“强增信”。如前所述，工程资本一般不会为项目公司提供强增信（抵押或保证）；而现行多数政策要求，政府方也一般不能为项目公司提供强增信，增信主体缺失，已成为PPP融资困境的一大主因。
实践中，政府和社会资本一直呼吁，以项目公司（SPV公司）收费权或特许经营权质押作为担保方式进行“有限追索”融资（仅以SPV公司本身作为融资追索主体，不向其股东方追索），希望金融机构能够金融创新，接受这种“收费权质押的有限追索融资”。其实，不是金融机构不愿创新，“收费权质押的有限追索融资”有两个金融机构不能接受的现实问题：一是PPP项目多为市政、民生项目，很多并无可靠、稳定、可测的现金流，即便有，能够确保覆盖融资本息的项目也凤毛麟角，因此项目公司的收益并不稳定、不可靠、不足够，金融机构无法基于这种不确定性进行融资；二是上述提到的法律上的障碍，即我国担保法尚未承认未来收费权质押的法律地位，未形成的应收账款收费权，金融机构无法办理质押登记，也无法变现，因此通常不能将其视为“强增信”。银行、保险等金融机构在我国金融体系中风险防控水平最高，对增信措施、担保方式有效性、覆盖率及其法律效力要求很高，不愿冒不确定的风险，因此很难完全依靠这种有限追索增信措施。（可以接受作为增信措施，但还是要提供其他“强增信”）。
三是金融工具期限与PPP项目期限错配。目前参与PPP项目的金融工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券（公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等）、ABS、融资租赁等。各类资管计划、基金，实质并非真正的金融工具，而是上述工具的通道。这些金融工具的期限通常为5-10年（如银行固定资产贷款一般是5-15年；银行理财一般是3-5年，最长8-10年；债券最长一般为7-10年），最长的一般也只有15年，保险资金可以相对较长，但最长也仅为15-20年，且保险资金条件甚高，一般项目进不了保险的法眼。金融工具的期限与PPP项目动辄20、30年的运营期相比，显然不足以满足。对于经营类项目，还可以考虑在中后期发行ABS解决前期融资到期问题，但对于非经营类项目，如何解决期限错配，是当前PPP融资的一大难题。
四、PPP融资困境的解决之道
PPP是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，解决PPP融资困境，提高PPP项目落地率，也要从供给侧入手，充分调动社会资本的积极性，发挥市场的主导和决定性作用。上述PPP融资困境，有些是深层次问题，如民营企业融资难问题，需要深化体制改革去解决；有些是近期努力可以解决的问题。此外，解决PPP融资困境要真正从市场着眼，从机制入手，而不能仅靠发个文“鼓励„„”，要了解社会资本真正的关切和困境，以政府引导、市场化参与的思路解决问题。
在现有形势下，PPP融资困境的解决之道包括：
（一）尽快出台“PPP基本法”
加快推进PPP立法，已成为业内共识。前有财政部推出《政府与社会资本合作法》（征求意见稿），后有发改委成立《特许经营法》立法专家组启动PPP法治化进程。最近国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。“PPP基本法”的出台指日可待。笔者同时认为，PPP立法应站在法治的高度，将PPP法制定成一部真正的法（避免成为一部“法政策”）——权利与义务的规范和保障，实体和程序的统一与平衡。
从上述PPP融资困境，笔者建议PPP基本法应至少包含的原则或内容有：
一是平等主体意识和诚信契约精神。PPP参与主体天然具有不对等的倾向（一方是具有公权力的政府，一方是社会资本），天平极易向政府一方倾斜。因此，政府和社会资本在PPP项目合作中应主体地位平等，应秉承诚信原则和契约精神。这方面目前的问题主要是部分地方政府层面还有所欠缺，“官本位”思想还部分存在，诚信守约意识还没有全面到位。PPP基本法不仅要规范行为，还应有相应的违约责任，例如有人提出的“地方政府不履约上级政府强制扣款”，是否可行，可以商榷。
二是诉讼法、程序法保障社会资本救济途径。一方面PPP基本法应明确PPP合同履行争议的救济途径，哪些可以提起民事诉讼，何种可以提起行政诉讼，什么样的情况走仲裁程序，立案的条件有哪些，应条文化并具有可操作性；另一方面应在程序法上进行合理设计（如异地管辖），避免地方政府影响当地法院的公正性。
（二）重新审视政府方增信限制规定，差别化对待
现行多个PPP政策要求，政府方一般不能为PPP项目公司提供“非理性担保或承诺”，不能做“固定回报承诺”。政策的初衷是好的，是规范PPP融资行为，防止为地方财政带来不应有的负担和过大的风险。但现实情况是，多数PPP项目投资回报方式是“政府购买服务”和“可行性缺口补助”，都是要用到政府财政的信用，纯粹的“使用者付费”且能够有效覆盖投资回报（融资本息）的项目少之又少。而前两类项目，施工企业通常不愿为项目增信，金融机构债权融资必然需要政府方作为增信主体。因此建议重新审视政府方增信的这些限制性规定，根据不同回报方式，采取差别化对待。
（三）大力发展各类产业基金
产业基金的飞速发展是最近一两年PPP市场的一大亮点。但各方面对于产业基金的认识还仅停留在“为项目提供建设资金”这一用途上，其实产业基金对PPP的意义和作用十分广泛，至少有四方面意义：
一是可以为PPP项目建设提供资金。这一点毋庸置疑，且已发挥重要作用。
二是可以为工程资本代持股份。由于上述工程资本不能控股项目公司的困境，目前通行的做法是，以资管计划或产业基金为代表的金融资本（有些基金里也包含了工程资本的少量出资）出资控股项目公司，代工程资本持股，基金到期后由工程资本或政府方指定的公司回购股权。这一作用目前已开始充分发挥。
三是可以为项目融资提供增信。为项目融资提供增信，可以采取两种模式。一是产业基金入股项目公司并补足项目资本金，达到项目资本金比例，使项目公司可以进行债权融资，有国家级产业基金或省级政府引导基金入股项目公司，无疑对项目公司债权融资是莫大的增信；另一种是产业基金可以起到兜底或担保的作用，对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目，产业基金可以为其担保或提供可行性缺口补助，使其他金融机构愿意为其进行债权融资。产业基金的这一作用实际现在还没有有效发挥，可以加快推进。
