第一篇：2001年白皮书中国的农村扶贫开发
中国的农村扶贫开发
中华人民共和国 国务院新闻办公室
二○○一年十月·北京
目 录
前言
一、扶贫开发的历程与成就
二、扶贫开发的政策保障
三、扶贫开发的主要内容与途径
四、特殊贫困群体的扶贫开发五、二十一世纪初的农村扶贫开发
前 言
中国是世界上最大的发展中国家，人口约占世界总人口的22％。在过去相当长的时期里，于诸多原因，贫困一直困扰着中国。
1949年中华人民共和国成立后，特别是自二十世纪七十年代末实行改革开放政策以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。从1978年到2000年中国农村没有解决温饱的贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7％下降到3％左右，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目基本实现。
这里就中国农村扶贫开发的有关情况作一介绍。
一、扶贫开发的历程与成就
新中国成立后，中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。但真正严格意义上的扶贫是在改革开放以后提出并大规模实施的。从1978年到2000年，中国的扶贫开发大致经过了三阶段。
第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）
1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造农民生产积极性低下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。
中国自1978年开始的改革，首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解
据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.亿人，占农村人口的比例下降到14.8％；贫困人口平均每年减少1786万人。
第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986-1993年）
二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维其生存的基本需要。
为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。
第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994-2000年）
随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。
以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。
在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。
经过20多年不懈的艰苦奋斗，中国的扶贫开发取得了巨大成就。
--解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7％下降到3％左右。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。
--生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89％、69％和67.7％。
--经济发展速度明显加快。“八七”扶贫攻坚计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增长99.3%，年均增长12.2％；地方财政收入增加近倍，年均增长12.9％；粮食产量增长12.3％，年均增长1.9％；农民人均纯收入从648元增加1337元，年均增长12.8％。
--各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率所下降。办学条件得到改善，“两基”工作（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）绩显著，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的况得到缓解。推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95％的行村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。
--解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区，面貌也有了很大的变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基础设施基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。
二、扶贫开发的政策保障
中国农村的贫困问题是历史上长期形成的。贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深是过去当长一个时期中国贫困地区的主要特征。基于对本国国情的把握，特别是对贫困地区和贫困人实际情况的认识，中国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把扶贫开发的基本目标和中心任放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上，从最紧迫的问题入手，量力而行，确保重点，分阶推进。
制定符合国情的贫困标准
中国是一个发展中国家，人口多，底子薄，经济不发达，农村尤其不发达。就中国的贫困区而言，这种不发达主要表现在：一是基础设施薄弱。贫困地区较为集中的西部地区，虽然土面积占全国的三分之二以上，但铁路、公路和民航设施所占比重却相对偏低。二是人口增长过快教育、卫生等基本社会服务水平低。与经济落后成为对比的是，贫困地区往往又是人口增长最的地区。办学条件差，教育设施落后，适龄儿童失学和辍学率较高，青壮年文盲比例较大。卫保健水平也很低。三是农业生产条件差，财政收入水平低，公共投入严重不足。1986年国家重扶持贫困县人均拥有农业机械总动力仅为全国平均水平的50％。1993年国家重点扶持贫困县人均财政收入仅为60元，只相当于全国平均水平的30％左右。
上述贫困地区的实际情况，决定了中国扶贫工作要有一个比较现实的贫困标准。中国贫困口的标准最初是1986年由中国政府有关部门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即1985年农村人均纯收入206元的标准。到1990年这一标准相当于300元，20年为625元。
中国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准，可以确保农村贫困人口最基本生存需要，因而是客观的，也是符合中国实际的。
确定国家重点扶持贫困县
为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府制定了国家重点扶持贫困县的标准确定了一批国家重点扶持贫困县。
中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县。此后，随着经济的发展，特别是贫困地区经济状况的不断改善，对困县的标准也及时作出调整。1994年，中国政府重新调整了国家重点扶持贫困县的标准。具体准是：以县为单位，凡是1992年农民人均纯收入低于400元的县全部纳入国家重点贫困县扶持范围；凡是1992年人均纯收入高于700元的原国家重点扶持贫困县，一律退出国家扶持范围（据当时的典型测算，凡是超过700元的县，90%以上的贫困人口基本上解决温饱问题）。依据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。此后，中央政府采取的一系列扶贫开发政策措施，主要是围绕解决国家重点扶持县贫困群众温饱而制定的。
通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。特别是在扶贫资金方面国家明确要求，中央的各项扶贫资金都用于这些贫困县。1996年中央政府又进一步对各省、自区、直辖市提出了最低配套资金比例（30%至50%），以保证地方配套的扶贫资金用在国家重点困县。
扶贫重点向中西部贫困地区倾斜
向中西部地区重点倾斜是中国扶贫开发的一项重要战略举措。中国经济发展的区域特征十明显，东部沿海地区充分利用自身优势率先发展，中部次之，西部相对落后。与此相关，中国村贫困人口的绝大多数集中在中西部，尤其是西部，并呈块状、片状分布在高原、山地、丘陵沙漠等地区。这些地区是中国贫困人口最多、贫困程度最深、贫困结构最复杂的地区。在1994年中国政府确定的592个国家重点扶持贫困县中，中西部地区占82%。
从1994年起，中国政府开始调整国家扶贫资金投放的地区结构：把用于沿海经济比较发达省的中央扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、自治区；中央新增的财扶贫资金只支持中西部贫困地区。同时，国家从全局着眼，制定优惠政策，积极推动东部地区西部地区的横向联合和对口扶贫协作。
为加快西部地区的发展，缩小地区间发展差距，近年来中国开始实施西部大开发战略。国在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投和财政转移支付力度，为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作用。
加大扶贫开发投入力度
近20年来，随着国家财力的增强，中国政府安排的专项扶贫投入不断增加。2000年中央各项扶贫专项资金达到了248亿元，与1980年相比，增加了30倍。中国政府安排的扶贫专项资累计达到了1680多亿元，其中财政资金800多亿元（含以工代赈资金390多亿元），信贷扶贫资金880亿元。按照中央要求的配套比例（1996年以后为30%至50%），地方政府扶贫投入的力度也相应加大。
中国政府专项扶贫资金主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶贫资金。财政扶贫资金又括支援不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金等。1997年，国务院为了加强各类扶贫资金的管理，提高使用效益，制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该办法对各扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定，强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和求，配套使用，形成合力，发挥整体效益。不同渠道的扶贫资金的投入重点是：财政扶贫资金要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推农业实用技术等；扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。同时，各级扶贫作专门机构加强对扶贫资金管理使用的检查、监督。审计部门对扶贫资金的使用情况严格审计发现问题及时查处。这些措施，对提高扶贫资金使用效益、如期实现基本解决贫困人口温饱问的目标发挥了关键作用。
制定支持贫困地区、贫困农户发展的优惠政策
中国扶贫开发的优惠政策包括帮助贫困户解决温饱和支持贫困地区经济开发两个方面。
帮助贫困农户发展的优惠政策有：对尚未解决温饱问题的贫困户，免除粮食定购任务；根实际情况，适当延长扶贫贷款的使用期限，放宽抵押和担保条件；按照农业税条例的有关规定减免农业税和农业特产税。
支持贫困地区经济开发的优惠政策有：中央政府逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。对贫困县新办业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税；根据谁受益、谁负担的原则，适提高库区建设基金和库区维护基金标准，专项用于解决水库移民的温饱问题。
落实扶贫工作责任制
为使扶贫开发工作得到有效开展，中国政府于1986年6月成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），专门负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。一些省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组机构，负责本地的扶贫开发工作。
中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。各省、自治区、直市，特别是贫困面积较大的省、自治区，都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划定本地区的具体实施计划。各省、自治区、直辖市的主要负责人亲自抓扶贫工作，并负总责。央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务责任“四个到省（自治区、直辖市）”。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用并由各有关部门规划和实施项目。
加强贫困地区农村基层组织建设
在中国，农村基层组织在动员和组织群众参加改变自身命运的扶贫开发中作用重大。中国府在扶贫开发中强调加强村级组织建设，以此提高农户的自我组织程度，引导农户积极参与扶开发。近年来，中国政府在农村大力推行村委会直接选举制度，根据公开、公平、公正的原则真正将群众拥护、有能力带领群众改变贫困面貌的人选举为村干部。同时，严格实行村务公开村级财务的各项收支、扶贫资金的发放使用、承包合同的签订和变更等各项事务，都要向村民开，接受村民的检查和监督。
三、扶贫开发的主要内容与途径
在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。
坚持开发式扶贫的方针
开发式扶贫是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，是中国政府农村扶贫政策的核和基础。坚持开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。
开发式扶贫方针主要包括五个方面内容：第一，倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，服贫困农户中普遍存在的“等、靠、要”思想。第二，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾能力较差的实际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户投工投劳，开展农田水利、公路等方面的基础设施建设，改善生产条件。第三，国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相的加工业项目，促进增产增收。第四，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化质，增强自我发展能力。第五，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。
强调扶贫到村到户
二十世纪九十年代以来，根据贫困地区的实际情况，中国的扶贫开发着重扶贫到村到户。家不仅将扶贫到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户。中国在实践中探索出许多行之有效的扶贫到户方式：一是干部包扶到户，即组织各级干部与贫困农结成“一帮一”对子，采取签订责任状等方式，明确干部包扶任务。二是实体带动、效益到户，通过鼓励企业与农户合作建立农产品生产加工基地，实现农产品产、供、销的良性循环。三是地开发、移民到户，即本着自愿的原则，将贫困农户从生产生活条件极其恶劣的地区搬迁到条较好的地区，实现异地脱贫。四是社会各界帮扶到户，即组织社会各界对贫困农户进行帮扶。
小额信贷是扶贫到户的关键措施之一。中国政府在借鉴其他国家和国际组织扶贫经验的基上，积极组织小额信贷扶贫到户，取得了很好的效果。到1999年，全国投入的资金总量达30元，覆盖240多万贫困农户。同时，中国小额信贷的试点、推广初步实现了本土化和规范化，入了扩大范围、扩大规模的新阶段。
重视科技教育扶贫
从1986年开始，中国政府有关部门根据国家扶贫开发的总体战略和要求，适时提出科技扶贫的目标、措施和实施办法，并于1996年提出《1996-2000年全国科技扶贫规划纲要》，加强科技扶贫的政策指导。
为进一步增强贫困地区反贫困的能力，中国政府专项安排科技扶贫资金，用于优良品种和进实用技术的引进、试验、示范、推广，以及科技培训等。1995年以来，国家教委和财政部联组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过100亿元，重点投向国定贫困县、部省定贫困县、革命老区和少数民族地区，帮助这些地区普及九年义务教育。
中国政府动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术，组织科技人员贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。这些措施有效地改变了贫地区落后的生产方式，提高了土地的产出率，迅速增加了农民的收入。15年来，仅科技部就向困地区提供技术人员3万人次，实施科技扶贫示范项目580个，建立各种科技示范点1500个，解决关键性技术200多个，向贫困地区推广适用技术2000多项。
动员和组织社会各界参与扶贫
在扶贫开发中，政府各部门根据中央政府的统一要求，从尽快解决贫困人口温饱问题的大和贫困地区的实际情况出发，积极参与扶贫开发。政府有关部门分别制定了本部门、本系统的贫开发具体实施方案，提出了一系列有利于贫困地区发展和贫困群众脱贫的优惠政策，并充分挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜，积极为贫困地区的开发建设作出贡献。
自二十世纪八十年代中期以来，包括中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮对象和明确的任务，要求没有脱贫就不脱钩。到2000年底，定点帮扶的部门和单位达到138个共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，帮助贫困地区引进国内外各资金105亿元。
