对农村闲置宅基地如何处理综述（写写帮推荐）

第一篇：对农村闲置宅基地如何处理综述（写写帮推荐）

对农村闲置宅基地如何处理（探讨课题）

摘要：农村宅基地属于农村建设用地的一部分。目前，中国农村存在相当一部分空置宅基地，这些宅基地的合理规划、利用关系到国家节约用地目标的实现和农村治安状况的改善。在分析现有农村空置宅基地实况及引发的社会问题的基础上，对农村空置宅基地管理法律制度作出几点思考：一是对农村“空置宅基地”作出明确的司法解释，确立空置权；二是完善农村空置宅基地国家法律制度；三是制定合理的农村空置宅基地配套法律制度措施；四是完善农村空置宅基地的收回的执法与监督制度。

关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考

目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年温家宝总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。

一、农村空置宅基地现状及引发的问题

(一)农村空置宅基地的现状及特点

我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。

目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。

(二)农村空置宅基地引发的社会问题

首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。

二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义

1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。

(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷

根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。

农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。

(四)空置宅基地执法与督察难以到位

涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。

三、农村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)对空置宅基地的严格定义

法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空置宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空置宅基地；对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空置宅基地；继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空置宅基地；对农转非人员或长期外出务工人员进行测查．如果经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空置宅基地。这一规定明确赋予村民两年、五年至十年的宅基地空置权，充分保证了村民的居住权，但期间过后使用权人的空置权利自然消失。对于宅基地上房屋限期做出处理决定，或放弃房屋所有权或折价处理。这样既充分保证了宅基地使用权人的权利，也保证了其他宅基地使用权申请人的权利。

(二)简化农村宅基地收回程序

收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。

(三)制定统一、全面、权威的农村空置宅基地法律

根据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十条规定的内容，对空置宅基地的处理规定比较全面，但是这一《意见》毕竟只是准法规。本人认为，我国应制定统一的农村空置宅基地收回法，把《意见》第十条的措施收入到《中华人民共和国土地法》中或者单独做出详细的国家司法解释。这就解决了法院在判案时不愿适用地方性法规、政府及其部门在工作中不能依地方性法规而行政的问题。

四、建立促进农村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定，严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用；对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。

2．建立农村闲置房屋的评估制度《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿)，对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。笔者认为对地上建筑物保存完好或较好，且有经济价值者，其所有人迁入城镇居住，只要其超过了宅基地5—1O年的空置期限就要进行合理估价，然后进人“宅基地储备中心进行住房交易”。对农村房屋的估价方法、程序、估价人员资质可以按照1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》。买卖双方协商一致，农民也可以自己估价。

3．创新农村空置宅基地腾退机制首先，农村空置宅基地到收回期限而拒不交回的，经乡镇级人民政府批准，备案于市级政府部门后，由村民委员会或农村集体经济组织根据宅基地评估的优劣等级收取租金，用这种不利性措施促使村民尽快交回空置宅基地。其次，根据经济水平以行政村为单位建立一部分宾馆式经济适用房，给予在法定期限内交回空置宅基地使用权的农转非、长期务工在外人员等在其回乡探亲过节时免费或只收取少量费用居住的优惠条件。另外本村村民退出闲置宅基地后可以享有随时另行申请宅基地的权利。村民房屋进入宅基地储备中心进行交易房屋以后，如果返还村中居住可以优先优惠购回其未进行交易的房屋。

4．完善农村空置宅基地的收回执法与监督制度法律必须是可以落实执行的条文，如果起不到应有的法律约束作用等于一纸空文。鉴于地方政府怠于执行农村空置宅基地的收回工作，首先加大对基层土地执法督察人员的培训，使他们熟悉土地管理法律、法规，落实责任；加大村级领导干部的责任力度，法律可规定空置宅基地10处以上的追究其监管责任。其次，建立村级国土资源协管员队伍，协管队伍可由大学生村官组成，他们初入社会，具有良好知识素养和环境资源保护观念，作风勤勉严谨。最后，为基层国土资源执法、督察人员配备必要的交通、通讯工具，解决其下乡难的问题。