四是可以与工程资本同股同权，为工程资本分担风险。同股同权是最近PPP融资领域出现的新动态，近期部分银行也在尝试银行理财资金进入私募股权基金以同股同权的方式参与PPP项目。同股同权对于银行最大的挑战，是要面临项目的实质性风险（现金收益不足、政府财政下降无法补足、项目公司破产清算等），与传统的债权模式相比，风险大了很多。但好在产业基金具有“结构化”和“杠杆效应”两大优势，为减小同股同权的风险，在设置结构化（优先级和劣后级）的同时，减小杠杆比例（如劣后级：优先级为1:1），最大程度地增厚银行的安全垫，减少银行的风险暴露。产业基金这方面的作用有很大的发挥空间。
（四）创新中长期金融工具品种，放宽中长期融资工具的审批
一是大力推广保险资金参与PPP项目。不久前保监会修订并下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步打开了保险资金参与PPP项目的通道。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势，与PPP天然是一家人。不过保险资金如何参与PPP，尤其是审批标准和安全边际，很多保险公司还在探索，大规模参与PPP项目融资还有待时日。
二是放宽可续期债券（永续债）的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益，不计入债务，且在符合条件的前提下，期限可以无限延长，对融资企业降低负债水平，增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高，一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下，降低永续债的发债门槛和审核标准，尤其是对优质PPP项目资产，鼓励发行永续债融资。
三是允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务，推动理财计划、资管计划、私募基金滚动续期，以支持其参与中长期PPP项目。资金池业务和理财计划滚动续期（即短期理财计划到期后用资金池资金归还，并同时发起同名新的计划）可以解决期限错配问题，目前部分大型银行的理财资金可以做到滚动续期发行，但滚动续期发行对于金融机构的流动性管理能力、风险把控能力有很高的要求，且这方面的管控能力如何量化，如何有效把控，还有很大难度，需要认真探索。
上述解决之道，并不能全面解决PPP的融资困境，部分困境需通过深化体制改革去解决。但我们相信，PPP作为2013年（以国办发〔2013〕96号文为起点）才推出的新生事物（如果BOT模式不算新的PPP的话），其尚未年满三岁，作为我国“供给侧结构性改革”的一部分，其还要长大成人，还有很多路要走；在党和国家的关心呵护、社会各界的共同帮助下，PPP未来一定会茁壮成长，人生道路会越走越好。作为PPP成长的见证者和亲历者，我们也将在PPP投资、融资领域，继续贡献我们的绵薄之力！
第四篇：PPP项目经验总结
PPP项目经验总结
摘要：布吉文体中心BTO项目是深圳市首个采用BTO模式操作的文体类项目，它从前期的识别、准备、采购到建设前后经过了2年时间，期间的每一项工作都经过了慎重、充分和细致的调查和论证，这些工作成果最终促成了布吉文体中心BTO项目的实际落地。作为推动项目的工作人员，笔者回顾整个项目的实施过程，并对该过程中值得借鉴和学习的环节和内容进行研究，总结该项目操作过程中的成功之处，以期为国内PPP项目实施提供参考及借鉴。
关键词：PPP BTO 文体中心
一、PPP模式概述
《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。财政部在2014年12月成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南；国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。截止目前，各部委已下发了约30多份文件，大力推广PPP模式在我国的应用，加快建立起适应社会主义市场经济的公共服务供给机制，为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。
PPP模式是政府和社会资本为提供公共产品或服务建立全过程的合作关系，该模式以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场主体，发挥各方的专业优势，从而提高公共产品或服务的质量和供给效率，建立政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的创新性模式，形成“政府监督、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
二、项目简介
布吉文体中心项目位于深圳市龙岗区布吉街道，规划建筑面积为77700平方米，总投资为不低于5.5亿元。定位为布吉片区的标志性建筑，拟打造成集文化生活、全民健身、休闲娱乐、时尚生活、低碳环保于一体，涵盖文化馆、图书馆、电影院、体育馆、书城、文化展厅等，致力于服务布吉及周边片区的区域性先进文化体育中心，并在中远期将其打造成为在深圳乃至全国具有影响力的城市文化综合体。
三、项目实施背景及流程
为缓解政府财政压力，并充分引导社会资本在公共服务领域发挥高效的资源配置作用，项目采取PPP的模式，引入社会社会资本负责规划设计、融资、建设、运营等工作。该项目在实施过程中建立了一整套PPP项目的实施、审批等规范流程，具体流程如上图。
四、项目实践经验总结
（一）成立专项工作领导小组
由于PPP模式交易结构复杂，涉及各个政府部门，为此成立了专项工作领导小组，统筹协调项目工作，并就重大问题及阶段性成果进行决策。工作领导小组由政府主要领导任组长，文体旅游局（实施机构）、发改局、财政局、规土局、街道办等为成员单位。
（二）实施模式创新
经过多轮的研究讨论，项目创造性地提出了采用BTO（建设-移交-运营）的PPP模式，即在坚持土地性质不变、建成后全部资产归区政府所有的原则下，由社会资本出资建设、运营并获取收益，经营年限届满，社会资本享有的项目权益全部无偿交还政府。
（三）市场调查――功能单元设置
