基于PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的分析（精选）

第一篇：基于PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的分析（精选）

基于PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的分析

摘要：随着我国城镇化进程的推进，地方政府的资金缺口越来越大，基于此，各级地方政府不断通过PPP模式的方式吸引社会资本共同进行城镇化建设。但在此模式下政府在投融资体制和平台公司转型上还存在着不少需要改进的地方，本文对政府投融资体制在政企分离和公平竞争方面的改革及平台公司在成为真正意义上的公司和优化其资本与股权结构等转型方式进行了分析，并做出了相应的说明和阐释。

关键词：PPP模式；政府投融资；体制改革；平台公司

PPP模式是指政府通过和社会资本合作，来共同建设一些公共基础设施的一种项目运作模式。其最早起源于西方国家，上世纪九十年代被引入到中国经济体制改革之中，对于加快我国新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度起到了重要作用。为此，国务院、国家发改委和财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作模式的指导意见和管理办法，使PPP在国家经济发展中的地位正变得越来越重要，这就要求政府投融资体制和其所属的平台公司要快速转变其功能定位，以此来改革体制获得转型发展。

一、PPP模式下政府投融资体制改革

（一）政企分离

地方政府在社会经济活动中占有着主流地位，在当前的PPP模式下其经常扮演着幕后操作者的角色，导致PPP模式在运行中的各个环节都处在政府的操控中，使其实际上变成各级政府债务的延伸，通过模式所成立的平台公司也无法达到公司化的需求，甚至有的官员直接兼任法人代表，导致在融资体制的实际运行中形成了一切靠政府的尴尬局面。因此要想做好政府投融资体制改革，就必须要保证做到政企分离。其投融资体制面对不同行业有如下改革方式：

1.在房地产开发、道路运行等工程建筑类项目中，由于其具备相对稳定和持续的资金流入，这也保证了PPP模式下的社会资本具备了参与市场竞争的能力，这时政府就要从企业的运营中退出。使社会资本自负盈亏、自主经营，采取普通公司一样的运营模式，使其变成市场经济条件下自由竞争的一份子；

2.对于水暖工程、污水或垃圾处理、地下管网、城乡建设或文化旅游产业等具备一定收益的项目来说，政府投融资体制可以通过授予社会资本特许经营权的方式，双方通过分享效益和风险的方式实现项目转型；

3.对于公共体育设施、城市广场等公益和半公益项目，由于其投资大、周期长且收益困难，很难会有社会资本愿意参与，这就要求政府在投融资体制改革中将项目业务进行拆分，划出一些小的业务单元，独立开展PPP模式运作，独立核算，避免“吃大锅饭”现象的发生。

（二）公平竞争

政府要保证对社会资本做到一视同仁，要让市场在资源配置中发挥出应有的作用，使所有参与资本都能获得一个公平的机会。相关做法如下：

1.保证参与资本能在市场准入和信用获取的政策扶持上得到公平对待，避免舞弊现象发生，严厉杜绝行贿受贿现象出现，做好监督工作，一旦发现有暗箱操作现象必须严惩不贷；

2.以法律的形式明确各方的财产所有权，可以通过在融资平台获得产权确认的方式做好产权配制，以此来创新所有制改革，发展混合所有制经济，保证社会资本可以以平等、责任制的方式参与到市场竞争中[1]。

二、PPP模式下政府平台公司转型

（一）成为真正意义上的公司

政府平台公司需要依照《公司法》规范自身章程，努力成为真正意义上的公司，这需要做到以下几点：

1.公司各部分人员职责需做到明确，各股东、董事会、监事会和管理层要恪守各自的本分，保证公司各个运营环节能够做到密切配合，从而形成一个管理清晰、责任明确的现代化公司，尤其要杜绝政府人员进入到公司董事会、监事会或管理层中干预公司的运行，保证公司始终处于一个合理的运行状态之中；

