第一篇：新型农村合作医疗论文
摘 要
新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措，目前这项制度的实施还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。
关键词：新型农村合作医疗制度 问题 对策 农民
目
录 前言.........................................................................................................1
1.1 新型农村合作医疗的背景...................................................................1 1.2 新型农村合作医疗的现状...................................................................2 1.3 新型农村合作医疗的意义...................................................................2 新型农村合作医疗存在的问题............................................................2
2.1宣传工作不到位.................................................................................2 2.2 农村医疗卫生基础仍然薄弱...............................................................2 2.3 筹资机制的不足................................................................................2 2.4“道德风险”和“逆向选择”.............................................................3 2.5 问题突出管理工作滞后，立法不完善.................................................3 新型农村合作医疗问题解决的的办法................................................3
3.1 进一步强化宣传教育工作...................................................................3 3.2 改善农村医疗机构基础条件和服务模式..............................................3 3.3 加大中央和地方财政的支持力度.....................................................4 3.4 规范医疗服务行为，控制医药费用不合理增长....................................4 3.5 不断完善政策制度.............................................................................4 结语.........................................................................................................5 后记.............................................................................................................5 参考文献.....................................................................................................6 附录.............................................................................................................7
1前 言
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度，是中央政府为解决农民“因病致贫、因病返贫”的重要举措，胡锦涛总书记在十七大的报告中强调:“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系。人人享有基本医疗卫生服务”。这表明党中央对新型农村合作医疗制度给予了高度重视。
2003年以来，在各级政府的领导下，各有关部门共同努力，广大农村居民积极参与，新农合工作取得了显著成效。农村地区已全面建立起新农合制度，制度框架和运行机制基本建立，农村居民医疗负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。但在具体实施过程中还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。
1.1新型农村合作医疗制度的背景。
随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。
1.2新型农村合作医疗制度的现状。
2002年lO月29日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。
1.3实行新型农村合作医疗制度的意义。
1）农民群众根本利益的直接体现。在开展新型农村合作医疗工作的地区，看病就医率有了明显提高，真正体现了广大农民群众的根本利益。
2)落实科学发展观、构建和谐社会的重大举措。推进社会体制改革，扩大公共服务，推动建设和谐社会。
3)完善社会主义市场经济体制的必然要求。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证广大农村社会的稳定和发展，同时也是农村社会保障制度的重要组成部分。
4)实现全面建设小康社会目标的必要条件。加大对农民健康保障的支持力度，使其有同等的就医机会、适宜的医疗保障水平，是全面建设小康社会的必要条件。
2新型农村合作医疗存在的问题。
建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具体体现。由于此项工作尚处于起步阶段，各项管理制度和实施方法还不尽完善，在实际运行过程中还面临诸多困难与问题。
2.1宣传工作不到位。
新型农村合作医疗的参加对象是农民，农民对合作医疗的认识和接受程度至关重要。因此，如何通过宣传使农民从思想上意识到参合的重要性便成为一大问题。在农村经济条件还不宽裕的地区，农民希望有合作医疗，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识，没有一种固定的医疗消费投入意识。
2.2农村医疗卫生基础仍然薄弱。
政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建设相对滞后。卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占据了大量的卫生资源；而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱。农村卫生基础设施滞后，乡镇卫生院房屋破旧，一些贫困地方的卫生站甚至存在危房，医务人员短缺，且整体素质不高，长期得不到培训，技术骨干严重流失，很难满足农民日益增长的，多层次的医疗需求。
2.3筹资机制的不足。
资金筹集对于我国新型农村合作医疗保险来说是十分重要的，是保证其持续顺畅运行的基础。
新农合实施过程中，有部分农民虽有能力但却没有缴费参加保险，这可能由于新农合实施的年限不长，农民对于它的前景还没有足够的看清楚，同时农民对于很多干部及政策也存在着不信任的因素。新农合已经筹到的资金，好多是基础执行人员上门收取，甚至采取谈判 的形式来筹集，还有一部分甚至采取强制性的措施。这样筹资方式只能保证一时能筹集到所要的资金，但对可预见的未来能否持续筹集到稳定的资金并不能起保证作用。
政策规定的筹集资金程序是一层一层来的，中央补助资金是要在地方政府补助资金到位后拨付，地方补助资金是在农民交费后再拨付。而由于农民对地方政府存在着不大信任的因素，很多时候不愿意先交钱，担心地方政府收费不透明，这样筹集资金就不大顺利。一些基层干部为完成规定指标以追求政绩，强迫农民参加新农合，还强迫一些卫生院和乡村医生代收费用。再者，基层出现财政紧张时无法兑现对农民的资金补助，从而导致中央和上级财政拨款未能按时到位。
2.4“道德风险”和“逆向选择”问题突出。
道德风险的问题主要表现在：一些医生为获取回扣，往往多开些药甚至开贵药，这给农民增加了医疗负担。还有一些定点医院为追逐过多的利润，提高医疗服务的收费，抵消了新农合给农民带来的优惠，农民的利益遭受到损害，削弱了农民参加新农合的积极性。
逆向选择的问题主要表现在：往往是风险高的患者比风险低的患者更愿意参加医疗保险。一些容易生病或者身体状况很不佳的人群往往更倾向于参加新型农村合作医疗，而身体健康的人群参与的积极性却不高。同时，对参保农民的费用控制目前也缺乏一些有效的方法，很多时候出现小病大看，无病骗保现象。这些逆向选择一旦产生，将对新农合的可持续发展产生很不利的影响。
2.5管理工作滞后，立法不完善。
1）新农合制度从试点到实行已经有几年时间，但是目前国家还没有将其纳入强制实施的法律范畴。国家有出台《国务院关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》，但是还没有一些具体的法律法规来指导新农合的实践。
2）很多地方采取签订责任书的形式以期加大基层干部参与合作医疗的责任心和统一他们的思想，但是这些措施随意性较大，也容易受到各种因素的干扰。同时，农民、医疗机构和政府和商业机构之间四方并没有建立起合同关系，农民在权益受到损害时往往申诉无果，大大削弱了农民参加新农合的积极性。
3）由于缺乏配套的政策制度和法律法规，对于保险公司、政府和政府主管机构之间权利、义务和责任无法区分清楚，这也大大影响到保险公司参与保险的积极性。
3新型农村合作医疗问题解决的的办法
3.1进一步强化宣传教育工作。
各乡镇要成立新型农村合作医疗宣传工作队，与村组干部一起深入村屯、农户家中，耐心细致地开展宣传发动工作，让农民真正了解新农合的新政策，坚定农民的参合信心，巩固提高农民参合率。
3.2改善农村医疗机构基础条件和服务模式。
1）调整优化农村卫生资源，加快服务模式改革。动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。
2）是增加农村卫生投入，加大卫生支农和扶贫力度。增加农村卫生投入，特别是加大对欠发达地区的卫生支农扶贫力度，缩小地区差距，保障欠发达地区农民也能享受到新政策利益。
3）是加强对医务人员的培训，加强人才培养，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到卫生院工作，提高现有医务人员的业务技能。
3.3加大中央和地方财政的支持力度。
政府成为合作基金的筹资者，这就要求各级政府财政应当配备等额数量的专项资金作为合作医疗的启动资金，逐步加大对农村合作医疗发展的投入力度。另外，新型农村合作医疗在资金的筹集上，更加注重了对社会闲散资金的筹集。在各地区设立了合作医疗基金会，发动社会各界知名人士为新型农村合作医疗筹资。
3.4规范医疗服务行为，控制医药费用不合理增长。
1）要采取多种综合措施规范医疗服务行为。各级卫生部门要加强对定点医疗机构服务行为的行政监管，将定点医疗机构做好新农合工作情况纳入日常工作考核指标体系，对出现的违规违纪行为要按照有关规定严肃处理。要注重发挥协议管理在定点医疗机构管理中的作用，建立健全新农合定点医疗机构的准入和退出机制，通过协议实行动态管理。探索建立本县（市、区）以外定点医疗机构信息沟通和监管制度，由省、市（地）级新农合管理机构确定同级定点医疗机构，并实施监管。对定点医疗机构的检查、用药等行为进行严格监管，合理控制药品费用和大型设备检查。
2）积极开展支付方式改革，控制医药费用不合理支出，可推广单病种定额付费和限额付费制度，合理确定病种收费标准，逐步扩大病种范围，严格掌握入出院标准；开展门诊统筹的地区，要积极探索门诊费用总额预付或总额核算的支付方式。
3）发挥社会和舆论监督对医疗机构服务行为的约束作用，推行医药费用查询制、平均住院费用公示及警示制度，完善补偿公示等多项措施，建立医药费用监测和信息发布制度。各级定点医疗机构也要切实加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药、收费等方面的规范、制度和自律机制，加强绩效考核。
3.5不断完善政策制度。
各县（市、区）要根据要求落实新农合管理经办机构的人员编制，保证必要的工作经费。建立健全各项内部管理、考核制度，继续加强管理经办人员培训，提高管理经办服务水平。加快推进新农合信息化建设，逐步实现新农合经办机构与定点医疗机构的联网。建立监管的长效机制，提高监管的水平和效率。
从长期来看，应通过立法，比如制定《农村基本医疗保障法》，以明确赋予全国农民医疗保障权，使农民真正享受到“有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这样，才能从根本上有效解决现实中的各种认识误区和实践困境，从而使农民真正感受到当下民本政府“以人为本”的德政，并使其作为公民应享有的保障健康的权利得以真正实现。
4结语
新农合制度的巩固和发展关系到亿万农民的切身利益，是一项重大的民生工程。要继续坚持和完善政府领导，卫生部门主管，多部门配合，经办机构具体承办，医疗机构提供医疗服务，农民群众参与的管理运行机制。各级卫生、财政、农业、民政等相关部门要在各级政府的领导下，加强协调，密切配合，各负其责。卫生部门要充分发挥主管部门的作用，做好政策拟订、组织实施和综合管理工作；财政部门要加大投入力度，加强对财政补助资金和新农合基金的监管；农业部门要做好宣传推广工作，协助筹集资金，监督基金使用；民政部门要做好农村医疗救助工作，加强与新农合制度的衔接，帮助贫困农民解决特殊困难。各部门要根据各自职责，积极支持，共同促进新农合制度不断巩固完善，持续发展。
后 记
本论文是在导师李老师的悉心指导下完成的。由于经验匮乏，知识有限，从开始选课题到论文顺利完成期间遇到了不少困难。衷心感谢那些可敬的老师、朋友、同学，他们给了我很大的帮助。在这里，我特别要感谢李老师，从论文题目、内容，甚至每个字与标点他都一一给出了修改意见。她的严谨、认真、一丝不苟的工作作风令我十分敬佩，同时也是我永远值得学习的地方。再次感谢李老师对我论文的指导！
参 考 文 献
[1] 中华人民共和国卫生部.关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见.2009-07-13, http://www.xiexiebang.com [7] 百度百科.我国新型农村合作医疗制度及其可持续发展研究.http://baike.baidu.com [8] 丁少群，李桢.我国新型农村合作医疗制度及其可持续发展研究.厦门大学出版社, 2008-1-1.[9] 王素贤,嘉俊文.完善新型合作医疗制度的政策建议.财政监督,2009(10).[10]白剑峰.新型农村合作医疗惠及1.77亿人.人民日报,2006-01-07.