为积极践行专项工作领导小组提出的“关注民生、听取民意”的要求，确保文体中心的各个功能单元真正符合群众的需要，项目专门组织了群众问卷调查工作，由实施机构协同PPP咨询公司设计问卷、街道办具体实施执行，在项目周边3公里范围内的小区及企事业单位进行了问卷调研，并对调查结果进行分析总结，根据结论对项目功能单元规划进行了调整。
（四）市场测试及推介
为确保该项目的边界条件设置符合市场需求，能广泛吸引社会资本参与竞争，领导小组启动了市场推介工作。实施机构联合PPP咨询公司公开发布推介公告，广泛邀请行业内的领先企业进行了多轮座谈会，各个企业均提出了很多具有实操意义的宝贵意见，并基本吸纳融合到项目实施方案中，在公共服务不受减损的基础上，对项目核心边界条件进行优化。
（五）规范项目业态清单
项目特色文体等功能单元由社会资本根据运营方案自行规划业态，但明确提出项目经营业态负面清单和特色文体单元经营业态约定清单，规范了本项目中特色文体部分的具体内容，确保未来的经营性部分能与整体定位相符合。同时规定社会资本必须策划实施一批具有创新的文体项目，该项目未来将设立国际美术交流中心、直播影院、儿童剧培训制作中心及艺术银行等先进项目，以提升龙岗文体高地的影响力。
（六）实现项目财务平衡
通过挖掘项目自身资源从而平衡文体项目的建设运维财务费用的模式在国内鲜有先例，如何在确保项目提供的公共服务的种类、数量、档次不受影响的前提下实现前述财务目标更是难上加难。项目通过提升规划参数，增配运营资源，用于设置准公益性和经营性单元，提升项目的经济强度，该项目在公共属性不受影响的情况下创造性地解决了项目的全部建设投资以及运营阶段的政府补贴。
（七）实现项目全生命周期有效整合
传统模式下，政府方在规划、设计、建设及运营阶段，分别选定各自负责单位，相互之间缺少沟通互动，各阶段之间相互割裂，缺乏必要衔接。由于项目前期缺少统一规划，即使经过改造也难以与运营形成无缝衔接。此外，尽管政府持续提供补贴维持运营，但公共产品和服务的质量及效率不高的问题仍难以解决，无法令公众满意。
五、结束语
PPP项目的实施是一个系统工程，当中涉及政府各个部门及社会主体，厘清各自的权利及义务绝非易事。为确保项目实施工作顺利推挤并落地，组建专项工作领导小组、聘请专业咨询机构、市场测试推介等工作非常必要。后续PPP项目在实施过程中，在遵循财政部PPP指引文件的基础上，充分吸纳成功案例的实践经验仍具有重要意义。
第五篇：PPP项目盈利模式
PPP项目模式【专家+案例详解】
谈到民营企业的PPP成功模式，大家必谈华夏幸福的固安工业园，羡慕其丰厚的利润和抢到了头啖汤；谈国资企业的PPp谈到民营企业的PPP成功模式，大家必谈华夏幸福的固安工业园，羡慕其丰厚的利润和抢到了头啖汤；谈国资企业的PPP成功模式，大家会拿出北京地铁四号线，羡慕其资源整合的大手笔和灵活性。其实，如果参与其中的社会资本不盈利，一切都无从谈起，哪怕是公益性项目。PPP本质上是要借助社会资本的资金与竞争（特别是创新），来改善公共产品的供给效率，其注重产出标准而不是实现过程，是一种激励相容的制度安排。然而，公私双方通常具有截然不同的利益诉求，政府部门关注公众需求满足，而社会资本强调利润获取。因此，保证社会资本适当盈利是避免其关系专用性投资不足、提高其竞争与创新积极性的关键，并最终实现政府部门、社会资本和公众的“多方共赢”，促使PPP项目成功。
1、PPP项目盈利模式创新的必要性
在传统思维方式下，PPP只是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型的融资方式，借此减轻其财政压力。社会资本通过收购股权或收购资产、投融资建设、经营管理或（和）按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府部门则以转让收费权、支付可行性缺口补助或（和）政府付费的方式给予社会资本合理的回报。
此时，公私双方关注的焦点即社会资本的投资回报率或目标收益率：过低的投资回报率或目标收益率不利于社会资本积极性的发挥，甚至将迫使其退出基础设施和公用事业领域；而较高的投资回报率或目标收益率将会给政府带来沉重的财政负担。PPP项目的公私双方过度关注“投入-回报”之间的关系，甚至在确定投资回报率或目标收益率上表现出对抗关系，违背了PPP伙伴关系的初衷。据审计署数据显示，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，如何监控和化解债务风险备受外界关注。2014年，我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社会资本合作（PPP），并密集发布PPP的相关文件，其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发[2014]43号，以下简称国务院43号文）的基本思想为“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融资平台公司”这一暗道，修了政府债券与PPP两条明渠；然而，国务院43号文在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时还明确指出，“地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。
由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目（即非经营性和准经营性公共项目）而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的，更需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率上减轻与政府部门的对抗，从而更顺利地实现其盈利。
2、伙伴关系下的PPP项目盈利模式框架
PPP的成功实施需要以伙伴关系思维为基础，公私双方必须摒弃对抗思维，互相尊重且积极主动地参与到项目中去，因此，如何在提高公共产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利，必须是公私双方共同面对、协力解决的问题。PPP项目盈利模式的创新，是在确定投资回报率或目标收益率之前不得不考虑的问题。在现实生活中，交易行为背后隐藏着价值交换，存在一定的价值交换范式或机制，而盈利模式这一概念即为了解释这种价值交换范式或机制；收益和成本决定了组织的经济价值，利润或盈利水平则是企业经济价值的直接体现，因此，盈利模式通常是指按照利益相关者划分的收入结构、成本结构以及相应的目标利润。有鉴于此，本文基于实践中的典型案例，从收益结构优化、成本结构优化、目标利润稳定三方面分析PPP项目的盈利模式。