各省、自治区、直辖市以及贫困地区也积极开展定点扶贫工作。1995至1999年，各地先后有4.6万名干部到贫困县、村挂职扶贫，直接投入资金和物资折合人民币达87.62亿元；帮助进各类扶持资金103亿元，实施扶贫项目2万余个，帮助引进技术人才1.3万余名，引进技术7000项。
此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”幸福工程“、”春蕾计划“、”青年志愿者支教扶贫接力计划“、”贫困农户自立工程“等多种形式扶贫活动。以资助贫困失学儿童入学为目的的”希望工程“，自1989年以来累计接受海内外捐款近19亿元，资助建设希望小学8355所，资助失学儿童近230万名。
开展东西部协作扶贫
在扶贫开发中，中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区发展的方式，加快西部困地区脱贫步伐。具体执行情况是：北京帮扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮广西，江苏帮扶陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，大连、岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据”优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展“的原则在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。东西部扶贫协作改变贫困地区生产条件和生态环境，解决贫困地区群众温饱问题为重点，遵循市场经济规律，分运用科学技术，广泛动员社会各界力量，在努力扩大对口帮扶的同时，开展各种形式的经济作。
近年来，东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21.4亿元，双方签订项目议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40多亿元，从贫困地区输出劳动力51.7万人。此外，东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水难等方面也开展了协作。1992年以来，国家教委、国家民委组织发达省市对口支援民族、贫困区教育工作，新建、改建中小学1400所，救助失学儿童近4万人，培养和培训中小学教师1.6万人次。
实施自愿移民扶贫开发
国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟决温饱的新途径。为此，中国政府强调，自愿移民搬迁的贫困人口除享受扶贫开发的优惠政策外各地要制定具体政策措施，提供各种优惠条件，确保搬迁一户解决一户温饱。中国的移民扶贫发，按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行。
中国实施移民扶贫开发的主要做法有：一是插户移民。即由贫困户自行投亲靠友，分散安置政府给予一定补助。二是政府建移民开发基地安置移民。既要保证可稳定解决迁入户的温饱问题又要保证不破坏迁入地的生态环境。三是吊庄移民。即采取搬迁初期两头有家的形式，待移民得到开发，生产生活基本稳定后再完全搬迁。近年来，通过多种方式和途径迁移安置了260万困人口，其中已稳定在迁入地居住的达240万，使全国需要移民搬迁的贫困人口由750万减少500万左右。
输出贫困地区劳动力
为了帮助贫困地区劳动力充分就业并增加收入，国家鼓励并组织具备条件的贫困地区开展务输出。劳务输出不仅有助于使贫困地区劳动力实现就业和增加收入，更重要的是劳动者通过地就业可以学到新技术、新生活方式、新工作方法，开阔眼界，增强信心，提高自我发展能力许多西部外出务工人员已经成为向西部传播东部生产生活方式以及文化和技术的使者。四川是国劳务输出最多的省份，每年有800多万人实现异地就业，通过邮局寄回家乡的资金每年约20亿元。
实行扶贫开发与生态环境保护、计划生育相结合
在贫困地区的开发中，中国政府重视生态环境的保护，鼓励农民发展生态农业、环保农业通过科技扶贫，在一定程度上改变了贫困地区以破坏生态为代价的掠夺性生产，促进了贫困地的可持续发展。
人口数量过多、增长过快、素质偏低等诸因素严重制约了贫困地区经济社会的发展和农民决温饱、脱贫致富的步伐。中国政府特别强调转变贫困地区群众的生育观念，积极倡导贫困地的农民实行计划生育，把扶贫开发与计划生育结合起来。这对贫困地区人口与经济社会协调发和可持续发展产生了重要影响。
开展扶贫领域的国际交流与合作
中国的扶贫开发主要依靠自己的力量，同时中国政府重视与国际社会在扶贫领域的交流与作。中国政府认为，积极开展扶贫领域的国际交流与合作，不仅有利于加快解决本国贫困人口温饱问题，而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式，提高中国扶开发的整体水平。自二十世纪九十年代以来，中国政府积极探索借鉴国际反贫困经验，不断扩与国际组织在扶贫领域的合作，并有了明显进展。
在扶贫领域，世界银行与中国的合作最早，投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目，援助总规模达6.1亿美元，覆盖9个省区、91个贫困县800多万贫困人口。其中中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西三(区)最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿美元国内相应的配套资金为21.8亿元。项目建设主要包括大农业、基础设施建设、第二第三产业开发、劳务输出、教育卫生和贫困监测等方面。项目建成后将使项目区350万贫困人口稳定解决饱问题。这一项目是中国第一个跨省区、跨行业、综合性的扶贫开发项目，也是迄今为止利用资规模最大的扶贫项目。目前项目进展顺利，并已进入收尾阶段。
此外，一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛的合作。联合国发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目和研究项目。欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府德国技术合作公司、亚洲开发银行、福特基金会、日本凯尔、日本协力银行、世界宣明会、香乐施会等也都在中国开展了扶贫开发项目，并取得了很好的成效。
四、特殊贫困群体的扶贫开发
少数民族、残疾人和妇女，是中国农村贫困人口中的特殊贫困群体。中国政府重视这些特贫困群体的扶贫开发工作，采取各种有效措施帮助他们与其他贫困人口同时脱贫。
少数民族和民族地区扶贫开发
中国是一个多民族国家。由于历史、社会和自然条件等原因，相当部分少数民族地区经济展落后，社会发育程度较低。据中国有关部门统计，到1994年，少数民族贫困地区主要分布在中国的西部，涉及5个自治区、20个自治州、49个自治县。全国348个少数民族自治县中有2个被列为国家重点扶持贫困县。针对这一情况，中国政府十分重视少数民族贫困地区的扶贫开工作，在政策、措施方面给予了重点倾斜和特殊照顾。
特殊照顾，提高标准，扩大对少数民族地区的扶持范围。1986年国家重点扶持贫困县标准1985年农民人均收入低于150元，而民族自治地方县的标准则放宽到低于200元。对于牧区和农半牧区的少数民族贫困县(旗)，扶持标准分别为1984年至1986年三年平均农牧民人均收入于300元和200元。1994年确定国家重点扶持贫困县时，也对少数民族地区给予了特殊照顾，全国592个国家重点扶持贫困县中，少数民族贫困县有257个，占43.4%。
中央资金重点向少数民族地区倾斜。为加大对少数民族地区的扶持力度，不仅扶贫资金的配重点向西藏等五个自治区以及云南、贵州、青海等少数民族人口较多的西部省份倾斜，而且专门安排”少数民族发展资金“等专项资金，解决少数民族和民族地区的特殊困难和问题。据统计从1994年到2000年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、海三个少数民族人口较多的省投入资金432.53亿元，占全国总投资的38.4％。其中，财政资金194.15亿元（含以工代赈资金127.22亿元），占全国的40％；信贷资金238.38亿元，占全国的37.8％。在西藏，近六年来，国家和地方政府先后投入资金12.2亿元，实施了多个扶贫开发建设项目。
经过全社会各方面的共同努力，特别是少数民族地区广大干部群众的艰苦奋斗，中国少数族贫困地区扶贫开发工作取得了明显成效：
--贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度下降。据统计，全国五个自治区和三个少数民人口较多的省，贫困人口由1995年的2086万人下降到1999年的1185万人，四年减少了901万人，贫困发生率由1995年的15.6%下降到1999年的8.7%，下降了6.9个百分点。西藏实施”八七“扶贫攻坚计划以来，由于政府采取了一系列有针对性的特殊扶贫开发和救助措施，使西藏农村牧区长期贫困状况发生根本性变化，贫困人口由二十世纪九十年代初期的48万人减少到目前的7万多人。
--农民收入快速增长，生活条件得到改善。五个自治区和三个少数民族人口较多的省的23个国家重点扶持贫困县，农民人均纯收入从1995年的630元增加到1998年的1189元，增长88.7高于592个国家重点扶持贫困县平均增长水平28.7个百分点。从1994年到1999年，广西49个贫困县农民人均纯收入由606元上升到1836元，人均粮食产量由310公斤上升到380公斤，在全国民族地区率先实现”八七“扶贫攻坚目标。到2000年底，国家在西藏重点扶持的18个贫困农牧民人均纯收入达1316元，已接近全国平均水平。新疆牧区牧民定居半定居比例由1994年的49.5%上升到1999年的80％。
--基础设施明显改善，社会事业不断发展。据不完全统计，从1994年到1999年，五个自区和三个少数民族人口较多的省，共解决了2163.5万人、2934.7万头大牲畜的饮水困难；新增基本农田2626.5万亩，围栏草场672万亩；修建县、乡、村公路6.75万公里。到1999年底，广西全区实现了乡乡通公路，49个贫困县中95％的村通了汽车，全区95％的村通了电并基本实现通电视，85％的村通了电话。少数民族贫困地区教育、卫生等各项社会事业也得到了较快的展。
残疾人扶贫
残疾人是一个特殊而困难的社会群体。中国现有6000多万残疾人，约占总人口的5％，其中80％生活在农村。他们当中有相当数量因自身残疾的影响以及外界环境的障碍，生活处于贫困态。据调查测算，1992年全国有贫困残疾人约2000万。在农村的贫困残疾人中，30％生活在5个国定贫困县。中国政府历来重视和关心残疾人扶贫工作，采取了一系列有效措施：
--将残疾人扶贫作为一项重要内容列入国家扶贫计划，统筹安排，统一组织，同步实施。中国政府批准的《中国残疾人事业”八五“计划纲要》和《中国残疾人事业”九五“计划纲要》，有残疾人扶贫配套实施方案。1998年国家专门制定《残疾人扶贫攻坚计划（1998-2000年）》确定残疾人扶贫的目标、任务、途径、措施、政策，对残疾人扶贫工作进行全面部署。地方各政府也将残疾人作为重点扶持对象，制定本地残疾人扶贫攻坚计划，组织各有关部门规划和实项目，落实责任，并在人力、财力、物力等方面给予大力支持。
--安排专项贷款，开展残疾人扶贫。从1992年起，国家设立康复扶贫专项贷款，对贫困残疾人予以扶持。到2000年，累计投放贷款26亿元。近年来，各地还大力推广小额信贷扶贫到户到人，将小额信贷作为残疾人扶贫的主要方式。河南、贵州、内蒙古、云南、黑龙江等15个省（自治区、直辖市）在残疾人专项扶贫中，推行小额信贷的比例已超过70%。
--加强基层残联扶贫服务体系建设，为农村残疾人提供及时、有效的服务。1998年3月国院残疾人工作协调委员会作出了《关于加强基层残联建设的决定》。国务院扶贫办等六部门还定了《农村残疾人扶贫开发实施办法（1998-2000年）》，对加强基层残联服务体系建设提出要求。经过几年的努力，到2000年底，全国已建立县级残疾人服务社2238个，占县（市、区）数的80.2%；乡镇残疾人服务社28427个，占乡镇总数的60%，初步形成了农村基层残疾人扶贫服务体系，为残疾人扶贫工作提供了重要的组织保障。
--选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式。针对残疾人参加生产劳动有很多困难，残人扶贫开发的重点是扶持有助于直接解决农村贫困残疾人温饱问题的种植业、养殖业、手工业家庭副业；选择适合当地市场经济发展需要，与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人特点的项目选择资金覆盖面大、效益到户率高、与直接提高贫困残疾人收入有密切联系的项目。
经过努力，中国贫困残疾人口数量明显减少，近十年有1000万人解决了温饱，到2000年贫困残疾人口下降到979万人。
妇女扶贫
中国政府十分重视农村妇女脱困问题，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，要进步动员贫困地区妇女积极参与脱贫行动。
近年来，在各级政府和有关组织的支持和带动下，农村贫困地区妇女积极参加”双学双比“（学文化、学技术，比成绩、比贡献）活动，众多妇女脱盲，一些妇女接受了实用技术培训并获得民技术员职称，成为贫困地区依靠科技发展生产的带头人。中国最大的妇女组织--中华全国妇联合会，通过建立扶贫联系点、联系户，开展文化技术培训和小额信贷，组织贫困地区妇女劳输出、手拉手互助，以及兴办妇女扶贫项目等多种形式，先后帮助347万贫困妇女脱贫致富。
国家广泛动员社会力量，关注贫困妇女，支持各种帮助贫困地区妇女的社会救济活动。如助贫困母亲的”幸福工程“、专门资助贫困地区失学女童的”春蕾计划“、援助西部缺水地区妇女”母亲水窖工程“等，为加快农村妇女脱困发挥了积极作用。截止到2000年5月，”幸福工程“已投入资金1.45亿元，救助107472人，受惠人口达48.3万人。到2000年7月，”春蕾计划“共资3.3亿元，使105万失学女童重返学校。五、二十一世纪初的农村扶贫开发
缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为加快解决在一定程度和特定地区然存在的贫困问题，中国于2001年5月召开中央扶贫开发工作会议，对二十一世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后，中国政府正式颁布《中国农村扶贫开发纲（2001-2010年）》，提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。《国农村扶贫开发纲要》是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后，又一个指导中国农村扶贫开发工的纲领性文件。
二十一世纪初中国的农村扶贫开发，既面临难得的历史机遇，也面临严峻挑战和尖锐问题
有利条件
二十一世纪初中国的扶贫开发存在着许多有利条件，而且一些条件较之过去更为有利。中各级政府高度重视，社会各界大力支持，贫困地区广大干部群众团结奋斗，这是保障扶贫开发断取得新成就的最重要的条件。就客观环境而言，有以下有利因素：
——扶贫开发已有一个较好的基础。经过20多年的努力，中国的贫困人口已基本解决了温饱问题，贫困地区的生产生活条件已经有了较大幅度的改善，抵御自然灾害的能力明显增强，有了一定的发展能力；在过去扶贫开发的实践中，已创造和积累了很多成功经验，并探索出了些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。
——未来经济的持续增长将加快扶贫开发的进程。实践证明，经济增长是解决贫困问题的键。根据测算，二十世纪九十年代中国贫困人口减少与经济增长的弹性系数为－0.8，即GDP每增长一个百分点，农村贫困人口可减少0.8％。根据国家经济发展计划，今后五年，中国经济预计年增长7％。经济的稳步增长将扩大劳动力需求，有利于贫困地区劳动力的就业，从而改善人民的生活水平。同时，随着综合国力的不断增强，国家可以投入更多的力量促进贫困地区开发设，为贫困地区发展提供坚实的物质基础。
——经济结构调整有助于贫困地区的发展。在国内外市场竞争日趋激烈的情况下，中国正大力调整和优化产业结构。发达地区一方面加快产业升级，大力发展资本技术密集型产业，另方面，为了提高产业竞争力，还将一些劳动密集型产业项目向欠发达地区转移。中国的贫困地大多地处中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种结构梯度转移的区位优势。西地区完全有可能引进资本和技术，接受外来产业转移，提高贫困地区在区域产业分工中的地位从而加快本地区的产业结构转换和经济发展。
——西部大开发战略的实施有利于扶贫。中国正在实施的西部大开发战略，对进一步降低困发生率将产生深远的影响。西部大开发的重点是进一步加快基础设施建设，特别是加强水利交通、通讯等基础设施建设，切实加强生态环境保护和建设。”十五“计划期间（2001-2005年）将有一大批工程在西部开工建设。此外，国家还制定了增加西部地区利用外资的比例、增发特国债主要用于西部开发等许多有利于西部发展的优惠政策。一系列大工程的建设和优惠政策的施，将为改变西部贫困地区的落后面貌打好基础。
——对外开放的进一步扩大将为贫困地区带来新的发展机遇。中国加入世界贸易组织后，困地区的市场将会进一步扩大和开放，有利于这些地区发展有优势的劳动和资源密集型产业，加劳动力就业。尽管加入世界贸易组织可能使贫困地区现有产业受到冲击，但从长远看，有利贫困地区劳动力转移和劳动密集型产品的出口。
难点与问题
二十一世纪初中国扶贫开发面临的难点和比较突出的问题是：第一，虽然贫困人口的收入平明显提高，但目前中国扶贫的标准是低水平的。第二，由于受自然条件恶劣、社会保障系统弱和自身综合能力差等因素的掣肘，目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，易重新返回到贫困状态。第三，尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没根本改观。第四，由于中国人口基数很大，在今后相当长的一个时期将面临就业压力，这必然影响到贫困人口的就业，使很多本来能够奏效的扶贫措施难以发挥出应有的作用。第五，尚未决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区，这地区投入与产出效益的反差较大。
对象和目标
中国政府将坚持把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。这些困人口虽然数量不多，但解决的难度很大。同时，还要帮助初步解决温饱问题的贫困人口实现定脱贫。由于生产生活条件尚未根本改变，抗御自然灾害的能力不强，一遇自然灾害，这部分极易返贫。要在实现稳定脱贫的基础上，进一步推动这部分人发展，走向富裕。