第二篇：新型农村合作医疗论文
试论我国新型农村合作医疗制度
摘要
新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。
新型农村合作医疗在农村社会事业中的作用举足轻重。研究农村合作医疗问题，有助于我们深刻认识农村合作医疗问题的重要性和复杂性，制定正确的医疗政策，处理好党群关系；有助于我国正确认识农村形势，妥善解决城乡矛盾，努力维护社会的平稳发展，维护国家的稳定和安全。国内外学者已从不同的侧面对合作医疗问题进行了广泛研究，提出了各种观点，取得了许多重要的研究成果。本文在已有研究的基础上，结合当前国内合作医疗现状，论述了新型农村合作医疗制度的涵义，探究了我国当前农村合作医疗制度推行中表现出的新特征，取得的成绩以及出现问题的原因，并对我国农村合作医疗制度的未来提出了一些个人建议。
关键词：新型农村合作医疗 , 医疗改革 , 筹资
On the construction of new rural cooperative medical system Abstract
The new rural cooperative medical system, known as “New Rural Cooperative” is a mutual-aid medical treatment system which is based on comprehensive arrangement of serious diseases and is organized by government, attended voluntarily by farmers and multilateral financed by individuals, collectives and government.With the continuous development of economy and society, more and more people began to realize “three rural” issue is the fundamental problem for our party and our country.The new rural cooperative medical system plays an important role in rural undertakings.Studying on rural cooperative medical problems helps us deeply understand its importance , establish a right health policy and handle the party-masses relationship well;and it also help us understand the situation in rural areas correctly ,resolve the conflicts between urban and rural areas properly, maintain social development and safeguard national stability and security.Domestic and foreign scholars have studied the cooperative medical issues from different aspects and got many important research results.This thesis based on the existed research and combined with the current domestic medical situation discusses its meaning, explores its new features, shows its achievements and the causes of problems.What’s more,some personal recommendations are given to China's rural cooperative medical system.Keywords: New rural cooperative medical system , medical reform , financing mechanism
目录
一 绪论 1
（一）研究背景 1
（二）研究意义和目的 2 1 研究意义 2 2 研究目的 2 二 概述 3
（一）我国农村合作医疗发展历程 3
（二）国外农村医疗保障情况 4 1 免费医疗保障 5 2 商业医疗保险 5 3 社区合作医疗保障 5 4 社会医疗保险 5 三 我国新型农村合作医疗发展现状及问题 6
（一）新型农村合作医疗发展现状 6
（二）新型农村合作医疗存在的问题 7 1 相关法律法规的缺失 7 2 筹资机制不稳定，筹资困难,筹资水平低 7 3 制度设计与运行机制不够完善 7 4 政府和集体在新型农村合作医疗发展中的地位和作用不明显 8 5 宣传力度不够，缺乏农民认同 9 四 完善我国新型农村合作医疗制度的对策 10
（一）国外农村医疗保障制度对我国的启示 10 1我国不同地区应根据自身实际，选择不同的农村医疗保障模式 10 2 明确政府职责 10 3坚持公办医院或社会医疗保险机构自己办医院为主，以降低医疗保险成本
（二）我国新型农村合作医疗发展经验 11 1 加快农村合作医疗制度法制建设 11 2 积极拓展筹资渠道, 建立稳定的筹资机制 11 3 完善农村合作医疗制度构建和运行 12 4 明确政府在新型农村合作医疗中的定位，增加支持力度 13 5 加强宣传教育,提高农村居民参加合作医疗的积极性 14 五 结论 15 致谢 16 参考文献 17
一 绪论
（一）研究背景
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以“大病统筹护为主的农民医疗互助共济制度”，它在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。在1974年5月的第27届世界卫生大会上，第三世界国家普遍表示热情关注和极大兴趣。联合国妇女儿童基金会在1980～1981年年报中指出，中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗誉为“以最小投入获得了最大健康收益的‘中国模式’”、“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。但自70年代末到80年代初，由于农村合作社体制的逐步解体，随农村内的“工分制”瓦解，赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活资料，赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外，由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源，导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。所以从赤脚医生和村内卫生所这两方面来看，自从合作社体制瓦解以后，农村内的公共医疗机制基本上呈现着真空的状态。
合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年年底，中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议，将完善和发展合作医疗制度、解决因病致贫作为卫生工作的重点。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。新农合实施至今，已经在全国各地相继开展，整体态势进展良好，截至2008年，全国已有2729个县(市、区)实施了新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为 91.5%。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。
（二）研究意义和目的 1 研究意义
党的十七大把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，提出建立基本医疗卫生制度和努力使全体人民“病有所医”新的重大任务，全面推进新型农村合作医疗制度建设。
新型农村合作医疗是我国社会保障体系的重要组成部分，是具有我国社会主义特色背景的一种医疗保障制度。作为一个发展中的农业大国，三农问题是影响我国经济社会发展的重要问题，“没有农业的发展就没有国家的发展，没有农村的稳定就没有国家的稳定”。农村医疗保障制度，作为农村社会保障制度的重要组成部分，对于农村的稳定和持续发展尤其具有重要的现实和长远意义。建立和完善农村医疗保障制度，不仅可以实现农民生存和就医的平等权利，而且可以改善国民卫生条件、提高卫生服务效率、提高农村生活质量、推动农村经济和人力资源的持续发展。建立农村健康保障制度，反应了农民群众的根本利益，是完善社会主义市场经济体系的必然要求，是促进农村劳动力合理流动，提高经济增长效率的有效途径。2 研究目的
