第一篇：行政管理学简要讲稿(下)东华大学
行政管理学简要讲稿（下）
第十一章
行政法治 第一节 行政法治概述 法制与法治的区别
法制所表达的主要是一个中立的概念，仅仅表明特定社会中存在独立于其他各种制度的法律制度，有时甚至是一整套较为完整的法律制度。而法治强调的是以正义之法治理国家和社会，崇尚法律的至上权威，它所关注的焦点在于运用法律有效制约和合理运用公共权力。法制与法治的联系
尽管加强法制并不一定意味着实行法治，但是要实现法治却一定要加强法制，法制是法治的前提和条件，没有法制就没有法治。
如果说法治是一种国家治理的价值标准，那么，法制就是实现这种价值的工具。没有健全的法制，就不可能有真正的法治。反过来，法制也得益于法治。只有实行法治，法律才得到前所未有的尊重，法律的地位才得以稳固。行政法治与行政法制
行政法治
所谓行政法治，简言之就是政府行为受到正义之法的约束。三个含义： 行政权力来源于法律。行政机关必须严格按照法律规定的原则、权限和程序行使行政权力。
行政机关对其违法行为应当承担相应的法律责任。
行政法制
行政法制是指国家行政机关为实现政府职能按照法定程序而制定的行政管理法规和制度的总和。行政法制是国家法制的重要组成部分，是为维护和巩固社会经济基础服务的。行政法制的基本内容：行政立法、行政执法和行政司法等。
二、行政法治的基本要求
依法行政关键要解决四个关系
A、政府与人民的关系。理论依据是人民主权论。讲政府产生。政府权力来自人民；行政机关人员是人民的公仆；政府的任务是提高人民的物质文化生活水平。
以上是依法行政的立论的基本点。
B、权与法的关系。权即行政权，依法行使行政权力；一切违法行为都要受到追究。承担法律责任。
C、行政机关与立法机关和司法机关的关系。分权制衡论。讲西方制衡原则。中国的立法机关、行政机关与司法机关的关系。人大与司法都可以监督行政机关。D、行政机关与政党的关系。西方；中国。
依法行政与依法治国不同。依法依法治国的主体是人民，通过人代会，治理国家；依法行政则是对行政机关提出的要求。
本质：通过依法行政，实现依法治国，进而实现法治国家的目标。
三、西方国家法治行政的历史演进
法治行政是资产阶级宪政运动的产物。自由资本主义时期法治行政的要义：
行政权的作用不得与法律相抵触；行政权没有法律依据，不得使人们负担义务或分割其权利；行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；法律经各行政机关自由裁量时，其权限仍受法律限制。
“无法律即无行政” “政府法治主义”（自有资本主义时期，自有资本主义的统治方法以及“管得最少的政府就是最好的政府”的观点，使政府一切活动严格置于制定法之下，国民议会所指定的法律只就政府行政的一些而非所有的事项进行规定。“法治”的结果就是政府 1 权力及其活动被限制在比较狭窄的范围内，仅限于维护公共安全和基本秩序、消除社会危险等方面。）
法治行政是公共行政的核心原则，行政本应依法从事，但不能说“无法律即无行政”，而是要“合法及适法行政”，既有法律行政变为法律支配下的行政。行政权的目的不限于对社会的管理控制，而是主动为公众谋福利，对社会公众的关怀“从摇篮到坟墓”，由“最好政府最少管理”发展到“最好政府最多服务”的服务行政。垄断资本主义时期法执行的要义：
凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律支配；以法律指导行政，行政行为与法律相抵触时，不产生效力；行政活动虽非必须全部从属法律，但基本权利的限制非以制定法律不可。
政府不再以议会制定的法律为行政权力的唯一依据。
变化说明：法治行政作为公共行政的核心原则，依然强调凡行政应本于法，基于法律的规定而活动的法治原则；但不能说“无法律即无行政”，而是要“合法及适法行政”。
四、我国行政法治的主要内容 我国行政法治存在的问题： 行政管理体制尚未完善；
依法行政的主体意识和能力与实践不相适应；行政法律制度不完善； 决策科学化民主化规范化程度低下； 有法不依、执法不严、人情执法；
地方政府权力过大、自由裁量权过大且模糊，不受法律约束； 行政行为、行政过程和行政结果不透明公开； 权力监督弱化或难以监督、监督不到位； 对策：
（1）培养行政法治意识如法律至上意识、服务意识、责任意识，在人民和政府的关系问题上，注意向公民权利和责任政府转变；在法治理念上，向依法规范和制约行政权转变；在责任意识上，注意向强化政府责任转变。
（2）加快行政组织的法治化进程，从内外两方面实现行政组织的法治化。
（3）坚持行政职权法治化，杜绝国家公共权力部门化、部门权力私人化，完善职权立法；加强执行法治管理；加强行政监督建设。
（4）健全行政程序法治，包括行政行为程序、行政组织程序和行政诉讼程序。切实监督和制约行政权力。
第二节
行政立法
一．行政立法的含义和特点(一)行政立法的含义
从立法活动的主体的角度来界定行政立法，即凡是国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关行政管理方面的规范性文件的活动，才是行政立法。它的主体是特定的国家行政机关。
包括四个含义：
国家行政机关是行政立法的主体。
行政立法是国家行政机关的抽象行政行为，即国家行政机关制定具有普遍约束性的行为规则。
行政立法是国家行政机关在法定的权限内的行为。
行政立法是国家行政机关按法定的行政立法程序所为的行为。
2(二)行政立法的性质
我国的行政立法属于从属性立法。所谓从属性立法是指在法律体系中，行政立法居于权力机关所制定的法律之下的地位，即从属于宪法、法律，不得与宪法、法律相抵触。
(三)行政立法的特点
行政立法的从属性决定了行政立法有双重性特点――－既具有立法性又具有行政性。虽然行政立法具有立法性，但行政立法不同于权力机关的立法。行政立法是一种准立法行为。
行政立法具有行政性，但行政立法行为又不同于行政执法行为和行政司法行为。行政立法是一种行政行为。
二．行政管理法规的含义、内容和类型(一)行政管理法规的含义
行政管理法规是国家行政机关在行政管理过程中，为实现宪法和国家法律，执行国家权力机关的决定、决议，完成国家任务，在职权范围内依法制定和发布的规范性文件的总称。行政管理法规包括行政法规和行政规章两个方面，行政立法行为实际上就是制定行政管理法规的行为。
行政管理法规是行政法的重要组成部分，是国家基本法律和地方性法规的法源。
(二)行政管理法规的内容
行政管理活动中涉及的人和事。包括：
管理者和被管理者各自的权利和义务；
行政机关的组织设置；
行政人员的使用和调配；
行政机关和行政人员的职责权限、活动原则、管理制度和工作程序等。
（三)行政管理法规的类型
根据国家行政机关行政立法权力来源的不同，有职权立法、授权立法和特别授权立法。
职权立法是指行政立法主体依照宪法和有关组织法规定的职权，就职权管辖范围内的事项进行的立法。
授权立法又叫委任立法。它是根据宪法和组织法以外的其他法律的授权所进行的立法活动。
特别授权立法是指国家最高权力机关将本应由它制定某一方面法律的立法权，特别授予国家行政机关行使的立法。
从行政管理法规的内容、目的来划分，可分为执行性行政管理法规、补充性行政管理法规和自主性行政管理法规。