图：基于多案例的PPP项目盈利模式树形框架 注：
①城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目；
②医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套服务；
③公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等；
④投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目； ⑤城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式；
⑥规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、工业）污水处理、（生活、餐厨）垃圾处理项目；
⑦城市供水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等PPP发展相对成熟的领域；
⑧既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑；
⑨污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。
3、PPP项目盈利模式之收益结构的优化
收益即财富的增加，其既包括货币收益，又可以包括声誉提高、潜在收益等非货币的。PPP项目可以通过优化收益结构实现盈利。▶3.1 捆绑私人产品，配补收益来源
当政府希望通过PPP模式获得的公共产品或服务属于非经营性（没有任何价格机制和现金流入，主要产生社会效益）或准经营性（有价格机制和现金流入，但无经营利润，成本无法收回）时，可以为该公共产品或服务配补适当的私人产品并捆绑提供，从而克服收费困难或收费不足的难题，即所谓的公共物品供给的捆绑模式或联合供给模式，最早提出这一思路的为德姆塞茨。“基础设施和公用事业特许经营管理办法”（简称25号令）明确规定，“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，从而充分肯定了这一盈利模式的合法性。
（1）增补资源开发权，弥补收益不足
政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目（地铁、隧道、环境治理等）周边一定数量的资源（如土地、旅游、矿产）的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目（Resource Compensate Project，RCP）融资模式。例如：
①香港地铁公司（简称“港铁”）的盈利模式可总结为“轨道交通＋地产商业”的组合，即以轨道交通的投融资建设与沿线地产商业的开发同步进行，由港铁的收益结构可知，地产商业开发的收入占总收入的50％以上，正因如此，港铁成为了全世界范围内服务水平最好、运营效率最高、盈利情况最为理想的地铁公司之一。
②2004年4月，澳大利亚维多利亚州政府决定在亚拉河畔现有的墨尔本展览中心旁边，建设一个世界级的会议中心，维多利亚州政府通过招标确定由Plenary Group为首的承包联合体（简称“Plenary联合体”）作为社会资本，负责该项目的开发、设计和建设，并且授予Plenary联合体长达25年的特许期，为了提高该项目的可经营性，公私双方制定了会议中心周边区域的扩充性商业开发计划，包括在新墨尔本会展中心附近建设办公区、住宅区、零售专区以及一个五星级的希尔顿酒店，并翻修码头上一艘名叫波利伍德赛德的老帆船，将其货棚改造成餐厅，从而通过经济乘数效应显著增加了项目效益。（2）授权提供配套服务，拓展盈利链条
当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化），从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。例如：
英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Bywest）合作的西米德尔塞克斯大学医院（West Middlesex University Hospital）项目，百威斯特公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。（3）开发副产品，增加收益来源 PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以此弥补主产品项目财务上的不可行，如北京丰台区郭庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开发，梅州模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。具体策划方案既可由公共部门主动提出，也可由社会资本策划提出、公共部门审核批准。前者如：
英国森德兰市采用PFI方式对市内街道的照明、标志和街道设备（3.05万个灯柱和6000个公路标志）进行设计、安装、运营、维护和融资，合同期限为30年，且要求最长5年内更换完所有设备，该项目中的社会资本在合同期内的前5年获得一次性支付265万英镑用于更换完所有设备，其后运营期每年通过经营灯杆和公路标志广告、交通CCTV（注：闭路电视）增加费等第三方收益（折现共计158.9万英镑），来作为维护投资和获取相应回报。后者如：
德国将公厕进行市场化运作，以期在弥补政府资金不足的同时，促进公厕在节能、节水、环保等技术上的创新，1990年在柏林市公共厕所经营权拍卖会上，后来被称之为“茅厕大王”的汉斯•瓦尔即承诺免费提供公厕设施及其维护和清洁工作，当时其竞争对手都认为他疯了，于是在缺少竞争、承诺免费建厕、只要求交纳低廉管理费的情况下，瓦尔公司一举拿下全柏林的公厕经营权；瓦尔公司的盈利点显然不在厕所门口0.5欧元的投币口上，其最大的收入来源是这些公厕外墙的广告经营，它把柏林的很多厕所外墙变成了广告墙，加之瓦尔公司的墙体费用比一般广告公司低得多，使得香奈尔、苹果、诺基亚等很多著名公司都在公厕上做广告。