2001年至2010年中国扶贫开发的总体目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，达到小康水平创造条件。
中国政府将按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边地区和特困地区作为2001年至2010年扶贫开发的重点，并确定扶贫开发工作重点县，集中财力物力和人力，实行统筹规划，分年实施，分类指导，综合治理。
措施和途径
2001年至2010年中国农村扶贫开发的任务，将主要通过如下措施和途径实现：
——继续重点支持发展种养业。集中力量帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目以增加贫困人口的收入为中心，依靠科技进步，着力优化品种、提高质量、增加效益。以有利改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，实现可持续发展。以市场为导向，选准产和项目，搞好信息、技术、销售服务，确保增产增收。
——积极推进农业产业化经营。按照产业化发展方向和要求，对具有资源优势和市场需求农产品生产，进行连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。积极发展”公司加农户"和订农业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地，贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营
——增加财政扶贫资金和扶贫贷款。国家将进一步扩大以工代赈规模，根据贫困地区财政难的实际情况，加大财政转移支付力度，并对财政扶贫资金实行专户管理。增加扶贫贷款，支能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业的发展以及基础设施建设项目，并积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。
——改善贫困地区的基本生产生活条件。以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施环境改造和公共服务设施建设。到2010年，在国家重点扶持的贫困区域内，基本解决人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视；做到大多数贫困乡卫生院、贫困村有卫生室，基本控制影响贫困地区群众生活生产的主要地方病。
——提高贫困地区群众的科技文化素质。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教统筹，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用术的能力。确保在贫困地区实现九年义务教育，进一步提高适龄儿童入学率。移风易俗，倡导学文明的生活方式。
——鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。中国政府将创造良好的政策环境和投资环境吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济发展。对于适应市场需要，能够提高产业层次、动千家万户增加收入的农产品加工企业，能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开型企业，能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困群众解决市场流问题的企业，国家都给予必要的支持。
——注重动员全社会帮助贫困地区的开发建设。除了政府动用资源进行扶贫外，国家将进步动员社会各界参与扶贫，增加社会扶贫的资源。根据扶贫开发规划，继续做好东部沿海发达区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作，进一步扩大协作规模，增强帮扶力度。鼓励和导各种层次、不同形式的民间交流与合作，特别是企业间的相互合作和共同发展。发挥社会各在扶贫开发中的重要作用，并积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。
——推动扶贫开发领域的国际交流与合作。继续争取国际组织和发达国家向中国提供援助扶贫项目。为保证这类项目的顺利执行，国家将适当增加相应配套资金比例，对地方财政确有难的可以全额配套。根据贫困地区的特点，采取有针对性的措施，加强对国外援助性扶贫项目管理。努力提高国外援贷款项目的经济效益，增强还贷能力。加强与国际组织在扶贫开发领域的交流，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高国扶贫开发的工作水平和整体效益。
——推进扶贫开发的规范化建设。切实落实扶贫工作责任制，坚持省负总责，县抓落实，作到村，扶贫到户。加强贫困地区的干部队伍建设和基层民主政权建设，不断提高基层干部和层组织带领群众脱贫致富的能力。加强扶贫资金的审计和扶贫开发统计监测工作，形成制度，期坚持。稳定扶贫开发工作机构，增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。随着贫困地区扶开发的不断深入，中国的扶贫开发工作将进一步制度化、规范化，逐步纳入法制轨道。
中国是一个发展中国家，消除贫困任重道远。基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成一历史任务的阶段性成果。在此基础上使贫困地区的人民生活实现小康，进而过上比较宽裕的活，需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和现代化建设事业的发展，随着中国综合国的不断增强，中国的农村扶贫开发必将取得新的成绩。
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第二篇：新闻办发布《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书（定稿）
《中国农村扶贫开发的新进展》
(2011年11月16日)
中华人民共和国国务院新闻办公室
目录 前言
一、扶贫开发的政策和实施
二、扶贫开发的成就
三、专项扶贫
四、行业扶贫
五、社会扶贫
六、国际合作 结束语
前言
贫困是世界各国和国际社会面临的挑战。促进发展，消除贫困，实现共同富裕，是人类孜孜以求的理想。
中国是世界上人口最多的发展中国家，发展基础差、底子薄，不平衡现象突出。特别是农村贫困人口多，解决贫困问题的难度很大。中国的减贫，在很大程度上就是解决农村的贫困问题。中国政府始终将减缓贫困作为国家发展的重要目标和任务，坚持以人为本，努力使经济社会发展成果惠及全体人民。20世纪80年代中期以来，中国政府开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》(1994—2000年)、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等减贫规划，使扶贫减贫成为全社会的共识和行动。中国的农村扶贫开发，促进了社会和谐稳定和公平正义，推动了中国人权事业的发展和进步。
减贫是人类社会的共同事业，中国的扶贫开发是全球减贫事业的重要组成部分。中国提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标，为全球减贫事业作出了重大贡献。
2001年，中国政府发布了《中国的农村扶贫开发》白皮书，介绍了中国农村扶贫开发的有关情况。这里，就近十年来中国农村扶贫开发取得的进展再作一介绍。
一、扶贫开发的政策和实施
十年来，中国国民经济平稳较快增长，综合国力不断增强。在这一进程中，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫投入作为公共财政预算安排的优先领域，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执行力。农村政策。中国是一个传统的农业大国，农村人口多，贫困现象突出。实行有利于减贫的农村政策，对于消除农村贫困问题十分重要。十年来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针，全面促进农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。国家相继取消牧业税、生猪屠宰税和农林特产税，特别是取消了在中国存在2600多年的农业税，并以法律形式固定下来，让中国广大农民彻底告别了缴纳农业税的历史。全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴，逐步建立和完善农村社会保障体系，推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。推行集体林权制度改革，使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权，落实各项优惠政策，发展林下经济和森林旅游，增加农民收入。不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度，中央财政用于“三农”的支出从2003年的2144.2亿元人民币增加到2010年的8579.7亿元人民币，年均增长21.9%，公共财政覆盖农村步伐明显加快。国家的一些强农惠农富农政策率先在贫困地区实行。其中，免征农业税试点、农村义务教育“两免一补”政策(对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套，率先在国家扶贫开发工作重点县实行。一些强农惠农富农政策向贫困地区和贫困人口倾斜。中央财政在农村最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险的制度安排上，对中西部地区给予较大支持。2010年，民政部门资助参加新型农村合作医疗4615.4万人次，资助资金14亿元人民币，人均资助30.3元人民币。
区域政策。20世纪末，中国政府开始实施西部大开发战略。中国的西部地区，自然条件相对恶劣，基础设施建设相对滞后，贫困人口比较集中。十多年来，西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。
农村社会保障制度。为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。农村最低生活保障标准，由县级以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。截至2010年底，全国农村低保覆盖2528.7万户、5214万人；2010年全年共发放农村低保资金445亿元人民币，其中中央补助资金269亿元人民币；全国农村低保平均标准为117元人民币/人、月，月人均补助水平为74元人民币。国家对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行五保供养，即在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。十年间，五保供养逐步实现了由集体福利事业转型为现代社会保障制度，所需资金由农民分摊转由国家财政负担。到2010年底，全国农村得到五保供养的人数为534万户、556.3万人，基本实现“应保尽保”，全国各级财政共发放农村五保供养资金96.4亿元人民币。2009年，国家开展新型农村社会养老保险试点工作，到2011年7月已覆盖全国60%的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83%。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币，地方财政补助资金116亿元人民币。2004年，国家出台了规范的最低工资制度，对保障以农民工为主体的劳动者的劳动报酬权益发挥了积极作用。
提高扶贫政策执行力。政策实施成功与否，关键在于执行。中国政府把建立工作责任制、加强干部队伍和机构建设作为保障扶贫政策执行力的关键，采取有效措施保证扶贫政策的落实。按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的要求，实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省。把扶贫开发作为国家扶贫开发工作重点县政府的中心任务，由县负责把扶贫开发的政策措施落实到贫困村和贫困户。实行扶贫工作党政“一把手”负责制，把扶贫开发的效果作为考核这些地方政府主要负责人政绩的重要依据。加强贫困地区干部队伍建设，将贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训纳入各级党政干部培训规划，采取挂职锻炼、干部交流等方式充实和加强贫困地区干部队伍。加强扶贫开发统计监测，为科学决策提供依据。加强贫困地区基层组织建设，改进基层干部思想作风和工作作风，推进社会治安综合治理，维护贫困地区社会稳定。充实和加强各级扶贫开发的工作机构，稳定人员，改善条件，提高素质，增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。国务院有关部门把扶贫开发作为一项重要工作，结合各自职能，认真贯彻落实扶贫政策。
中国扶贫开发政策有以下特征：
——坚持开发式扶贫和社会保障相结合。引导贫困地区和贫困群众以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发展，促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，建立健全农村最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，建立新型农村合作医疗制度，开展新型农村社会养老保险制度试点，为贫困人口提供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点，努力使各项政策覆盖所有贫困人口。
——坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队支援，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。
——坚持外部支持与自力更生相结合。通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息，不等不靠，苦干实干，积极参与决策、投工投劳，依靠自身力量改变贫困落后面貌。
二、扶贫开发的成就
十年来，中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。
农村居民的生存和温饱问题基本解决。国家根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。
贫困地区经济全面发展。贫困地区产业结构进一步优化，特色优势产业快速发展，县域经济综合实力不断增强。从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元人民币增加到11170元人民币，年均增长17%；人均地方财政一般预算收入从123元人民币增加到559元人民币，年均增长18.3%。农民人均纯收入从2001年的1276元人民币，增加到2010年的3273元人民币，年均增长11%(未扣除物价因素)。上述数据的增幅，均高于全国平均水平。
贫困地区生产生活条件明显改善。国家不断加大贫困地区基础设施建设投入，全面改善这些地方的生产生活条件。从2002年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县新增基本农田5245.6万亩，新建及改扩建公路里程95.2万公里，新增教育卫生用房3506.1万平方米，解决了5675.7万人、4999.3万头大牲畜的饮水困难。到2010年底，国家扶贫开发工作重点县农村饮用自来水、深水井农户达到60.9%，自然村通公路比例为88.1%、通电比例为98%、通电话比例为92.9%，农户人均住房面积24.9平方米，农户使用旱厕和水冲式厕所比重达88.4%。贫困地区农村面貌发生明显变化。
贫困地区社会事业不断进步。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2010年底，国家扶贫开发工作重点县7至15岁学龄儿童入学率达到97.7%，接近全国平均水平；青壮年文盲率为7%，比2002年下降5.4个百分点，青壮年劳动力平均受教育年限达到8年。新型农村合作医疗实现全覆盖，基层医疗卫生服务体系建设不断加强，到2010年底，国家扶贫开发工作重点县参加新农合的农户比例达到93.3%，有病能及时就医的比重达到91.4%，乡乡建有卫生院，绝大多数行政村设有卫生室。贫困地区人口和计划生育工作、公共文化服务体系建设继续得到加强。
贫困地区生态恶化趋势初步得到遏制。从2002年至2010年，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草14923.5万亩，新增经济林22643.4万亩。国家扶贫开发工作重点县饮用水水源受污染的农户比例从2002年的15.5%下降到2010年的5.1%，获取燃料困难的农户比例从45%下降到31.4%。
三、专项扶贫
中国政府把收入在扶贫标准以下的人口作为扶贫对象，把贫困人口集中的中西部革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点区域，在这些地区确定了592个国家扶贫开发工作重点县给予重点扶持。中央和地方各级政府编制专项规划，安排专项资金，集中资源改善这些地区基础设施，发展特色优势产业，完善社会服务体系，增强人口素质。东部以及中西部其他地区的贫困县、乡、村，主要由地方政府负责扶持。十年来，中央和地方各级政府不断调整财政支出结构，逐步加大对扶贫的财政投入，财政投入从2001年的127.5亿元人民币增加到2010年的349.3亿元人民币，年均增长11.9%，十年累计投入2043.8亿元人民币。其中中央财政安排的扶贫资金投入，从100.02亿元人民币增加到222.7亿元人民币，年均增长9.3%，十年累计投入1440.4亿元人民币。财政扶贫资金分配体现了重点倾斜原则，十年累计投向国家扶贫开发工作重点县和各省自行确定的扶贫开发工作重点县1457.2亿元人民币，占总投入的71.3%，县均投入1.36亿元人民币；十年共在22个省(区、市)安排中央财政扶贫资金1356.2亿元人民币，其中西部12个省(区、市)877亿元人民币。