执行性行政管理法规是国家行政机关为执行国家法律、上级行政机关的行政法规和同级权力机关的地方性法规而制定、发布的法律规范性文件。补充性行政管理法规是国家行政机关根据法律授权，为更好地执行国家法律、上级行政机关的行政法规和同级权力机关的地方性法规，所做出的补充性法律规范性文件。
自主性行政管理法规是国家行政机关在法律授权范围内，独立自主地制定法律规范性文件。三．行政管理法规的特征
与国家其他法律法规一样具有规范性、强制性等特征，还有：
法律关系的特殊性----主要是指行政机关在行政法律关系中的地位、作用特殊；
制定与实施的统一性----强调行政机关集立法者和执法者职能于一身，即行政管理法规由国家行政机关制定，同时又由国家行政机关负责实施。
所含内容的丰富性----行政管理涉及面广而且对象复杂，规范这些对象的行政管理法规必然是内容丰富、种类齐全。
体系内部的变动性----行政管理的对象是社会各种利益关系的不断发生变化。四．行政管理法规的制定
1．行政管理法规的成立要件
实质要件：制定行政管理法规的机关必须是依法组织并由法律或权力机关授权的行政机关；只能在自己的权限范围内制定行政管理法规；所制定的行政管理法规必须符合宪法、国家法律和上级机关的行政法规规定。
形式要件：必须用书面表示、注明发布机关；写明发布日期和生效日期；以法定形式发布。2．行政立法权限的划分
国务院的行政立法权限
国务院各部门的行政立法权限
地方人民政府的行政立法权限
特别行政区的行政立法权限
3、行政立法的权力配置 1、立法权、国家权力机关与政府行政机关的立法权力配置、中央与地方政府行政立法权力配置
第三节
行政执法
一．行政执法的特点和类型 依法行政，即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责，一切行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，接受法律监督，既不失职，也不越权，对违法失职行为依法承担法律责任。它包含两个方面内容：一是办事权限合法；二是办事程序合法。(一)行政执法的特点
行政执法主体的特定性和广泛性 行政执法内容的法定性 行政执法行为的主动性
行政执法行为的单方意志性
(二)行政执法的类型
从执法主体的权限来划分----综合行政执法是指各级人民政府所进行的执法活动，其执法的权限比较广泛，涉及到行政管理的各个方面。专业行政执法是指执法权限单一的政府各职能部门所进行的执法活动，其执法权限仅局限于本职能范围之内，如工商、税务、公安、海关、交通、民政、金融、农业等部门的执法活动都属于专业行政执法。从行政执法的内容来划分----权利性行政执法是指执法主体赋予或剥夺行政相对人权利的活动，如颁发或吊销某行政相对人的营业执照等。义务性行政执法是指行政执法主体课以或免除行政相对人义务的活动，如征收或免除某行政相对人的税务等。二．行政执法的主要手段
行政指导
指行政机关及其行政人员，为履行行政职能，实现行政目标向行政相对人所做出的具有意向性的建议和引导的行为。
行政处罚
具有行政处罚权的国家行政机关，依照法律、法规以及规章对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，但尚不够追究刑事责任的违法行为使用的制裁性措施。包括：警告；罚款；没收；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证；行政拘留。
行政强制执行
指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中所规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。分为三类：
间接强制是指行政机关以间接的方式强制法定义务人履行义务的强制行为，它具体可分为代执行和执行罚。
直接强制是指行政执法机关在采取间接强制措施不能达到目的，或在极为紧迫的情况下，对法定义务人的人身或财产直接加以实力强制，迫使其履行义务的措施。强制征收是指负有金钱给付义务的法定义务人不履行义务，而对行政机关处以行政处罚又拒绝交纳实，行政执法机关可以采取查封或扣押财产、拍卖其财产等办法强制征收。
行政执行中的自由裁量权
自由裁量权指行政机关及其工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依立法目的和合理公正原则自行判断行为的条件、自行选择行为方式和自由作出相应决定的权力。它是行政部门及工作人员在法律明示授权或消极默许的范围内，给予行政管理目的自由衡量、自主选择而作出一定的具体行为的权力。是当今行政管理中一种不可或缺的权力。行政自由裁量权的合理运作缺乏约束机制：
行政自由裁量权合理性问题得不到有效的司法救济；现行行政法规范对行政自由裁量权合理性的判断，缺乏明晰的标准。
第四节
行政司法 一．行政司法的含义
行政司法是指行政机关依据法律法规授权，以裁判者的身份依照司法程序，对与行政管理事项密切相关的特定的争议和纠纷进行处理或裁决的行政行为。包括四个意识：
行政司法的主体是行政机关，但不是所有的行政机关都能成为行政司法主体，只有法律法规明确授权的行政机关才能成为行政司法主体。行政司法主体是以裁判者的身份出现的，而不是以当事人或当事人的上级机关的身份来处理争议或纠纷案件。
行政司法依照司法程序进行。
行政司法的适用对象是与行政管理事项密切相关的特定的争议和纠纷。
二．行政司法的原则 实事求是 司法公正 程序简便
三、行政司法的类型
（一）行政裁决
1、行政裁决
行政裁决是指国家行政机关依据法律的授权，按照司法程序，主持解决平等主体之间发生的与行政管理事项密切相关的特定的民事纠纷。包括四个意识：
行政裁决的主体是经法律授权的国家行政机关；
行政裁决的对象是与行政管理事项密切相关的特定的民事纠纷； 行政裁决程序适用于法定的准司法程序； 行政裁决行为具有法律的权威性。
2．行政裁决的范围
权属纠纷是指平等主体之间因财产所有权或使用权的归属所发生的纠纷。主要涉及土地、渔业、草原、矿产、滩涂、水、智力成果等方面，对权属纠纷进行行政裁决的目的是使所有权或使用权的归属得以确认。
损害赔偿纠纷是指平等主体之间因一方侵害了另一方的合法权益而引起的赔偿纠纷。包括食 5 品卫生、药品管理、医疗卫生、产品质量、自然资源保护、环境保护、交通运输、知识产权和物价管理等方面。
侵权纠纷是指平等主体之间因侵权行为发生的纠纷。(二)行政复议
1、行政复议
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定行政复议机关提出申请，由受理申请的行政复议机关对引起争议的原具体行政行为进行审查并做出裁决的一种具体行政行为。
特点：
行政复议主体的特定性； 行政复议行为的应申请性；
行政复议的标的主要是具体行政行为； 行政复议结果的非终局性。2．行政复议的范围
对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的； 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的； 认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的；