2.在公司内部要逐步确立起现代公司应具备的竞争激励体制，引入职业经理人制度、员工责任制度和绩效工资制度，以保证公司的管理水平能够获得稳步提升；

3.要提升公司对抗风险的能力，保证公司财务报表的真实性。同时更要加强公司在年度、半年度的审计工作，可以通过聘请第三方审计的方式来监督公司的运营情况，从而做好对公司运营风险的控制，减少公司的运营成本，保证公司能获得良好收益。

（二）优化其资本与股权结构

1.优化平台公司的资本构成，推进公司资本走向证券化方向，这样可以有效盘活公司资本，获得大量的现金流而不产生额外的债务，从而保证参与到PPP运营中的各方都能获得一个良好的收益。这些收益公司还可以用来对新的项目进行投资，获得更多的利润，如果有贷款的话还可以用利润来进行??还，从而降低贷款过多可能会出现的资金链断裂风险；

2.改变公司的股权结构，在公司股权中注入优质资产，这样不但能提升公司偿还债务的能力，降低其运营风险，还能提升公司的盈利能力。对于公司一些能够出让的特许经营权、广告经营权或公共设施使用权等可以通过挂牌出让的方式吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中[2]。

三、总结

本文对PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的相关对策进行了分析，通过分析发现，运用文章中所列举的改革和转型对策能够取得使社会资本可以自由参与竞争、减少平台公司的运营成本，保证平台公司能获得良好收益从而吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中的良好效果。希望本文的研究可以更好的促进各级政府在PPP模式下做好投融资体制改革和平台公司的转型工作，确保我国的城镇化进程能够得到稳步推进，促进我国地方经济取得长远发展。

参考文献：

[1]杨贺龙.PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考[J].中国建设信息化，2016（02）：41-43.[2]王颖.地方政府融资平台风险分析与改革转型研究[D].河北经贸大学，2017.（作者单位：郑州新发展置业有限公司）

第二篇：政府性投融资平台业务转型方向研究

政府性投融资平台业务转型方向研究

一、政府投融资平台业务转型的必要性

1、政策要求平台转变运作模式。随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于试行的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制。规范地方政府举债融资后，项目也将分类融资建设，其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券筹资，纳入一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券筹资，以政府性基金或专项收入偿还；有收益的项目将推向市场，通过企业债券、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设，不得新增政府债务。

2、债务风险依然存在。虽然国务院及相关部委不断出台政策文件，旨在规范平台公司融资行为，化解政府债务风险，但从目前政策执行情况看，大多数平台公司仍在继续承担政府融资职能，仍在为公益性项目融资，且自身没有真正的经营收益，不具备债务偿还能力，仍然延续借新还旧的模式，债务风险仍然存在，且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。因此，在政策不断出台的情况下，平台公司仍将继续存在，且运作模式的转变不可能一蹴而就，需要一个过程。

3、转型是平台发展的唯一选择。从目前政策趋势看，未来平台公司将面临关闭、合并和转型三种趋势。第一，平台公司关闭将涉及资产处置、债务处理、人员安置、城建资金来源等问题，目前无有效解决办法，若关闭平台，城市建设发展将面临停滞局面，这是不现实的；第二，若合并平台公司，其职能将转向新的主体，其本质仍在承担政府融资职能，治标不治本，无实际意义；第三，平台若转型成功，一方面由其继续承担公益性项目投资开发职能，缓解政府财政压力，另一方面转变现有运作模式，增强平台自身造血能力和抗风险能力，保持健康有序发展。综合来看，转型是平台公司的唯一选择。

二、政府性投融资平台业务转型面临的难点

1、政府政策约束。作为国有企业，政府性投融资平台的投资行为、业务拓展方向等受国家及各地方政府的限制，如部分地方政府要求国有企业原则上不可以参与商品房开发，对于依靠政府背景，特别是具有大量优质土地资源的平台公司，无疑极大地限制了平台公司转型发展；另外，有些地方政府要求平台公司以引导资金的形式参与项目投资，但项目一旦培育成熟或上市，平台公司必须退出。这些政策都制约了平台公司的发展转型。

2、部门阻力较大。由于平台公司的转型涉及利益主体较多，甚至需要对现有资产资源进行重新配置，可能会损害部门或个人利益，因此需要地方政府的大力支持。根据中国现代集团大量项目经验，很多平台公司在转型工作推进中，一旦需要进行资产整合重组，往往阻力较大，甚至导致转型失败。