农村医疗保障是与农村经济发展水平、农民收入水平以及农民的思想观念的转变息息相关。中国农村医疗保障体系的建立曾取得过很大的成就，但是，在建设社会主义新农村的形势下，他的完善仍面临很大的困难。本文在分析国内外部分国家在解决农村医疗保障问题的做法和经验的基础上，对新型农村合作医疗试点以来的工作现状进行详细的分析，总结所取得的初步经验，发现实施过程中存在的问题，对产生问题的原因进行分析，并为下一步的发展针对性地提出改进策略，从中探索解决农村基本医疗、保障农民身体健康的长效机制，为国家及有关部门调整、完善新型农村合作医疗制度提出参考依据和政策建议，有助于新型农村合作医疗制度的顺利推行，为进一步完善新型农村合作医疗制度提供一定的依据。
二 概述
（一）我国农村合作医疗发展历程
我国农村合作医疗起源于20世纪50年代初，发展于60年代，鼎盛于70年代，80年代出现严重萎缩。从90那年代起我国开始探索社会主义市场经济条件下农村合作医疗的发展道路。进入21世纪后，我国把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，经过试点探索，全面推进，基本覆盖三个阶段的努力，到2008年基本建立了新型农村合作医疗制度。1955年至20世纪70年代末，为传统合作医疗兴起阶段。建国不久，在农业互助合作运动推动下，一些地方出现由群众自发集资创办的具有公益性质的保健站和医疗站；1956年，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员负责医疗，并且酌量给以劳动日作为补助，首次赋予集体介入农村社会成员疾病医疗的责任。1960年中共中央转发卫生部《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》的报告及其附件。从此，合作医疗成为政府在农村实施的医疗卫生制度。在“文革”期间合作医疗得以全面推行。到1976年，全国农村约90％的行政村实行了合作医疗保健制度。总之，在此期间，国家虽然没有把城镇医疗保障制度延伸到农村，但积极从外部干预农村医疗制度的建立，对农村合作医疗采取了“国家农村医疗制度社区办”的形式，使中国成为世界发展中国家解决农村医疗保障较好的国家之一。从实践中看，仅仅属于初级保健水平的农村合作医疗体系的确创造了世界卫生史上的“中国奇迹”。解放初期，中国在全世界属于人的健康指标水平最低的国别组，到了20世纪70年代末，中国已成为世界上拥有最全面的医疗保障体系的国家之一，80%一85%的人口享有基本医疗保障。2 传统农村合作医疗衰退和解体阶段(20世纪80年代到90年代末)
20世纪80年代后，由于农村推行了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立了统分结合的双层经营体制，原有的以“一大二公”为基础的社会组织形式解体，农村集体经济迅速萎缩，导致维持农村合作医疗正常运转的基金筹集起来越来越困难。同时，由于政府在宏观指导思想上发生了偏差，全国大多数社(队)的农村合作医疗快速走向解体，农村合作医疗的覆盖面由1980年的68.8%骤降到1983年的20%以一下。到1986年，坚持农村合作医疗的行政村减少到5%左右，农村合作医疗的发展跌入最低谷。
表2.1 1979年-1990年全国农村办合作医疗的生产大队比例
Table2.1：1979-1990 Office of the rural cooperative medical care ratio of the production team
单位：％ 年份 生产大队所占比例 年份 生产大队所占比例 1976 90.0 1984 8.0 1978 82.0 1985 5.4 1979 67.6 1986 4.8 1980 68.8 1987 5.0 1981 58.2 1988 6.0 1982 52.8 1989 4.8 1983 11.0 1990 6.1 至此，农民基本上没有医疗保障，广大农民缺医少药的现象变得十分普遍。据有关部门调查，该历史时期内，农村中因病致贫、因病返贫的农户占贫困户的30%一40%，有的地方甚至高达60%。这期间，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，中国的医疗体制发生了巨大变化，几乎所有的医疗服务提供者都从原来依赖政府财政拨款的公立机构，转型为以服务换取收入的组织，公共卫生机构也不例外。20世纪90年代，一些地方总结历史经验，结合农村实际情况，试图在对传统合作医疗模式做出相应变革的基础上使之复兴。到90年代后期，实行农村合作医疗的村占到全国行政村总数17.7％。但与70年代后期合作医疗在农村90％的覆盖率比仍有很大差距。第三阶段是2000年到现在，为新型农村合作医疗阶段。
2000年后政府相继出台许多政策法规，对重建农村合作医疗体系进行规范。2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗自此兴办。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度在部分地区试点开展，2007年己经全面铺开新型农村合作医疗制度，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。
（二）国外农村医疗保障情况
国外对农村医疗保障按医疗保障基金筹集方式来划分，世界各国的农村医疗保障制度大致可以划分为免费医疗保障、商业医疗保险、社区合作医疗和社会医疗保险4种不同模式。1 免费医疗保障
免费医疗保障模式，也称国家医疗、全民医疗保障模式，是指医疗保障资金主要来自税收，政府通过预算分配方式，将由税收形成的医疗保障基金有计划地拨给有关部门或直接拨给公立医院，医疗保障享受对象看病时基本上不需要支付费用的制度。实行免费医疗保障模式的国家，基本上由国家开办医院，提供医疗服务。在公立医院工作的医务人员的工资直接由国家分配。中国曾经实行过公费医疗，英国、加拿大、瑞典、爱尔兰、丹麦等发达国家和马来西亚、越南等发展中国家所实行的福利性全民医疗保障制度都属于此类。2 商业医疗保险
商业医疗保险是把医疗保险作为一种特殊商品，按市场法则自由经营的医疗保险模式。在医疗保险市场上，卖方是指赢利或非赢利的私人医疗保险公司或民间医疗保险公司；买方既可以是企业、社会团体，也可以是政府或个人。商业医疗保险的资金主要来源于参保者个人及其雇主所缴纳的保险费，一般而言，政府财政不出资或不补贴。美国是实施商业医疗保险模式的典型代表。尽管美国政府举办了医疗照顾制度、医疗救助制度和少数民族免费医疗等社会医疗保险计划，但在整个医疗保险体系中，它们并不占有主要地位，其覆盖的人群范围十分有限。在美国，80%以上的国家公务员、私营企业雇员和农民都没有受到社会保险的保护，而是参加了商业保险制度。3 社区合作医疗保障 社区合作医疗保障模式，是指依靠社区的力量，按照“风险共担，互助共济”的原则，在社区范围内通过群众集资建立集中的医疗基金(政府通常也给予一定补贴)，采取预付方式用来支付参保人及其家庭的医疗、预防、保健等服务费用的一项综合性基本医疗保健措施。中国传统的农村合作医疗和泰国的医疗保险卡制度，是社区合作医疗保障模式的代表。社区合作医疗制度将一个区域内医疗资金的筹集、因病造成经济损失的分担机制及医疗保健服务的提供三者结合在一起，能够在基层单位提供较好的基本医疗和预防保健，有效保障基层农民的身体健康。其局限性是资金有限，覆盖人群少，抗御大病风险的能力差。4 社会医疗保险
社会医疗保险，是指由国家出面以社会保险的形式组织的、向农民提供因生病、受伤或生育所必需的医疗服务及经济补偿的制度，它具有社会保险的强制性、互济性、福利性和社会性等特征。社会医疗保险的基金来源于国家、集体与个人3方面，通常个人只需要承担小部分的费用。
三 我国新型农村合作医疗发展现状及问题
（一）新型农村合作医疗发展现状 1 新农合制度基本建立并正常运行。从规模上看，截至2008年底，全国己有2729个县(市、区)实施了新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为91.5%，从参合率上看，新农合制度得到了农民的广泛认可。2008新农合筹资总额达785亿元，人均筹资96.3元，全国新农合基金支出662亿元，补偿支出使5.8亿人次受益，其中住院补偿0.51亿人次，门诊补偿4.86亿人次，体检及其他补偿0.48亿人次。初步形成较为完善的农村三级卫生服务网络。近年来，在以新农合为主的农村医疗保障制度的推动下，我国农村各级医疗机构有了较快发展。截至2008年底，全国2003个县共有县级医院8874家、县级妇幼保健机构1985家、县级疾病预防控制中心2259处、县级卫生所1735处。上述四类县级卫生机构共有卫生人员164.2万人。全国3.43万个乡镇共有卫生院3.91万家，床位84.7万张，卫生人员107.5万人(其中卫生技术人员90.4万人)。每千农业人口乡镇卫生院床位0.96张，每千农业人口乡镇卫生院人员 1.22人(而2003年末，全国乡镇卫生院拥有床位仅67.3万张，每千农业人口乡镇卫生院床位0.76张，每千农业人口乡镇卫生院人员1.19人)。全国60.1万个行政村共设61.3万处村卫生室。村卫生室中，执业医师、执业助理医师12万人，乡村医生和卫生员93.8万人，每千农业人口有乡村医生和卫生员1.06人。3 提高了农民对医疗服务的利用水平。
新型农村合作医疗增加了低收入家庭对基本医疗服务的利用水平，缩小了不同收入对医疗服务利用的差距，农民看病难的问题得到一定程度的缓解。4 新型农村合作医疗受到农民的普遍欢迎。
财科所资料显示，新型农村合作医疗2004年资金筹集实际到位率高达93.87%。卫生信息中心资料显示，由于新型农村合作医疗得到了大多数农民的支持，参合率大大提高。大多数农民和农村各类管理人员、卫生服务提供者均认为新型农村合作医疗是一个较好的制度安排，在一定程度上减少了农民的就医障碍，农民对医疗服务的可及性有所提高。卫生部信息中心的资料还显示，合作医疗实施过程中，方便农民就医和报销的措施和方式，受到农民的欢迎。5 一定程度上减轻了农民的就医经济负担。