实行整村推进扶贫开发。为促进贫困地区经济社会全面发展，2001年国家在全国确定了14.8万个贫困村，逐村制定包括基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业等内容的扶贫规划，整合各类支农惠农资金和扶贫专项资金，统筹安排，分组织实施，力争实现贫困群众增收、基础设施提升、社会公益事业发展、群众生产生活条件改善的目标。截至2010年底，已在12.6万个贫困村实施整村推进，其中，国家扶贫开发工作重点县中的革命老区、人口较少民族聚居区和边境一线地区贫困村的整村推进已基本完成。
加强劳动力培训。人力资源开发是提高发展能力的有效手段。2004年以来，中央政府累计安排财政扶贫资金30亿元人民币，实施以劳动力转移为主要内容的“雨露计划”，对贫困家庭劳动力开展务工技能和农业实用技术培训。到2010年，培训贫困家庭劳动力超过400万人次，其中80%以上实现转移就业。抽样调查显示，接受培训的劳动力比没有接受培训的劳动力月工资可提高300至400元人民币。劳动力培训在帮助贫困地区劳动力实现就业和增加收入的同时，也使他们学到新技术，接触新观念，开阔了视野，增强了信心。从2010年开始，国家以促进就业为导向，开展了对贫困家庭的初高中毕业生参加职业教育给予直接补助的工作试点。
通过教育开展扶贫。十年来，国家大力发展教育，使大批农村家庭经济困难学生通过接受职业教育掌握了就业技能，在城镇稳定就业，帮助家庭摆脱或缓解了贫困现象。2001年至2010年，全国中等职业学校毕业学生4289万人，其中大部分毕业生来自农村家庭和城市经济困难家庭。不断健全义务教育、高中阶段教育和高等学校家庭经济困难学生资助体系，减轻困难学生家庭经济负担。建设移民学校，推动生态移民。
推进产业化扶贫。结合整村推进、连片开发试点和科技扶贫，扶持贫困农户，建设产业化基地，扶持设施农业，发展农村合作经济，推动贫困地区产业开发规模化、集约化和专业化。十年来，为贫困地区重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等主导产业。其中，马铃薯产业已经成为贫困地区保障粮食安全、抗旱避灾、脱贫致富的特色优势产业。产业扶贫有效带动贫困农户实现了脱贫致富。
实施以工代赈。以工代赈是从20世纪80年代开始实施的一项农村扶贫政策，重点用于与贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村小型基础设施建设，主要包括县乡村公路、农田水利、人畜饮水、基本农田、草场建设、小流域治理等。2001年至2010年，中央政府累计投入以工代赈资金550多亿元人民币，有效改善了贫困地区的生产生活条件。
实施易地扶贫搬迁。在坚持群众自愿的前提下，对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的贫困人口实行易地扶贫搬迁，是改善他们生存环境和发展条件的重要途径。截至2010年，中国政府对770余万贫困人口实行了扶贫搬迁，有效改善了这些群众的居住、交通、用电等生活条件。在推进工业化、城镇化的进程中，一些贫困地区把扶贫搬迁与县城、中心镇、工业园区建设和退耕还林还草、生态移民、撤乡并镇、防灾避灾等项目相结合，在促进贫困农民转移就业的同时，改善了这些群众获得公共服务的条件。
开展金融扶贫。资金短缺一直是制约贫困人口生存和发展的重要因素。从2006年开始，国家在全国1.36万个贫困村开展了贫困村互助资金试点，每个试点村安排财政扶贫资金15万元人民币，按照“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的方式支持村民发展生产，建立起财政扶贫资金使用长效机制。开展扶贫贷款财政贴息改革，引导和撬动金融机构扩大贴息贷款投放规模，从2001年至2010年，中央财政累计安排扶贫贷款财政贴息资金54.15亿元人民币、发放扶贫贷款近2000亿元人民币。特别是2008年国家对扶贫贷款管理体制进行全面改革，通过引入市场竞争机制、扩大扶贫贷款机构经营权限、下放贴息资金管理权限等，进一步调动了地方和金融机构开展扶贫开发的积极性，有效改善了贫困群众贷款难问题。
开展特殊地区扶贫试点。为了解决制约贫困地区发展的突出问题，中国政府在一些特殊类型的困难地区开展了符合当地特点的扶贫开发工作。在广西壮族自治区的东兰县、巴马县、凤山县，集中力量开展了解决基础设施建设的大会战。在四川省阿坝藏族羌族自治州，开展了扶贫开发与综合防治大骨节病相结合的试点。在贵州省晴隆县开展了石漠化地区的扶贫开发与生态环境建设相结合的试点。在新疆维吾尔自治区的阿合奇县开展了边境扶贫的试点。对云南省的布朗族及瑶族山瑶支系开展全面扶贫。在汶川、玉树地震灾区，把贫困地区的防灾减灾与灾后恢复重建有机结合，全面推进灾后恢复重建。通过这些试点，为因地制宜做好扶贫开发工作探索了道路，积累了经验。
四、行业扶贫
贫困问题是历史、经济、地理、自然等诸多因素综合影响的结果。中国政府从贫困地区实际情况出发，坚持综合治理原则，发挥政府各相关部门优势，积极开展行业扶贫工作。
推广农业技术。围绕贫困地区特色优势产业，采用科技承包、技物结合、典型示范等方式，推广各类先进实用技术，提高种养业生产效率。以农村青壮年劳动力为重点对象，大规模培养种植养殖能手、致富带头人、农牧民技术员、手工艺制作人才和农业产业化急需的企业经营管理人员、农民合作组织带头人和农村经纪人。
改善贫困地区交通条件。积极推进乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路建设，满足贫困群众的基本出行需求。加强农村公路危桥改造和安保工程建设，改善农村公路网络状况，提高农村公路安全水平和整体服务能力。推进乡镇客运站建设，加强口岸公路、红色旅游公路建设，支持重要水运通道和便民内河水运设施建设。
加强贫困地区水利建设。着力解决贫困地区农村人畜饮水困难问题，积极推进农村饮水安全工程建设。推进灌区续建配套与节水改造，因地制宜开展小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。在有条件的地区，实施跨区域水资源调配工程，解决贫困地区干旱缺水问题。加强防洪工程建设，加快病险水库除险加固、中小河流治理和水毁灾毁水利工程修复。加强水源保护及水污染防治。
解决无电人口用电问题。组织实施一二期农村电网改造工程、中西部地区农网完善工程、户户通电工程、无电地区电力建设工程、新一轮农网改造升级工程和新农村电气化建设工程，提高农村电网供电可靠性和供电能力。因地制宜发展太阳能和风力发电，解决不通电行政村、自然村用电问题。推进水电新农村电气化县建设。加强可再生能源技术服务体系建设，继续推进沼气、节能灶、小水电代燃料等农村生态能源建设。开展农村危房改造。2008年起，以解决农村困难群众基本住房安全问题为目标，组织开展了农村危房改造试点。三年来，国家累计安排补助资金117亿元人民币，支持203.4万贫困农户开展危房改造。2010年，已覆盖全国陆地边境县、西部地区县、国家扶贫开发工作重点县、国务院确定享受西部大开发政策的县和新疆生产建设兵团团场。
开展科技扶贫。组织大专院校、科研院所作为依托单位，派遣有实践经验的专家和中青年知识分子组成科技开发团，并向扶贫开发工作重点县派驻科技副县长，帮助研究和制定科技扶贫规划，筛选科技开发项目、引进先进实用技术、组织技术培训，解决产业发展中的关键技术问题，提高贫困地区产业开发的技术水平。在贫困地区推进科技特派员农村科技创业行动，鼓励科技人员与农民结成利益共同体，开展创业和服务，引导科技、信息、资本、管理等现代生产要素向贫困地区集聚，促进当地经济社会发展和农民增收致富。
发展贫困地区社会事业。建立健全农村义务教育经费保障机制，加大对家庭经济困难学生资助力度，减轻贫困地区教育负担。实施中西部农村初中校舍改造工程、全国中小学校舍安全工程和农村义务教育薄弱学校改造计划，加强宿舍、食堂和必要的基础设施建设，改善办学条件。实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡和地区之间优质教育资源共享。加强农村三级医疗卫生服务体系建设，加强国家扶贫开发工作重点县乡镇卫生院、村卫生室建设。组织实施农村订单定向医学生免费培养项目，重点为乡镇卫生院及以下的医疗卫生机构培养卫生人才。加大培养合格乡村医生和接生员的力度，鼓励医疗卫生专业的大学毕业生到乡镇卫生院工作。进一步加大政府对参加新型农村合作医疗费用的资助力度。建立健全人口和计划生育服务体系。全面实行农村计划生育家庭奖励扶助制度，加快推进西部地区计划生育“少生快富”工程。加强农村公共文化服务体系建设，着力建设乡镇综合文化站，组织开展全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程，开展广播电视“村村通”工程、农村电影放映工程、“农家书屋”工程。
加强贫困地区生态建设。巩固退耕还林成果，完善补助政策，延长补助期限。实施退牧还草工程，采取封山育草、禁牧等措施，保护天然草原植被。在西藏等地开展草原生态奖励补助试点。组织实施京津风沙源治理工程，在项目区大力发展生态特色产业，实现生态建设与经济发展有机结合。实施岩溶地区石漠化综合治理工程，通过封山育林育草、人工植树种草、发展草食畜牧业、坡改梯、小型水利水保工程，实现石漠化综合治理与产业发展、扶贫开发结合。实施三江源生态保护和建设工程，通过退耕还草、生态移民、鼠害防治、人工增雨等措施，加强长江、黄河和澜沧江发源地的生态保护。加快完善生态补偿机制，加大天然林保护、湿地保护与恢复、野生动植物保护和自然保护区建设力度，维护生物多样性。
国家把对少数民族、妇女、残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。组织实施兴边富民专项行动，支持边境地区加快经济社会发展，帮助边境群众增收致富，扶持范围覆盖全国所有陆地边境县和新疆生产建设兵团边境团场，2000年至2010年共投入兴边富民资金22.1亿元人民币。对全国人口在10万人以下的22个人口较少民族实行专项扶持，编制并实施《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》，对人口较少民族及其聚居区投入各项扶持资金37.51亿元人民币，集中力量帮助这些民族加快发展步伐。组织实施《中国妇女发展纲要(2001—2010年)》，把缓解妇女贫困程度、减少贫困妇女数量放在优先位置，加大对贫困妇女扶持力度，帮助、支持贫困妇女实施扶贫项目，鼓励、支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展。2009年以来，还组织实施了小额担保贴息贷款项目，截至2011年7月底，累计发放贷款409.93亿元人民币，其中农村妇女获得贷款259.23亿元人民币，使贫困妇女成为扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者。组织实施《农村残疾人扶贫开发计划(2001—2010年)》，因地制宜选择符合残疾人特点的扶贫项目和方式，着力解决贫困残疾人温饱问题，缩小残疾人生活水平与社会平均水平的差距。
五、社会扶贫
扶贫济困是中华民族的传统美德。中国政府始终注重发扬这一优良传统，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展。
为加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度，国家大力开展定点扶贫工作。国家确定的定点帮扶单位主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等，定点帮扶对象为国家扶贫开发工作重点县。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。目前，参与此项工作的单位达到272个，受到帮扶的国家扶贫开发工作重点县达到481个，占国家扶贫开发工作重点县总数的81.25%。从2002年至2010年，定点帮扶单位派出挂职干部3559人次，直接投入资金(含物资折款)90.9亿元人民币，帮助引进资金339.1亿元人民币，培训各类人员168.4万人次。中国各民主党派中央及全国工商联，积极发挥各自人力资源、资金动员、信息知识等方面的优势，与贫困地区建立结对帮扶机制，有效开展扶贫工作。
表1 民主党派中央、全国工商联定点扶贫地区
民革中央——贵州纳雍 民盟中央——河北广宗 民建中央——河北丰宁 民进中央——贵州安龙 农工党中央——贵州大方 致公党中央——重庆酉阳
九三学社中央—四川旺苍 台盟中央——贵州赫章 全国工商联——贵州织金
东部发达省市与西部贫困地区结对开展扶贫协作，是国家为实现共同富裕目标作出的一项制度性安排。自1996年开始，中国政府作出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作。东西扶贫协作形式多样，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。从2003年到2010年，东部到西部挂职的干部2592人次，西部到东部挂职的干部3610人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金44.4亿元人民币、协作企业5684个，实际投资2497.6亿元人民币、社会捐助14.2亿元人民币，培训专业技术人才22.6万人次、组织劳务输出467.2万人次。
表2 2001—2010年东西扶贫协作关系
北京—内蒙古天津—甘肃 辽宁—青海上海—云南 江苏—陕西浙江—四川 福建—宁夏山东—新疆 广东—广西珠海、厦门—重庆
大连、宁波、青岛、深圳—贵州
注：2010年6月，东西扶贫协作结对关系进行了部分调整，其中，山东省帮扶重庆市、福建省厦门市帮扶甘肃省临夏回族自治州、广东省珠海市帮扶四川省凉山彝族自治州。
军队和武警部队是中国社会扶贫的一支重要力量。十年来，军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。
表3 2001—2010年军队和武警部队参与扶贫开发基本情况
在全国47个扶贫开发工作重点县、215个贫困乡镇、1470个贫困村开展定点扶贫；建立扶贫联系点2.6万个、支援新农村建设联系点2500多个；帮助210万多名贫困群众摆脱贫困。
支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设10万多个。
为群众找水打井1119眼，植树造林3561万多亩。
建立科技示范点240多个，扶持发展当地优势特色产业7.3万多项，开展劳动技能和劳动力转移培训600多万人次。
援建中小学校1600多所；资助贫困学生21万多名。对口帮扶西部地区扶贫开发工作重点县县级医院130所；帮助乡镇(村)卫生院(室)1283所；培训和帮带医护人员8.5万多名，捐赠医疗设备5900多台(件)；为贫困群众义务巡诊治病6100多万人次。
各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。
表4 部分人民团体、社会组织实施的扶贫工程
共青团中央——大学生志愿服务西部计划暨中国青年志愿者研究生支
教团
全国妇联——母亲水窖、春蕾计划 中国残联——农村贫困残疾人危房改造项目
中国青少年基金会——希望工程 中国人口福利基金会——幸福工程 中国扶贫基金会——小额信贷、新长城自强项目、爱心包裹
中国扶贫开发协会——山西长治治水项目 中国光彩事业促进会——光彩扶贫工程
六、国际合作
中国政府致力于依靠自身的力量解决贫困问题，并注意借鉴国际社会先进的减贫理念和成果，积极与国际社会分享中国在扶贫开发领域的经验和做法，开展国际交流与合作。
20世纪90年代初期，中国就开始利用外资进行扶贫。先后与世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际组织和英国、德国、日本等国家以及国外民间组织在扶贫领域开展了卓有成效的减贫项目合作。据不完全统计，截至2010年，扶贫领域共利用各类外资14亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近200亿元人民币，共实施110个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的20个省(区、市)300多个县，使近2000万贫困人口受益。
外资扶贫作为中国扶贫开发工作的重要组成部分，把国际上一些先进的减贫理念和方法，例如参与式扶贫、小额信贷、项目评估和管理、贫困监测评价等，逐步应用于中国扶贫实践中，在创新扶贫开发机制、提高扶贫工作水平、开发扶贫队伍人力资源等方面产生了积极影响。多年来，中国积极参与国际减贫事业，致力于构建国际减贫交流合作平台，与广大发展中国家共享减贫经验，共同发展进步。2004年中国政府与世界银行在上海共同召开全球扶贫大会，并与联合国开发计划署等国际机构联合成立中国国际扶贫中心。从2007年开始，中国政府和联合国驻华系统在每年10月17日“国际消除贫困日”期间联合组织举办“减贫与发展高层论坛”，探讨国际减贫的形势和问题。中国政府还组织举办了“中国—东盟社会发展与减贫论坛”，推动了中国与东盟地区的减贫合作，加快减贫进程，促进区域的发展、稳定与繁荣。2010年，中国政府与有关国家和国际机构共同举办了“中非减贫与发展会议”，强调通过“在变革中求发展”的方式削减贫穷，推动千年发展目标在非洲的进程。近年来，中国政府共完成了40多项国内外扶贫理论与政策研究，培训了91个发展中国家的720名中高级官员，举办了上百次减贫方面的高层对话会、研讨会、名人论坛和双边互访减贫交流，与墨西哥、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、哥伦比亚、坦桑尼亚、莫桑比克等发展中国家签订减贫合作协议或共建减贫合作中心，在扶贫领域的交流逐步深化。
结束语
在中国这样一个有着13亿多人口的发展中国家开展扶贫开发，其难度世所罕见。中国为解决贫困问题付出了艰辛的努力，取得了重大进展。
中国政府清醒地意识到，虽然中国的综合国力有了显著增强，但中国仍然是一个人均收入水平较低的发展中国家，缩小城乡、区域、贫富的差距始终是国家发展面临的重大挑战。当前，制约中国贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，诸如扶贫对象规模大、相对贫困问题凸显、返贫现象时有发生、集中连片特殊困难地区发展相对滞后。扶贫开发是中国政府一项长期而艰巨的任务。
在新的历史起点上，中国政府将坚持科学发展观，把扶贫开发放在更加突出的位置，全面实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，大力推进扶贫开发事业的深入发展。
中国作为一个负责任的国家，将继续履行与自身发展阶段和发展水平相适应的国际义务，积极参与国际减贫事业，共享先进减贫理念和经验，深化扶贫开发的交流与合作。中国愿与国际社会一道，为创造一个没有贫困、共同富裕的美好世界而不懈努力。
第三篇：2015中国农村扶贫开发纲要
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一、2015河南乡镇公务员考试农业农村政策:中国农村扶贫开发纲要
2015-02-05 10:29 河南人事考试网 http://ha.huatu.com/ 文章来源：河南华图公务员考试网