3、物质基础薄弱。目前，我国政府性投融资平台长期承担公益性项目投融资任务，形成了大量道路桥梁、公园等公益性资产，这些资产无法通过市场化运作产生经营收益，无法为平台公司业务拓展、债务偿还等提供物质保障。而经营性资产主要是通过划转的形式获取，通过自身经营积累的资产很少。因此，平台公司的业务转型缺乏有效资产支撑。

4、运营能力较弱。由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主，业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等，主要为政府提供服务，真正市场化业务开展较少，因此，平台公司在市场化人才储备、运作经验等方面严重不足，制约其转型发展。

三、政府性投融资平台业务转型关注点

1、从政府控制型转变为市场运作型。在市场化运作方面，平台公司必须改变现有的运作模式，不能不计成本、不计效益地盲目地承担政府性项目，对每个政府性项目都要进行财务测算，建立投入产出平衡模型，与政府建立市场化的合作机制，保证每个项目具有稳定的还款来源。同时，政府必须减少对平台公司投资行为的干预，赋予其自主投资决策权。

2、从资产注入型转变为价值导向型。在资产积累方面，平台公司需改变以往盲目追求做大资产规模的误区，以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向，通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式，获取更多更好的资产资源，为公司业务转型提供物质基础。

3、从资产经营型转变为资本控股型。在运营管理方面，平台公司不仅要在市场化机制下，做好国有资产的经营管理，实现国有资产保值增值，同时，应重点加强资本运作，以股权为纽带，通过直接投资、兼并重组等形式，加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度，通过扩大投资领域，增强公司抗风险能力。

4、从融资导向型转变为经营导向型。在职能定位方面，平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路，而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等，提高平台公司经营效益，进而增强自身融资能力和债务偿还能力，为公益性项目提供持续的资金支持。

四、政府性投融资平台业务转型方向建议投融资平台作为地方政府城市基础设施投资建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展，因此，政府性投融资平台的业务转型应围绕城市发展展开。根据目前全国各地方政府和平台公司业务定位看，未来平台公司业务转型主要有四个方面；城市基础设施投资开发、城市资源运营管理、国有股权管理、重点产业项目投资。

1、城市基础设施投资。厘清政府与平台公司之间的关系，改变平台公司“只融资，无回报”的现状，按照“谁投资，谁收益”原则，与政府建立契约关系，对由平台公司投资开发的公益性或准经营性项目，由政府通过购买服务、资源匹配、财政补贴等形式进行补偿，保证平台公司投入必有回报，建立平台公司“借、用、还”一体化投融资体系。

2、城市资源运营管理。对城市国有资源，特别是经营性资源进行统一整合，由平台公司对其进行统一包装策划、统一运营管理，实现国有资源的经济价值最大化，一方面通过市场化运作，实现国有资产保值增值，另一方面使沉淀的国有资产发挥财务杠杆作用，增强平台公司的投融资能力，最终将平台公司打造成为城市运营主体。

3、国有股权管理。赋予平台公司国有股权管理职能，对政府国有股权进行集中管理。一是将全部或部分国有股权注入平台公司，做大做实公司资产；二是将政府对外投资资金注入平台，由其代表政府进行对外合作；三是在PPP合作模式中，履行政府出资人职责，与社会资本合作。

4、重点产业项目投资。由政府赋予平台公司自主投资权利，根据城市产业发展规划，通过股权投资、设立产业投资基金、投资产业配套服务等形式，参与政府重大产业项目投资，培育新的利润增长点，放大存量资产价值，逐步做实平台公司，发挥好国有企业产业引导作用。总之，平台公司的业务转型不可能一蹴而就，不可能有适合所有平台公司的业务类型，各个公司需要根据自身发展条件、政府支持力度、当地产业经济环境等，通过拓展经营性业务，提高企业造血能力，保证在完成政府指令性任务的前提下，保持自身健康持续发展，适应政策趋势。