通过合作医疗基金的补偿，有64%的农民认为就医经济负担有所减轻，卫生服务的可及性有所提高，在有医生诊断需要住院的病人中，参合农民由于经济困难而没有住院的病人比例比未参合的农民低34%。
（二）新型农村合作医疗存在的问题 1 相关法律法规的缺失 迄今为止，我国都没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律，关于新型农村合作医疗只有一些地方政府规章，但这些地方政府规章明显法律效力很低。而且，在新型农村合作医疗制度的运行中，势必会产生法律责任的承担问题，而现有的一些地方政府规章对新型农村合作医疗中的法律责任问题没有作出具体规定。新型农村合作医疗的发展更多是依赖下级政府对上级政府的“惯性服从”、某些领导个人对它的认识和重视程度来维系。法律制度的欠缺，给新型农村合作医疗工作带来了一系列的问题，如合作医疗的对象不明确、合作医疗的资金来源不稳定、管理方面的随意性和盲目性等。法律的缺失，也使中央职能部门间出现政策不协调的现象，如各部门门对新型农村合作医疗筹资的看法不一致。2 筹资机制不稳定，筹资困难,筹资水平低
新型农村合作医疗制度虽然强调“个人、集体和政府多方筹资”，实行“农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，但在实际的运行当中，筹资难度依然较大。最明显的是一些贫困落后地区，由于经济相对落后，农民收入低，实际支付能力不高，筹资能力明显不足。首先，缺乏具体的筹资政策，新农合指出了筹资的三个方面，却没有更为详细的明确乡、村两级合法筹资的渠道以及政府资助情况，这使得集体补助无法正式到位，各地的支付比例也缺乏规范性。其次，政府筹资水平和经济发展不协调，随着经济的发展，医疗费用的增加，筹资水平应当有所增加，但目前采用绝对数额的筹资方法，容易导致医疗保障水平难以提高。新型农村合作医疗的筹资成本比较大，筹资机制还不够稳定和健全。目前新农合在基层的推广扩展和资金收缴工作多采取干部挨家挨户宣传和收缴的方式, 收缴工作的繁重和报销程序的繁琐增大了制度运行成本，每年在农民“参合”费用的收缴、人员信息登统上,都要耗费大量的人力、财力和时间,乡镇、村街和卫生部门工作量很大。现行新型农村合作医疗基金中用于门诊消费,这与农民本身对新农合的信任危机恶性循环,加重了筹资困难和运转成本高的困难局面,亟须探索出简易、低成本和受农民欢迎的运转方式。3 制度设计与运行机制不够完善（1）技术问题
社会各界对新型农村合作医疗制度模式总体上是肯定的，但也有一些批评意见，大体集中在以下几个方面。第一，保大病不保小病（门诊）。反对者认为对大病的干预所获得的健康效果远不如常见病和多发病的及时干预，而且以大病为主的保障方式导致“小病大医”的道德风险，不符合卫生保健规律。持这种观点者主张应回到传统合作医疗立足于乡村的预防保健与常见病多发病的模式上。第二，家庭账户的设置。目前全国开展新型农村合作医疗制度的报销模式主要包括三种模式。一是单纯大病统筹模式（住院为主）；二是住院统筹加门诊家庭账户；三是住院统筹加门诊统筹。批评者认为家庭账户因沉淀资金作用不大，弱化了制度的共济功能，主张取消。第三，“自愿原则”。国内外的学者往往从社会保障制度本身的强制性出发指责合作医疗自愿参加的规定，认为这可能导致“逆向选择”和道德风险。在新型农村合作医疗问题方面，主要有三个：一是报销比例偏低。看病花了上千元，真正拿到手中的补偿却太少，农民自己承担的费用还是偏重；二是医药费报销的起付线、封顶线制定不科学。起付线定得太高，农民担心小病无受益，影响农民的参保积极性，封顶线定得太低，农民担忧大病无保障，不能从根本上解决问题；三是报销手续太繁杂。有过报销经历的农民普遍反映交钱容易拿钱难，特别是转院的需要经过层层环节，农民意见较多。（2）组织、管理问题
新型农村合作医疗的管理是由所在地的合管办具体负责的，目前该办公室的工作人员少，按照传统的管理制度是很难实现对新型农村合作医疗的管理和监督。有部分县市内部的组织管理制度不完善，资金管理不透明，报销资格审核过于繁琐，这样就会直接影响工作的效率，使得老百姓感觉报销难，也不能保证医疗资金的合理使用，甚至会造成医疗资源的很大浪费。而对于定点医疗机构即使各级政府卫生行政部门采取了各种手段，但是由于监管漏洞导致某些定点医疗机构没有严格按照有关规定要求执行，擅自增加目录外药品，导致参合农民的负担增加。政府和集体在新型农村合作医疗发展中的地位和作用不明显
尽管新型农村合作医疗确立了集体经济组织和政府对合作医疗的扶持，但在中、西部多数经济欠发达地区，由于乡镇企业不发达，集体扶持部分在这里几乎无法兑现。加上农业税的取消，乡村两级全靠国家转移支付来维持工作运转，乡村两级负债累累，导致对合作医疗的投入严重不足，财政投人启动资金缺乏。另外，财政体制改革后，现行“分税制”的体制也制约着中西部地方政府重建农村合作医疗制度。政府承担筹资责任不够，出资额偏低，这个问题是最明显和最直接的。
我国城乡居民收入差距日益扩大，城乡结构的二元性仍旧突出，但在这样一个两极的社会形态中，我国的医疗市场却是统一的。农村的医药价格是根据城市标准制定的，在统一医药市场的情形下，在城乡施行两套不同的医疗保障制度。城镇医疗保障制度建立较早，制度较为成熟，政府财政扶持力度大。而与之相对的农村医疗保障制度则相反的起步晚，制度不够完善，政府投入资金不足。另一方面，在医疗卫生事业的管理调控方面，政府责任缺失。医疗行业的专业性、技术性较强，我国医疗行业垄断严重。政府相关的管理调控不力，医药价格长期走高，新型农村合作医疗制度难以有效的减轻农村居民医药费的压力。5 宣传力度不够，缺乏农民认同
进入新世纪，随着以人为本执政理念的深入人心，全社会关注社会保障、关心农村合作医疗的外部环境和氛围已经形成，加快建立健全新型农村合作医疗制度有着广泛的群众和社会基础。然而，同时无论是理论部门还是实际工作部门，对新型农村合作医疗制度建设还都有一定的偏差，当前的新型合作医疗保险制度的宣传流于表面，仅仅是停留在介绍“新农合”的层面上，没有足够的说服力来推动农民参保。在社会方面，一方面，没有加强对农民危险意识的宣传，大多数农民认为自己身体状况良好，不会得什么大病，仅仅停留在当前的利益上面，缺乏长远的眼光，因而拒绝参保。另一方面，农民对保险的原理认识不够，认为政府是拿自己的钱去补偿别人的损失，并且在理赔时由于没有被告知理赔标准，农民往往对许多药费不能理赔的结果感到不满。
四 完善我国新型农村合作医疗制度的对策
（一）国外农村医疗保障制度对我国的启示 因各国国情不同，经济发展水平以及传统习惯的差异出现多种医疗保障模式，综观各国农村医疗保障制度，我们可以得到以下启示：
1我国不同地区应根据自身实际，选择不同的农村医疗保障模式 每一种医疗保障制度，都有其赖以生存的不同制度基础和制度环境，制度的选择必须与当地的经济、社会、人文等环境相联系。我国幅员辽阔，不同农村地区经济、社会发展差异巨大，发展医疗保障不能搞“一刀切”，不应该要求所有地区都去建立所谓的新型合作医疗制度，各地应根据自身特点选择适宜的农村医疗保障制度，如在经济发达、城市化程度高的地区，可考虑建立城乡一体化的社会医疗保险制度;在中等发达地区建立强制性大病统筹医疗保险模式，在欠发达地区建立社区性合作医疗制度等。2 明确政府职责
凡是医疗保险搞得好的国家，都是政府直接参与农村医疗保险的组织和管理。政府不仅应为我国农村医疗保险制度建立提供组织保障，而且还应通过社会保障税或直接补贴的方式提供有力的资金支持，以此保证农村与城市国民医疗保障的平等性，同时政府还要参与对医疗保险服务机构的管理和监督，建立有效的医疗费用控制机制。如政府应统一规定或限制药品的使用范围和医疗价格，如果超过此限制条件，医院就应受到质询，或对超过的部分，医疗保险机构不予报销；尝试按疾病类别规定医疗费用限额，实行医院费用总量控制等。3坚持公办医院或社会医疗保险机构自己办医院为主，以降低医疗保险成本
实行医疗机构的市场化改革，必然带来一些营利性医院、诊所过于追求利润的现象，导致医疗收费很难控制。对此，南美洲一些国家(如墨西哥)的社会保险机构便采取了“惹不起，躲得起，靠自己”的政策，自己设立医疗单位为被保险人提供服务，实行严格的分级转诊医疗方式，并特别注重保健和预防宣传工作，还建立了不少体育场馆等公共保健设施，以降低患病率，从源头上节约医疗保险费的开支。目前，在我国农村地区也大量充斥着私营医疗机构和人员，很多原来公有的卫生院(所)在市场化改革中也变成了私人承包经营，利益的驱动导致假医假药、乱收费等现象充斥农村医疗市场。在这种情况下，有必要及时转变医疗机构市场化改革的错误做法，坚持公办医院为主体，尝试社会医疗保险机构在农村地区自己设立平民医院、平价药店，直接为参保农民提供低成本的医药服务，同时要强化农村基层的卫生预防保健工作。
（二）我国新型农村合作医疗发展经验 1 加快农村合作医疗制度法制建设
“社会保障制度从根本上说是国家的一项基本法律制度。不从法律角度提出、认识和解决此问题，任何意义上的社会保障制度既无从建立，也无从运作。”一方面,应尽快出台专门的行政性法规为规范和监管农村医疗市场提供法律依据;另一方面,政府应建议全国人大和地方各级人大为新型农村合作医疗立法,将新型农村合作医疗的试点工作置于法律的框架之内,以法律的公信力和稳定性恢复和重建广大农民对几十年来起起落落的农村合作医疗制度的信任和信心。
根据我国现阶段的社会经济发展情况，我国农村医疗保障立法宜采取“一法为主”型的总分结构，即制定一部统一的综合性的法典式法律，如《农村医疗保障法》，对农村医疗保障法的目的、调整对象、农村医保的基本原则、保障种类，保障资金的来源、筹集方式，保障的管理机构和管理体制，以及法律责任等做出概括性规定，以此来统领相关的行政法规、地方性法规、部门和地方规章等单行法规和配套法规。各级地方政府和人大则应因地制宜，充分考虑地方特色，以基本法为依托，制定相关的地方性法规和行政法规。同时还要注意与其他相关法律(包括我国参加的国际公约)保持协调和衔接，也可对其它法规进行适当修正(如土地法、侵权法等)。最终形成以母法为主干，以单行法、配套法为具体体现的完整、统一、和谐的多层次农村医疗保障法规体系。
