PPP项目核心文件包含哪些5篇

第一篇：PPP项目核心文件包含哪些

PPP项目核心文件有哪些？

2017-04-20

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

一、实施方案

1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

二、物有所值评价报告

1、物有所值评价的概念。根据《关于印发

的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的(预)可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

三、财政承受能力论证报告

1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别(股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入)、支出测算(依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任)、能力评估(财政支出评估、行业和领域均衡性评估)、信息披露(项目名录、项目信息、财政支出责任情况)。

四、资格审查文件

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

五、采购文件（招标文件）

下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的内容。

(1)招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

六、相应文件（投标文件）

下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

七、评审文件

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

八、谈判文件

1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

九、项目合同

1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人(社会投资人)或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设(BOT、BOO形式适用)、项目的运营与维护、项目设施的移交(BOT、TOT形式适用)、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

第二篇：ppp文件解读

一、引言

2014年12月4日财政部和发改委同日就PPP发枪，出台发布3份PPP文件，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。想必住建部偷着乐，原建设部早在2004年颁布126号文就提出要在市政公用领域推行特许经营制度，毫无疑问是住建部首发PPP第一枪。以前，大家都在谈要不要PPP，三枪之后，现在则到了如何PPP（实操阶段）。毫无疑问，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下简称财金〔2014〕113号文)出台对“政府和社会资本合作项目”（PPP项目）项目实际操作产生积极正面推动作用。

二、按照中国目前法律规定PPP项目应该适用《中华人民共和国招标投标法》

财金[2014]113号文第一条开宗明义“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南”未提《中华人民共和国招标投标法》，这不是财金[2014]113号文主笔的疏忽而是蓄意。

财金[2014]113号文第十一条“

（七）采购方式选择”称“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。”明确规定PPP项目采购适用《政府采购法》，这是财政部一贯的观点，先前的财金[2014]76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门，按照政府采购规定选择项目合作伙伴。

笔者认为，法律适用问题是重大问题，财政部将PPP项目纳入《政府采购法》符合中国法律（包括《政府采购法》）吗？笔者认为将PPP项目纳入《政府采购法》不符合现行中国法律规定。

为什么有人将PPP项目纳入《政府采购法》调整？笔者认为，原因复杂。作为中华人民共和国执业律师，本文仅仅从法律角度分析原因。

首先，主张PPP项目适用《政府采购法》人士不清楚PPP项目并不是“政府投资项目”。

（一）国际实践证明PPP项目不是政府投资项目。

1、PPP模式中典型的BOT 是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓，后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT 强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。2、2014年10月23日发布的《第二十一届APEC财长会联合声明》附件A《APEC区域基础设施PPP项目实施路线图》明确“考虑到APEC区域巨大的基础设施需求和公共部门有限的财政资源，PPP提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式”，传统的政府采购模式无疑是政府投资项目。

3、英国PPP模式最佳实践表明PPP项目是“私人融资”项目，PFI现在是PF2是也。

（二）财金[2014]113号文第二十四条明确“政府和社会资本合作项目”（PPP项目）不是“政府投资项目”。

财金[2014]113号文比比皆是“政府和社会资本合作项目”，何为“政府和社会资本合作项目”？按照财金[2014]76号文关于PPP定义（解读），其实我们可以将“政府和社会资本合作项目”置换成“PPP项目”。那问题来了，PPP项目是政府项目吗？PPP项目是政府投资项目吗？PPP项目是私人投资项目（非政府投资项目）吗？财金[2014]113号文第二十四条明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。”充分表明PPP项目是“非政府投资项目”。政府能否“根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设”（国发[2014]60号文）将PPP项目认定为（转变）为“政府投资项目”？笔者的观点，如此认定不妥。

其次，主张PPP项目适用《政府采购法》人士无视中国法律规定。（1）主张PPP项目适用《政府采购法》的人士忽略（忘了）《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”之规定！（2）主张PPP项目适用《政府采购法》的人士忽略（忘了）《政府采购法》第二条第四款、第五款及第六款对货物、工程和服务的定义。《政府采购法》明确定义“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”为了适用《政府采购法》，有人就将PPP项目认定为是政府采购服务。笔者认为，将PPP项目解释为服务采购是闭着眼说话，有点点无赖哦。（3）财政部政府采购管理办公室主任的观点十分典型，但是似是而非。该主任在第六届“中国-亚行知识共享平台：深化公私合作”研讨会上有个主题发言，该主任认为“按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法”。笔者对该主任的观点不表示异议，国际上确实是将PPP项目纳入政府采购。可以言必称国际惯例但不要忘记中国国情和法律规定。中国《政府采购法》第二条第二款明确“政府采购”内涵为“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，由此可以得出结论：在中国货物、工程和服务是否纳入政府采购的标准是否使用“财政性资金”！该主任还称“各国实践表明，PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购，包括公共产品、公共工程和公共服务；另一类是使用者付费，也就是特许经营。因此，国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。”笔者对此也没有异议（确实是事实）。但是按照中国《政府采购法》分析，由于“使用者付费”的PPP项目也就是特许经营项目还款来源为终端用户付费政府并没有财政性资金投入，将“使用者付费”的PPP项目纳入政府采购范畴不符合中国采购法。

再次，主张PPP项目适用《政府采购法》人士不懂PPP项目为什么要适用《招标投标法》。法律包括《政府采购法》明确规定工程采购必须适用《招标投标法》，这是明确无异议的。工程项目为什么要适用《招标投标法》进行公开招投标？相关的招标投标法律规定不是从“融资”（钱）角度来规定的（在此不展开）。