2015河南从优秀村干部中招聘公务员招聘公告尚未发布，据有关消息称，2015河南乡镇公务员招考公告预计在2015年3月份发布。敬请广大考生关注河南华图官方网站(http://ha.huatu.com/)。参照以往河南乡镇公务员招录公告,河南乡镇公务员考试内容是：河南乡镇公务员考试分为笔试和面试。笔试内容侧重于对党和国家现行的农村工作的方针、政策、农业农村知识和解决基层实际问题能力以及政治理论知识、法律基础知识等的测查。河南华图特整理农业农村知识供广大考生参考：
欢迎加入河南乡镇公务员QQ交流群：147043816、121648557 》》2015河南乡镇公务员辅导课程
为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，特制定本纲要。
序 言
(一)扶贫事业取得巨大成就。消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。
(二)扶贫开发是长期历史任务。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。同时，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
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(三)深入推进扶贫开发意义重大。扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同实现全面小康。
一、总体要求
(四)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。
(五)工作方针。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。
(六)基本原则
——政府主导，分级负责。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。
——突出重点，分类指导。中央重点支持连片特困地区。加大对革命老区、民族地区、边疆地区扶持力度。根据不同地区经济社会发展水平，因地制宜制定扶贫政策，实行有差异的扶持措施。
——部门协作，合力推进。各相关部门要根据国家扶贫开发战略部署，结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向贫困地区倾斜，形成扶贫开发合力。
——自力更生，艰苦奋斗。加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。
——社会帮扶，共同致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富帮后富，实现共同富裕。
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——统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力，提倡健康科学生活方式，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。
——改革创新，扩大开放。适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制。扩大对内对外开放，共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。
二、目标任务
(七)总体目标。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。
(八)主要任务
——基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。
——特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。
——饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。
——生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。
——交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。
——农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条件得到显著改善。
——教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高;巩固提高九年义务教育水平;高中阶段教育毛入学率达到80%;保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当;提高农村实用技术和劳动力转移培训水平;扫除青壮年文盲。到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。
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——医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室;新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现;逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制;每个乡镇卫生院有1名全科医生。到2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。
——公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影;行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通;自然村基本实现通宽带;健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。
——社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。
——人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然增长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。
——林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖率比2010年底增加3.5个百分点。
三、对象范围
(九)扶贫对象。在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。逐步提高国家扶贫标准。各省(自治区、直辖市)可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。
(十)连片特困地区。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶国家公务员| 事业单位 | 村官 | 选调生 | 教师招聘 | 银行招聘 | 信用社 | 乡镇公务员| 各省公务员|
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贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。
(十一)重点县和贫困村。要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省(自治区、直辖市)要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。
四、专项扶贫
(十二)易地扶贫搬迁。坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同促进改善贫困群众的生产生活环境。充分考虑资源条件，因地制宜，有序搬迁，改善生存与发展条件，着力培育和发展后续产业。有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力。加强统筹协调，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。
(十三)整村推进。结合社会主义新农村建设，自下而上制定整村推进规划，分期分批实施。发展特色支柱产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力。以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，建设公益设施较为完善的农村社区。加强整村推进后续管理，健全新型社区管理和服务体制，巩固提高扶贫开发成果。贫困村相对集中的地方，可实行整乡推进、连片开发。
(十四)以工代赈。大力实施以工代赈，有效改善贫困地区耕地(草场)质量，稳步增加有效灌溉面积。加强乡村(组)道路和人畜饮水工程建设，开展水土保持、小流域治理和片区综合开发，增强抵御自然灾害能力，夯实发展基础。
(十五)产业扶贫。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。
(十六)就业促进。完善雨露计划。以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的生活费补贴;对农村国家公务员| 事业单位 | 村官 | 选调生 | 教师招聘 | 银行招聘 | 信用社 | 乡镇公务员| 各省公务员|
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贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费等特殊补贴。对农村贫困劳动力开展实用技术培训。加大对农村贫困残疾人就业的扶持力度。
(十七)扶贫试点。创新扶贫开发机制，针对特殊情况和问题，积极开展边境地区扶贫、地方病防治与扶贫开发结合、灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点，扩大互助资金、连片开发、彩票公益金扶贫、科技扶贫等试点。
(十八)革命老区建设。国家对贫困地区的革命老区县给予重点扶持。
五、行业扶贫
(十九)明确部门职责。各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务。
(二十)发展特色产业。加强农、林、牧、渔产业指导，发展各类专业合作组织，完善农村社会化服务体系。围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力。
(二十一)开展科技扶贫。积极推广良种良法。围绕特色产业发展，加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。建立完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系，加快科技扶贫示范村和示范户建设。继续选派科技扶贫团、科技副县(市)长和科技副乡(镇)长、科技特派员到重点县工作。
(二十二)完善基础设施。推进贫困地区土地整治，加快中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量。推进大中型灌区续建配套与节水改造和小型农田水利建设，发展高效节水灌溉，扶持修建小微型水利设施，抓好病险水库(闸)除险加固工程和灌溉排水泵站更新改造，加强中小河流治理、山洪地质灾害防治及水土流失综合治理。积极实施农村饮水安全工程。加大牧区游牧民定居工程实施力度。加快贫困地区通乡、通村道路建设，积极发展农村配送物流。继续推进水电新农村电气化、小水电代燃料工程建设和农村电网改造升级，实现城乡用电同网同价。普及信息服务，优先实施重点县村村通有线电视、电话、互联网工程。加快农村邮政网络建设，推进电信网、广电网、互联网三网融合。
(二十三)发展教育文化事业。推进边远贫困地区适当集中办学，加快寄宿制学校建设，加大对边远贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。在民族地区全面推广国家通用语言文字。推动农村中小学生营养改善工作。国家公务员| 事业单位 | 村官 | 选调生 | 教师招聘 | 银行招聘 | 信用社 | 乡镇公务员| 各省公务员|
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关心特殊教育，加大对各级各类残疾学生扶助力度。继续实施东部地区对口支援中西部地区高等学校计划和招生协作计划。贫困地区劳动力进城务工，输出地和输入地要积极开展就业培训。继续推进广播电视村村通、农村电影放映、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。加强基层文化队伍建设。
(二十四)改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗与康复服务设施条件。加强妇幼保健机构能力建设。加大重大疾病和地方病防控力度。继续实施万名医师支援农村卫生工程，组织城市医务人员在农村开展诊疗服务、临床教学、技术培训等多种形式的帮扶活动，提高县医院和乡镇卫生院的技术水平和服务能力。加强贫困地区人口和计划生育工作，进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口计划生育服务管理。
(二十五)完善社会保障制度。逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助政策。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。加快贫困地区社区建设。做好村庄规划，扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。
(二十六)重视能源和生态环境建设。加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用。提高城镇生活污水和垃圾无害化处理率，加大农村环境综合整治力度。加强草原保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程。采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。
六、社会扶贫
(二十七)加强定点扶贫。中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队，要积极参加定点扶贫，承担相应的定点扶贫任务。支持各民主党派中央、全国工商联参与定点扶贫工作。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。定点扶贫力争对重点县全覆盖。各定点扶贫单位要制定帮扶规划，积极筹措资金，国家公务员| 事业单位 | 村官 | 选调生 | 教师招聘 | 银行招聘 | 信用社 | 乡镇公务员| 各省公务员|
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定期选派优秀中青年干部挂职扶贫。地方各级党政机关和有关单位要切实做好定点扶贫工作，发挥党政领导定点帮扶的示范效应。
(二十八)推进东西部扶贫协作。东西部扶贫协作双方要制定规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作。国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。积极推进东中部地区支援西藏、新疆经济社会发展，继续完善对口帮扶的制度和措施。各省(自治区、直辖市)要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作。
(二十九)发挥军队和武警部队的作用。坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来。部队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。
(三十)动员企业和社会各界参与扶贫。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。
七、国际合作
(三十一)开展国际交流合作。通过走出去、引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流。借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贫经验，共同促进减贫事业发展。
八、政策保障
(三十二)政策体系。完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。
(三十三)财税支持。中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。
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(三十四)投资倾斜。加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。国家在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下(含县)以及西部地区连片特困地区配套资金。各级政府都要加大对连片特困地区的投资支持力度。
(三十五)金融服务。继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。
(三十六)产业扶持。落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。加强贫困地区市场建设。支持贫困地区资源合理开发利用，完善特色优势产业支持政策。
(三十七)土地使用。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜。在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。
(三十八)生态建设。在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。
(三十九)人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。
(四十)重点群体。把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。继续开展兴边富民行动，帮助人口较国家公务员| 事业单位 | 村官 | 选调生 | 教师招聘 | 银行招聘 | 信用社 | 乡镇公务员| 各省公务员|