第二篇：闲置农村宅基地退出调研材料

闲置农村宅基地退出调研材料

农村宅基地的退出与利用

浮山县国土资源局

随着城镇化建设和城乡一体化建设的进程，各类非农建设都需要占地，耕地面积急骤减少。为保障国家粮食安全，国家的土地管理政策越来越严格，使土地供需矛盾持续突出。与此同时，大量农民从农村转入城市，从交通困难的区域涌向公路沿线，造成农村宅基地闲置。

《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“农村居民一户只能有一处宅基地”，同时也对新审批的农村居民宅基地面积标准予以了界定。

面对国家对各类非农建设占地指标的严密控制，看看农村闲置宅基地的“清闲”，是那么的不合节拍。如何使农村闲置宅基地得到合理利用，已成为一个提上议事日程的问题，现就以浮山县农村宅基地利用状况为基础作一肤浅思考，供领导及同行业人士参正。

一、宅基地现状

浮山县地处临汾盆地东沿的山区，全县人口13万，据土地第二次调查结果显示，全县农村居民住宅用地面积56206.94亩，人均占地0.51亩，是国家规定村镇标准的2倍多。

（一）闲置宅基地不断增多

由于传统习惯，农村许多旧宅基地的面积普遍较大。过去每家每户普遍有车马禽畜、缸罐农具等，随着农业机械化的不断推广和普及，这种情况已成为历史，大宅基地已然是一种奢侈。除此之外，由于种种原因，致使农村宅基地闲置，亦或形成新的土地资源浪费。

1、扶贫移民搬迁。国家连续几年实施扶贫移民搬迁政策，解决贫困山区村民吃水难、走路难、就医难、上学难等实际生活困难，有计划地农民居住地进行搬迁，形成整村宅基地闲置。目前浮山县已全部搬迁的涉及6个乡（镇）15个行政村，闲置居民点面积902.9亩；部分搬迁的涉及9个乡镇42个行政村，闲置居民点面积2202.6亩；预搬迁的涉及13个行政村，与正在实施搬迁的加起来，搬迁后可形成闲置居民点面积1926.5亩。

2、地质灾害避险。自上世纪八九十年代起，采矿业在县内掘起，成为县域经济的发展支柱，但同时也导致地质灾害隐患的形成。因地质灾害避灾避险，需当地居民搬迁的涉及4个乡镇6个行政村10个自然村，原居民点占地面积453亩。目前有的村庄已搬迁，有的正在搬迁。

3、新农村建设。有一些村庄，在政府的引导下，加快推进新农村建设步伐，重新规划新村址，建设新农村，逐步撤离旧村庄，形成一个个“空心村”、沿路“线状村”，使旧村居民点渐渐闲置。

4、其它原因形成。有的农民因孩子上学、进城务工等原因，长期不回村居住，少数留守孤寡占居大片居民区，形成宅基地面积浪费。有的农民另辟新居，连农田都转包于他人，对村内住宅放弃管理，宅基闲置。对于有的山区村民，有住宅无院墙，虽不能算作超占，但已是事实上的占用，是另一种浪费现象。

（二）违法建房难制止

由于宅基审批日益规范，国家计划占地指标紧缺，一些农民等不得审批手续办下来，为了抢占地理位置，就想方设法搞违法建筑，与国土、住建等部门玩猫腻，尽管各职能部门执法人员疲于奔命，但常常也是望房兴叹。尤其是稍偏僻的地域，等巡查人员发现，违章建筑已悄然矗立。有的村庄，违法建房集中连片，形成规模。卫片执法检查，对于实际的工作，也限于事后检查，难以从源头遏制。由于是违法建设，大都没经过合理的规划，只顾先占先得，结果前扭后错，形成土地面积的浪费。

二、闲置宅基地整治历程

过去，主要从政策法规的宣传方面抓起，加强基层干部国土资源法律法规培训，不断唤起全社会节约集约利用土地的意识；坚持土地执法巡查，坚决遏制土地违法行为；开展违法违规建设建筑专项整治行动，严厉查处土地违法案件，逐步规范居民宅基地占地行为。

如今，在农村居民宅基地过程中，我县对申请宅基地的条件进行严格审查，对原住宅面积已超过新批宅基地面积标准的一倍以上的，对于卖出或出租住宅后申请新批宅基地的，坚决不予办理新宅基地占用手续。对于确需办理宅基地审批手续的，首先告知并由申请人做出建设新宅基地后，及时退出原宅基地的承诺。