最后，“《招标投标法》强调工程建设项目，《政府采购法》强调使用财政性资金。二者适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项目，故不应适用《招标投标法》；有些PPP项目是用户付费，或无法判断是否属采购范围，不应适用《政府采购法》。实践中，两部法律都以公开招标为主要方式，整个招标过程过于严格，对长达十几、几十年的合同，没有给政企双方足够的协商空间。”（王守清语），对教授的观点笔者十分赞同。笔者也认为《招标投标法》更适合工程采购的传统模式而不适合PPP项目，故要修法。笔者认为，修法远远不够，要尽快出台PPP专门法律。

三、结合本土实践学习国外最佳实践（如何理解SPV）

财金[2014]113号文第一条“为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南”未提《中华人民共和国招标投标法》，对此笔者可以理解。通观财金[2014]113号内容我们可以得出结论：财金[2014]113号文主笔参照了国际实践无疑。财金[2014]113号文内容包括附2名词解释充分证明了“令人欣喜的是，克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP，而且表面看是真正与国际接轨的一波，以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革”之说是有充分依据和理由的。

笔者认为财金[2014]113号文关于“项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构”及第二十三条“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”之规定有点点混乱。第二十三条是三段话，牵涉到至少三个以上主体，“相关机构”是相当神秘（何机构）？“相关机构”是否就是“项目实施机构”？“相关机构”同“政府”是啥关系？信托还是代理？“项目实施机构”同“政府”也是有区别的。根据中国公司法来理解，财金[2014]113号文之二十三条如此规定有点点混乱，法律关系不清，存在利益冲突。

笔者不敢妄下结论，称财金[2014]113号文参照英国PPP最佳模式.笔者可以结合英国最新规定（也不新了）谈谈英国PPP项目中项目公司股权结构（股权投资）最新实践。

英国PPP/PFI的新模式PF2。二十年来，公私伙伴关系在英国取得了巨大的成功，在英国大多数公私合伙项目采取的私人融资项目（PFI）来进行的。英国在同私人部门以伙伴合作提供公共基础及服务及体制创新方面一直保持着引导者（领先）地位。然而，事实上在英国，公私伙伴项目也不是都取得了成功。由于损耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光泽（吸引力）。2012年12月5日，英国财政部（HM Treasury）公布“关于公私伙伴关系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文简称：PF2 Policy)和“私人融资（2）标准化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文简称：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年发布的私人融资项目指引（PFI guidance）的“私人融资项目标准化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。PF2继续采用公私合营的模式，PF2又对原有的PFI机制作了很多重大的变更。英国财政部长Osborne称，新的机制将给纳税人提供更高的价值，其更具有确定性且能保证更快的实现交付。PF2新变化有许多，从原有的PFI机制变动中，我们也可以略微看到未来英国中央政府采购模式的趋势和走向。

PF2关于股权投资及SPV组成新变化。PF2新变化之一体现在英国SPV(特殊目的公司或项目公司）不允许具体采购公共部门（对应中国“项目实施机构”）投资入股并持有SPV股份。但是为了加强公私伙伴关系，英国财政部在财政部内新设立一个机构，名字叫central government unit（CGU）（希望中国财政部拟设立“中央支持基金”匹配CGU）,由它关注PPP项目的商务问题（commercially-focused）。CGU投入并负责公共部门股权投资安排（the public sector equity investment vehicle），GGU独立于采购公共部门。具体采购公共部门不投入股权投资，换句话讲，SPV（项目公司）的股东不包含具体采购公共部门，这是解决公共部门作为采购人和投资人双重角色利益冲突体制安排。

国家发改委牵头研究、调研并起草的“基础设施和公用事业特许经营法”“起草说明”中称，特许经营立法，有利于发挥市场机制作用，促进政府职能转变。通过特许经营，政府从市场能有效配置资源的领域退出，有利于解决管办不分的问题，妥善处理好合同签订者与监管者的身份。笔者认为，笼统提政府退出是不全面的。在监管问题上，英国的经验是地方政府退中央政府进。

笔者提醒PPP专家们高度关注英国SPV组成的新变化新规定新安排。互联网时代，要跟上别人的步伐，吸收别人好的机制及做法，如此可以少走弯路。

四、如何理解财金[2014]113号部分相应条款

（一）如何理解财金[2014]113号文第六条“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式”？

第六条其实是个定性判断（经验判断或价值判断），在法律人士看来第六条其实是可有可无。中国及世界PPP项目的实践均表明“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”适宜采取PPP模式。能否反过来讲“投资规模不大、但有需求、价格调整机制不太灵活、市场化程度不高的基础设施及公共服务类项目”不适宜采取PPP模式吗？恰恰是“投资规模不大、但有需求、价格调整机制不太灵活、市场化程度不高的基础设施及公共服务类项目”更需要PPP。那些项目可以采取PPP模式？笔者认为国家发改委“政府指导下的最新操作模式分为经营性项目（具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目）、准经营性项目（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施）、非经营性项目（缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务）（发改投资（2014）2724号文）或许更全面。笔者要指出的是（提醒）“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”是否就必须采取PPP模式吗？这要结合物有所值来判断，详见下面论述。

笔者认为PPP模式实际是个治国模式，各行各业都可以适用PPP模式包括政治体制。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)强调，PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”，如此重要的变革（改革）举措更应该做好顶层设计。