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少民族脱贫致富。推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。制定实施农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)，提高农村残疾人生存和发展能力。
九、组织领导
(四十一)强化扶贫开发责任。坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。各级党委和政府要进一步提高认识，强化扶贫开发领导小组综合协调职能，加强领导，统一部署，加大省县统筹、资源整合力度，扎实推进各项工作。进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，各级组织部门要积极配合。东部地区各省(直辖市)要进一步加大对所属贫困地区和扶贫对象的扶持力度。鼓励和支持有条件的地方探索解决城镇化进程中的贫困问题。
(四十二)加强基层组织建设。充分发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来。选好配强村级领导班子，以强村富民为目标，以强基固本为保证，积极探索发展壮大集体经济、增加村级集体积累的有效途径，拓宽群众增收致富渠道。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。带领贫困群众脱贫致富有突出成绩的村干部，可按有关规定和条件优先考录为公务员。
(四十三)加强扶贫机构队伍建设。各级扶贫开发领导小组要加强对扶贫开发工作的指导，研究制定政策措施，协调落实各项工作。各省(自治区、直辖市)扶贫开发领导小组每年要向国务院扶贫开发领导小组报告工作。要进一步强化各级扶贫机构及其职能，加强队伍建设，改善工作条件，提高管理水平。贫困程度深的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训要纳入各级党政干部培训规划。各级扶贫部门要大力加强思想、作风、廉政和效能建设，提高执行能力。
(四十四)加强扶贫资金使用管理。财政扶贫资金主要投向连片特困地区、重点县和贫困村，集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善扶贫对象基本生产生活条件，逐步增加直接扶持到户资金规模。创新扶贫资金到户扶持机制，采取多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。使用扶贫资金的基础设施建设项目，要确保扶贫对象优先受益，产业扶贫项目要建立健全带动贫困户脱贫增收的利益联接机制。完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评。建立健全协调统一的扶贫资金管理机制。全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。
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(四十五)加强扶贫研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系。深入实际调查研究，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。把扶贫纳入基本国情教育范畴，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容、学校教育的参考材料。继续加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。同时，向国际社会展示我国政府保障人民生存权、发展权的努力与成效。
(四十六)加强扶贫统计与贫困监测。建立扶贫开发信息系统，开展对连片特困地区的贫困监测。进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，为科学决策提供依据。
(四十七)加强法制化建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。
(四十八)各省(自治区、直辖市)要根据本纲要，制定具体实施办法。
(四十九)本纲要由国家扶贫开发工作机构负责协调并组织实施。
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第四篇：207 中国农村扶贫开发的新进展
中国农村扶贫开发的新进展
（2011年11月）
中华人民共和国国务院新闻办公室
《 人民日报 》（2011年11月17日 23 版）
目录
前言
一、扶贫开发的政策和实施
二、扶贫开发的成就
三、专项扶贫
四、行业扶贫
五、社会扶贫
六、国际合作
结束语
前言
贫困是世界各国和国际社会面临的挑战。促进发展，消除贫困，实现共同富裕，是人类孜孜以求的理想。
中国是世界上人口最多的发展中国家，发展基础差、底子薄，不平衡现象突出。特别是农村贫困人口多，解决贫困问题的难度很大。中国的减贫，在很大程度上就是解决农村的贫困问题。
中国政府始终将减缓贫困作为国家发展的重要目标和任务，坚持以人为本，努力使经济社会发展成果惠及全体人民。２０世纪８０年代中期以来，中国政府开始有 组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》（１９９４—２０００年）、《中国农村扶贫开发纲要（２００１—２０１０ 年）》、《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》等减贫规划，使扶贫减贫成为全社会的共识和行动。中国的农村扶贫开发，促进了社会和谐稳定和公平正义，推动了中国人权事业的发展和进步。
减贫是人类社会的共同事业，中国的扶贫开发是全球减贫事业的重要组成部分。中国提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标，为全球减贫事业作出了重大贡献。
２００１年，中国政府发布了《中国的农村扶贫开发》白皮书，介绍了中国农村扶贫开发的有关情况。这里，就近十年来中国农村扶贫开发取得的进展再作一介绍。
一、扶贫开发的政策和实施
十年来，中国国民经济平稳较快增长，综合国力不断增强。在这一进程中，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，制定和实施有利于农村贫困地区发 展的政策措施，把扶贫投入作为公共财政预算安排的优先领域，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执 行力。
农村政策。中国是一个传统的农业大国，农村人口多，贫困现象突出。实行有利于减贫的农村政策，对于消除农村贫困问题十分重要。十 年来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针，全面促进农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人 口普遍受益。国家相继取消牧业税、生猪屠宰税和农林特产税，特别是取消了在中国存在２６００多年的农业税，并以法律形式固定下来，让中国广大农民彻底告别 了缴纳农业税的历史。全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴，逐步建立和完善农村社会保障体系，推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。推行集体林权制度改革，使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权，落实各项优惠政策，发展林下经济和森林旅游，增加 农民收入。不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度，中央财政用于“三农”的支出从２００３年的２１４４．２亿元人民币增加到２０１０年的８５７９．７ 亿元人民币，年均增长２１．９％，公共财政覆盖农村步伐明显加快。国家的一些强农惠农富农政策率先在贫困地区实行。其中，免征农业税试点、农村义务教育 “两免一补”政策（对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费）、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套，率先在国家扶贫开发工作重点县实行。一些强农惠农富农政策向贫困地区和贫困人口倾斜。中央财政在农村最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保 险的制度安排上，对中西部地区给予较大支持。２０１０年，民政部门资助参加新型农村合作医疗４６１５．４万人次，资助资金１４亿元人民币，人均资助 ３０．３元人民币。
区域政策。２０世纪末，中国政府开始实施西部大开发战略。中国的西部地区，自然条件相对恶劣，基础设施建设相对滞 后，贫困人口比较集中。十多年来，西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫 困地区的县城与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏 和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。
农村社会保障制度。为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。２００７年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制 度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。农村最低生活保障标准，由县级以上地方政 府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。截至２０１０年底，全国农村低保覆盖２５２８．７万户、５２１４万 人；２０１０年全年共发放农村低保资金４４５亿元人民币，其中中央补助资金２６９亿元人民币；全国农村低保平均标准为１１７元人民币／人、月，月人均补助 水平为７４元人民币。国家对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行五保供养，即在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮 助。十年间，五保供养逐步实现了由集体福利事业转型为现代社会保障制度，所需资金由农民分摊转由国家财政负担。到２０１０年底，全国农村得到五保供养的人 数为５３４万户、５５６．３万人，基本实现“应保尽保”，全国各级财政共发放农村五保供养资金９６．４亿元人民币。２００９年，国家开展新型农村社会养老 保险试点工作，到２０１１年７月已覆盖全国６０％的农村地区，共有４９３个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到８３％。新型农村社会养老保险实行 个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额 补助，对东部地区给予５０％的补助。２０１０年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴１１１亿元人民币，地方财政补助资金１１６亿元人民币。２００４年，国家出台了规范的最低工资制度，对保障以农民工为主体的劳动者的劳动报酬权益发挥了积极作用。
提高扶贫政策执行力。政策实 施成功与否，关键在于执行。中国政府把建立工作责任制、加强干部队伍和机构建设作为保障扶贫政策执行力的关键，采取有效措施保证扶贫政策的落实。按照“省 负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的要求，实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省。把扶贫开发作为国家扶贫开发工作重点县政府的 中心任务，由县负责把扶贫开发的政策措施落实到贫困村和贫困户。实行扶贫工作党政“一把手”负责制，把扶贫开发的效果作为考核这些地方政府主要负责人政绩 的重要依据。加强贫困地区干部队伍建设，将贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训纳入各级党政干部培训规划，采取挂职锻炼、干部交流等方式充实 和加强贫困地区干部队伍。加强扶贫开发统计监测，为科学决策提供依据。加强贫困地区基层组织建设，改进基层干部思想作风和工作作风，推进社会治安综合治 理，维护贫困地区社会稳定。充实和加强各级扶贫开发的工作机构，稳定人员，改善条件，提高素质，增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。国务院有关部门把 扶贫开发作为一项重要工作，结合各自职能，认真贯彻落实扶贫政策。
中国扶贫开发政策有以下特征：
——坚持开发式扶贫 和社会保障相结合。引导贫困地区和贫困群众以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发 展，促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，建立健全农 村最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，建立新型农村合作医疗制度，开展新型农村社会养老保险制度试点，为贫困人口提 供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点，努力使各项政策覆盖所有贫困人口。
——坚持专项扶 贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发 规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队 支援，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。
——坚持外部支持与自力更生相结合。通过专 项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村 互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息，不等不 靠，苦干实干，积极参与决策、投工投劳，依靠自身力量改变贫困落后面貌。
二、扶贫开发的成就
十年来，中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。
农村居民的生存和温饱问题基本解决。国家根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从２０００年的８６５元人民币逐步提高到 ２０１０年的１２７４元人民币。以此标准衡量的农村贫困人口数量，从２０００年底的９４２２万人减少到２０１０年底的２６８８万人；农村贫困人口占农村人 口的比重从２０００年的１０．２％下降到２０１０年的２．８％。
贫困地区经济全面发展。贫困地区产业结构进一步优化，特色优势产业快速 发展，县域经济综合实力不断增强。从２００１年至２０１０年，５９２个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从２６５８元人民币增加到１１１７０元人民 币，年均增长１７％；人均地方财政一般预算收入从１２３元人民币增加到５５９元人民币，年均增长１８．３％。农民人均纯收入从２００１年的１２７６元人民 币，增加到２０１０年的３２７３元人民币，年均增长１１％（未扣除物价因素）。上述数据的增幅，均高于全国平均水平。
贫困地区生产生活 条件明显改善。国家不断加大贫困地区基础设施建设投入，全面改善这些地方的生产生活条件。从２００２年至２０１０年，５９２个国家扶贫开发工作重点县新增 基本农田５２４５．６万亩，新建及改扩建公路里程９５．２万公里，新增教育卫生用房３５０６．１万平方米，解决了５６７５．７万人、４９９９．３万头大牲 畜的饮水困难。到２０１０年底，国家扶贫开发工作重点县农村饮用自来水、深水井农户达到６０．９％，自然村通公路比例为８８．１％、通电比例为９８％、通 电话比例为９２．９％，农户人均住房面积２４．９平方米，农户使用旱厕和水冲式厕所比重达８８．４％。贫困地区农村面貌发生明显变化。
贫困地区社会事业不断进步。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到２０１０年底，国家扶贫开发工作重点县７至１５岁学龄儿童入学率达 到９７．７％，接近全国平均水平；青壮年文盲率为７％，比２００２年下降５．４个百分点，青壮年劳动力平均受教育年限达到８年。新型农村合作医疗实现全覆 盖，基层医疗卫生服务体系建设不断加强，到２０１０年底，国家扶贫开发工作重点县参加新农合的农户比例达到９３．３％，有病能及时就医的比重达到 ９１．４％，乡乡建有卫生院，绝大多数行政村设有卫生室。贫困地区人口和计划生育工作、公共文化服务体系建设继续得到加强。
贫困地区生 态恶化趋势初步得到遏制。从２００２年至２０１０年，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草１４９２３．５万亩，新增经济林２２６４３．４万亩。国家扶 贫开发工作重点县饮用水水源受污染的农户比例从２００２年的１５．５％下降到２０１０年的５．１％，获取燃料困难的农户比例从４５％下降到３１．４％。
三、专项扶贫
中国政府把收入在扶贫标准以下的人口作为扶贫对象，把贫困人口集中的中西部革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点区域，在这些 地区确定了５９２个国家扶贫开发工作重点县给予重点扶持。中央和地方各级政府编制专项规划，安排专项资金，集中资源改善这些地区基础设施，发展特色优势产 业，完善社会服务体系，增强人口素质。东部以及中西部其他地区的贫困县、乡、村，主要由地方政府负责扶持。
十年来，中央和地方各级政府 不断调整财政支出结构，逐步加大对扶贫的财政投入，财政投入从２００１年的１２７．５亿元人民币增加到２０１０年的３４９．３亿元人民币，年均增长 １１．９％，十年累计投入２０４３．８亿元人民币。其中中央财政安排的扶贫资金投入，从１００．０２亿元人民币增加到２２２．７亿元人民币，年均增长 ９．３％，十年累计投入１４４０．４亿元人民币。财政扶贫资金分配体现了重点倾斜原则，十年累计投向国家扶贫开发工作重点县和各省自行确定的扶贫开发工作 重点县１４５７．２亿元人民币，占总投入的７１．３％，县均投入１．３６亿元人民币；十年共在２２个省（区、市）安排中央财政扶贫资金１３５６．２亿元人 民币，其中西部１２个省（区、市）８７７亿元人民币。