▶3.2 冠名公共产品，增值社会资本声誉资本
对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回报，日本丰田汽车公司就热衷于这一类PPP项目。例如：
丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。又如：丰田汽车公司负责了NBA球队休斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛的火箭队球迷购买丰田轿车。
4、PPP项目盈利模式之成本结构的优化 成本是社会资本进行投资建设、特许运营所必须耗费资源的货币表现，因此，成本结构优化既可以是减轻社会资本的一次性建设投入、通过规模经济降低单位产品成本，也可以是其通过技术和管理创新减少日常运营成本。▶4.1 集成融资模式，分摊建设投资
对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割，只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。例如：
①北京地铁4号线的全部建设内容划分为A（征地拆迁和土建工程）、B（机电设备的购置和安装）两部分，北京市政府只将占总投资30%的B部分（投资额约为46亿元）交由香港地铁有限公司（香港特区政府控股的上市公司）、北京首都创业集团有限公司（当地国企）和北京基础设施投资有限公司（当地国企）共同组建的京港地铁公司（SPV）来负责融资建设（即BOT模式）。
此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资，特许经营期（30年）满后将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府，将A部分项目设施归还给北京地铁四号线投资有限责任公司。②昆明快速公交（BRT）系统项目（包括交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌的建设）建设规模大，收费显著不足，对民间资本缺乏吸引力。为此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融资模式：
将资金需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设（包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设）部分，采用BOT模式交由A公司负责；将资金需求量相对较小、无收费机制、建设周期短的车辆购置及智能交通系统建设部分，采用BT模式交由B公司负责；A公司建设完成后，通过租赁协议将专用道部分的经营权移交给C公司，同时，B公司在建设完成并由政府回购后，再由政府将车辆购置及智能交通系统部分的经营权移交给C公司，至此，整个BRT项目采用TOT模式交由C公司负责经营。
▶4.2 打包运作形成规模效应，降低单位产品成本
在PPP项目中，社会资本需要进行一定规模的建设投资，或者购买项目一定期限的产权或经营权，那么，若公共产品或服务的需求量过小则PPP项目的产能过剩，导致社会资本的盈利性差或者需要政府对差额部分进行财政补贴。可见，确保PPP项目适当规模的需求，从而降低单位产品的成本是PPP项目盈利的一种思路。以各省公布的首批PPP项目清单中普遍受到青睐的污水处理项目为例，规模越大对投资者越有吸引力，而规模小的项目基本不具备投资者对市场化经营的收益要求。
因此，对于普遍存在规模小且分布零散特点的乡镇污水项目，国内的通常做法即打包运作、“一厂一价”，如深圳龙岗10座污水处理厂打包转让项目、海南16座污水处理厂打成两个“项目包”委托运营项目、江阴4污水处理厂打包招商项目等。
又如江西省工业园区污水打包BOT项目：2010年8月，江西省政府颁布了鄱阳湖生态经济区的规划，把工业园区污水处理设施建设列为十大节能减排工程之首，要求在2015年建成102个工业园区的污水处理项目；2011年5月，江西省政府与中国节能环保集团签署全面的战略合作框架（规划日处理量237万吨，总投资146亿），由江西省城投（出资20%）与中国节能环保集团（出资80%）组建的中国节能江西公司（SPV），负责江西省102个工业园区的污水和固废处理、环保节能，工作范围包括投资建设、运营管理，特许期限30年，由政府来进行付费。
▶4.3 进行管理或技术创新，降低运营成本
采用PPP不仅是为了解决公共部门的财政紧张，更重要的是借助社会资本的专业和创新，来提高公共产品的供给效率。因此，社会资本为了拓展其盈利空间，应在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断降低其运营成本。例如：
在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与长沙绿动循环再生资源有限公司合作推出“绿色循环积分计划”，居民们在长沙绿动循环再生资源有限公司注册后，将领取到各自的专属二维码，居民们将家中可回收垃圾打包后贴上二维码投放到社区的专用回收桶后，公司会将垃圾运往循环分拣中心通过扫描二维码确定居民信息，根据垃圾的种类数量换算成积分录入用户账户，居民的二维码垃圾积分达到一定数量后可兑换生活用品或抵用小区的物业费。集中回收后再由PPP项目社会资本进行垃圾分类是一项耗时、耗力的事，而对于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分类却是举手之劳、轻而易举的事，长沙绿动循环再生资源有限公司通过二维码社区垃圾回收模式这一管理创新，充分调动了广大居民的积极性，大幅压缩了其进行垃圾分类的成本，进而极大拓展了其盈利空间。
5、PPP项目盈利模式之目标利润的稳定