（二）如何理解财金[2014]113号文第八条“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”之规定？

笔者认为，根据国际上最佳实践，第八条规定则是牵住了是否实施PPP模式的牛鼻子。根据财金（2014）113号文对定性和定量的解释，笔者可以得出结论：项目适宜或不适宜采取PPP模式不在于“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”而是在于采取PPP模式“与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”及采取PPP模式“是否降低项目全生命周期成本”。笔者将第八条要表达的观点提炼出（明确）是否“物有所值”（value for money）是项目是否适用PPP模式的关键（前提条件）。

（三）如何理解财金[2014]113号文第九条“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”？

笔者认为，第九条规定十分有意思，可以解读（理解）为财政部门的一票否决制。在财税体制改革的大的背景下，十分必要。党的十八届三中全会对财政的定位是“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这与过去所讲的“财政是庶政之母”有异曲同工之处，皆说明了财政的重要地位。笔者认为，财政部门一票否决制这其实是财神爷最最利害之处。“开展财政承受能力论证”这是财政部特有的角度，地方政府及其他政府部门行政首长不可能如此考虑问题。是否可以理解第九条实为实施PPP模式前提条件（关键）？如此理解非常正确（当然不错）。举轻明重，传统模式（政府投资项目）更应该“开展财政承受能力论证”！笔者认为第九条规定可以如此理解（引申）：如果政府没有财政承受能力，甭说PPP模式项目就是传统模式项目都不能上马。笔者认为，按照逻辑发展的脉络，第九条之规定应该放在第八条之前：只有通过了财政承受能力的项目（PPP项目和非PPP项目）（项目上不上问题）才可以进行“物有所值”的评价（项目如何上问题）。

（四）如何理解财金[2014]113号文第十二条“财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式”之规定？

项目识别是适用PPP模式的前提，这个问题的重要性等同于国际私法中的识别问题。国际上的经验表明，项目适用PPP模式前提条件是物有所值，对此财金[2014]113号文的主笔十分清楚。财金[2014]113号文其实明确了通过“物有所值”和“财政承受能力验证”是项目适用PPP模式的前提条件。笔者在此要强调，鉴于“项目识别”中物有所值评价和财政承受能力验证的重要性，中央部门应该出台相关操作指南。地方确实需要中央层面的指导，地方政府需要的是实实在在的操作指南、标准合同、技术规范，如何Value for money。

（五）如何理解财金[2014]113号文第十七条关于项目采购方式之规定？

虽然财金[2014]113号文规定“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”，但是财金[2014]113号文编制者十分清楚“竞争性磋商”采购方式是PPP项目采购最佳实践。故在财金[2014]113号文对“竞争性磋商采购方式”作出十分详细的规定。笔者也认为，按照目前法律规定，PPP项目应该适用《招标投标法》。在《招标投标法》管辖下，工程采购采取公开招投标是常态。如果工程项目实施“竞争性磋商”则要修法。

（六）如何理解财金[2014]113号第二十八条关于争议之规定？

财金[2014]113号第二十八条提到在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注“合同修订、违约责任和争议解决”都是重大问题。律师对争议解决条款十分关注，然而财金[2014]113号第二十八条关于“

（三）争议解决”“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”没有采纳国际上通行的“争议解决升级条款”的最佳模式。笔者希望在将来出台的标准合同文本中见到同国际接轨的关于纠纷处理升级条款。

五、结论和建议

（一）笔者没有能力对推进PPP模式遇到的重大问题谈体会遑论谈观点，笔者仅仅是围绕着财金[2014]113号文部分相关条款谈点学习体会。

（二）建议尽快出台PPP专门法律，对推进PPP项目法律障碍进行清障，对顺利进行PPP项目牵涉的法律问题进行规范，做好PPP顶层设计。当务之急是要参考国际上最佳实践，总结中国几十年BOT/PPP本土实践，形成中国特色的PPP法律、标准合同文本和操作指引。

（三）建议中央相关部门出台一份（二份就多了）“物有所值评价指南”切实指导PPP项目识别工作。

（四）建议在中央层面成立PPP中心，协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构，则应成立一个明确由副总理牵头的跨部委PPP协调机构，旅游行业都有哦。

第三篇：PPP核心法规汇总

PPP核心法规汇总

（1）财金〔2014〕76号

2014年9月23日财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，被称之为我国PPP模式的总动员。（2）发改投资〔2014〕2724号

2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并随文下发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

2014年

（1）财金〔2014〕113号：财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（2014-11-29），以规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；

（2）财金〔2014〕112号：财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（2014-11-30），并发布了第一批30个PPP示范项目名单；（3）财金〔2014〕156号：财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014-12-30），制定下发《PPP项目合同指南（试行）》，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。

2015年

（1）1月19日，国家发改委公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》征求意见稿，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布了PPP项目合同指南。

（2）3月17日，国家发展改革委和国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。

（3）4月25日，国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《办法》规定将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。并强调“行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行”。

（4）5月5日，国务院转发了文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，要求努力营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境，积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，并下发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，成为公共文化服务领域推进PPP模式的首个指导性文件。

（5）6月25日，财政部下发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，进一步明确了加快推进PPP项目的实施和政策保障机制，并安排上报第二批PPP示范项目。