实行整村推进扶贫开发。为促进贫困地区经济社会全面发展，２００１年国家在全国确 定了１４．８万个贫困村，逐村制定包括基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业等内容的扶贫规划，整合各类支农惠农资金和扶贫专项资金，统筹安 排，分组织实施，力争实现贫困群众增收、基础设施提升、社会公益事业发展、群众生产生活条件改善的目标。截至２０１０年底，已在１２．６万个贫困村实 施整村推进，其中，国家扶贫开发工作重点县中的革命老区、人口较少民族聚居区和边境一线地区贫困村的整村推进已基本完成。
加强劳动力培 训。人力资源开发是提高发展能力的有效手段。２００４年以来，中央政府累计安排财政扶贫资金３０亿元人民币，实施以劳动力转移为主要内容的“雨露计划”，对贫困家庭劳动力开展务工技能和农业实用技术培训。到２０１０年，培训贫困家庭劳动力超过４００万人次，其中８０％以上实现转移就业。抽样调查显示，接受 培训的劳动力比没有接受培训的劳动力月工资可提高３００至４００元人民币。劳动力培训在帮助贫困地区劳动力实现就业和增加收入的同时，也使他们学到新技 术，接触新观念，开阔了视野，增强了信心。从２０１０年开始，国家以促进就业为导向，开展了对贫困家庭的初高中毕业生参加职业教育给予直接补助的工作试 点。
通过教育开展扶贫。十年来，国家大力发展教育，使大批农村家庭经济困难学生通过接受职业教育掌握了就业技能，在城镇稳定就业，帮助 家庭摆脱或缓解了贫困现象。２００１年至２０１０年，全国中等职业学校毕业学生４２８９万人，其中大部分毕业生来自农村家庭和城市经济困难家庭。不断健全 义务教育、高中阶段教育和高等学校家庭经济困难学生资助体系，减轻困难学生家庭经济负担。建设移民学校，推动生态移民。
推进产业化扶 贫。结合整村推进、连片开发试点和科技扶贫，扶持贫困农户，建设产业化基地，扶持设施农业，发展农村合作经济，推动贫困地区产业开发规模化、集约化和专业 化。十年来，为贫困地区重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等主导产业。其中，马铃薯产业已经成为贫困地区保障粮食安全、抗旱避灾、脱贫致富的 特色优势产业。产业扶贫有效带动贫困农户实现了脱贫致富。
实施以工代赈。以工代赈是从２０世纪８０年代开始实施的一项农村扶贫政策，重 点用于与贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村小型基础设施建设，主要包括县乡村公路、农田水利、人畜饮水、基本农田、草场建设、小流域治理等。２００１年至２０１０年，中央政府累计投入以工代赈资金５５０多亿元人民币，有效改善了贫困地区的生产生活条件。
实施易地扶贫搬迁。在 坚持群众自愿的前提下，对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的贫困人口实行易地扶贫搬迁，是改善他们生存环境和发展条件的重要途径。截至２０１０年，中国政府对７７０余万贫困人口实行了扶贫搬迁，有效改善了这些群众的居住、交通、用电等生活条件。在推进工业化、城镇化的进程中，一些贫困地区把扶贫搬迁 与县城、中心镇、工业园区建设和退耕还林还草、生态移民、撤乡并镇、防灾避灾等项目相结合，在促进贫困农民转移就业的同时，改善了这些群众获得公共服务的 条件。
开展金融扶贫。资金短缺一直是制约贫困人口生存和发展的重要因素。从２００６年开始，国家在全国１．３６万个贫困村开展了贫困村 互助资金试点，每个试点村安排财政扶贫资金１５万元人民币，按照“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的方式支持村民发展生产，建立起财政扶贫 资金使用长效机制。开展扶贫贷款财政贴息改革，引导和撬动金融机构扩大贴息贷款投放规模，从２００１年至２０１０年，中央财政累计安排扶贫贷款财政贴息资 金５４．１５亿元人民币、发放扶贫贷款近２０００亿元人民币。特别是２００８年国家对扶贫贷款管理体制进行全面改革，通过引入市场竞争机制、扩大扶贫贷款 机构经营权限、下放贴息资金管理权限等，进一步调动了地方和金融机构开展扶贫开发的积极性，有效改善了贫困群众贷款难问题。
开展特殊地 区扶贫试点。为了解决制约贫困地区发展的突出问题，中国政府在一些特殊类型的困难地区开展了符合当地特点的扶贫开发工作。在广西壮族自治区的东兰县、巴马 县、凤山县，集中力量开展了解决基础设施建设的大会战。在四川省阿坝藏族羌族自治州，开展了扶贫开发与综合防治大骨节病相结合的试点。在贵州省晴隆县开展 了石漠化地区的扶贫开发与生态环境建设相结合的试点。在新疆维吾尔自治区的阿合奇县开展了边境扶贫的试点。对云南省的布朗族及瑶族山瑶支系开展全面扶贫。在汶川、玉树地震灾区，把贫困地区的防灾减灾与灾后恢复重建有机结合，全面推进灾后恢复重建。通过这些试点，为因地制宜做好扶贫开发工作探索了道路，积累 了经验。
四、行业扶贫
贫困问题是历史、经济、地理、自然等诸多因素综合影响的结果。中国政府从贫困地区实际情况出发，坚持综合治理原则，发挥政府各相关部门优势，积极开展行业扶贫工作。
推广农业技术。围绕贫困地区特色优势产业，采用科技承包、技物结合、典型示范等方式，推广各类先进实用技术，提高种养业生产效率。以农村青壮年劳动力为 重点对象，大规模培养种植养殖能手、致富带头人、农牧民技术员、手工艺制作人才和农业产业化急需的企业经营管理人员、农民合作组织带头人和农村经纪人。
改善贫困地区交通条件。积极推进乡（镇）和建制村通沥青（水泥）路建设，满足贫困群众的基本出行需求。加强农村公路危桥改造和安保工程建设，改善农村公 路网络状况，提高农村公路安全水平和整体服务能力。推进乡镇客运站建设，加强口岸公路、红色旅游公路建设，支持重要水运通道和便民内河水运设施建设。
加强贫困地区水利建设。着力解决贫困地区农村人畜饮水困难问题，积极推进农村饮水安全工程建设。推进灌区续建配套与节水改造，因地制宜开展小水窖、小水 池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。在有条件的地区，实施跨区域水资源调配工程，解决贫困地区干旱缺水问题。加强防洪工程建设，加快病险 水库除险加固、中小河流治理和水毁灾毁水利工程修复。加强水源保护及水污染防治。
解决无电人口用电问题。组织实施一二期农村电网改造工 程、中西部地区农网完善工程、户户通电工程、无电地区电力建设工程、新一轮农网改造升级工程和新农村电气化建设工程，提高农村电网供电可靠性和供电能力。因地制宜发展太阳能和风力发电，解决不通电行政村、自然村用电问题。推进水电新农村电气化县建设。加强可再生能源技术服务体系建设，继续推进沼气、节能 灶、小水电代燃料等农村生态能源建设。
开展农村危房改造。２００８年起，以解决农村困难群众基本住房安全问题为目标，组织开展了农村危 房改造试点。三年来，国家累计安排补助资金１１７亿元人民币，支持２０３．４万贫困农户开展危房改造。２０１０年，已覆盖全国陆地边境县、西部地区县、国 家扶贫开发工作重点县、国务院确定享受西部大开发政策的县和新疆生产建设兵团团场。
开展科技扶贫。组织大专院校、科研院所作为依托单 位，派遣有实践经验的专家和中青年知识分子组成科技开发团，并向扶贫开发工作重点县派驻科技副县长，帮助研究和制定科技扶贫规划，筛选科技开发项目、引进 先进实用技术、组织技术培训，解决产业发展中的关键技术问题，提高贫困地区产业开发的技术水平。在贫困地区推进科技特派员农村科技创业行动，鼓励科技人员 与农民结成利益共同体，开展创业和服务，引导科技、信息、资本、管理等现代生产要素向贫困地区集聚，促进当地经济社会发展和农民增收致富。
发展贫困地区社会事业。建立健全农村义务教育经费保障机制，加大对家庭经济困难学生资助力度，减轻贫困地区教育负担。实施中西部农村初中校舍改造工程、全国中小学校舍安全工程和农村义务教育薄弱学校改造计划，加强宿舍、食堂和必要的基础设施建设，改善办学条件。实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡 和地区之间优质教育资源共享。加强农村三级医疗卫生服务体系建设，加强国家扶贫开发工作重点县乡镇卫生院、村卫生室建设。组织实施农村订单定向医学生免费 培养项目，重点为乡镇卫生院及以下的医疗卫生机构培养卫生人才。加大培养合格乡村医生和接生员的力度，鼓励医疗卫生专业的大学毕业生到乡镇卫生院工作。进 一步加大政府对参加新型农村合作医疗费用的资助力度。建立健全人口和计划生育服务体系。全面实行农村计划生育家庭奖励扶助制度，加快推进西部地区计划生育 “少生快富”工程。加强农村公共文化服务体系建设，着力建设乡镇综合文化站，组织开展全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程，开展广播电视“村村通”工 程、农村电影放映工程、“农家书屋”工程。
加强贫困地区生态建设。巩固退耕还林成果，完善补助政策，延长补助期限。实施退牧还草工程，采取封山育草、禁牧等措施，保护天然草原植被。在西藏等地开展草原生态奖励补助试点。组织实施京津风沙源治理工程，在项目区大力发展生态特色产业，实现生 态建设与经济发展有机结合。实施岩溶地区石漠化综合治理工程，通过封山育林育草、人工植树种草、发展草食畜牧业、坡改梯、小型水利水保工程，实现石漠化综 合治理与产业发展、扶贫开发结合。实施三江源生态保护和建设工程，通过退耕还草、生态移民、鼠害防治、人工增雨等措施，加强长江、黄河和澜沧江发源地的生 态保护。加快完善生态补偿机制，加大天然林保护、湿地保护与恢复、野生动植物保护和自然保护区建设力度，维护生物多样性。
国家把对少数 民族、妇女、残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。组织实施兴边富民专项行动，支持边境地区加快经济社会发 展，帮助边境群众增收致富，扶持范围覆盖全国所有陆地边境县和新疆生产建设兵团边境团场，２０００年至２０１０年共投入兴边富民资金２２．１亿元人民币。对全国人口在１０万人以下的２２个人口较少民族实行专项扶持，编制并实施《扶持人口较少民族发展规划（２００５—２０１０年）》，对人口较少民族及其聚居 区投入各项扶持资金３７．５１亿元人民币，集中力量帮助这些民族加快发展步伐。组织实施《中国妇女发展纲要（２００１—２０１０年）》，把缓解妇女贫困程 度、减少贫困妇女数量放在优先位置，加大对贫困妇女扶持力度，帮助、支持贫困妇女实施扶贫项目，鼓励、支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展。２００９年以 来，还组织实施了小额担保贴息贷款项目，截至２０１１年７月底，累计发放贷款４０９．９３亿元人民币，其中农村妇女获得贷款２５９．２３亿元人民币，使贫 困妇女成为扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者。组织实施《农村残疾人扶贫开发计划（２００１—２０１０年）》，因地制宜选择符合残疾人特点的扶贫项 目和方式，着力解决贫困残疾人温饱问题，缩小残疾人生活水平与社会平均水平的差距。
五、社会扶贫
扶贫济困是中华民族的传统美德。中国政府始终注重发扬这一优良传统，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展。
为加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度，国家大力开展定点扶贫工作。国家确定的定点帮扶单位主要包括中央和国家机关各部门各单 位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等，定点帮扶对象为国家 扶贫开发工作重点县。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。目前，参与此项工作的单位达到２７２个，受到帮扶的国家扶贫开发工作重点县达到４８１个，占国家扶贫 开发工作重点县总数的８１．２５％。从２００２年至２０１０年，定点帮扶单位派出挂职干部３５５９人次，直接投入资金（含物资折款）９０．９亿元人民币，帮助引进资金３３９．１亿元人民币，培训各类人员１６８．４万人次。中国各民主党派中央及全国工商联，积极发挥各自人力资源、资金动员、信息知识等方面的 优势，与贫困地区建立结对帮扶机制，有效开展扶贫工作。
东部发达省市与西部贫困地区结对开展扶贫协作，是国家为实现共同富裕目标作出的 一项制度性安排。自１９９６年开始，中国政府作出部署，安排东部１５个经济较发达省、市与西部１１个省（区、市）开展东西扶贫协作工作。东西扶贫协作形式 多样，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。从２００３年到２０１０年，东部到西部挂职的干部２５９２人次，西部到东部挂职 的干部３６１０人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金４４．４亿元人民币、协作企业５６８４个，实际投资２４９７．６亿元人民币、社会捐助１４．２亿 元人民币，培训专业技术人才２２．６万人次、组织劳务输出４６７．２万人次。
军队和武警部队是中国社会扶贫的一支重要力量。十年来，军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。
各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参 与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等 公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与 扶贫开发。
六、国际合作
中国政府致力于依靠自身的力量解决贫困问题，并注意借鉴国际社会先进的减贫理念和成果，积极与国际社会分享中国在扶贫开发领域的经验和做法，开展国际交流与合作。
２０世纪９０年代初期，中国就开始利用外资进行扶贫。先后与世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际组织和英国、德国、日本等国家以及国外民间 组织在扶贫领域开展了卓有成效的减贫项目合作。据不完全统计，截至２０１０年，扶贫领域共利用各类外资１４亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近２００亿元人民币，共实施１１０个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的２０个省（区、市）３００多个县，使近２０００万贫困人口受益。
外资扶贫作为中国扶贫开发工作的重要组成部分，把国际上一些先进的减贫理念和方法，例如参与式扶贫、小额信贷、项目评估和管理、贫困监测评价等，逐步应用于中国扶贫实践中，在创新扶贫开发机制、提高扶贫工作水平、开发扶贫队伍人力资源等方面产生了积极影响。
多年来，中国积极参与国际减贫事业，致力于构建国际减贫交流合作平台，与广大发展中国家共享减贫经验，共同发展进步。２００４年中国政府与世界银行在上 海共同召开全球扶贫大会，并与联合国开发计划署等国际机构联合成立中国国际扶贫中心。从２００７年开始，中国政府和联合国驻华系统在每年１０月１７日“国 际消除贫困日”期间联合组织举办“减贫与发展高层论坛”，探讨国际减贫的形势和问题。中国政府还组织举办了“中国—东盟社会发展与减贫论坛”，推动了中国 与东盟地区的减贫合作，加快减贫进程，促进区域的发展、稳定与繁荣。２０１０年，中国政府与有关国家和国际机构共同举办了“中非减贫与发展会议”，强调通 过“在变革中求发展”的方式削减贫穷，推动千年发展目标在非洲的进程。近年来，中国政府共完成了４０多项国内外扶贫理论与政策研究，培训了９１个发展中国 家的７２０名中高级官员，举办了上百次减贫方面的高层对话会、研讨会、名人论坛和双边互访减贫交流，与墨西哥、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、哥伦比亚、坦桑尼 亚、莫桑比克等发展中国家签订减贫合作协议或共建减贫合作中心，在扶贫领域的交流逐步深化。
结束语
在中国这样一个有着１３亿多人口的发展中国家开展扶贫开发，其难度世所罕见。中国为解决贫困问题付出了艰辛的努力，取得了重大进展。
中国政府清醒地意识到，虽然中国的综合国力有了显著增强，但中国仍然是一个人均收入水平较低的发展中国家，缩小城乡、区域、贫富的差距始终是国家发展面 临的重大挑战。当前，制约中国贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，诸如扶贫对象规模大、相对贫困问题凸显、返贫现象时有发生、集中连片特殊困难地区发展相 对滞后。扶贫开发是中国政府一项长期而艰巨的任务。
在新的历史起点上，中国政府将坚持科学发展观，把扶贫开发放在更加突出的位置，全面实施《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，大力推进扶贫开发事业的深入发展。
中国作为一个负责任的国家，将继续履行与自身发展阶段和发展水平相适应的国际义务，积极参与国际减贫事业，共享先进减贫理念和经验，深化扶贫开发的交流与合作。中国愿与国际社会一道，为创造一个没有贫困、共同富裕的美好世界而不懈努力。
（新华社北京１１月１６日电）
第五篇：中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)
中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)
为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，特制定本纲要。
序言
(一)扶贫事业取得巨大成就。消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。
(二)扶贫开发是长期历史任务。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。同时，我国工业化、幸福工作室 信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
(三)深入推进扶贫开发意义重大。扶贫开发事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同实现全面小康。
一、总体要求
(四)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方
幸福工作室 式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。
(五)工作方针。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。
(六)基本原则——政府主导，分级负责。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。
——突出重点，分类指导。中央重点支持连片特困地区。加大对革命老区、民族地区、边疆地区扶持力度。根据不同地区经济社会发展水平，因地制宜制定扶贫政策，实行有差异的扶持措施。