为限制新批办宅基地批非占耕、批甲占乙、批少占多等行为发生，浮山县实行宅基地审批“三到场”，即基层国土资源管理所批前到场审查，批后到场放线，建后到场验收。对新批建宅基地形成强大制约力，减少了占地浪费。

近年来，随着经济社会的快速发展，土地供需矛盾日益突出。为进一步盘活闲置土地，去年以来，我县从实际出发，对全县闲置居民点进行调查，结合城乡建设用地增减挂钩政策的推行，经县政府同意，编制完成了浮山县城乡建设用地增减挂钩试点工作方案，且通过省政府批准。目前已完成增减挂钩项目区实施方案与复垦设计，通过市、省专家评审。根据县、乡土地利用总体规划，确定了天坛、响水河、北王、槐埝、东张5个乡镇的7个行政村的折旧区；结合地质灾害搬迁、扶贫移民搬迁、新农村建设与城镇发展，经过组织专家和有关人员进行论证、听证，确定了安置建新区和城镇/项目建新区。在一定程度上缓解了全县建设用地供需矛盾，为确保县重点工程落地、促进县域经济新的增长点培育，确保全县耕地总量动态平衡、保持经济社会持续稳定发展打下了坚实的基础。

三、执行中存在的问题

1、村民退出宅基地后，宅基地虽然是集体所有，但住房却是属于村民私有财产，房产不作处置，宅基地重新利用就有一定的困难。

2、村民宅基地退出后，要想重新利用，就需要整治，整治离不开投资，投资什么时候到位是摆在闲置宅基地恢复利用面前的现实问题。

3、农村宅基地的退出，一般不是统一性的，而是分村、分组、分户零星分散的退出，时间与位置不确定和不统一，使得农村闲置宅基地重新利用不容易。

四、农村宅基地退出设想

1、由专业部门根据农村山水林田路等具体地形地貌特点制定农村发展长远规划，本着节约集约用地的宗旨，明确分区（农业区、工业区、居住区等），统筹安排用地。居住区集中连片，为统一供水、供电、采暖、就学、就医等创造条件。

2、闲置宅基地的利用，由政府牵头，个人筹资（或以工代款），政府补贴，企业赞助，部门监督，统一建设。根据现实需要，因地制宜，分村制定建迁计划，逐步安排迁入新居，有序安排退出旧宅。村集体经济组织聘请资质单位对旧宅基地上的私有房产等附着物评估算价，合理补偿。旧宅由村集体统一复垦整治、管理使用。

3、征求并听取村民意见。不要求时间进度，只要求统一管理。进入新宅基由村集体设置统一条件，有序安排。

2012年9月29日

第三篇：农村宅基地纠纷处理办法

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农村宅基地纠纷处理办法

随着我国社会的繁荣发展以及经济体制改革的进一步深入，农村宅基地的经济使用价值日益提高，再加上国家新农村建设的优惠政策，致使近几年农村宅基地纠纷呈大幅度增长趋势，而诉至法院的宅基地案件自然不少。那么，有哪些农村宅基地纠纷案件呢？并且究竟该如何处理呢？

一、土地管理部门违法审批引起的宅基地纠纷案件

因土地管理部门审批宅基地，侵犯了相邻关系人合法权益而引起的诉讼，人民法院应以行政案件立案审理。法院主要审查土地管理部门在作出审批宅基地手续这一具体行政行为过程中，是否有超越职权、滥用职权、违反法定程序的行为。因而，土地管理部门从实体处理到审批程序各个环节中，只要有违法的情形存在，人民法院就应撤销宅基地使用执照或责令土地管理部门重新作出审批。

对于土地管理部门审批的宅基地属他人承包地、自留地，侵犯第三人土地承包经营权引起的纠纷，人民法院受案后，主要审查申请人

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是否符合《土地管理法》第六十二条规定的条件，所审批的宅基地是否在法律规定范围内，有无按《土地管理法》第四十四条规定办理农用地转用审批手续、有无考虑土地承包权三十年不变的规定等具体情况，作出撤销或者维持审批文件的判决。