认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的； 申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； 认为行政机关没有依法发给抚恤金的； 认为行政机关违法要求履行义务的；
认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的；
法律、法规规定可以申请行政复议的其他具体行政行为。3．行政复议程序
申请复议
受理申请
行政复议审理
行政复议裁决
第十二章
政府绩效管理
第一节
绩效等内涵
一、绩效
（一）绩效
“绩效” = “完成了任务” “绩效” = “结果”或“产出” “绩效” = “行为”
绩效 = 结果+过程（行为）
绩效 = 做了什么（实际收益）+ 能做什么（预期收益）
（二）政府绩效
1、政府绩效的概念
国外又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。我国台湾学者王崇斌、范祥伟提出了“全观性的绩效架构”。
国外专家通常认为，政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。
国内外许多学者专家结论不尽一致，但有一点却达成了共识：绩效要素是一个结构。（1）“3E”要素结构
3E指标，即经济(economy)、效率(efficiency)与效果(effectiveness)，成为“分析绩效的最好出发点。
为了有效地控制政府财政支出，节约成本，20世纪60年代，美国会计总署率先建立了以经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)为主体的“3E”评估方法。由于这种方法过度地偏向经济性等硬性指标，忽视了公平、平等、民主和福利等软指标的评价，这种方法受到了众多学者和公民的质疑。在随后的政府绩效评价体系中，加入了公平(Equity)指标，发展为“4E”绩效评估法。（2）3E+质量要素结构
（3）3E+质量+公平、责任、回应等要素结构
1、经济(ECONOMIC)/成本标准——这种衡量只是说明花去了多少钱，或是否按程序花钱。当然，成本衡量能很好地体现出预算和成本之间的差距。然而，成本本身并不能衡量服务的效率和效果，因而单一使用成本衡量不能满足绩效评估的要求；
2、效益(EFFECTIVENESS)/质量标准——效益衡量是看情况是否得到改善，即用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和结果。效益可分为两类:一是改变现状的程度;二是行为改变的幅度。每一项服务都有明确或含糊的指向顾客的目标。这些目标可作为界定效益衡量的基础。例如，娱乐和图书馆服务，就业、健康和社会服务部门等，所提供的服务质量应包括以下内容:实效、可获得、礼貌和公平；
3、效率(EFFICIENCY)/生产力标准——效率指为产生特定水平的效益所付出努力的数量，简单地说就是投入与产出的关系。产出与投入的比率被称为生产力。反过来，投入与产出的比率被称为效率或单位成本，其实它们是同一概念。
4、公平(EQUITY)——公平标准指的是效果(如服务的数量或货币化的收益)和努力(如货币成本)在社会群体中的不同分配，它与法律和社会理性密切联系。公平作为衡量指标时，关心的是“接受服务的团体和个人是否受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务”。
由于政府行为的高度复杂性，“3E”和“4E”评估法在实践中遇到了评价指标数据采集和量化测定的极大困难。
2、政府绩效的种类(1)政府绩效应当划分为三个方面：经济绩效、社会绩效、政治绩效。
(2)从政府绩效的内涵看，有广义政府绩效和狭义政府绩效；从政府绩效的不同性质看，有统治绩效、管理绩效和服务绩效。从政府绩效的运行过程看，有决策绩效、执行绩效和监督绩效。从政府绩效的保证条件看，有命令绩效、自觉绩效、技术绩效和制度绩效。从政府绩效的外在形式看，有量化绩效和非量化绩效。
(3)从政府绩效的特殊性标准出发，有体现宏观调控功能的调控绩效和体现内部管理规范性和效率性的行政绩效。
(4)尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)提出绩效测量可分为项目测量与综合测量两大类。
3、政府绩效的特征
(1)层次性。一般将政府绩效分为组织绩效、团体绩效与个人绩效，中央政府与地方政府、基层政府绩效。宏观绩效、中观绩效、微观绩效。(2)综合性。(3)动态性。(4)差异性。
(5)复杂性。
二、绩效评估
从评估的组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估。从评估机构的地位来看，可以分为内部评估和外部评估。从评估目的来看，可以分为评估性评估和发展性评估。
从被评估组织的性质来，又可划分为企业绩效评估和公共组织绩效评估。
一般来说，理解绩效评估可以从两个层面进行：(1)个体层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；(2)组织层面，是对企业、政府、公共部门等绩效的测评，这方面的内容极其复杂。
绩效评估定义：运用科学的标准、方法和程序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。绩效评估是绩效管理的核心，通过评估提供被评估对象绩效方面的信息，鼓励和促进个体与个体、部门与部门、组织与组织之间的竞争，有助于公众监督，还可以诊断和发现被评估对象的问题并提出针对性的改进措施，从而推动工作效率和服务质量的提高。
三、绩效管理
1、绩效管理
历史上，人们对绩效管理(performance management)的理解和定义主要持有两种基本观点：一是绩效管理是管理个体(员工)绩效的系统；二是绩效管理是管理组织绩效的系统。雷蒙德.A.诺依(Raymond A.Noy)等(1999)将绩效管理定义为管理者为确保雇员的工作活动以及工作产出能够与组织的目标保持—致的这样一个过程。
布雷德拉普(Bredrup，1995)认为组织绩效管理是由三个过程组成：计划、改进和考察并提出了组织绩效管理模型。
绩效管理是指利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并且报告其结果与目标符合的程度的管理系统。绩效管理系统一般包括五个构成要素：绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效评估结果的运用。
绩效管理系统的构成要素
2、绩效评估与绩效管理的区别
四、政府绩效评估
有的学者称之为“政府绩效评价”、“政府绩效考评”、“政府绩效考核”、“政府绩效测定”、“政府绩效测评”、“政府绩效衡量”“政绩考核”，或“干部考核”等等。英语也有“government performance measurement”、“government performance evaluation”、“government performance appraisal”等。