——部门协作，合力推进。各相关部门要根据国家扶贫开发战略部署，结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向贫困地区倾斜，形成扶贫开发合力。
——自力更生，艰苦奋斗。加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫
幸福工作室 致富。
——社会帮扶，共同致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富帮后富，实现共同富裕。
——统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，发展环境友好型产业，增强防灾减灾能力，提倡健康科学生活方式，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。
——改革创新，扩大开放。适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制。扩大对内对外开放，共享减贫经验和资源。继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。
二、目标任务
(七)总体目标。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。
(八)主要任务
——基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。
幸福工作室
——特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。
——饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。
——生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。
——交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。
——农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条件得到显著改善。
——教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。
幸福工作室
——医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。
——公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。
——社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。
——人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然增
幸福工作室 长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。
——林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖率比2010年底增加3.5个百分点。
三、对象范围
(九)扶贫对象。在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。逐步提高国家扶贫标准。各省(自治区、直辖市)可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。
(十)连片特困地区。六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大
幸福工作室 一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。
(十一)重点县和贫困村。要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省(自治区、直辖市)要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。
四、专项扶贫
(十二)易地扶贫搬迁。坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同促进改善贫困群众的生产生活环境。充分考虑资源条件，因地制宜，有序搬迁，改善生存与发展条件，着力培育和发展后续产业。有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力。加强统筹协调，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。
(十三)整村推进。结合社会主义新农村建设，自下而上制
幸福工作室 定整村推进规划，分期分批实施。发展特色支柱产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力。以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，集中投入，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，建设公益设施较为完善的农村社区。加强整村推进后续管理，健全新型社区管理和服务体制，巩固提高扶贫开发成果。贫困村相对集中的地方，可实行整乡推进、连片开发。
(十四)以工代赈。大力实施以工代赈，有效改善贫困地区耕地(草场)质量，稳步增加有效灌溉面积。加强乡村(组)道路和人畜饮水工程建设，开展水土保持、小流域治理和片区综合开发，增强抵御自然灾害能力，夯实发展基础。
(十五)产业扶贫。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。
(十六)就业促进。完善雨露计划。以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费等特殊补贴。对农村贫困劳动力开展实用技术培训。加大对农村贫困
幸福工作室 残疾人就业的扶持力度。
(十七)扶贫试点。创新扶贫开发机制，针对特殊情况和问题，积极开展边境地区扶贫、地方病防治与扶贫开发结合、灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点，扩大互助资金、连片开发、彩票公益金扶贫、科技扶贫等试点。
(十八)革命老区建设。国家对贫困地区的革命老区县给予重点扶持。
五、行业扶贫
(十九)明确部门职责。各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务。
(二十)发展特色产业。加强农、林、牧、渔产业指导，发展各类专业合作组织，完善农村社会化服务体系。围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。按照全国主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，增强贫困地区发展内生动力。
(二十一)开展科技扶贫。积极推广良种良法。围绕特色产业发展，加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。建立完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系，加快科技扶贫示范村和示范户
幸福工作室 建设。继续选派科技扶贫团、科技副县(市)长和科技副乡(镇)长、科技特派员到重点县工作。
(二十二)完善基础设施。推进贫困地区土地整治，加快中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量。推进大中型灌区续建配套与节水改造和小型农田水利建设，发展高效节水灌溉，扶持修建小微型水利设施，抓好病险水库(闸)除险加固工程和灌溉排水泵站更新改造，加强中小河流治理、山洪地质灾害防治及水土流失综合治理。积极实施农村饮水安全工程。加大牧区游牧民定居工程实施力度。加快贫困地区通乡、通村道路建设，积极发展农村配送物流。继续推进水电新农村电气化、小水电代燃料工程建设和农村电网改造升级，实现城乡用电同网同价。普及信息服务，优先实施重点县村村通有线电视、电话、互联网工程。加快农村邮政网络建设，推进电信网、广电网、互联网三网融合。
(二十三)发展教育文化事业。推进边远贫困地区适当集中办学，加快寄宿制学校建设，加大对边远贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。在民族地区全面推广国家通用语言文字。推动农村中小学生营养改善工作。关心特殊教育，加大对各级各类残疾学生扶助力度。继续实施东部地区
幸福工作室 对口支援中西部地区高等学校计划和招生协作计划。贫困地区劳动力进城务工，输出地和输入地要积极开展就业培训。继续推进广播电视村村通、农村电影放映、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。加强基层文化队伍建设。
(二十四)改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗与康复服务设施条件。加强妇幼保健机构能力建设。加大重大疾病和地方病防控力度。继续实施万名医师支援农村卫生工程，组织城市医务人员在农村开展诊疗服务、临床教学、技术培训等多种形式的帮扶活动，提高县医院和乡镇卫生院的技术水平和服务能力。加强贫困地区人口和计划生育工作，进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口计划生育服务管理。
(二十五)完善社会保障制度。逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助政策。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。加快贫困地区社区建设。做好村庄规划，幸福工作室 扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。
(二十六)重视能源和生态环境建设。加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等生态能源建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用。提高城镇生活污水和垃圾无害化处理率，加大农村环境综合整治力度。加强草原保护和建设，加强自然保护区建设和管理，大力支持退牧还草工程。采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。
六、社会扶贫
(二十七)加强定点扶贫。中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队，要积极参加定点扶贫，承担相应的定点扶贫任务。支持各民主党派中央、全国工商联参与定点扶贫工作。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。定点扶贫力争对重点县全覆盖。各定点扶贫单位要制定帮扶规划，积极筹措资金，定期选派优秀中青年干部挂职扶贫。地方各级
幸福工作室 党政机关和有关单位要切实做好定点扶贫工作，发挥党政领导定点帮扶的示范效应。
(二十八)推进东西部扶贫协作。东西部扶贫协作双方要制定规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作。国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。积极推进东中部地区支援西藏、新疆经济社会发展，继续完善对口帮扶的制度和措施。各省(自治区、直辖市)要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作。
(二十九)发挥军队和武警部队的作用。坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来。部队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。
(三十)动员企业和社会各界参与扶贫。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。
七、国际合作
幸福工作室
(三十一)开展国际交流合作。通过走出去、引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流。借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贫经验，共同促进减贫事业发展。
八、政策保障
(三十二)政策体系。完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。
(三十三)财税支持。中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。
(三十四)投资倾斜。加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。
幸福工作室 国家在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下(含县)以及西部地区连片特困地区配套资金。各级政府都要加大对连片特困地区的投资支持力度。
(三十五)金融服务。继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。
(三十六)产业扶持。落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。加强贫困地区市场建设。支持贫困地区资源合理开发利用，完善特色优势产业支持政策。
(三十七)土地使用。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地
幸福工作室 扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜。在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。
(三十八)生态建设。在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。
(三十九)人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。
(四十)重点群体。把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。继续开展兴边富民行动，帮助人口较少民族脱
幸福工作室 贫致富。推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。制定实施农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)，提高农村残疾人生存和发展能力。
九、组织领导
(四十一)强化扶贫开发责任。坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。各级党委和政府要进一步提高认识，强化扶贫开发领导小组综合协调职能，加强领导，统一部署，加大省县统筹、资源整合力度，扎实推进各项工作。进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，各级组织部门要积极配合。东部地区各省(直辖市)要进一步加大对所属贫困地区和扶贫对象的扶持力度。鼓励和支持有条件的地方探索解决城镇化进程中的贫困问题。
(四十二)加强基层组织建设。充分发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来。选好配强村级领导班子，以强村富民为目标，以强基固本为保证，积极探索发展壮大集体经济、增加村级集体积累的有效途径，拓宽群众增收致富渠道。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。带领贫困群
幸福工作室 众脱贫致富有突出成绩的村干部，可按有关规定和条件优先考录为公务员。
(四十三)加强扶贫机构队伍建设。各级扶贫开发领导小组要加强对扶贫开发工作的指导，研究制定政策措施，协调落实各项工作。各省(自治区、直辖市)扶贫开发领导小组每年要向国务院扶贫开发领导小组报告工作。要进一步强化各级扶贫机构及其职能，加强队伍建设，改善工作条件，提高管理水平。贫困程度深的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训要纳入各级党政干部培训规划。各级扶贫部门要大力加强思想、作风、廉政和效能建设，提高执行能力。
(四十四)加强扶贫资金使用管理。财政扶贫资金主要投向连片特困地区、重点县和贫困村，集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善扶贫对象基本生产生活条件，逐步增加直接扶持到户资金规模。创新扶贫资金到户扶持机制，采取多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。使用扶贫资金的基础设施建设项目，要确保扶贫对象优先受益，产业扶贫项目要建立健全带动贫困户脱贫增收的利益联接机制。完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评。建立健全协调统一的扶贫资金管理机制。全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫
幸福工作室 资金的行为。
(四十五)加强扶贫研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系。深入实际调查研究，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。把扶贫纳入基本国情教育范畴，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容、学校教育的参考材料。继续加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。同时，向国际社会展示我国政府保障人民生存权、发展权的努力与成效。
(四十六)加强扶贫统计与贫困监测。建立扶贫开发信息系统，开展对连片特困地区的贫困监测。进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，为科学决策提供依据。
(四十七)加强法制化建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。
(四十八)各省(自治区、直辖市)要根据本纲要，制定具体实施办法。
(四十九)本纲要由国家扶贫开发工作机构负责协调并组织实施。（据新华社）
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