（6）7月2日，国家发改委印发了关于切实做好《基础设施和公用事业特许经营管理办法》贯彻实施工作的通知，进一步明确了贯彻落实《办法》的重要意义和重点任务。

（7）7月10日，国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局等联合下发了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，指出吸引社会资本进入是深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的重要举措。（8）9月25日，财政部下发《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》，发布了第二批PPP示范项目名单，共206个，总投资金额6,589亿元。此次公布的第二批PPP项目仍以公路、轨交等基础设施，以及养老院、医疗设施、污水处理、教育设施、城市管廊等公用设施为主。其中，河南省PPP示范项目达41个，数量排在第一位，占比达到20%；其次是云南省，PPP示范项目为18个，排在第二位，占比为8.7%。

（9）12月8日，财政部下发《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，要求对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

（10）12月18日，财政部印发《PPP物有所值评价指引（试行）》。

2016年

（1）1月初，财政部对外发布了《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿），共七章59条，成为我国PPP领域的第一部对外发布并征求意见的法律。随后，国家发改委发布了《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》，业内专家表示，特许经营法和PPP立法这两部正在起草中的法律，许多内容重复交叉，还有不少意见相左。

（2）2月22日，财政部、交通运输部联合下发《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》，明确要求通过引入市场机制，将公路水路交通运输领域部分政府公共服务事项从“直接提供”转为“购买服务”。购买内容包括公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等方面，将逐步交由社会力量承担。（3）5月28日，国家发改委、财政部联合下发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施；同时要求完善合理的投资回报机制，着力提高PPP项目融资效率等七个方面的具体措施，进一步做好PPP相关工作。

（4）6月12日，财政部、住建部、交通部、国土部、环保部、水利部等二十个部委联合印发《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，对开展第三批示范项目全流程进行了详细介绍和规范。并附录PPP示范项目的评审标准、申报PPP示范项目的材料清单和PPP示范项目申报清单。（5）6月21日，国务院下发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发〔2016〕48号），国务院副总理张高丽任组长，财政部部长楼继伟任副组长，领导小组办公室设在财政部，承担领导小组日常工作。财政部部长助理戴柏华兼任办公室主任。

（6）6月27日，财政部、环保部联合下发《关于申报水污染防治领域PPP推介项目的通知》，各省级财政、环保部门要把好项目质量关，确保项目设计符合财政部关于PPP相关规定。省级单位申报的推介项目数量不应超过10个，具体数量自行决定。申报项目需已纳入PPP综合信各息管理平台管理。

（7）6月29日，财政部、住建部联合下发《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》，各省级财政、住房和城乡建设部门要把好项目质量关，确保项目设计符合财政部关于PPP相关规定。各省级单位申报的推介项目数量不应超过10个，具体数量自行决定。申报项目需已纳入PPP综合信息管理平台管理。

（8）7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取PPP模式推广情况汇报。李克强当即明确要求由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。

（9）8月10日，国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）推进工作。业内专家表示，《通知》印发，标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可，接下来，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”个基础设施领域的PPP项目推进有望加速。至此，国家发展改革委与财政部两部门推进PPP工作职责分工得以明确，分领域牵头负责工作机制正式建立。

（10）10月11日，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求各级财政部门切实践行供给侧结构性改革的最新要求，进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。特别是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。（11）10月13日，财政部、环保部、交通部等二十部委联合下发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》，确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11,708亿元。同时要求第一批示范项目应于2016年底前完成采购，第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购，逾期未完成采购的将调出示范项目名单；第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购。（12）10月20日，财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知，进一步明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求。此办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。

（13）10月24日，国家发改委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。并指出政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。在项目融资及建设方面，指出PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。

（14）12月21日，国家发展改革委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》。要求各省级发展改革委于2017年2月17日前，推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目，报送国家发展改革委。国家发展改革委、中国证监会将共同努力，力争尽快发行PPP项目证券化产品，并及时总结经验、交流推广。这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化，对盘活PPP项目存量资产，提高PPP项目资产流动性，更好地吸引社会资本参与PPP项目建设，推动我国PPP模式持续健康发展具有重要意义。

（15）12月30日，财政部印发了《财政部政府和社会资本合作(PPP)专家库管理办法》(下称《办法》)，PPP专家库实行开放申请制，专家申请具体条件如学历、工作年限等也予以明确，入库专家工作职责、义务也有了说明。

2017年

（1）2月17日，上海证券交易所、深圳证券交易所分别对各自的市场参与人发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》。《通知》称，交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，明确专人负责落实相应职责，对于符合条件的优质PPP项目资产证券化产品建立绿色通道，提升受理、评审和挂牌转让工作效率。《通知》还称，项目申报阶段实行即报即审，受理后5个工作日内出具反馈意见，管理人提交反馈回复确认后3个工作日内召开工作小组会议，明确是否符合挂牌要求。项目挂牌阶段专人专岗负责，提升挂牌手续办理效率。当日，中国证券投资基金业协会也发布《关于PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案的通知》，确定专项计划管理人按照《资产支持专项计划备案管理办法》的要求，通过基金业协会备案管理系统以电子化方式报备PPP项目资产证券化产品，备案网址为：ba.amac.org.cn。

（2）2月27日，国务院办公厅《关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》，明确2017年立法工作计划，包括政府投资条例（发展改革委起草），私募投资基金管理暂行条例（证监会起草），基础设施和公共服务项目引入社会资本条例（法制办、发展改革委、财政部起草）等。这意味着我国首部PPP法将以《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》的形式出现。