未经土地管理部门审批或者采取欺骗手段骗取建房手续用地建房，侵犯了集体或相邻关系人利益引发的纠纷。

对于能够确认村民建房未经审批或采取欺骗手段骗取建房手续的非法用地建房，并且侵犯了相邻关系人合法权益，如影响邻人房屋通风、采光、通行等情况的，人民法院既可以作出排除妨碍、限期拆除违法建筑物的民事判决，也可以中止诉讼，建议土地管理部门作出限期拆除违法建筑物、退出土地的处罚决定。人民法院在审理非法建筑物买卖、确权等涉及宅基地使用权纠纷案件时，应注意只能裁决建筑材料的所有权，不宜明确非法建筑物的所有权归属。

二、争占宅基地以外的集体空闲地引发的纠纷案件

村民争占除宅基地以外的集体空闲地的目的是为了多占地皮、扩大墙院、堆放杂物等。对这类纠纷，人民法院应当告知到当地人民政府申请解决，不服政府处理决定的则可向法院起诉的，法院应以行政案件受理。土地为村集体经济组织所有的也可以直接向人民法院起诉，法律咨询s.yingle.com

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可要求占地者退出土地、排除妨碍，法院则应以民事案件受理，对当事人因争占空闲土地引起的财产损害赔偿案件，人民法院应根据具体案情处理。

三、建房户私下调换宅基地引发的纠纷案件

村民根据各自利益的需要，私下调换宅基地引发纠纷的，人民法院在审理此类案件时不仅要指出双方行为的违法性，同时可以建议土地管理部门依法吊销建房手续，收回宅基地。如果一方或双方已盖好房屋，为避免造成不必要的损失，可以在征得土地管理部门同意后，责令双方变更宅基地登记。

四、用地建房影响相邻关系人利益引发的纠纷案件

不适当使用宅基地而影响相邻关系的，如在同一规划线上，后盖的房屋宅基地基垫比先盖的房屋宅基地高一些，造成雨水和生活用水向邻人宅基地流淌，或后盖的房屋和设施影响相邻人房屋通风、采光、滴水、危及他人房屋安全，或在不适当地点建造厕所影响环境卫生、或擅自堵塞通道、截断自然水流等情况引发的纠纷，人民法院应本着依法、合理的精神妥善予以处理，确实给邻人造成损害的，应责令排除妨碍、消除危险、恢复原状或赔偿损失。

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五、未经共同使用人同意，部分共用人擅自使用共用的宅基地而引发的纠纷案件

对一宗宅基地可由两个以上村民共同使用，具有共同使用权，共有土地使用面积可以在共有人之间分摊。对于共同使用的宅基地在未经共有人同意，部分共有人擅自使用引发纠纷的，人民法院在受理案件后查明一方在建房时，对方明知而未提出异议的，可在不妨碍他人和公共利益的情况下判令占有人继续使用。农村宅基地使用权人与他人合资建房后发生的房屋产权纠纷，因涉及宅基地使用权，处理时应先征求土地管理部门的意见，如主管部门批准双方共同使用宅基地的，可以判决明确各自的房屋产权；如主管部门不批准双方共同使用该宅基地的，可以明确对房屋各自的份额后，判决房屋产权给有宅基地使用权的人。

六、未经有关部门确权和统一规划的宅基地因界址不明引起的纠纷案件

对于未经确权和统一规划的宅基地界址有争议、四至不明而引发矛盾提起诉讼的，人民法院应当告知当事人到当地政府申请处理。当事人不服政府处理决定的，法院应以行政案件立案处理。对经过统一规划和确权的宅基地因界址发生争议的，人民法院应以民事案件直接受理，查明土地使用证上的四至是否明确，长、宽、面积等数据与实

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际情况是否相符。除四至确实被移动外，应以四至为准确定宅基地使用权；如果争议一方土地使用证上所载明的面积与实际情况相符，另一方不相符或提供不出土地使用证的，人民法院应将该宅基地处理给实际情况与土地使用证相符的一方使用。