同时，农村合作医疗立法要遵循一些基本原则：权利与义务相一致的原则；普遍性和选择性结合原则；明确政府主体责任原则；自愿与强制相结合的原则；社会化的原则。2 积极拓展筹资渠道, 建立稳定的筹资机制
农村医疗保险资金来源主要有三个方向，以个人、集体补助和政府，各主体所承担的份额根据各地经济情况有所不同，但均是由农民个人承担相对较多的部分，加重了农民特别是西部广大贫困地区的农民的负担。因此，需因地制宜，建立科学合理的筹资机制。（1）中央财政应逐步加大新农合筹资的投入力度 在现行的分税制财政体制下，中央财政资金实力应该成为农村医疗的重要物质保障。在地方财政困难和农民收入有限的条件下，中央财政加大资金投入力度，担当起新农合筹资的主要角色，否则，新农合制度的筹资将不具有持续性。中央财政对新农合筹集资金的补贴还应该随着经济的发展及财力的增加而逐步扩大。
（2）在地方资金配套中省级财政比例应提高，减轻基层财政负担。
2003 年，国家文件规定，省、市、县三级财政共同承担至少 10 元的筹资配套资金，但是制度设计上没有明确地方各级财政的分担比例，各个地区筹资分摊上的随意性较大。而现行的财政体制中，财力向上集中，所以省级财政承担地方配套资金的大头较为合理，市级次之，基层最小，尽量减轻基层财政的负担。
（3）探索强制参保的原则，多渠道筹资，提高资金筹集的稳定性和效率。
适时将合作医疗作为一项强制性的社会保险计划，可以避免“逆向选择”问题。在目前的实践中，有一些地方要求以家庭为单位进行参加，已经带有某种程度的强制性质。事实上，如果新农合制度通过制度改善实实在在的使农民得到了实惠，农民参保的积极性就会大大提高，支付能力倒在于其次。另外，中央财政的资金补贴是在农民缴纳费用的前提下到位的，强制参加同时也解决了政府补贴的公平性问题。要充分发挥集体经济的补充作用,鼓励社会、企业、个人捐助,拓宽基金来源。
新农合在实施试点以来，对于资金筹集的方式大多数试点地区采用的都是上门筹资的方法，但这种资金筹集方式的费用较高，成本也大，而且对于新型农村合作医疗的可持续发展也会带来一定的风险。因此新农合在实践中应根据不同地区的不同情况，探寻适合当地的科学筹资方式，提高筹资效率和节约实施中的筹资成本。我们可以借鉴其他试点地区的经验，实行农民滚动式筹资的方式。这种农民滚动式筹资是指在自愿、知情的前提下，参合农民在报错医药费用时，用报销所得的费用向所在乡镇农合办公室和村卫生室预缴该户次年参合资金的缴费制度。它可以克服传统筹资存在的缺陷，现场预缴的手续比较简便，可操作性强，减少了再次筹资过程的环节，不仅保证了资金安全、降低了筹资成本，还能在一定程度上保持了参合率的稳定性，为合作医疗健康持续发展提供了经费基础。3 完善农村合作医疗制度构建和运行（1）制度设计
第一，简化补偿程序。简化合作医疗的补偿设计，简化报销程序，给老百姓提供方便快捷的服务，使农民能够比较容易地明白自己在需要时能够获得收益，解除他们的疑虑，提高满意度。
第二，调整补偿标准，合理补偿医疗费用，解决补偿水平低的问题。应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定住院医疗费用的起付线、封顶线和补助（报销）比例，并根据实际情况及时调整，既要防止因报销标准定得过紧造成资金沉淀，妨碍参保农民受益，又要防止因放得太松发生透支现象。目前要解决的是定得过紧的问题。
第三，合理引导病人流向，控制医疗费用增长。在建立合作医疗制度的同时，要加快扩大新型农村合作医疗保障范围和补偿规模，加强医疗机构管理，提高各级卫生技术人员服务能力，使卫生机构具有提供适合农村居民需求的服务的能力，才能有效合理的引导病人的流向。第四，保证政策的系统性和稳定性。一是要保证新型农村合作医疗政策内部的系统性，保证合作医疗的运行管理机制、监管机制、奖惩机制方面的政策措施相互协调。二是要保证新型农村合作医疗政策同外部环境政策（包括卫生政策和经济政策）的系统性。合作医疗政策的稳定与否，取得的效果是否具有可持续性，是合作医疗能否平稳发展下去的关键，将直接影响农民对于合作医疗的信任。要保持合作医疗政策的稳定性，防止政策“朝令夕改”，以提高老百姓对合作医疗的信任程度；要维持合作医疗效果的持续性，采取利于合作医疗效果发挥的措施，让老百姓受益。（2）制度运行
第一，加强管理机构和管理服务能力建设。一是健全新型农村合作医疗管理机构设置；二是明确人员编制，加强人员培训；三是明确办公经费来源及各项经费标准，确保经费及时、足额到位；四是健全新型农村合作医疗经办机构运行机制；六是建立实用共享的新型农村合作医疗信息管理系统。
第二，强化新型农村合作医疗监管，提高管理效率。加强监管是壮大新型农村合作医疗的必然选择。1)真正发挥监督委员会的实质性监督作用。按照国务院文件精神“县级人民政府可根据本地实际，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况”。2)利用多种形式，发挥多种监督主体的监督作用。一是保障参合农民的知情权；二是把人大监督、审计监督、内部监督、媒体监督和群众监督有机结合起来，发挥各自优势，对合作医疗进行全方位的监督；三是可以积极组建新农合协会，发挥协会的监督作用。3)建立有效的监管机制。在监管主体上，应遵循基于规则、机构独立、与被监管者保持距离这些现代监管体制的核心特征，设立一个中立的监管机构。该机构的运行全部依赖于公共财政资源的支持。在监管内容方面，应该建立全面的而不是单一的监管体系，主要包括准入监管、质量监管、价格监管、公共补贴监管、不分配利润政策监管等。明确政府在新型农村合作医疗中的定位，增加支持力度
医疗保障具有公共品的属性决定了各级政府必须在医疗保障的建立和维护方面起主导作用。世界各国和我国医疗保障发展的历史也进一步证实，政府在医疗保障的建立和发展中具有不可推卸的主导责任。这就要求在农村医疗保障的建立和发展过程中，各级政府必须在经济、政策、法律等方面给以一定的支持和优惠，逐步建立起各级政府、农村集体和农民个人的共同投入、风险共担的机制。
（1）规范和监管农村医疗市场。在社会主义市场经济环境下,制定“游戏规则”,规范市场环境和市场秩序,是政府的主要职责之一。对于新型农村合作医疗的可持续发展也是这样,政府的主要职责之一是要规范农村医疗市场,营造一个公平有序、适度竞争、兼顾各方利益的市场环境。
（2）加速对合作医疗的立法。政府对农村医疗市场的规范和监管应建立在法制化的基础之上。
（3）改变农村医疗市场的“软环境”,引导人才向农村流动。政府应从政策导向、培训体系和激励机制三个方面着手,从根本上改变农村医疗市场的“软环境”,逐步引导医学人才向农村医疗市场流动。
（4）逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入力度。党中央、国务院适时提出了“工业反哺农业”的战略构想,这是我国农业发展和“三农”问题解决所面临的一个非常重大的战略转变,也是新型农村合作医疗可持续发展面临的一个重大的战略机遇期。要逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入力度,尤其是中央财政的转移支付力度。5 加强宣传教育,提高农村居民参加合作医疗的积极性
虽然新农合已运行多年,但真正有效的宣传还需加强,尤其要强化其社会医疗保险性质的宣传。目前应宣传的核心信息有:(1)“新农合制度是由政府组织、引导、支持,农村居民自愿参加,以大病统筹为主的农村居民医疗互助共济制度”,制度设计的内涵意义是以户为单位参合,个人缴费且随着个人收入的增加而逐渐增加,这是参合人员的义务;(2)人均筹资的大部分由政府资助;(3)详细宣传医疗费用的统筹补偿模式、方法和报销补偿程序;(4)重视对外出务工农民的政策宣传,让其知道在县外住院的费用可按规定报销;(5)向公众宣传落实公示、举报、审计和通报制度的重要意义,建立农村居民参与和社会共同关注的监督管理长效机制,坚持每位参合农民住院情况的报销补偿“三级公示”。
为了让农民主动参与和配合新型农村合作医疗政策的执行，减少逆向选择的行为发生，促进新农合政策的良胜和持续发展，其前提和基础是必须让农民熟悉新农合的政策、作用和意义，因此要采取科学的方式，加大宣传力度，做到集中宣传和经常性教育相结合，走村进户把道理讲清;把政策宣传与服务指导相结合，使新农合政策深入人心。各级政府、相关职能部门要采取多种形式,广泛地宣传农村社会保障制度的意义,以提高农村居民参加合作医疗的积极性。要充分利用现有的网络、电视、电台以及纸质媒介进行大范围的充分的宣传，让更多的农民群众了解“新农合”，认识到“新农合”能够给他们带来的好处。另一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权，让政策透明化，努力赢得农民群众的信任，让农民群众抛开心中的疑虑，自觉自愿进行投保。这样能够为“新农合”的推广创造一个更加高效的平台。五 结论
农村医疗保险制度改革的发展历程，揭示了农村合作医疗保险制度在农村地取得发展和良好绩效需要的各种条件，农村医疗保险体制的完善与否直接关系到广大农民群众的身体健康，关系到农村经济和社会的协调发展，关系到农民生活质量的提高和农村社会进步。