获取利润是企业价值增长的主要方式，因此，能否获取稳定、可持续的利润是企业进行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让PPP项目社会资本“有钱可赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本在PPP项目中实现目标利润的风险，也是其重要的盈利模式设计思路之一。▶5.1 将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性
基础设施和公用事业领域既有现金流入充裕的经营性公共项目，也有现金流入不足的非经营性公共项目，甚至是没有任何现金流入的非经营性公共项目。经营性公共项目对于社会资本具有强大的吸引力，采用PPP模式有可能造成社会资本“暴利”，置政府于尴尬境地；而准/非经营性公共项目则对社会资本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要进行适当的财政补贴或者需要付费，从而给政府带来一定的财政压力。
为了吸引社会资本进入更为广泛的基础设施和公用事业领域，同时确保PPP项目“盈利但不暴利”，可以将盈亏状况迥异的项目捆绑实施PPP，实现“以丰养歉”：既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑。代表性项目如：
天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目由国家开发投资公司、天津市津能投资公司、天津长芦汉沽盐场有限责任公司按64：34：2的比例共同投资建设与运营管理，该工程由“发电工程、海水淡化、浓海水制盐、供热、土地整理、废物利用”六个分项工程组成，提供电力、热力、淡水、土地、盐化产品、建材等多种重要产品。
其中，海水淡化工程是循环经济的关键环节，由于受生产成本及供水体制等约束而一直处于亏损状态，该项目就是将盈利性差的海水淡化工程与盈利性较好的发电工程捆绑，实行“以电养水”的政策，发电工程的盈利弥补海淡工程的亏损；鉴于天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目整体上看是盈利的，其二期工程规划的2台100万千瓦发电机组和30万吨/日海水淡化装置已于2014年12月24日获国家发改委核准。
▶5.2 运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性
由于PPP合同的长期性，成本与需求的不确定即成为其显著特征。为了保证社会资本目标利润的稳定性，公私双方通常会设定最小需求保证（minimum demand guarantee，MDG）或最小收益保证（minimum revenue guarantee，MRG），即我国PPP实践中所谓的保底量，这本质上是一种公私双方风险共担策略或社会资本的风险缓解机制。
由于我国经济与社会发展较快且PPP市场还不健全，运营前期设定保底量的做法在污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的PPP项目，以及新能源汽车充电等市场不成熟的项目中普遍存在，下面介绍污水处理与垃圾处理两个领域的具体做法。
①污水处理PPP项目通常会在运营期前3-5年，按设计处理规模的一定比例设定阶梯式增长的保底水量，剩余特许经营期内则以设计规模为保底水量，根据按月付费的惯例，若当月实际处理量达不到保底量则仍按保底量计付污水处理服务费（不考虑暂停、罚款等特殊情况），从而使得投资人获得可预期的、稳定的现金流担保；该领域运作比较成功的如合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让（TOT）项目。
②与污水处理略有区别，垃圾处理项目保底量的设定，需要综合考虑实际垃圾供应量及预期增长速度、设计处理规模、垃圾含水率以及垃圾处理设备的实际负荷能力，如果为垃圾焚烧发电项目还需考虑焚烧率；此外，由于一年之中的垃圾供应量会因季节变化出现较大波动，因此，垃圾供应保底量不是按月执行，而是按年累计执行的，即只在开始付费日起每满一年时才计算累计实际垃圾处理量，若该累计量低于年垃圾保底量则按全年垃圾保底量计算全年应付垃圾处理费（不考虑暂停、罚款等特殊情况）；该领域运作比较成功的如荣成垃圾焚烧发电BOT项目。
6、结论
相关数据显示，采用PPP并不一定会让政府“更省钱”，国际上判断一个公共项目是否采用PPP，通常都是看其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否“物有所值”（Value for Money，VFM）。因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈”的特征，PPP项目的公私双方更多地追求项目的价值增值，是可以实现“共赢”的。
有鉴于此，双方应摒弃传统的对抗思维，这就要求双方都以积极的态度进行盈利模式的设计与创新：
公共部门应广泛借鉴国内外成功案例的经验，主动地为PPP项目选用合法、适当的盈利模式，或客观地对待社会资本提出的盈利模式方案；
而社会资本则应充分发挥其专业、竞争优势，在交易阶段向公共部门提供可行的盈利模式方案，在建设期或运营期通过技术或管理创新优化项目成本。此外，盈利模式是获取利润的逻辑与方法，随着价值理论的导入，其研究重心逐渐从关注企业利润转向关注用户价值，从而提出了商业模式的概念。
本文认为，项目是具有特定目标的一次性任务，更是组织配置资源、创造价值并最终达成自身战略目标的手段或方式，因此，未来PPP项目社会资本应从公众价值主张出发，以公众需求为中心开展价值创造和价值传递，在实现公众价值的同时获取企业价值。国家体育场工程总面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项 目总投资额313900万元。2008年奥运会期间，国家体育场承担开 幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办 特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。因用途多样，有非常好的盈利预期，为采用PPP模式创造了条件。中信集团出资65%，北京城建集团出资30%，美国金州公司出资5%，组成中国中信集团联合体。2003年8月9日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议，与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公 司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联 合体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛 会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产 经营管理有限公司。