来源：（农村宅基地纠纷处理办法http://s.yingle.com/cq/466699.html）征地拆迁.相关法律知识

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第四篇：农村宅基地闲置原因与治理探析

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农村宅基地闲置原因与治理探析

摘要：随着城乡一体化的发展，农民纷纷涌入非农产业，并异地居住，许多农村宅基地长期处于闲置状态。解决农宅闲置问题，已是我国新农村建设的短板。造成农村宅基地闲置的原因是多方面的，但制度性缺陷是重要因素，应尽快明确宅基地产权，加快宅基地立法和规划，积极探索宅基地使用权流转办法，建立规范的农村宅基地市场，鼓励使用权流转，引导农民合理建房，全面提升土地执法管理能力，最终达到提高土地利用效率和集约化水平的目的。

关键词：农村宅基地闲置使用权流转

改革开放以来，农民收入有了显著提高，农民建房需求猛增，农村出现了一次又一次的建房热，各地“新村”林立。但由于许多地区在建房中缺乏整体规划，无序建房现象突出，超面积建房较为普遍，部分农户在建房后仍保留原宅基地，“一户多宅”情况严重。以重庆市西部某区为例，农村居民点面积为９２９８９．１亩，农村人口数为４６．３３万人，人均用地133.8平方 米，按照人均100平方米居住标准建设新农村，超出３３．８平方米。于是，新住宅不断向村外发展，村庄内农村宅基地闲置现象非常普遍，出现了大量几乎无人居住的“老村”，形成了农村宅基地闲置问题。据有关专家对我国农村宅基地闲置情况统计，闲置量在１０％-１５％之间，相当于整个城镇用地一半以上 的 规 模 闲 置。这一情况的出现，对我国稀缺的土地资源是极大的浪费，给当前农村土地管理和新农村建设带来了严峻的考验。

一、农村宅基地闲置现状及成因分析

（一）传统的建房观念及生活状态的变化，是形成闲置的重要原因，农民建房的传统习惯和对农村宅基地的基本看法，决定着他们对农村宅基地使用的态度。

１．农村居民的传统思想观念的影响。宅基地私有的观念是农居点管理困难的重要原因。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，但在实际生活中农村居民对农村宅基地普遍存在着私有的观念，认为宅基地是祖上传下来的，是一种私有财产。这就使农村居民有更多占有宅基地的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。

２．农民建房习惯的变迁。随着交通运输业的发展，农民的建房布点习惯发生了根本改变，从传统的沿河建房转为沿路建房。重新房建设、轻老宅改造，使宅基地占地量大，农村居民点规模偏小，土地利用率低。据重庆土地整理中心对合川、万州等地的典型调查分析，农村居民点以２０－５０户为一个自然村居多，约 占２０－５０％，６－９户的占１０－４０％，２户 以 下 的 占１５－２０％，区户均宅基地占地５３６．１９平方米，人均宅基地用地１５６．２９平方米，户均住房面积１９５平方米。

（二）农村居民宅基地使用者的状况，是形成闲置的内在推动力

随着经济社会的发展和人口的增加，农村住宅建设增加是很正常的事。但城乡一体化使大量农村人口涌入城镇，部分农民或定居在城市工作或转为城市居民，直接放大了农村宅基地的闲置量，造成土地资源的极大浪费。

１．人口的农转非。这些人在城镇有自己的住宅，但同时仍保留着农村宅基地，其宅基地长

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年处于闲置。但其在农村的闲置宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织无权收回，难以复耕。

２．进城打工。随着农村城镇化进程的加快，农民进城务工或转变成城市居民的人数日益增多，其包括两类，其一为季节性打工者，平时这些人租住在城市的出租房或单位宿舍中，在农忙、过年过节时返回农村居住，形成了宅基地季节性闲置。其二为准城镇化人口，虽然户口在农村，但在城镇里拥有住房，长年居住在城镇，其农村宅基地便长期处于闲置之中。３．农民土地法制观念淡薄，节约用地意识不强。《中华人民共和国土地法》明确规定，农村宅基地应归集体所有，农民只有使用权，农民建房必须经过严格的审批许可。但很多地方由于宣传贯彻不到位，一些人土地法制观念淡薄，认为土地是集体的，能占，就占千方百计多占宅基地，甚至有人将承包地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。

４．农民间的邻里纠纷。左邻右舍因生活琐事发生矛盾，部分家庭为此人际关系僵化，难以相处，为求解脱，一些家庭弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，不愿改建旧房，大量的空老旧房沉积，既影响了村容，又闲置了土地资源。