五、政府绩效管理
政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，对内部制度与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的一种全面的、系统的管理。政府绩效管理特点： 第一，强调绩效评估。
第二，强调服务和顾客至上的理念。第三，强调多元服务主体。
第四，政府绩效管理重视管理方法与技术。
第二节 政府绩效管理的特征、方法
一、政府绩效管理的特点
1、在发展阶段方面的特征 从行政效率到政府绩效。从行政管理到公共管理。
从体制改革到职能优化。
2、在运作机制方面的特征 重视管理方法与技术 突出应用性和回应性
二、政府绩效管理的内容 政府绩效目标 绩效信息 绩效预算 绩效合同 绩效程序 绩效规制 绩效审计 绩效评估 绩效控制 绩效申诉 绩效管理方法 绩效评估方法
国内外绩效管理与评估现状、热点问题
三、政府绩效管理的价值标准 1.经济(Economic)
2.效率(Efficiency)
3.效能(Effectiveness)
4.公平(Equity)
5.民主
(Democracy)
四、绩效考核指标体系
政府部门的绩效考核指标可以分为四个方面：业绩、效率、效能、成本，在绩效指标设 置时，应遵循“Smart”原则.1.业绩指标：(1)公共服务的数量和质量;(2)目标的实现情况;(3)政策制定水平与实施效果;(4)政府管理的效益;(5)公民对公共管理和公共服务的满意程度;
2.效率指标：
3.效能指标:
(1)行为的合理化水平;
(2)政府机关效能;
4.成本指标:
(1)政府部门占用的人力、物力与财力；（2）政府部门的支出；
五、个体绩效考核技术
(1)自我报告法;(2)业绩评定表法;(3)因素考核法;(4)工作标准法;(5)面谈考核法;
(6)个人绩效合约;(7)行为等级评定法;(8)360度考核法;
六、系统绩效考核技术
1.关键绩效指标法(KPI key performance indicator)
(1)目标导向原则;
(2)注重工作质量原则;
(3)可操作性原则;(4)强调输入和输出过程的控制;
(5)指标应比较稳定;(6)关键指标简单明了。
2.平衡记分卡法(BSC Balance Scorecard)
(1)财务层面:
(2)顾客层面:
(3)企业内部流程层面:(4)学习与成长层面:
BSC评估法——美国哈佛商学院Robert S．Kaplan和David P．Norton两位教授于1992年共同创立了组织绩效评估的新方法——平衡计分卡(BSC)，把组织的战略目标分解为财务、客户、内部流程、创新与学习等四个具体的目标，并把这些目标层层分解为各职能部门和个人的目标，以此形成BSC评估体系。
平衡计分卡的名字反映了以下过程的平衡：
短期和长期目标
财务和非财务状况衡量
落后的领先的指 标
外部和内部的绩效
3、标杆管理法
在3E和4E评估法的基础上，美国Oregon(俄勒岗)州政府将标杆管理法运用于政府绩效评估，通过广泛征询地方政府、立法机关、普通市民、商业团体、慈善机构和专家学者的意见，建立了Oregon州政府绩效评估体系。此评估体系包括了经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展七个领域共158个的具体指标。
第三节 中国政府绩效管理实践
一、中国政府绩效管理的现状
现状分析：
1.普适性的政府机关绩效管理——其特征是绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而应用于多种公共组织，包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等；
2.具体行业的组织绩效评估——应用于某个行业，由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行绩效的定期评估；
3.专项绩效评估——针对某一专项活动或政府工作的某一方面展开。如江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的“万人评政府”等。这些改革措施的应用不仅为政府开展绩效管理积累了较为丰富的经验，而且对建设求真务实、高效 10 廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益的探索。
存在的主要问题： 1.价值取向的扭曲
单纯追求经济发展的价值取向；“政府本位”的价值取向；“无限政府”的价值取向；惟效率的价值取向。
2.绩效目标的制定存在问题； 3.绩效指标的设定存在问题；
4.绩效考核中存在的问题；绩效评估方法重定性指标，忽视定量指标； 5.绩效管理重评估，轻过程；
6.绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据。7.绩效评估的技术落后；
我国的绩效测评主要还是大量采用传统的手工方法，计算机主要用来归集数据，财会软件、审计软件、管理软件运用很少，仍属于手工化的劳动密集型劳动。从1998年以来开展的公民评议政府绩效由于缺乏采集政府绩效信息的必要渠道和技术，社会大众对信息资源尤其是对政府内部业务和技术方面的信息采集不完全或不充分，因而对政府的绩效评价就难免有所疏漏。
8.评估主体单一。
政府绩效管理的必要性主要源于
服务理念不到位——当“官本位”思想传统和“强政府、弱社会”的政治格局没有打破时，在行政管理和公共服务运作中，常因缺乏服务意识引发工作的懈怠与疏忽；（归根结底就是没有实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转变。服务型政府的基本内容包括以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、顾客为导向的服务模式、绩效评价的服务考核、过错追究的服务责任等。）
行政服务成本较高——行政机构庞大，行政运作成本攀升；少数部门和人员利用公共资源、公共产品变相寻租； 公共服务品质不够高，公众满意度较低——未能及时提供高品质的公共产品、公共服务和公共秩序。
二、中国政府绩效管理存在问题的原因 1.政府的产出难以量化；
2.公共行政价值取向的多元化； 3.绩效管理项目的复杂性； 4.绩效指标制定困难；
5.政府部门信息收集和处理困境；
三、中国政府绩效管理优化 1.树立科学的绩效管理价值理念
科学的发展观是绩效管理的目标价值取向；“民众本位”是绩效管理的根本价值取向；“有限政府”的价值取向；“人民满意程度”是政府绩效管理的终极价值取向。2.构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制
鉴于政府的行政投入和产出并不是都可测量的，因而必须按照行政投入和产出是否可测量，分别采取不同的绩效考核方法。
对于投入和产出都能测量的组织采取标杆管理，即对比先进组织的标准，设立竞争标杆； 对于投入可测量但产出不可测量的组织则以责任成本为中心，并通过预算约束实施绩效管理；
对于投入不可测量但产出可测量的组织采取目标管理，并结合法规制度是否完善来进行考 11 评；