本文在搜集大量资料的基础上，分析了我国新型农村合作医疗的问题主要有:法律的缺失；筹资机制不健全；制度设计与运行不完善；政府在新农合中的作用有待加强；新制度宣传不到位等。并针对存在的这些问题，结合国内外研究成果，从加快法制建设、建立稳定的筹资机制、完善制度构建和运行、强化政府的主导作用和提高宣传力度等方面提出了改进的意见和建议。总之，尽管中国农村的医疗卫生形势依然严峻，政府正在努力为没有保险的农村居民提供医疗保障，并明确提出了要增加政府投入的责任，新型农村合作医疗体系的试点无论如何都是一个大胆的历史性的开端。当然，任何一项政策都不可能十全十美，都存在一些缺陷或面临很多挑战，特别是在实施之初。发现指出问题总是相对容易的，更多的挑战来自于如何解决这些问题，进而不断完善我们的政策。令人欣慰的是，我们有大量的经验可以参考，这包括九十年代城镇医疗改革的经验、过去旨在复兴农村合作医疗的数次尝试，以及来自国外医疗卫生发展的经验。有理由相信，随着新型农村合作医疗制度和政策的不断完善，将推动农村经济社会向更好的方向发展，并促进城乡协调、经济社会协调发展的和谐社会的形成。
致谢
在这篇论文完成之际，也是我学习生活即将结束之际，在此我谨对给予我指导、帮助的老师和同学致以衷心的感谢！
首先感谢我的父母，感谢他们对我养育之恩，他们一直以来对我无私的支持，他们给予我的谆谆教诲和鼓励，成为我战胜困难和不断进取的动力。
其次，我要感谢我的导师
副教授。本论文从选题、提纲的修改乃至论文的定稿都得到田老师精心的指导。田老师虽然事务繁忙，但对论文的每一稿都认真修改并提出宝贵的指导性意见，在此谨向田老师致以最衷心的感谢！
还要感谢大学以来给予我帮助、授予我知识的各位老师以及朝夕相处了四年的可爱的同学们，感谢你们在生活和学习上对我的鼓励和支持。在论文的写作过程中参阅了大量的国内外资料、文献。在此，谨向这些文章的作者表示感谢，他们完成的工作是我论文的重要参考资料。
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第三篇：新型农村合作医疗试点工作论文
在新型农村合作医疗工作 试点过程中，如何正确处理新型农村合作医疗资金筹集、使用方面的几个关系，我们碰到了一些具体问题和困难，现提出来与同 行们共同探讨，以便在今后推广、普及新型农村合作医疗工作时借鉴和参考。以户参保与一人多保的关系
新型农村合作医疗试点单位章程一般规定，农民参加合作医疗保险缴费必须以户为单位。但在实际运行过程中碰到许多具体问题：如农户家庭中，其家庭成员并不一定都是农民，有中、小学生；有外出务工者；有乡镇企业职工；有机关事业单位工作人员，等等。现在在校学生，学校普遍要求学生参加平安医疗保险（一般属保险公司承办的商业保险）；外出务工人员由于保险意识的增强，他们参加商业保险者居多；乡镇企业职工、机关、事业单位工作人员，普遍参加了社保局举办的城镇职工医疗保险；农民低保和优抚对象，当地民政部门也为其办理了医疗保险；各种保险五花八门、相互交错。如果不区别情况认真对待，一味强调以户为单位，筹集资金时阻力比较大，农民认为当地政府不尊从自愿的原则。当然，那些已经参加了某种医疗保险人员中的老弱病残者，很乐意再参加一份农村合作医疗保险，因为缴费少生病时可以得到双重保险，享受多次补偿的福利待遇。如果不以户为单位，又极易形成“逆选择”，即筹资时，年轻人身强力壮者不参加，老弱病残、常年患病体质差的农民主动参加，这样就会造成筹资不足开支大、互济性差。
实践证明：一人多保补偿结报时有种种弊端。首先因为参保人患病就诊后，医院只能开 出一次票据及相关就诊记录手续，而不可能多次开出票据及相关记录。参保人凭什么合法手续去几家投保部门进行补偿结报呢？那么只有使用复印件或医疗单位重新出具就诊票据证明。这就给参保人有空可钻，可能弄虚作假。结报过程中，我们发现使用虚假复印件、虚假证明、涂改复印件的大有人在；更有甚者，由于现代科技的发展，伪造的彩色复印件等诸多问题相继暴露出来，给审核补偿结报工作带来麻烦，给监管和控制增加了许多困难。其次，一人多保参保人有时在几家投保部门获取的补偿金总额，竟然高于实际支付的医疗费总额，有人笑话：“生病反而可以致富”。
再论那些一人多保中的既参加城镇职工医保，又参加新型农村合作医疗保险的参保人，患病后既享受城镇职工医保的报销，又享受新型农村合作医疗保险的补偿。他们把本来医保部门不予报销，该由个人承担的部分住院费用，门诊就诊应该由个人帐户支付的费用，再到新型农村合作医疗来补偿，享受着不该享受的双重福利待遇，有人称这种现象为“与农民争利”、“揩农民的油”，这有悖于政府举办新型农村合作医疗的本来宗旨。
新型农村合作医疗是政府统筹城乡和经济社会协调发展，切实解决“三农”问题，大力 加强农村卫生建设，提高农民健康水平，遏制农民因病致贫、因病返贫而作出的重大决策和采取的重大举措。笔者认为：要正确处理以户参保和一人多保的关系，严格区分不同参保对 象，选择不同的参保类型。既坚持以户为单位，又要坚持实事求是，要针对不同情况、不同人员区别对待。对那些已经参加了城镇职工医疗保险的人员，一般不得再参加新型农村合作 医疗保险，以免发生“与农民争利、揩农民油”的现象。因为这两种保险都有政府和单位投入，带有一定的福利性质。如果当事人要求参加，应该制定不同的筹资标准。补偿报销时，城镇职工医保部门规定不予报销应该自费的医疗项目，新型农村合作医疗保险也不得补偿，同时还应扣除另一保险部门已经补偿的金额，不得重复补偿报销。对于中、小学学生，外出 务工农民还是以户为单位，先参加新型农村合作医疗保险，后自愿选择参加其它商业保险为好。补偿结报时，要规范结报手续和结报程序，做好相关保险经办机构的对接工作，防止套 取和骗取补偿金。
另外为了满足参保农民多层次的需要，新型农村合作医疗可以根据参保农民经济收入的 不同，设置不同的筹资水平、不同报销比例、不同报销最高限额的多种福利包，供农民自主选择。要让新型农村合作医疗这项“民心”工程，真正深得人心，让老百姓真正得实惠，千 万不能伤民心、损民利。门诊医药费与住院医药费补偿的关系
新型农村合作医疗试点工作中，我们要正确处理参保农民的门诊医药费与住院医药费补 偿的关系。笔者所知，有些试点县（市）合作医疗章程规定，只补偿参保农民的住院医药费而不补偿门诊医药费；有些试点县（市）合作医疗参保农民门诊医药费虽然可以补偿，但条 件比较苛刻，简称“一高二低两不补”。一是门诊医疗费比住院医疗费起报点高；二是门诊医疗费比住院医疗费补偿比例低（门诊补偿比例一般在10%～25%，而住院补偿比例一般在25 %～50%）；三是门诊医疗费比住院医疗费补偿最高封顶低（门诊补偿最高封顶一般为500
～1 500元，而住院补偿最高封顶可达15 000～30 000元）；四是门诊只补偿 药费，而不补偿检查 费、治疗费等其它发生的费用，而住院补偿的范围就广泛得多；五是特殊病种（如癌症、尿毒症等）的门诊血透、化疗、放疗等费用参照住院补偿，其它一般疾病门诊费用则不予补偿。
上述情况其理由是：“合作医疗补大不补小”，参保农民对此意见比较大。“保大 ”与“保小”只能相对而言，不能一概而论。“大”与“小”因人因地而异，对于贫困地区贫困农民来说，有时即使是小病，医疗费用哪怕是几百元、几千元，也是不堪重负，对于这 类人群来说，即使小也是大。而对于经济发达地区、经济条件较好的农民来说，几千元，甚至上万元的医疗费用负担，也许仍然能承受，并不感到是大。我们不能片面强调保大不保小，也不能片面地把住院与门诊作为划分大病与小病的唯一标准，而忽略参保农民的受益面和积极性，忽略新型农村合作医疗的互助性。新型农村合作医疗要充分重视那些贫困人群，有 关章程补偿规定要向贫困人群倾斜，要真正让贫困人群患病能够看得起，而不致于因病致穷，因病返贫。新型农村合作医疗如果没有广大农民的积极参与，只靠政府投入将难以长期坚持和发展，就有可能返回到从前的老路，春办秋倒。
如果不能正确处理参保农民门诊医药费与住院医药费补偿的关系，还会导致参保人弄虚 作假。试点工作中我们发现有些参保农民门诊就医时，为了获得与住院病人补偿的同等待遇，他们要求农村卫生院不开门诊票据而开具住院票据，填写假出院小结、开具假住院记账单。医疗单位虽然感到为难，但为了争取病员还是违心地做，甚至适当收取住院费，形成了医院和患者“医患合谋、各取所需”。
如果门诊医药费与住院医药费补偿关系处理不好，还容易引导农民小病大治、无病呻吟。本来病情根本不需要住院治疗，为了得到住院补偿费用待遇，农民不得不住院治疗。这样既增加了农民经济负担，也浪费了卫生资源，同时增加了合作医疗经费支出。因而我们在制 定合作医疗章程时要慎之又慎，门诊、住院一定要统筹兼顾，既要补大也要兼顾补小，不能只补偿住院不补偿门诊。门诊与住院的起报点、补偿比例、封顶线、补偿项目范围、补偿标 准要控制在一个相对比较合理的范围。起报点与最高封顶线既不能偏高也不能偏低，如果起报点偏高最高封顶线偏低，则会影响参保农民受益面和积极性；起报点偏低封顶线偏高，合 作医疗筹集的资金又难以承受、容易出险。要根据不同等级医院设置不同的起报点，不同的补偿比例；要做到有紧有松、有高有低，松紧适度、高低恰到好处。要能够引导农民就低不 就高，就是能够在基层医疗单位治好的疾病而不到大医院去；能够在门诊治疗的疾病而不住院治疗，这样既减轻农民负担又节约卫生资源，也减轻合作医疗支出的压力。
正确处理门诊医疗费与住院医疗费补偿的关系，对于扩大参保农民受益面，从而扩大新 型农村合作医疗影响力，保证合作医疗资金充分利用，体现制度运行的效率性、公平性，增强农民信心有着重要意义。据统计，某试点县2004门诊住院补偿总人次为29 031人，其中门诊补偿15 300人次，占补偿总人数的53%，住院补偿13 731人次，占补偿 总人次的47%，门 诊人次比住院人次高6个百分点。另外对参保农民实施门诊医药费的补偿，尤其对那些慢性 病患者，如肝炎、结核、糖尿病、老慢支等常年服药的人群也能起到积极支撑作用。“帮富”与“帮穷”的关系