５．由于自然死亡、婚姻嫁娶等变化。前者产权人已经消失，在其继承人不愿入住的情况下，其宅基地便处于闲置状态；后者则属于人口的迁 移，由于其宅基地不允许流转，导致其中一方的宅基地处于闲置之中。

（三）宅基地管理落后、制度缺失严重，是形成闲置的根源

农村住宅用地之所以出现大量闲置，其根本原因是农村土地产权不明晰，在土地管理体制、机制、政策等配套方面存在一定的问题，导致农村宅基地无法合理流动。１．村镇规划管理滞后。我国长期以来一些地方村镇缺乏

农村居民点的整体规划，或村镇规划不完善、不科学，造成农村居民点规模较小，布局散乱。由于绝大多数农村居民的住房建房时间较早，房屋建筑老化，农村居民宅基地用地结构不合理，房型基本相似，不能适应现代生活的需要。自古以来农村宅基地除具有生活生产兼用性特点，如储存农具、农副产品及饲养牲畜等，有主房与辅房之分。但主房占地比例较小，辅房与晒场、庭院、家庭作坊等附地占地比例较大，据浙江 省嘉善县农村居民点调查，主房与辅房附地之比平均为ｌ：４．６，农村居民点内部用地结构不够合理，土地浪费严重，生产生活污水无序排放，居住环境较差，致使房屋更新换代速度快。

２．当前的农地制度，从供需两方面推动着农村宅基地闲置的产生。我国农村土地的所有权属村集体所有，而土地使用按人口在村集体内平均分配。宅基地管理采用政府土管部门审批与农村集体内部划拨分配相结合的体制，带有浓重的计划经济色彩。这一体制从供给和需求两方面促成了农村宅基地闲置。在宅基地供应上，土地制度名为集体所有，实际上它掌握在少数村主要领导干部手中。农民要获得宅基地，需要支付一定的费用，所以划批宅基地成为有些地方乡村筹集经费的主要渠道。在宅基地需求上，农民普遍认为宅基地是私有财产，在土地还不能自由买卖条件下，抢占宅基地成为他们积累财富的重要途径。

３．农村宅基地产权不明晰。农村宅基地为集体所有，个人只拥有其使用权。然而，个人虽不拥有宅基地的所有权，却拥有房屋的所有权。而一旦个人离开该集体，本应由集体收回的宅基地却因为房屋的存在无法收回。另外，一些农转非人口在城市占用住宅后，又不能退出农村宅基地，将其流转给别人。其后果是本应可以促进土地集约利用的城镇化最终导致城镇用地增加，而农村建设用地不减少，非但没有促进土地集约和节约利用反倒浪费了土地资源。４．农村宅基地制度缺失，流转难。农民在宅基地上建的房屋属私人财产，土地为集体所有，房屋所有人对宅基地拥有使用权。但现行政策规定，城市房产及其占用的土地使用权可以 自

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由买卖，而农民住宅的转让受到限制，不允许流转，农宅只能任其闲置。

５．农村土地管理规定不完善，缺乏有效监管手段。目前虽然已有了“一户一宅”的规定，但对空置住房缺乏相应政策。由于管理不严，执法力度不大，对一些违法用地问题处理不规范，存在以罚代拆、一罚了之的现象，给制止违法占地带来了不利影响。对超占的面积按照法律规定超多少拆多少，现实中很难执行，使执法陷入两难困难。

二、依法解决农村宅基地闲置问题的路径

农村宅基地的闲置，浪费了土地资源，不符合新农村建设的要求。应以土地集约利用的理念，依法整治农村宅基地闲置问题，这不仅关系到村容村貌的建设，而且事关新农村建设水平。１．加快宅基地立法，提高依法管理水平。目前宅基地管理立法滞后，现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏规范的可操作审批办法。须加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证、违规批地建房的处理等具体规定，指导土地管理部门的具体工作，杜绝土地浪费现象的发生。