五、成功转型保障

1、获取政府支持。作为国有企业，政府性投融资平台的成功转型首先要获得政府的大力支持。第一，厘清政府与平台之间的关系，赋予平台更大的自主投资权；第二，注入更多优质资产资源，增强平台整体实力；第三，在平台发展中，给予税收减免、财政补贴等优惠政策。

2、化解债务风险。为保证平台公司业务转型成功，必须减轻公司债务负担，化解债务风险。其化解途径主要包括：资产置换和债务置换。首先，资产置换主要是通过为平台公司注入优质资产，增强平台偿债能力；其次，根据国家政府性债务管理规定，对债务进行分类处理，政府承担偿债责任的由政府偿还，直接降低公司债务规模。

3、优化组织管理。完善的组织管理体系是公司高效运营的保障。为保证平台公司业务转型顺利实施，平台公司需根据新的业务发展定位和发展模式，对原有的组织架构、职责划分、制度流程、管控模式等进行优化调整，以适应新的业务体系。

4、储备人力资源。人才是业务转型的实施主体。大多数平台公司原有的人力资源结构是以完成政府指令性任务为主，缺乏市场意识，无法适应新的业务运作机制，因此，一方面需要加强对原有人力资源的培训，另一方面要加大人才引进力度，优化人力资源结构。（李闯

中国现代集团管理咨询部供稿）

第三篇：政府投融资平台管控模式解析

政府投融资平台管控模式解析

【摘要】地方政府投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程上，发挥了不可替代的积极作用，同时也出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题，并由此引发了国家对地方政府各类投融资平台的治理整顿。在此背景下，投融资平台无不寻求整合发展，集团化趋势不可阻挡。因此，内部管理水平与集团化管理水平成为各投融资平台迫切需要提升的重要方面。

一、前言

我国经营城市的理念最早要追溯到周代时期，具体可以从《周礼·考工记》中的“匠人营国”思想找到对城市规划的解读。1991 年，上海率先成立城投之后，重庆、广东等省市也相继成立投融资平台。城投类企业具有政府和市场双重背景的特性，多元化融资、投资与经营的业务模式使其在地方财政、城市经营等领域扮演着日益重要的角色。

“十一五”期间，中国城投类企业开始进入高速发展时期，快速的城市化进程带来了城市基础设施大量客观需求，同时伴随着后金融危机时期政府投资为驱动载体的主动信贷创造，中国城投行业一片繁荣。

然而繁荣的背后，往往隐藏着巨大的危机，革旧换新顺应而生，才是各行各业达到基业常青的不二法门。对于极具特性的投融资平台来说，行业性危机日益凸显，变革管理方法，追求可持续繁荣，迫在眉睫。

二、投融资平台集团化管控趋势需求分析

随着国家加大对地方政府投融资平台的清理规范，城投公司寻求整合发展，在新形势下出现两种集团化趋势：战略控股趋势和金融控股趋势（见表 1）。

表 表 1 ：战略控股与金融控股对比

战略控股

金融控股

表现方式

通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。

地方政府整合地方性金融资源的融资潜力，通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台。

表现特点

在目标定位、功能发挥、发展方向上呈现领域综合化、分工协作化、市场化经营的趋势。

金融集聚效应

在这种集团化趋势下，原先的管理模式已经难以驾驭这些资产规模庞大、经营方式复杂的投融资平台。尤其随着企业产业门类的愈加复杂、管理层级的逐步增多，管理上出现了盲区。集团总部与其下属企业权力的分管部署、企业核心竞争力的集团化聚集等关键要素，无形中催生着投融资平台向集团化管控趋势发展。

三、集团化管控模式评估与选择

1.管控模式分类

集团管控模式按照集团对成员企业管控的紧密程度各有不同，主流观点分为三种典型的管控模式，即财务管控型、战略管控型和操作管控型。具体如表 2 所示：

表 表 2 ：管控模式对比分析表

管控模式

管控维度

集权分权度

核心部门

财务管控

财务

高度分权

董事会、经理层、财务审计委员会、财务部门

战略管控

战略

集分权结合董事会、经理层、战略委员会、战略规划部门

操作管控

综合高度集权

各职能部门

三种管控模式的区别在于对不同管控维度的侧重与综合。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。对于投融资平台来说，选择某种管控模式，即是以选择某种管控维度的权重组合，构成一个系统，来对集团的发展进行管理与控制。集团管控模式的选择主要受行业特点、组织规模、发展战略、企业家领导风格等因素的影响，投融资平台应深入分析和评估自身在这几个因素上的现状与特点，从而选择适合自己的管控模式。