对于投入和产出皆不可测量的组织，采取360度考评法，结合专家、上级、同事、社会对组织使命的完成情况的评价加权处理。3.加强绩效管理立法工作
美国的《政府绩效与成果法》、《以绩效为基础的组织典范法》、荷兰的《市政管理法》等，都以法律形式要求政府部门进行绩效评估。可见依法管理和提高政府绩效是现代政府改革的一个重要特点。
4.评估主体社会化、多元化
完善公民参与机制。5.绩效评估技术信息化
完善绩效数据收集系统和建设信息公开的电子政府。6.政府引入市场竞争机制，进行分权化改革
第二篇：行政管理学简要讲稿
行政管理学简要讲稿
第一章 行政管理学绪论 第一节 行政与行政管理 一.行政概念的界定
我国古代典籍中的行政概念
《左传》中“行其政事”与“行其政令”的记载。
《史记》是指当政者以“王”的身份，推行全部政治任务。
《纲鉴易知录》也有西周时“召公、周公行政”的记载，赋予行政以“处理一切政事”的概念。西方学界对“行政”的理解
亚里士多德：一种议事之后的执行活动，或对国家一般事务的各种具体管理。
《牛津词典》：“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。
洛克、孟德斯鸠等所说的行政是指政府的权力和行为。
1．狭义行政说
也称政治角度上的行政。“三分说”行政。认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动，一般指政府体系中行政机关的事务。从政治意义的角度来理解，行政是一种国家的管理活动。以美国行政学家魏劳毕为代表。魏劳毕在1927年出版的《行政管理学原理》一书中指出：“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”，就是对行政的狭义理解。
2．广义的行政说
“两分说”行政。
从政治与行政两分法的角度来界定行政，认为行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动。以美国行政学家威尔逊、古德诺为代表。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点。“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政”。即政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。
3．最广义行政说
“管理说”行政。
认为行政是指所有国家机关——包括立法、司法、行政各系统所属部门和所有企事业单位的行政事务的管理与处理。实际上是把行政同一般管理联系起来，是从管理功能的角度来解释行政。
代表人物：西蒙、斯密斯堡、汤姆森
行政即为达到共同的目的使之合作的集体行动。（西蒙）
行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。（怀特）
从公共政策的角度：制定和执行政策的活动（戈德特纳）。
行政就是有一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。（费富纳）
在公共环境中共同合作的群体努力。包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及他们的相互作用。在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一个部分。明显不同于私营机构的行政。在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。（尼格罗）
4．实质与形式意义上的行政。
对于行政概念的解释和行政范围的划定，学术界还采用了“实质意义”与“形式意义”的标准来解释行政。
从实质意义上看，不管行政的主体是谁，只要是对国家事务或社会公共事务的管理，就都属于行政活动的范围。
形式意义上的行政则认为，只要是国家行政机关的活动都属于行政。这其实就否定了非行政机关从事行政活动的可能性。
行政只能描述而无法定义，是国家机关或其他公权力主体实现公共利益、达到公共目的的国家行为。怀特——行政就是公务的推行；沃尔多——公共行政应从公共职能和公共活动的范围上来界定。
这也即实质意义上的行政（行为的性质为公权力行政而非私经济行政）。凡属公共利益的都是行政吗？
5．马克思主义关于行政概念的理解
马克思 ： “行政是国家的组织活动。”
行政是一种国家活动，即国家的一项职能，而不是一般的社会活动。
行政是国家的组织活动。行政并不是国家的所有活动，而只是它的组织活动，即对国家事务和社会公共事务所进行的组织与管理工作。即国家必须通过行政组织，才有可能履行国家的行政职能。
国家活动：政治统治；社会管理
行政的性质由国家性质决定。具有阶级性和社会性双重功能
行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力机关的执行机关。
执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。
二.行政与相关概念的区别
1.行政与政治关系（威尔逊和古德诺观点）
“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者即是行政。（古德诺）
政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
政治主导行政，行政从属于政治，行政不得不体现国家意志和政治。
政治与行政难以分开。政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。2.行政与管理关系
首先，管理是一个广泛的概念，包括政府机关、非营利部门、企业的管理。
管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。
广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。3.立法、司法和行政关系
西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
独立审判与公开审判的结合；法官审判与人民陪审的结合；二审、终审和再审制度的结合；司法判决与司法调解的结合。
三、行政的特点 1.政治性(Political)国家的政治统治职能只能由政府来承担。行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张。2.公共性（Publicity）
在我国表现为政府全心全意地为人民服务，实现人民群众的根本利益。
3.社会性(All-around)社会经济、科学、文化、教育、卫生；管理社会公共事务是行政的基本职能。4.执行性(Executive)执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议。5.系统性(Systematic)开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人财物的交换。