新型农村合作医疗试点过程中，有农民反映农村合作医疗“帮富不帮穷”。问其理由 是家庭贫困的农民生病能忍则忍，实在忍不了就买点药回来吃，或在家打针挂水进行一般低档次治疗；经济条件较好的农民生病就能住院、甚至使用高档药品，享受较高档次的治疗。而一般地区合作医疗章程普遍规定，除了门诊补偿比例、补偿最高封顶金额低于住院以外，而住院补偿时往往是随着医疗费用的增加报销比例相应提高，直至达到最高封顶数。前者贫 困人口只能按门诊或住院低比例补偿，而后者经济富裕农民则可能享受高比例补偿。这样看来同样的病情由于采取了不同的治疗方法，即同病异治，则贫困农民补偿得少，经济条件好 的 农民补偿得多，并且占有更多的卫生医疗资源，所以有农民把这种现象称之为“帮富不帮穷 ”。
上述说法和观点虽有偏见性但也不可忽视。我们不能只看到经济条件好医疗消费支出费 用高的农民，让经济条件差医疗消费支出费用低的农民，得到相对高一点的补偿。如果从筹资水平和补偿水平的横向看，也许是公平合理的，因为他们的筹资标准、补 偿比例是一致的，如果支出相等的情况下，他们的补偿金额也是相等的。虽然高消费相对来 说得到了较高补偿，看起来帮助了富人，但这部分农民自己所承担的费用，比经济条件差的农民自己支付的费用也要高得多。如果纵向看，经济条件差与经济条件好的农民缴纳的合作 医疗资金是相等的，但补偿时经济条件好的农民，则比经济条件差的农民占用了更多的医疗资源，享受了更好的医疗服务，相对来说又是不公平的，也就是不垂直公平。
政府举办新型农村合作医疗的目的，正是为了解决这种贫富差异，防止农民因病致贫、因病返贫；解决贫困农民有病无钱看、有病看不起、小病拖、大病挨的现象。因此，我们在制定合作医疗相关章程的时候，要从多角度多层面考虑问题，要根据资金筹集情况和当地医疗消费水平，向经济条件差的农民倾斜，向医疗消费支出水平相对集中的人群 倾斜，这样来保护参保农民中绝大多数人的利益。既考虑到经济条件富裕的农民医疗需求，也要遏制和防止同病异治而发生的医疗高消费。在制定补偿标准时，根据不同疾病谱，不同 层次医院，不同用药档次，不同地区医疗消费水平制定不同补偿比例。探索一些常见病、多发病，按单病种实施定额补偿。如阑尾炎和剖宫产这两种手术，在农村卫生院或在二、三级 医院开展，其医疗费相差2～4倍，一般在800元～3 500元不等。其实，这两种手术在农村卫 生院都能进行。但是，一些经济条件好的农民却舍近求远，挤进二级医院甚至三级医院去进 行。因为那里就医条件比基层医院要好得多，安全系数也高于农村卫生院。针对这些情况，我们可以考虑按病种实施定额补助，无论你去哪级医院治疗，支付费用多少，我们根据定额给予等额补助。从而抑制不必要的医疗高消费，避免“帮富不帮穷”。当然在考虑其公平性的同时，还要注重考虑新型农村合作医疗的互助共济性。要从农村合作医疗筹集的资金中，提取一定比例的专门用于特困农民患病的补偿金，对这部分农民，除了按正常补偿比例给予补偿外，再根据实际情况，经患者所在地区村民委员会群众评议后再给予一定的补偿，让贫困农民有所救。
根据某地近两年补偿资料统计：2003—2004年住院病人补偿近3万人次，其中医疗消 费水平在1 500～15 000元的24 000人左右，占总补偿人次75%，而医疗消费支 出5万元以上的 不足100人，只占3.3‰左右，因此根据当地医疗消费水平在制定章程时，补偿比例要尽量向 1 500～15 000元这一区间的人群倾斜，当医疗费用超过一定水平时，补偿比例可 以不再增加，或者适当降低。
为了克服和避免“帮富不帮穷”的现象，除此之外，还要严格执行新型农村合作医疗用 药目录，严格控制大型仪器检查费用、检查次数、检查频率的补偿报销比例，从而遏制合作医疗高消费支出。
第四篇：新型农村合作医疗
“新型农村合作医疗”
“新型农村合作医疗”背景：
合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。在1974年5月的第27届世界卫生大会上，第三世界国家普遍表示热情关注和极大兴趣。联合国妇女儿童基金会在1980～1981年年报中指出，中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。
合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。
随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目际，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。
“推进新型农村合作医疗”面临的问题：
一、以“大病统筹”为主的模式难以从根本上解决农民医疗问题。新型农村合作医疗以“自愿参保”为原则。虽然人均10元的缴费标准不会给农民带来太大的经济负担，但是健康的青壮年人群患大病风险较小，参与积极性较低，风险较大的高危人群则倾向于参加，这样逆向选择极容易导致农村合作医疗基金入不敷出。在政府投入能力有限的情况下，提高缴费标准将是维持新农合基金运转的唯一选择，但是费率的提高必定使农民的参合率下降，导致新农合基金最终崩溃。同时，“只报销大病”容易诱发农民将“小病当成大病医”的道德风险，造成医疗支出的急速上升。此外，和大病相比，对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病，1998年全国卫生服务总调查表明，农村约有37.7%的病人发病后并未及时就医,很多农民的大病都是由于耽误对小病的治疗而形成的。只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保健工作，必定不能从根本上改善农民的医疗保障状况。
二、相同的人均缴费标准对于不同收入水平的农民有失公平。在新农合开展初期，制定统一的缴费标准是操作起来最简便的方法，但是在我国广大的农村地区，农民之间收入差距较大。收入较高的农户往往愿意参合，因为在大多数地区，只需缴纳10元就可获得部分“大病”医疗保障，回报率较高。而对于很多人均纯收入不足百元的贫困农民群体，10元参合费仍是一笔不小的开支，而且缴纳后不能马上见到实效，因而参与积极性较低。结果就是——富裕的农民获得了农村合作医疗的好处，而贫困的农民仍然没有得到任何保障，这显然违背了建立新型农村合作医疗防止农民“因病致贫、因病返贫”的初衷。
三、农民自愿参合的积极性不高。农民自愿参与是新型农村合作医疗顺利推行的基础和根本保证。虽然统计数据显示试点地区农民的参合率大都达到70%以上，但是这些试点一般都
是经济发展相对较好地区，农民的支付能力较强，而且当地政府为了产生示范带动效应，加强了宣传投入力度，有些地方为了高参合率甚至出现在强制参合的现象。然而现实情况是在经济欠发达地区，农民对参加新农合的积极性普遍较差。以欠发达的江西赣州为例，调查结果显示50%的参合农户是在干部到家中说服后才交的，20%的农户只是盲目地“别人交，我也交”。在已参合的农户中，70%的人不了解参合知识，绝大多数农户对农村合作医疗的目的和意义一知半解，普遍对缴纳的10元参加的新农合抱有较高期望值，希望能马上得到回报，然而现实状况（大病统筹）又使农户积极性受挫，参合率自然不高。
四、农村合作医疗筹资效率低下，成本过高。由于农民对新农合了解甚少，自愿参保积极性很低，为了保证较高的参合率，很多工作人员不得不挨家挨户进行宣传、说服工作，大部分的参合额都是工作人员一个一个谈出来的。再加上农村地区农民居住非常分散，交通不便，更增加了筹资成本。另外，工作人员办事效率低下也是导致高筹资成本的重要原因。赣州市的调查显示，只有30%的工作人员主动学习合作医疗知识，大部分工作人员都是按部就班地进行宣传讲解工作，办事效率自然就低。据了解，60%的农民对工作人员的工作作风不满意，进一步挫败了农民的参合积极性。
五、农村合作医疗基金管理水平有待提高。现行的新农合基金管理模式主要有独立管理模式、银行（信用社）管理模式和保险公司参与模式三种。大部分试点地区采取的是“小而全”的独立管理模式，即各地区建立一套完整独立的、自上而下的管理系统，并配合一整套软、硬件措施。这样做虽然相对简单，但是它造成了条块分割、自成体系、相互不能兼容的局面，成为各级地方财政的沉重包袱。尤其是在经济欠发达的中西部地区，这种浪费的负面影响是相当大的。部分地区采用了在银行（信用社）设置基金帐户，做到专户储存、专帐管理、专款专用。虽然这样充分利用了银行庞大的业务网络，在收入和支出两个环节降低了管理成本，但是银行（信用社）的介入只是部分的，介入层次也很低，并不能真正提高新农合基金的管理和使用效率。少部分地区在新农合基金的管理中引入了保险公司。虽然保险业参与有利于控制新农合的运行风险，有利于节约政府成本，但是保险公司面临的最大问题就是对医疗机构的管控力度偏弱，对医疗费用上涨的控制还不够，而且引入保险公司又增加了保险公司与政府有关部门、医疗机构和参合农户的协调难度。
六、农村医疗救助制度和农村合作医疗制度未有机地结合。医疗救助制度是由政府统筹协调，民政部门组织实施，卫生、财政部门配合，对患大病农村五保户和贫困农民家庭的医疗费用按一定标准给予适当补助，以缓解其因病致病的一种制度。虽然医疗救助和新农合都是为了共同解决农民看病就医问题，但二者各有一套独立的筹资渠道、主管部门和工作对象。医疗救助资金主要来源于中央和地方预算、福利彩票的销售和社会捐助等，新农合资金则是由中央、地方和农户个人各负担1/3。医疗救助制度的运行依靠各地民政部门建立的管理机构，而新农合工作的开展则依赖于政府指导建立的单独的组织协调机构和经办、监管机构。总之，医疗救助和新农合在农村地区是完全割裂运行的，二者在机构设立、人员配备上存在大量的重叠，导致财政支出的巨大浪费。
七、农村基层医疗机构服务水平低。在全国大部分省市基本上都实现了乡镇有卫生院，村村有卫生室，但是由于医疗设备条件差，医务人员素质低，并不能满足参合农民的医疗需求。以安徽省16个“新农合”试点县为例，尽管在乡镇卫生院就医可比乡外就医多报销20%的医疗费用，但由于乡镇卫生院服务水平太低，60%的农户不得不选择在费用更高的县及县以上的大医院就医。更为严重的是，很多农村基层医疗机构限入了“缺人才——发展缓慢——经营困难——更缺人才”的恶性循环。据四川省卫生厅统计，四川全省乡镇卫生院中无专业学历的医务人员占40%，本科、专科学历的人员仅占9.8%，乡村医生中大专学历为1%，无专业学历的为72.5%，农村医疗人才匮乏已成为阻碍“新农合”长期安全运行的重要隐患。