（3）3月7日，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》。《意见》从5个方面提出了37条具体可操作的政策措施。《意见》指出，进一步激发医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力，着力增加产品和服务供给，不断优化质量水平，对于提升人民群众获得感、挖掘社会领域投资潜力、保持投资稳定增长、培育经济发展新动能、促进经济转型升级、实现经济社会协调发展具有重要意义。《意见》提出，引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展PPP项目示范。

第四篇：PPP项目操作流程及所涉法律文件

PPP项目操作流程及所涉法律文件

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

这里的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋。

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者予以认真的研究。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起 根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式，以政府发起为主。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况；②项目必要性；③项目规划；④项目建设条件分析；⑤项目投融资方案。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

在上述过程中，涉及法律文件是：

1、新建、改建项目： ①《项目可行性研究报告》；②《项目产出说明》；③《项目初步实施方案》。

2、存量项目： ①《存量公共资产的历史资料》；②《项目产出说明》；③《项目初步实施方案》。

(三)物有所值评价

物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。可根据具体情况设置补充评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。

PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

1、参照项目的建设和运营维护净成本；

2、竞争性中立调整值；

3、项目全部风险成本。

参照项目可根据具体情况确定为： 假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目； 最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。

政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十七条及有关规定测算。

PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。

项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台。物有所值评价报告内容包括：

1、项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

2、评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

3、评价结论，分为“通过”和“未通过”。

4、附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

在上述过程中，涉及的法律文件是：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值评价结论。

（四）财政承受能力论证

财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力论证的结论分为通过论证和未通过论证。通过论证的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式。

财政承受能力论证首先要进行责任识别。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

财政承受能力论证其次要进行支出测算。财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各现值）、运营成本和合理利润。计算公式为：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各现值）、运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。

风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本不利及最坏等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：

概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

财政承受能力论证的核心是进行能力评估。财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

在进行财政支出能力评估时，未来一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

通过论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。

在上述过程中，涉及的法律文件是：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括：①项目基础信息；②项目投资估算及资金筹措；③项目产出说明；④项目回报机制；⑤政府运营补贴支出；⑥风险承担支出。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

项目管理架构形成后，通常应当委托中介机构召开法律尽职调查。

一是项目内部调查。项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

二是外部投资人调查。根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。

在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

2、《资格预审申请》。

3、《资格预审评审》。

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》。

2、《竞争者须知》。

3、《采购方式说明》。

4、《采购程序说明》。

5、《相应文件编制要求》。

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》 应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容。

2、《补遗文件》。

3、《竞争性磋商相应文件》。

4、《采购需求方案》。

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》。

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括：（1）定义及解释；（2）项目的范围和期限；（3）前提条件；（4）项目的融资；（5）项目用地；（6）项目的建设；（7）项目的运营；（8）项目的维护；（9）股权变更限制；（10）付费机制；（11）履约担保；（12）政府承诺；（13）保险；（14）守法义务及法律变更；（15）不可抗力；（16）政府方的监督和介入；（17）违约、提起终止和终止后处理机制；（18）项目的移交；（19）适用法律及争议解决；（20）合同附件；（21）其他。

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及的法律文件是：

1、项目公司设立文件。

2、《融资方案》。

3、《履约保函》。

4、《项目产出绩效指标季/年报》。

5、《项目产出说明》。

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕(特许经营期满)后项目资产的移交。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金【2014】113号文)中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。此外，若PPP项目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交)运作模式，项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

PPP法律文本体系、核心条款

宏观来看，PPP（Public Private Paternship，公私合作）模式作为一种公共产品提供方式，具备两大功能：其一是交易，基本目标在于公共项目的资金融通与结构安排；其二是管理，基本目标在于公共项目的效率提升与福利增进。PPP模式实现上述两大功能的基础，是其内在的法律关系架构，外在表现为一系列法律文本体系，尤其是其中一些重要合同及关键性条款居于枢纽地位。对PPP模式法律文本体系作系统梳理，并详细解构个别核心条款，可为PPP模式中各方权利、义务的配置和调整，以及有效维护公共利益提供可鉴之资。

一、PPP模式的法律文本体系及公、私权益协调

PPP模式的法律文本体系主要由三个方面组成，一是基础交易合同体系，侧重于解决商务层面事宜，二是融资合同体系，侧重于安排资金、资本层面事宜，三是协调机制，侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜。事实上商务和融资合同文本中亦会涉及权益配置和程序性条款。但考虑到合同双方在文本中约定第三方义务在法理上是被禁止的，同时公共部门对于基础交易合同和融资合同体系的参与又十分有限，因此这里的协调机制主要是指以特许权协议为核心，涉及公、私间利益协调及公共产品提供的专门性机制设计。

（一）基础交易合同体系 基础交易合同体系按照项目商务架构，可以划分为如下几个子体系。其一，项目建设相关合同。PPP项目前期，通常由公共部门充任的项目发起人，会联合私人部门合作方，对项目发起和组织事宜进行谈判磋商，明确各方行动指南和职责分工，其合同文本成果通常为MOU（合作备忘录）和Route Map（路线图）。由于项目EPC（设计、采购和建设）事项不一定由PPP框架下的项目实质合作方进行，通常外包处理，加之与项目建设施工相关的经济、技术可行性论证以及环境社会影响评估事项绝大多数对外委托给独立第三方，这样就形成了工程合同、委托协议等法律文本。其二，项目运营管理相关合同。如果项目公司仅是一个资本平台，运营管理由专门的项目管理公司来承担，这类合同会由项目公司和项目管理主体签订。否则，相关契约通常会以项目公司章程形式体现。在内容上，通常涉及项目运行和经营管理，以及资产的管理和使用事项，对项目资产使用范围和期限、运营管理和后期投入等进行规约。其三，供应合同及产品销售合同。PPP项目不但要通过产品销售实现预期利润，从而有效吸引社会资本和私人部门参与，同时必须保证公共产品和服务的持续有效提供。供应合同主要保障的是能源或原材料等基础投入品供应的稳定性。项目产品销售合同的核心，一是交易价格，重点关注价格锁定程度，主要体现为阶梯价格或价格调整机制的确定；二是交易数量，重点关注产品的买方接收数量和结算数量的确定，一般有按照实际提供量、实际消费量或固定上限结算，以及Take or Pay（照付不议）等结算方式。