四、库恩科学范式概念的引申——行政范式概念
托马斯·库恩(1922～1996)美国科学史家、科学哲学家。马萨诸塞州工科大学教授。在《科学革命的结构》中提出“范式”的概念。库恩对科学发展持历史阶段论,认为每一个科学发展阶段都有特殊的内在结构,而体现这种结构的模型即“范式”(PARADIGM)。库恩指出:“按既定的用法,范式就是一种公认的模型”。
1、政治领袖范式下的政府行为
政治领袖处于政府行政绝对主导地位的一种行政范式。
2、官僚制范式下的政府行为 官僚制又叫科层制和韦伯制，是当世界主流的行政范式。它的另一特征是通过官职或职位而不是由个人或通过“世袭”进行管理。美国1873年实践官僚制——主要标志是《文官制度法》的实施。
1900年古德诺提出政治与行政分离。官僚制——把政治和日常事务管理进行严格区分、并在技术上依靠逻辑严密、机械古板的法律法规，流水线的运作方式的行政管理。
3、企业型政府范式下的政府行为
企业型政府范式目前只是一种理论形态，意在倡导“掌舵型政府”，反映了西方国家行政改革的发展趋势和潮流。
统治型、管理型、服务型行政范式
官僚制范式下的几种政府模式
1、市场化政府模式
——按企业运营的方式实施政府行政。
2、参与式模式
——执行过程和决策过程都要“更大范围的参与”。
3、灵活反应式政府模式
——不断实践，不断创新。
4、松绑式政府模式
——解除无用的条条框框 ,使公共部门的想象力和创造力发挥出来。
五、行政管理的定义、内容与特点
1、行政管理的定义
广义的现代行政管理认为行政管理是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行 3 的社会活动。
中义的现代行政管理认为行政管理是指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的现代行政管理认为行政管理指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。
行政管理，现代西方国家一般被称为public administration，即公共行政或行政学。行政管理是国家行政组织依法对国家事务和社会公共事务所进行的组织与管理。行政管理的主体是国家行政机关，客体是国家事务和社会事务，行政主体活动的主要方式和目的是依法实施行政管理，提高行政效率，实现国家意志。
行政管理活动主要表现为计划、组织、指挥、协调和控制，具体表现为三个层次： 第一层次：政务（executive)
主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。第二层次：行政(administration)
主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。第三层次：管理(management)
主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。
三个层次受制的理念及侧重点
在我国行政管理的三个层次中，起统辖作用的理念是：
一是强调政府是阶级利益的代表，而不是社会公共利益的代表、不是公共意志的执行机构，这样的政府不是公共型的政府。
二是强调行政管理是直接进行和维护政治统治的工具，忽视了行政管理在提供公共服务方面的服务性作用，强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量.三是强调行政管理主体与管理对象之间是不对等的关系。由此导致行政管理研究和政府行政管理实践并没有完全、充分体现这三个层次，而是用第一个层次代替了其他两个层次。
五、行政管理的定义、内容与特点
2、行政管理的内容
政府为什么去管
政府应该管理什么
政府能够管理什么 政府怎样去管
政府由谁管
五、行政管理的定义、内容与特点
3、行政管理活动的“公共性”的特点主要表现在： 行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务。行政管理的权力基础是公共权力。行政管理的宗旨是为公共利益服务。行政管理必须承担社会公共责任。
行政管理必须坚持公开、公正、公平的原则。
六、我国行政管理的性质和原则(一)我国行政管理的性质
我国行政管理的社会主义性质在行政地位上体现为派生性和执行性。我国行政管理的社会主义性质在行政目的上体现为为人民服务的宗旨。
我国行政管理的社会主义性质在行政方法上体现为说服教育和强制相结合的特点。
4(二)我国行政管理的原则 人民管理原则
党的领导原则
民主集中制原则
依法行政原则
(二)我国行政管理的方式
1、行政立法(Administration of Legislation)法定立法：全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有立法权;委任立法 :立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规;管辖立法 :依据政府职权而订立的规章制度;
2、行政司法(Administration of Justice)负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用;专业性、技术性事件。
3、制定行政管理法规(Administration of Law)(1)强制性行政管理法规
(Compelling Administration of Law)对法律或行政法规未规定的事项加以规定;(2)执行性行政法规(Executive Administration of Law)；
为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实施细则或实施条例等;(3)补充性行政管理法规(Complementary Administration of Law)：补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规。
(二)我国行政管理的方式
4、行政决策(Administration Decision-making)：区别于非行政决策
法定的行政行为主体或法定授权者所特有；约束力强，适用于决策所规定一切行为主体；目标非营利性，维护社会正义和公众利益为基本目的； 决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。
5、行政领导、行政指导、行政引导
行政领导(Administration Command)：“职务”与“行为”两层含义
行政指导(Administration Direction)： 提出行政规范或意向,无绝对的权威和完全的约束力，原则性约束。
行政引导(Administration Instruction)：
通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着有利于国家目标实现的方向改变；“西部大开发”；“东北老工业基地改造”。
6、行政规划、行政计划、行政预算
行政规划(Administration Layout)：较长一个历史时期的预测性总体构想。“十五规划”、“863计划”。