2.管控模式评估

在对投融资平台管控模式评估中，现代集团依据五维评估法（图 1），从战略、结构和流程、功能定位、集分权形式、能力五个层面进行分析。

（1）战略

战略维度主要是指公司的经营理念和业务战略。管控体系的建立以完成集团特定的战略目标为目的，为实现集团的业务战略目标服务。所以，集团公司管控体系的指导方向是集团的经营理念；集团公司管控体系建立的基准是集团的业务战略。

（2）结构和流程

结构和流程是保障集团公司管控体系有效运作的重要支持体系。结构主要指公司的组织模式、管理结构和决策方式，它是实现管控模式的载体；流程主要是指报告、控制、绩效管理、信息系统、计划、预算和资源配置流程，是一组将输人转化为输出的相互关联或相互作

用的、与企业工作相关的活动，是实现管控的行动保证。

（3）功能定位

这里说的功能定位主要是指董事长和总经理在公司中的作用与地位。董事长和总经理在集团公司中的地位和作用直接决定了集团公司高层对组织的掌控能力。

（4）集分权形式

集分权形式主要是指集权与分权程度和对部门的授权程度与内容。它也是评估集团管控模式的一个重要维度，因为集权和分权直接决定了对集团的管控程度。

（5）能力

能力维度主要包括人员结构、技能和管理能力、部门能力、考核与激励和信息沟通方式几个方面。这一层面可以有效促进管控模式具体落实到每个岗位、每个员工。

通过以上五个层面的评估，投融资平台选取集团管控模式的依据得以量化、标准化，为更科学、更先进、更具现代化的提升内部管理水平与集团管理水平做了良好的铺垫。

3.管控模式选择

“归核化”是母子公司集团对子公司进行管控的主要思路之一，目前受到广泛采用。它强调集团公司对其核心业务的有效管控，而对非核心业务采取相对松散的管控模式。（如图 2所示）。

核心层公司作为集团的“造血”组织，通过提升盈利能力，从而提升集团公司的持续发展能力；紧密层子公司为集团公司提供“输血”机制，通过资本运作和股权收益，增强集团公司抗财务风险的能力，通过合并报表，改善集团公司财务指标；松散层子公司通过改善财务结构，提高集团公司的融资能力。具体管理侧重点如表 3 所示。

三、投融资平台管控模式实施要点

作为集团管控的方法论提炼，管控模式确定之后，需要依赖于科学性、实用性、系统性的实施要点：

1.追本溯源--政企分离

实现政企分离，构建市场化组织无疑是从本质上断除潜在问题。投融资平台政企双重背景的特性景制约了平台的良性发展，对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。

2.顶层巩固--领导重视

领导的高度重视无疑是从顶层理念上巩固了管控的机制。集团总部管控实施方案下达之后，各部门、各单位需要更广泛、更具力度的推广学习，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。

3.持续加压--基层督导

加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导作为对集团管控的持续关注，有利于企业自组织系统的构建。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的、适应集团公司发展要求及符合本单位实际的管控体系。

4.活水不竭--管理创新

集团管控体系构建是一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。

5.吏治推行--制度保障

礼法向来离不开吏治的护持。严肃管控纪律，强化企业制度的执行力是集团管控质量的有效保障。各部门、各单位要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理者的综合素质，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公司发展战略、提升企业核心竞争力的重要保障。