（二）融资合同体系

融资合同体系是PPP模式中政府和社会资本合作关系的本质体现。通常，PPP项目通过设立SPV（特殊目的实体）作为资金和资本整合的平台，因此SPV设立文件是融资文本体系的骨架。尤其是SPV章程和股东间协议，会在明确项目资产边界、协调股东权益和构建项目公司决策机制等方面起到核心作用。此外，项目融资往往会涉及贷款、债券发行和融资租赁等债权性质协议，根据不同的债务融资方式，会包含诸多一般性融资条款，当然其核心内容是资金价格、融资前提条件和放、还款安排。为保障资金安全，项目融资中通常会基于债权人或股权人利益，以及合理规避风险的需求，设置从属于股权和债务融资协议的抵、质押或担保措施，购买财产保险和信用保险，担保协议和保单条款的主干则是风险覆盖范围、受益人及赔付条件。为了有效配置追索、保全乃至债务重组、破产清算等事项中的债权人表决权，并在债权人间平衡保险和担保权益，对包括PPP模式在内的多数项目融资而言，债权人间协议是必不可少的。

（三）以特许权协议为核心的协调机制 PPP文本体系中协调机制的核心部分是特许权协议。赋予特许权是PPP模式能够有效吸引私人资本并成功运行的关键。一般情况下，特许权取得形式可被划分为协议授予和立法授予两种。而特许权协议在法律性质上则包括几个大类：一是特许经营权。此种情况下，经营权管理部门赋予项目公司使用特定公共资源，或在某一领域或地区经营特许业务的权利。特许经营权配置可以是排他性的，也可以是准入型的，但事实上均是对项目收益的保障。二是渠道许可。包括对特定原料或技术的使用许可，以及对产品销售特定渠道的许可。如果项目公司获得必备原材料或技术，以及销售产出品均完全通过市场竞争实现，不但会遇到稀缺性的限制，也往往会面临法律限制。尤其是当PPP项目的原材料及技术、产品销售渠道由公共部门垄断管理的情况下，渠道许可成为对特许经营权必不可少的补充，甚至成为特许经营权实现价值的前提。三是经济性优惠政策。通常采取税收优惠、公共事业收费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式，也可能附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支持政策。至于特许权是否必须与PPP项目本身相关，还是可以扩展为在私人部门其他经营行为中给予政策补偿，一直存在争论。从现实情况来看，公共政策可以基于公共需要对同公共福利直接相关的PPP项目给予特许权支持，但如果特许权同PPP项目本身完全脱离，不但难以实现对价平等，而且打乱了公共资源支出与其所应惠及的目标受众之间的对应性。

协调机制的一个重要组成部分是程序性文本，解决的是程序性事项，一般不涉及实体权益的配置。主要有法律适用相关约定、仲裁条款、解续约程序条款、争端解决机制和再谈判条款等内容。一个争议较多的问题是，PPP项目中的争端事项可否通过仲裁方式解决。在一般的项目融资中，仲裁因为其便捷高效的特性而被普遍运用。但PPP模式涉及公共部门，许多争端是围绕特许权协议而发生的。根据一般理论，政府行为中，类似PPP项目市场监管等行政行为只能纳入行政诉讼范畴，而政府作为公共法人所施行的民商事行为可以诉诸仲裁。另一争议较多的问题是，PPP项目中的税收优惠可否通过税收合同赋予。从目前国际来看，这种处理方式尚停留在讨论阶段，绝大多数国家不认可政府与纳税人间通过签订合同的方式约定税收义务。其主要原因在于，这种方式无疑将对税收法定形成破坏，因此几乎所有PPP项目中，税收优惠均通过法定形式赋予。

二、PPP法律文本体系中涉及公共利益的几项关键条款

PPP法律文本体系极其庞大，从近年来的国际实践来看，应对这种复杂性的有效手段是推广标准化合同。尽管PPP文本体系中诸多条款交织所形成的勾稽关系错综复杂，但这却是维护公共利益并激发项目效率所必需的。