行政计划(Administration Program Design)：又称行政设计，行政计划是行政规划的细化。行政预算(Public Budget)：由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家财政收支计划；我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成。
7、行政协调、行政沟通、行政平衡
行政协调(Administration Harmonization)：政府内部各单位和各成员之间的协调；政府以公共权力的权威协调社会各方的行为。
行政沟通(Administration Communication)：行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。
行政平衡(Administration Balance)：政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见(听证会制度？)。
8、行政干预、行政检查、行政制裁 行政干预(Administration Intervene)：对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止。
行政检查(Administration Inspection)：对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定。
行政制裁(Administration Punishment)：以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称。
9、行政支持、行政救济、行政服务
行政支持(Public Support)：政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为。行政救济(Public Redress)：政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题。A、现金给付，如，孤老、残疾人、失业、贫困救济等；
B、税收和费用减免，如，设定社会贫困线并减免低收入者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等；
C、兴建救济设施，如，兴建孤儿院、养老院及收容所等
社会慈善行为的不足？
行政服务(Public Service)：政府的基本功能就是提供服务。
第二节 行政管理学的基本要义
一、行政管理学
行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学等。
英文名称Public Administration或Administration，均来自拉丁文Administrate。不是Public Management！
行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。
“行政”通常指政府公共行政过程政务的研判和推行。
“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。
“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。
行政管理学是指研究和探求国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行有效管理及其规律的科学。
行政管理学的实质是揭示行政管理活动的客观运行规律，但它具有不同于其他学科的研究对象和研究宗旨，是一门独立的指导政府管理的科学。
二、行政管理学的研究对象
1．行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关——国务院和地方各级人民政府。分为四种：
(1)政府包括中央政府与地方政府。
(2)政府行政机关。
(3)行政首长。
新闻发言人(4)政府普通公务员。
2．行政管理主体必须具有对管理客体的支配权即行政权。行政权源于国家权力，是国家权力结构的组成部分。
3．行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理的客体有六类：
(1)经济性组织。(2)社会性组织。
(3)政治性组织。
(4)教科文组织。(5)新闻性组织。
(6)公民。
三、行政管理学的研究目的 1．行政管理科学化。2．行政管理法制化。3．行政管理现代化。
四、行政管理学的研究范畴
怀特(Leonard．White)将行政管理学的范畴归纳为四大部分：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。
古利克(Luther H．Gulick)提出了“七环节”理论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。“七要素”理论（POSDCORB）。
①计划(Planning)，即计划、制定政策或实施方案；
②组织(Organizing)，即通过分配职权形成一定的组织体系；
③人事(Staffing)，即组织体系内人力资源开发及应用的全部过程；
④领导(Directing)，即行政体系经过一定的程序和手段对行政过程的指导与指挥；
⑤协调(Coordinating)，即使各个不同的工作部门或人员能够有效地联系、协调和配合；
⑥报告(Reporting)，即通过视察、通报、汇报等方式使各个环节之间达到相互了解和相互理解；
⑦预算(Budgeting)，即对一切有关财务状况、会计和审计等事务的管理。这七个方面虽然笼统宏观，但基本上包括了行政的基本环节。
台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都含有1个M)：目标(Aim)、计划(Program)、人员(Man)、经费(Money)、物财(Matter)、组织(Form)、方法(Means)、领导(Command)、激励(Prompting)、沟通(Communicate)、士气(Morale)、协调(Harmony)、及时(Betimes)、空间(Room)、改进(Improvement)。
一般来说，行政管理学的基本研究范畴：行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等内容。
五、行政管理学的学科特点 综合性 实践性 系统性 技术性 发展性
六、行政管理学与相关学科的关系 1．政治学与行政管理学的关系
政治学是研究以国家政权为中心的各种政治现象和政治关系及其发展规律的科学，研究国家的基本理论和制度如国家的起源、结构、阶级、政党、政府、国体、政体、民族、宗教、民主等，是一门理论性很强的基础性学科。
行政管理学属于政治学的一个分支。行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学。行政管理主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地 7 达成这些目标。实务是其基本内容。