八、农村医疗机构服务监管不完善。目前，新农合医疗费用报销基本上限于公立卫生系统，并选择定点医疗单位时也没有引入竞争机构，这就保护了落后的公立卫生机构，不利于医疗机构工作效率的提高。而且有调查显示，很多医院被新农合选为定点医疗单位后，次均住院费和门诊费用上涨较快，不合理用药、不合理检查问题比较突出，农民从报销中得到的实惠被不断上升的医疗费用抵销了，在一些地区，甚至出现了医患双方共同欺骗新农合组织，骗取医疗补助的现象。
“推进新型农村合作医疗”的对策：
一、加强农民的思想宣传工作。通过提高政府工作人员的素质和办事效率，转变粗放型的宣传工作，让广大农民意识到这种制度既不是政府的一项恩惠，也不是农民的一项负担，而是在政府的帮助、主导下的一项农民互助共济保障制度。
二、改善农村医疗机构的服务水平。加强对农村基层卫生技术人员的培训，提高农村医疗人员的专业知识和技能，同时加大对农村医疗机构的投入力度，引进先进设备，改善医疗环境，从硬件设施上保障合作医疗制度的完善。
三、探索建立稳定的合作医疗筹资机制。要在农民自愿基础上，探索建立形式多样、简便易行的农民个人筹资方式；同时进一步完善财政补助资金的拨付机制，规范和完善中央财政和地方财政的资金拨付管理办法；有条件的地区可以根据自身财力和农民收入增长情况，相应提高筹资标准，探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，进一步提高了医疗保障水平。
四、形成科学规范的合作医疗统筹补偿方案。统筹补偿方案是新农合制度的核心，目前要在保证基金安全的前提下，想方设法逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。试点中，许多地方采取了住院统筹加家庭账户的统筹补偿方案。有些地方增加了健康体检，门诊大额补偿，慢性病、地方病和住院分娩补偿等，扩大了受益面；有些地方利用医疗救助和基金结余进行二次补偿，提高了受益水平。还有许多地方探索住院统筹加门诊统筹，从机制上探索进一步扩大受益面和提高受益水平。起付线、封顶线和补偿比例也直接关系到受益面和受益水平，各地也根据实际情况不断做出一些调整。统筹补偿方案要与基金的规模相适应，提高受益面和受益水平不能超出基金的承受能力，也不能因为盲目担心基金透支，未经科学测算，人为地缩小受益面，降低受益水平。要科学研究、合理确定基金的结余比例，提高基金使用效率，既要避免结余过多，也要切实防止基金透支，在此基础上调整统筹补偿方案，逐步扩大受益面，提高受益水平。
五、加强合作医疗基金运行管理和经办能力建设。随着新农合的全面推进，基金规模越来越大，监管任务越来越重，财政部、卫生部要研究制订财务会计制度，各地区要不断规范基金监管措施，健全基金管理制度，形成有效的监管机制。审核报付作为基金运行中的重要环节，要不断予以改进，切实做到方便参合农民。采取参合农民就医时先付费后到新农合经办机构报销的地方，要积极创造条件，尽可能采取参合农民就医时由医疗机构垫付费用，医疗机构定期到新农合经办机构兑付的办法。这种办法既方便参合农民，也便于对医疗机构的监管，还有利于精简经办机构的人员。同时，要积极推行计算机网络即时审核报付办法，提高审核报付工作的效率和质量。
六、加强对医疗服务和医药费用的监管。加强农村医疗机构的内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的规章制度及行之有效的自律机制。有效开展农村医疗机构及其服务行为的外部监管，建立定点医疗机构准入和退出机制，实行动态管理；根据基本诊疗和药品目录以及收费项目和价格，严格监管医疗机构服务行为；采取单病种定额付费、按人头预付、医药费用清单制、加强结算审核和补偿报销情况公示等，有效监管收费行为，切实控制医药费用。对违规行为，要严肃处理，决不姑息。同时，要进一步规范农村药品零售价格和进药渠道。
七、整合相关资源，大力推进新型农村合作医疗。其次，要着力整合相关制度、政策和社会
资源，协同推进新农合制度发展，实行新农合制度与医疗救助制度的有机结合。2003—2006年，中央财政共投入18.5亿元支持农村医疗救助制度建设，在一定程度上解决了困难农民无力参合和无力支付大额医疗费用的问题。一些地方开展的补充商业医疗保险，红十字会开展的贫困农民医疗救助，又进一步解决了这方面的问题。事实上，还有许多在农村推行的政策，比如计划生育，扶贫开发，“降消”项目，艾滋病、血吸虫病、结核病和地方病等方面的防治政策，都可以通过部门协调，与新农合制度有效衔接。
第五篇：新型农村合作医疗
论新型农村合作医疗
医疗，是个讲不完的话题，也是个很严峻的社会问题，健康是人们所共同追求的，但疾病也一路伴随人生，但看不看得起病却是个难题。
中国的医疗保障制度是在新中国成立后才逐步建立和发展起来的，且中国的医疗保障制度是城乡分离的，各自有不同的特点和发展过程。在城镇，先后经历了公费、劳保医疗制度，城镇医疗保险改革和试点阶段，全国范围内城镇职工基本医疗保险制度的确立，以及多层次医疗保障体系的探索等阶段。在农村，伴随着合作医疗制度的兴衰，努力开展新型农村合作医疗制度的建设工作，进而对农村医疗保障制度多样化进行探索与完善。
新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，筹资标准不能低于30元/人，其中县财政补助10元，乡镇财政补助5元，农民筹资15元。归纳起来是筹资提高，政府补助多，农民受益面大，为患大病的农民建立了保障，最高给付额达到20000元。
农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，在国内外都受到了好评。在国内来说，新型农村合作医疗覆盖面逐步扩大，保障了农民的卫生健康，减轻了农民的经济负担；改变了农民的就医观念，树立和提升了党和政府踏实为民办事的形象；带动、促进了农村卫生事业的整体发展；实现了制度创新，与传统的合作医疗相比，新型农村合作医疗制度在资金筹集、统筹层次、合作方式、管理方式、配套改革上有了很大进步。
没有什么政策在一开始就是完美的，在取得成就的同时，一些问题也不可避免的出现了。
首先便是资金不足。政府投入的资金不足，补贴标准过低。筹资问题是农村医疗合作制度的主要障碍。更重要的是，在投入不足的情况下，合作医疗资金管理存在漏洞。然后就是保障水平低。从新型农村合作医疗的定义显示出新型农村合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用的，即门诊、跌打损伤等不在该保险范围内，这项规定使得农民实际受益没有预想的那么大。再来就是宣传不到位。现有的宣传多集中在介绍它表面好处上，没有树立起农民的风险意识，也没有体现出重点，这导致许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义。还有程序过于繁琐等。这些直接导致了最后这个问题：社会满意度低。
发现问题才能针对问题想出对策。针对以上问题各方面也总结出如下对策：
1.深入总结试点经验，在实践中发现问题，才能有针对性地解决该问题；2.加强监督管理，规范新型农村合作医疗基金的结算使用，合理制定基金的起付线和补偿比；3.加强农村医疗卫生基础设施和公共卫生体系的建设，有效整合三级农村卫生服务网络，尤其要加强对农村卫生人才队伍的建设；4加大宣传力度，提高农民参保积极性；5降低医疗救助门槛，扩大救助对象数量，增加救助受益面，以使贫困农民切实得到医疗救助实惠；6加快农村医疗保障立法，毕竟法律才是最好最可靠的保障。
俗话说：光说不练假把式。这里就举两个实例，在实践中总结经验。
赣榆模式：滚动式预缴费制度。
众所周知，筹资问题是农村医疗合作制度的“拦路虎”，在实际试点过程中，许多地方政府并没有合作医疗的专项拨款或是财政支持有限江苏赣榆县滚动式预缴费制度在这一方面取得的经验值得借鉴。滚动式预缴费制度是指参合农民
结报医药费时，本着自愿的原则，用报销所得的费用，向所在镇合作医疗管理办公室预缴该户次年医疗资金的制度。这种制度现场预缴手续简便，可操作性强，容易让农民接受。而且这种方式减轻了收费任务，减少了会议、宣传等费用，降低了筹资成本。据估算，这种方式较传统模式可节约７５％左右的成本。
新乡模式：管办分离管理资金。
目前，许多县都不同程度地存在资金运用不得当、未建立有效监督机制、财务管理和会计制度不完善等问题。在加强对合作医疗资金管理方面，“新乡模式”值得参考。２００４年４月，河南新乡市政府针对新型农村合作医疗中的资金运行风险，将原来由卫生部门管理的合作医疗资金，全部划转到中国人寿保险公司新乡分公司，以“政府出钱购买中介服务”的形式，委托保险公司负责新型合作医疗资金的管理和支付业务。这种管办分离的资金管理运行机制是：新乡市各级政府仍然承担合作医疗的政策制定、宣传发动、资金征集、监督等工作；中国人寿保险公司负责审核和支付业务。新乡模式的特点是政府充分利用社会资源，尝试运用市场化运作模式解决资金管理问题。政府财政花钱买中介服务，不仅避免了资金运行风险，也大大降低了管理成本。还可以鼓励保险业参与。
新型农村合作医疗是一项惠及广大人民群众的政策，由于中国农业人口多、底子薄，新型农村合作医疗制度还需不断完善，中央政府、地方各级政府需要整合全社会资源，大家一起努力，才能完成这项伟大的工程，彻底改变“脱贫三五年，一病回从前”的现象。
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