四、结束语

随着我国经济改革发展步入新的纪元，市场化浪潮不可逆转。投融资平台作为我国经济快速发展的重要参与者与贡献者，科学、可持续推行集团化管控模式，有利于全面提高管理

水平，强化应对内外部复杂变化环境的能力，提升市场竞争力和风险抵抗力。突破企业做强做优、科学健康发展的瓶颈，从而真正实现投融资平台的可持续发展。

第四篇：政府融资平台主要运营模式分析

中投顾问产业研究中心

政府融资平台主要运营模式分析

（一）主要运营模式分析

就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制

官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单

一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。

企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。

图表 地方政府投融资平台运营模式的类型划分

资料来源：中投顾问产业研究中心

（二）多元运营模式

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。此外，由于决策中各个主体都参与整个管理活动全程，问责的主体容易确认。

中投顾问·让投资更安全 经营更稳健

中投顾问产业研究中心

建立多元中心合作模式为地方政府投融资平台注入新的价值理念。罗尔斯在其著作《正义论》中指出社会普遍的公平和正义是人类的终极追求。在今天社会普遍的公平和正义表现为公共利益的最大化实现。对于政府的社会管理活动来说，实现一定区域内社会的公共利益是其社会管理的目标，其他的则是手段。要摆脱“管理行政”模式下“投入-产出”的简单效率观念和以GDP快速增长为主要指标的思路，将“公共性”价值理念重新设置在政府社会管理活动价值理念的核心地位。在地方政府投融资平台的建设问题上，要以“公共性”作为终极价值理念，将公共利益作为主线贯穿整个管理活动的始终，以社会的可持续发展和社会效益的最大化作为自身的职责要求。建立多元中心合作模式拓展地方政府投融资平台的参与主体。首先，是政府对自身角色认识的转变，在社会学中，角色由“自我认同”和“他人期许”决定。当前地方政府投融资平台“公共性”递减的一个重要原因就在于政府对自身角色认识的不完整。在地方政府投融资平台建设的问题上，政府在“中心-边缘”模式的影响下，将社会看作了被发动和运动的“他者”，没有正确认识到政府、社会在地方经济建设中的各自不同的功能和作用。在地方融资平台建设问题上，政府官员要承认政府同社会管理中其他主体：公民、民间组织和社会机构的主体地位，形成“主体-主体”的平等关系，同时还要正确认识自身作为社会管理制度建设者、引领者、参与者的角色。其次，更为重要的是执政党角色的转变。党对国家生活中的领导是在革命战争、社会主义建设时期中被历史证明了的，面对作为具有具体权利个体的公民，需要从新调整自身作为领导者的角色和功能。

建立多元中心合作模式实现从控制干预向治理服务的转变参与过程制度的构建需要。满足这样一些要求，首先是尽可能的让所有人参与进来，其次是所有人在参与的同时能够通过正常的渠道、途径表达自身的观点，这正是哈贝马斯等人提倡的“生活政治”旨趣。以往的实践中，地方政府投融资平台的建设需要尽可能的调动各种社会资源，在效率优先的选择下，地方政府通过运用其拥有的行政权力不断强化对社会资源的控制与配置，将所有可能会影响到政府资源配置的问题简单的归结为“维稳”解决，并将把其他主体排除在事务管理的过程，从而导致社会群体性事件的不断出现。要将当前地方政府投融资平台的建设工作从“控制-干预”模式转变为“治理-服务”模式，通过完善和规范各类社会主体参与地方政府投融资平台建设的合法途径，在对话、合作的框架内借助自身的治理能力而非行政权力的最大化运用来实现参与过程的“公共性”。

建立多元中心合作模式优化和拓展监督体制机制及方式。地方政府进行各种融资平台的建设，是在现行财政制度和法律体系管制之下，找寻地方公共物品供给资金渠道的不得已的变通之法，在此过程中，地方政府并未真正的走到过台前，而是一直在尽可能不违规的前提下进行幕后运作。但是，要从根本上解决人们日益增长的物质和文化需求，合理的促进地方政府投融资平台又快又好的健康发展，就必须在确定事权和责任的基础上，合理放开地方政府发行地方债权和建设债权的权力，让地方政府债务走向台前，通过借助资本市场，显性化、公开化、阳光化、市场化。首先，有必要对现行的《预算法》进行一定的修改，在部分地区和行业进行试点，等到时机成熟的时候，再以国家立法的方式允许地方政府发行部分政府债券用以解决城市建设中遇到的资金不足的难题。立法中，还应明确地方政府作为债务人的主体资格，并要求地方政府将现有的各类地方政府投融资平台举借的债务统统纳入其债务管理的范围，并依法编制地方政府债务预算，督促地方政府债务管理工作早日公开化、透明化，将各类可能的隐性债务、历史累计债务、资金的流向和用途进行公示和公告并纳入财政监督的范围，以便新闻媒体、社会公众进行有效监督。