（一）公、私部门风险配置条款

良好的风险配置机制是隔离PPP项目经营风险和公共财政风险的屏障。PPP项目中，公、私部门间风险配置条款的设计，不但要基于项目风险管理的需要，同时也应该基于有效激励的需要。在风险管理方面，一般认为应该根据不同主体对不同风险的控制力来进行风险配置。第一，不可抗力风险、法律风险及政策变化风险具有一定的共同特征，即它们均不属于公、私任一方在具体项目中可独立掌控的风险因素，因此一般由双方共同承担；第二，包括通货膨胀风险和需求风险等在内的市场风险，通常由公、私两部门共同承担，但私人部门承担主体部分。这主要由于在风险管理中起到决定性作用的是风险控制能力而非风险承担能力。尽管公共部门在通货和需求风险方面具有更大的承担力，但作为项目经营权的主要控制者，私人部门在项目市场化运营中更具风险控制与规避能力。并且如此分配市场风险能够有效隔离公共部门政策取向对项目实施的不当扭曲；第三，利率、运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险，通常由私人部门完全承担。这不但是公共部门实现项目风险转移的有效手段，同时也是约束私人部门项目经营行为的重要手段。在行为激励方面，尽管将风险完全转移给私人部门被认为是不适当的，但通过风险配置条款进行适当转移，能够促使项目公司有主动性将项目风险及项目风险管理成本控制在最低水平。PPP模式中公、私部门不但实现资本融合，而且事实上在公共产品提供方面形成委托代理关系，即PPP模式是公、私部门在民商事行为中的人资两合。PPP模式下，出于公共利益需要，公共部门是完整意义上的风险厌恶者。而私人部门的风险成本和预期收益不可能完全对等，并且往往基于对公共资源的良好评价而赋予PPP项目较高溢价。更主要的是，适当承担更多的项目风险，被认为是私人部门社会责任体系的一项重要内容。为了管控风险，私人部门必须提高管理水平和经营业绩，并采取包括信用保险、完工担保、财产保险等在内的保险措施，运用金融体系进一步覆盖风险暴露。由此，在贷款协议、股权协议和保单等融资合同中，往往又涉及保险权益转让和代位求偿条款。

（二）经营约束和监管条款

经营约束和监管条款事实上针对的是项目公司特许权使用行为。特许权配置实现了市场经营行为同公共利益导向的衔接，对特许经营权进行约束和监管的两个主要方面是实施范围和定价。其一，对特许权实施范围进行约束监管的重心在于，特许权的实施是否惠及目标受众，即PPP项目是否通过特许权配置实现了公共产品的供给目标。一些电力、水务、燃气等类别的基础设施项目，经常会在文本中设计一种接口模式，生产一端通过PPP模式运作，产品或服务接入后的销售环节则由公共性更强，甚至全国有或纯公共性的机构运作，由此来杜绝生产商进行价格歧视或特定消费者歧视。例如在罗马尼亚电力市场中，政府以赋予牌照、配额以及峰值调节等手段，组织私人资本投资建厂发电，而其国家电力公司负责整合电能和电网系统运营，ANRE（电力监管局）组织电力交易，各电力批发商和零售商负责与消费端对接。其二，价格约束和监管的方式，主要有资本回报率控制和产品或服务价格监管。目前看来，后者的应用更加普遍。一方面是由于价格监管更为简便，并能直接影响消费者剩余和公共产品供给水平，另一方面价格监管能够将对公共服务及产品质量的监督融合其中。

（三）退出机制及项目移交

对于PPP项目，尤其是基础设施类PPP项目而言，很难在其十几年甚至几十年的项目期间保持项目发起时的结构不变。尤其是当前项目管理中角色细分化和专门化日益明显的情况下，多数项目初始参与者仅专司个别职能，其退出和权益转让属于常态。例如Blackstone（黑石集团）在PPP领域，尤其是世界范围内的大型基础设施项目发掘、发起及运营管理方面具有卓越表现，但其并不长期持有多数PPP项目资产，而更集中于资本运作。为了保持项目管理的有效性，通常公共部门会在协议文本中要求关键的项目参与方在一定期限内不得退出，融资方也通常以此设定违约事项条款来规避风险。出于维护项目运行、保护公共利益的目的，在限制退出期结束之后，相关参与方可以选择退出，但对于其权益承接方做全面的资格限制，通常会对其管理能力、资本实力和信用水平提出较高要求。有些PPP项目会要求初始参与人的参与比例不得低于某一最低限制，以此来督促初始参与人继续履行职能，并在其承接方的遴选中负有履职尽责义务。

PPP项目使命完成之后，并不是无一例外地移交给公共部门。根据当初项目资产移交项目公司使用的方式，以及融资模式的不同，项目移交的处理方式也不尽相同。在直接股权融资的PPP项目中，除非公共决策认为项目PPP运作有延长期限的必要，否则公共部门在项目期结束之后一般会选择从项目中退出，从而将股份公开转让，同时赋予项目私人合作方优先受让权。在融资租赁模式融资的PPP项目中，公共部门通常在项目期结束之后以象征性对价将项目资产余值转让给项目公司或私人部门。而在资产支持债券、信用贷款等债务融资模式中，PPP项目公司在项目期结束之后通常走上重组之路，而公共部门则有可能从资产持有和信用支撑两个层面有步骤地退出。无论项目采取哪种形式移交，保证公共财产的保值增值都是一项不变的原则。

（四）项目拖期和支付

建设工程合同中对承包商有实质性约束作用的，是目标日期而非中间进度。尽管业主会根据事先的施工计划提出工期警示，但一般将由于承包商原因导致的工程拖期和延期交付视为承包商违约，其法律责任的厘定十分明确。而对于经业主批准的延长工期请求，除了双方协商调整施工计划之外，一般会导致业主对承包商的经济补偿。业主对延长工期计划的批准通常会被视为工程合同的补充条款，尽管这类条款通常附加解除业主对承包商经济补偿责任的表述，但在仲裁中承包商仍具有提出经济补偿要求的权利。因为业主既然批准延长工期，显然是同意将此视为不可预见事项，而承包商不可能在原报价中将这一不可预见事项考虑进去。