北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而 相邻地段商业用地地价高达10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政 府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。
在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合 体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但 赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。
PPP模式项目的过程：五大阶段 监管及风险控制
PPP项目一般过程的19个步骤
PPP项目一般过程：
PPP模式是针对整个项目生命周期提出的一种新的融资模式，一般周期为5-30年，需要详细的流程控制以确保项目的实施和推进。在我国，从PPP项目的启动到结束，要经历5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。
1、项目识别阶段
在正常情况下，投资规模较大、收益长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合采用PPP模式。项目识别阶段包括：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证4个环节。
其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益，通俗地讲就是少花钱、多办事、办好事。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。
2、项目准备阶段
当项目通过了科学论证之后，就开始转为专门机构负责项目的准备工作。项目准备工作包括：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。
实施PPP项目是一个系统性工程，其复杂程度和专业程度极高，需要组建一个PPP项目实施团队。其中，政府部门成为监管者，在项目过程中承担着有限的职能，社会资本受雇于政府从事公共领域的活动，则承担着提供服务的主要职能。
3、项目采购阶段
当PPP项目准备及架构设计等工作完成后，就可以进入项目采购阶段，主要包括：资格审核、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。
按照《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，PPP项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购，按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件评审等。
4、项目执行阶段
项目执行是PPP模式工作的重中之重，执行阶段的工作能否顺利进行是PPP项目成功与否的关键。该阶段包括：成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评价等环节。
社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目实施机构和财政部门(或PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。PPP项目融资由社会资本或项目公司负责，应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
5、项目移交阶段
PPP项目的移交要经过4个环节：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
项目移交完成后，财政部门(或PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果，评价结果将作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
项目风险：政府失信风险降低 重视关联性风险影响
PPP项目的风险来源
近年来，随着我国PPP模式的深化和推广，很多省市通过项目的实施积累了实践经验，从探索阶段到高速发展阶段，越来越多PPP项目的成功实施，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，提高了城市化和城镇化的效率。
但是不可否认，PPP模式作为一种新生事物，对我国的政府部门和私营部门而言，都还是相对缺乏经验，因此，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，许多项目存在败笔甚至失败收场。
从众多成功和失败的案例研究结果来看，PPP项目主体以及项目实施过程难免遭遇大量的风险威胁，这些风险来源涵盖了政治、经济、法律、社会、文化、自然等广泛的因素。其中，按照内容划分，常见的风险包括政治、市场、法律、财经、建造、运营等六个方面：
PPP项目的六个方面常见风险
PPP项目主要风险之间的关联性
PPP项目失败的风险因素复杂多样，但是这些风险之间又具有关联性，很多时候它们互为因果，例如政府部门人员腐败行为导致过高承诺，最终产生政府信用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足等等。此外，政府换届、公众反对等多方面的原因均会导致该问题的出现。