其次，在我国现行的政治体系下对自体监督的依赖很难实现对地方政府投融资平台的举债行为进行约束和规范。可以通过借助地方人大及其常务委员会审议、票决的功能性约束；通过发改委、经信委等上级

中投顾问·让投资更安全 经营更稳健

第2页

中投顾问产业研究中心

部门对各地报批项目审核与调查；通过信用评级机构等中介组织等“第三方”的评估与信息公开。当然了，最具有督促作用的还是债权人“用脚投票的权利”和社会公众监督作用的发挥。只有通过建立多元化的地方政府投融资平台监督主体，完善监督的方式和路径，地方政府投融资平台的融资和举债行为就会受到来自利益相关方的全面监管和约束。

建立多元中心合作模式不断提升社会资本存量。社会资本是个体之间的联系-社会网络以及在此基础上形成的互惠和信赖的价值规范。社会资本是群体成员之间共享的非正式的价值观念、规范，能够促进他们之间的相互合作。如果全体的成员与其他人将会采取可靠和诚实的行动，那么他们就会逐渐相互信任。信任就像是润滑剂，可以使人和群体或组织更高效的运作。可以看到，虽然不同学者对于社会资本理论的解释有所不同，但都指向了构建在网络、信任和合作框架内的社会治理模式，尤其强调了在这其中第三部门的作用。

中投顾问·让投资更安全 经营更稳健

第3页

第五篇：011城市轨道交通投融资研究文集 政府民间合作 PPP 模式的实践与创新

内容提要

《城市轨道交通投融资研究文集》一书收录了作者近年撰写的轨道交通投融资方面的文章17篇，内容涉及城市轨道交通ppp模式的理论问题研究、票价政策研究、法律问题研究、案例研究、仲裁机制研究、国际经验研究、经营协议参考范本等方方面面，并附有国内城市基础设施建设方面的经营和管理办法。

ppp模式简言之，就是要根据轨道交通准公共产品的经济特点，将其公益性与营利性区分开来并进行量化研究，由政府负责公益性部分的投资和承担之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性问题；同时以营利性内容吸引多元化的社会投资，由社会投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前竞争招标机制和建设后科学合理的风险负担、利益共享机制，规范的监管标准和规则，实现政资分开、政企分开。

目录

加快ppp模式的研究与应用 推动轨道交通市场化进程

城市轨道交通投融资问题的研究与创新

地铁投融资与管理运营的思路及建议

政府主导 多元投资 适度竞争——引入ppp模式发展城市轨道交通的战略建议

ppp的定义和分类探讨

城市轨道交通项目ppp模式的结构比较分析

城市轨道交通ppp模式下的票价管制政策分析——地铁公私合作模式的票价方案分析 我国城市轨道交通ppp项目重大法律问题研究

北京地铁四号线ppp运作案例研究

伦敦地铁ppp模式中的仲裁机制研究

bt方式在基础设施项目中的应用研究

建立地铁专项转移支付制度 推进轨道交通平稳健康发展

利用债券市场 促进轨道交通融资创新

利用短期融资券改善轨道交通企业债务结构

地铁ppp项目《特许经营协议》重要条款参考范本

各国城市基础设施ppp主管机构简介

附录1：北京城市基础设施特许经营条例

附录2：国务院关于投资体制改革的决定

附录3：关于北京市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见

附录4：市政公用事业特许经营管理办法

附录5：北京市城市轨道交通安全运营管理办法

附录6：香港地下铁路条例

参考文献

后记：哈佛归来再谈轨道交通ppp