２．明确宅基地产权，规范产权人行为。完善农宅产权流转制度，建立以永续使用权为核心的农村宅基地制度，明晰宅基地的产权，为农宅的顺利流转提供制度保障。在法律上对实际上存在的“ 永续使用权”给予明确规定和保护；产权完整和清晰是农村宅基地实现正常流转、减少交易成本的前提。应当弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可以享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。住宅产权同宅基地使用权应统一，须严格界定，并予保护。允许将属于本集体的宅基地流转给其他非本集体组织的公民或者法人经营，鼓励宅基地使用者将其宅基地租赁给其他村民转变用途进行农业生产或其他生产，村集体与其他管理部门不应干涉其收益，也不应将其收益截留。同时应当出台一系列限制产权人闲置宅基地等的措施，促进宅基地资源的合理配置。３．建立规范的农村宅基地市场，鼓励合理流转。建立政府管理下的农村宅基地市场，允许农民宅基地使用权合理流转，完善社会主义市场体系。农村宅基地流转体现了合理利用土地的要求，有利于集约利用土地资源。须制定农民宅基地使用权流转制度，允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件和范围内自由流转。坚持用途管制原则，可以将宅基地连同上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农民，也可以转让给其他农民。为鼓励合理流转民，流转收益则主要归原使用者所有，而对农民宅基地实际使用面积超过规定标准的部分，在土地流转后应将超出部分按规定比例上交，以切实保护土地所有者和使用者的土地权益。农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地。禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地，谨防商业投机活动。

４．积极调整村庄结构，合理规划建设农村社区。目前我国农村居民点分布散、居民点规模小、生活基础设施缺乏，且农村各村庄拥有的资源量很不相同，经济社会发展差距较大。为改变这种不平衡状况，创造和谐的农村发展环境，须尽快调整村庄结构。亟需对农村宅基地进行规划、集中安排，加快中心村镇建设力度，使基础设施和公共服务向农村延伸。将那些零碎布局的居民点迁移入中心村，同时，相对集中的居民小区实行农村小区化管理，消除城乡二元结构。这样可以对腾出的宅基地进行复耕整理，提高土地利用率。

５．加大宣传力度，引导农民合理建房。要充分利用各类媒体，大力宣传宅基地集约化使用的意义，通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的建房观，使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。严格控制人均用地，清理超标占地建房，要控制土地增量，一旦人均用地达到临界值，该区域的农村居民点用地须从存量土地中挖潜，以盘活存

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量。加强执法力度，严格检查审批后的农户建房情况，特别是要调查农民新建住房后旧房的拆除情况，防止出现新闲置房，提高土地利用效率和集约化程度。

参考文献：

［１］王鹏翔：对城郊农民宅基地管理的政策建议，《中国土地》，２００６年９月，第１６—１７页。［２］刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，２００６年版，第３２３—３２４页。

第五篇：国有土地闲置处理办法

国有土地闲置处理办法

一、闲置土地的认定

根据《闲置土地处置办法》，以下情形应认定为闲置土地:

（一）未经原批准用地的人民政府同意,超过国有土地使用权出让合同约定的期限未动工开发建设的;

（二）国有土地使用权出让合同未约定动工开发建设期限,自国有土地使用权出让合同生效之日起满1年未动工开发建设的;

（三）未经批准中止开发建设连续满1年,且开发建设总面积不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%,其中,房地产开发项目…

当然，因不可抗力、政府及其有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作（不含用地单位或个人应承担的工作）造成动工迟延的,不认定为闲置土地。

二、闲置土地的处置

如果某宗土地闲置满1年不满2年的,按出让土地价款的20%征收土地闲置费；如果土地闲置超过2年,用地单位或个人选择在限期内开发建设的,除按出让土地价款的20%征收土地闲置费外,还应按规定征缴增值地价，其中增值地价为该宗土地现行评估地价与原出让地价的差价。

如果某宗土地闲置超过2年的,按下列方式处置:

（一）具备动工开发建设条件的,限期开发建设;

（二）不具备动工开发建设条件的,由政府协议收购;

（三）符合法定收回条件的,由政府依法无偿收回;

用地单位选择限期内开发建设的,应当自收到闲置土地认定书之日起20个工作日内,持有关证明材料向市或县土地行政主管部门提出申请。若超过20日的期限的，由政府无偿收回闲置土地使用权。

用地单位拒不交出被依法收回的闲置土地的,由市或县（市）人民政府土地行政主管部门责令其在20个工作日内交还土地,并处以每平方米10元以上30元以下罚款。