目前建设工程合同的移交接收和支付结算方面，通常采取的方式有固定价格、固定工期并一次性支付的“交钥匙”模式，以及分段移交、里程碑式付款的“实报实销”模式。必须说明的是，在合理的工期范围内，工程招投标通常会采用“低价者得”原则，但不排除因急于交付公共使用而将工期视为更重要的评标因素。完工支付的方式事实上是承包商提供给业主的卖方信贷融资，存在巨大的信用风险，通常会配备完整的风险分担机制和保险计划。而里程碑式节点付款对预算准确性和现金流量计划要求相对较高，通常还要在合同文本中载入工期和施工内容调整情况下的预算及定价调整机制。成本超支是工程概算中不可回避的风险因素，其处理方式同工程拖期较为一致。

总体来看，法律文本体系是维系PPP模式中公、私合作的基本纽带，也是PPP这一融资模式得以有效运行的灵魂。PPP模式作为一种公共项目运作模式，涉及公共利益，通过法律文本体系和条款设计，有效进行主、客体选择及权力义务配置，是公共财政的核心关切，并应被视为提升公共福利，同时又不致损失效率的有效途径。

PPP项目常见的几种运作方式

PPP项目没有最佳的固定模式，每个PPP项目都需要根据自身的特点和参与者的管理、技术及资金实力等因素选择合适的模式并对其进行调整优化。

下面介绍PPP项目常见的几种运作方式，包括BOT、BOO、TOT。

1、BOT 基本定义：BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，通常译为“建设-经营-转让”，实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

BOT的优点：

(1)降低政府的财政负担。

(2)政府可以避免大量的项目风险。

(3)组织机构简单，政府部门和私人企业协调容易。(4)项目回报率明确，严格按照中标价实施。政府和私人企业之间的利益纠纷少。

(5)有利于提高项目的运作效率。

(6)BOT项目通常由外国的公司来承包，这样会给项目所在国带来先进的技术和管理经验。

BOT方式的缺点：(1)公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解，谈判和磋商过程，以至项目前期过长，使投标费用过高。

(2)投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰。

(3)参与项目各方存在某些利益冲突，对融资造成障碍。(4)机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性。

(5)在特许期内，政府对项目减弱甚至失去控制权。

2、TOT 基本定义：TOT是英文Transfer–Operate-Transfer的缩写，即移交—经营—移交。TOT方式是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理;投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

TOT项目融资方式的优势：

(1)与BOT项目融资方式比较，TOT项目融资方式省去了建设环节，使项目经营者免去了建设阶段风险，使项目接手后就有收益。

(2)与向银行和其他金融机构借款融资方式比较，TOT项目融资，出资者直接参与项目经营，由于利益驱动，其经营风险自然会控制在其所能承受的范围内。

(3)与合资、合作融资方式比较，TOT项目融资，其经营主体一般只有一个，这样，在企业内部决策效率和内部指挥协调工作相对容易开展得多。

(4)与内部承包或实物租赁融资方式比较，TOT项目融资是两个法人主体之间契约行为，经营者在合同期内，仍有独立的民事权力和义务，按合同约定，经营者还可拥有部分财产所有者的权力。经营者取得财产经营权的费用也一次性支付。

(5)与融资租赁方式比较，TOT项目融资方式，省去了设备采购和建设安装环节，其采购设备调试风险和建设安装风险已由项目所有者承担。合同约定的标的交付后，经营者即可进入正常经营阶段，获取经营收益。

3、BOO 基本定义：BOO(Build–Own-Operate)是“建设-拥有-经营”的英文缩写，是指社会投资者根据政府赋予的特许权，建设并经营基础设施项目，但是并不将此项基础设施项目移交给政府或其授权的业主。

BOO与BOT项目运作方式类似，比较如下：

第五篇：PPP项目五阶段19个流程所需核心文件概述

PPP项目五阶段19个流程所需核心文件概述

关注PPP模式的人应该都了解，在财政部财金〔2014〕113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中，清晰的表述了PPP项目操作的五个阶段19个流程。那么在实施这些阶段流程时有哪些是比较核心的文件呢？

项目识别阶段

项目发起——《项目建议书》

项目筛选——①新建、改建、扩建项目《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》、《项目初步实施》

项目筛选——②存量项目《存量项目公共资产历史材料》、《存量项目产出说明》、《存量项目初步实施方案》

物有所值评价——《物有所值评价报告》

财政承受能力论证——《财政承载能力论证报告》

项目准备阶段——《项目实施方案》

项目采购阶段

资格预审——《资格预审公告》、《资格预审申请人须知》、《资格预审申请文件》、《资格预审评审报告》

项目采购文件——① 采购文件内容包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等；

项目采购文件——②公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购方式、执行政府采购法律法规等规定。

采购结果确认谈判与合同签署——《确认谈判备忘录》、《项目合同》

项目执行阶段

项目公司设立——《股东协议》、《公司章程》、《承继项目合同的补充合同》（或需）、《履约保函》

融资管理——《融资方案》、《融资担保》

绩效监测与支付——《项目产出绩效指标、编制季报和年报》、《政府支付台账》、《政府综合财务报告》、《项目合同修订报告》、《项目争议解决报告》、《项目提前终止报告》

中期评估——《项目中期评估报告》

项目移交阶段

移交准备——《项目移交清单》、《移交补偿方案》

性能测试——《移交资产评估报告》、《资产性能测试报告》、《法律过户和管理权移交手续》

绩效评价——《项目绩效评估》