但值得注意的是，随着PPP模式在我国的发展，政府信用风险已不是主要风险。政府信用风险在中国的严重性排名大幅下降，而且标准普尔公司也在逐年上调对中国政府的信用评级，这也可以作为中国政府信用风险逐渐减弱的另一个有力证据。
面对多种多样、纷繁复杂的风险，PPP项目各主体(机构)应当要共同努力，做好风险管理。政府部门方面，应加强对PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境，并且建立完善科学的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补对专业知识的欠缺。社会资本方面，不应抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同，显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出现信用风险;另外更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利，当这些领导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。
风险分配：坚持三项原则 全面共担风险
PPP模式本质上是政府部门和私营部门之间一种长期的合作伙伴关系，是一系列介于传统政府采购方式与完全私有化之间的具体融资方式，因此，双方之间对风险的分配与承担的终极目的是确保项目的顺利进行。
PPP项目常见的风险分配
目前，学界对PPP模项目的风险分配原则已经达成共识：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。按照这个原则，建造风险和运营风险应该分配给私营部门，而政治风险、法律变更风险、国有化风险等则应该由更有控制力的公共部门来应对。在此基础上，PPP项目的大部分风险都可以得到合理分配和有效控制。
但是，在PPP项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，比如不可抗力风险。对于双方都不具备控制力的因素，分配时应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失以及私营部门承担风险的意愿。因此，承担的风险程度与所得回报应相互匹配，也必须成为项目风险分配的原则之一。
另外，在项目实施过程中还难免存在一些特殊情况：项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或者风险带来的损失比预估的要大得多。在此情况下，如果让某一方单独承担接近无限大的风险，必将影响承担者管理项目的积极性，可见在风险分配过程中还应该遵循：承担风险要有上限的原则。
综上所述，PPP项目的风险分配应坚持三项原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险;承担风险的程度与所得回报要相匹配;承担的风险须有上限。
风险分配作为风险管理工作的核心贯穿整个项目合同期，为帮助政府部门与私营部门对项目的风险进行合理分配，学界提出PPP项目风险分配的三个阶段以及分配框架。PPP项目的风险分配是否合理是影响项目成败的关键因素，政府部门与私营部门都应该本着双赢的态度就项目的显性与隐性风险分配进行积极的谈判，切莫把风险转嫁当作博弈游戏。双方分配项目的风险时，为确保政府部门和私营部门之间权利与义务的平衡，还应该在合同中设置调整条款，当项目出现有利的变化时，应进行对称性风险分配，即因项目生命周期内出现的变动(如原材料价格下降等)带来收益时，允许双方共同分享该利益。
监管体系：搭建框架体系 加强动态监管
PPP项目政府监管整体框架
由于PPP模式通常应用于公用事业领域，关乎公众基本利益和社会福利水平，而且PPP项目在形式上属于委托模式，政府部门及私营部门将投资项目委托给项目公司，项目公司再委托设计、施工、运营等单位，因此，政府必须积极主动、科学合理地监督PPP项目的建设和运营。
为保证项目的顺利运行，政府部门在进行项目监管的时候，既要确保经济效益，又要兼顾社会效益，应当强调4个原则：社会效益驱动原则，了解公众意愿，接受公众评价和建议;与建设过程相协调原则，以保证项目监管的体系化和系统化;提高监管效率原则，合理的政府监管机制需要考虑交易费用的降低;强制性监管与灵活性监管并存原则。
从监管目标来看，是为了确保项目的社会效益和公众利益得到保障。
从监管主体来看，包括传统的监管部门(政府投资主管机构、建设部门、财政部门等)、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构，这四类主体分别有针对性地开展监督工作，相辅相成形成有机整体。
从监管对象来看，既包括政府部门，也包括私营机构;既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计、施工、运营等单位，设计项目各个阶段的所有参与者各自的事项及各单位之间的一系列事项。
从监管方式来看，应体现监管机制的基本原则，以法律法规为基础，配合一系列相关政策进行法律约束;以特许经营协议和其他一系列合同协议进行合同约束;配合信号系统和产权交易;要体现激励机制。
PPP项目政府监管整体框架
从监管内容来看，主要体现在各监管主体的活动过程当中。包括：
1、综合性的独立监管机构参与项目的全过程，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容、质量、安全、环境等实施专业化监管。
2、传统的监管部门，如建设部门、财政部门、环保部门等，以社会效益为根本出发点，从部门职责角度考虑，对项目的准入和私营部门的准入进行严格监管。
3、审计部门负责项目建设和运用期间的财政资金监管，审计部门作为政府的一个监管机构，在PPP项目中定期性、阶段性地对财政资金的使用情况进行监管。
4、监察、稽查部门负责突发性事件的监管，或对政府重点关注的领域进行阶段性监管。
近年来，公用事业领域逐步向社会资本开放，PPP模式的引入对政府的监管机制提出了一定的挑战，由于PPP项目全生命周期内的不同阶段参与监管的主体不尽相同，重点监管的职责也不同，各监管主体应根据不同阶段对项目的参与程度，明确各自的监管职责，提高监管效率，形成系统化的有机监管体系，全力保障PPP项目的社会效益和公众利益。
点击咨询 