政治学研究宏观且比较抽象，行政管理学则较为具体、实用。二者的相互关系：“行政管理学是借政治学指引其努力的方向，政治学则依赖行政管理学充实它的内涵”。2．行政管理学与管理学的关系
行政管理学是研究行政管理规律的，管理学是研究一般管理规律的。这是小系统与大系统、子系统与母系统的关系，行政管理学是管理学的一个分支，管理学的原理、原则涵盖了行政管理学的规律。
行政管理学： 属于一级学科公共管理（1204）中的二级学科（120404）行政学（部分）； 同时属于一级学科政治学（0302）的二级学科（030206）。3．行政管理学与企业管理学的关系
企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学起之于行政学后，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从行政管理学中借鉴了大量的思想、理论和方法。
二者在原理上是一致的，在方法论上也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是在内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。4．行政管理学与社会学的关系
社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上说，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段；社会学以社会和社会问题为研究对象，探讨社会良性运行的规律。
行政管理学运用社会学的理论、原则和方法于行政管理之中，充实了行政管理学的内容。社会学的理论、原则依赖于行政管理的实施和验证。行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。
从狭义上说，社会学则以公共权力的成立和行使为特定的研究对象、就相互关系而言，社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。行政管理本质上也是一种社会管理。
行政管理学与社会学相互促进、相互支持。5．行政法学与行政管理学的关系
行政法学和行政管理学都以政府行政作为其研究对象。行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等。
行政法学有赖于行政管理学不断充实其内容，行政管理学则有赖于行政法学提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。行政管理的实践又丰富了行政法学的内容，并产生了专门适用于行政管理的行政法。
行政管理学与行政法学的关系是相互渗透和相互促进的关系。二者的不同之处是，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在实际行政过程中的有效性。
行政管理学与经济学、财政学、统计学、运筹学、高等数学、计算机语言、公共关系学等学科都有着密切的关系。
七、行政管理学的研究方法
1、理论研究和实证研究相结合的方法
理论研究(Academic Research)：从行政现象出发，概括出一般的原理或规律；
实证研究(Demonstration Research)：从事实出发，先用调查统计、数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案。
2、历史研究和比较研究相结合的方法
历史研究(Historical Research)：从纵向的历史，以史为鉴；
比较研究(Comparative Research)：采取横向比较的形式，地区比较、时间段比较；
“模式比较法”(Mode Comparability)：世界范围内的各个国家，再对同一模式的不同国家进行比较。
3、静态研究和动态研究相结合的方法
静态研究(Static Research)：以制度和组织结构为研究重点，又称为结构研究方法； 动态研究(Dynamic Research)：侧重研究人的行为、功能、环境等因素。
4、间接研究和直接研究相结合的方法
间接研究(Direct Research)：已有的文献资料；
直接研究(Indirect Research)：社会调查、模拟实验。
5、行为主义研究和心理学研究相结合的方法
行为主义研究(Behavioristic Research)：分析人的行为，“社会人”，非正式组织；
心理学研究(Psychologic Research)：分析人的心理因素对行政行为和行政环境的影响。
6、系统研究和数量研究相结合的方法
系统研究(Systematic Research)：系统和环境的适应性、系统的整体功能； 数量研究(Quantitative Research)：定量分析技术，理性分析模式。
第三节 行政管理学的历史沿革
一．西方行政管理学产生的时代背景
① 工业生产的发展。19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命。工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中。
②“行政国家”的出现。这是对19世纪末20世纪初西方各国出现行政机关规模扩大、行政人员队伍增长、公共事务管理职能不断扩大等现象的一种形象比喻。这里有一组数据反映了这一现象。1841年英国公务人员1．7万，法国9万，美国2．3万；到1881年，英国公务人员已达到8．1万，法国近38万，美国10．7万。同时随着经济与科技的发展，政府的行政管理职能日益扩大，管理手段日益复杂。在冗杂的公务员中也严重存在贪污腐化、不负责任、能力低不称职等情况，所以政府中行政组织、行政人员、行政经费的优化管理，追求高效率高效能等问题便逐渐成为当时人们共同关注的一大课题。城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加。
以上两点即书本“资本主义政府职能发展和管理实践需要”
③ “文官制度”改革运动的发展。19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了对行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。1877年纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立了文官改革同盟，1883年美国国会制定了《彭德尔顿法》（即文官法），开始确立功绩制原则。因此，有关行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等等问题也开始成为重要的研究课题。
④专业教育和职业教育的发展。在行政改革与教育之间存在着一种相互促进的关系。19世纪末美国的一些成功地进行了行政改革的城市，都需要培训各类人员到政府中任职，这一现象刺激了公共行政职业教育和最初的大学公共行政教育计划项目的发展，从而也就使行政学得到了进一步的发展。
⑤科学管理理论的出现，政治思想家的理论，推动了行政管理学的建立
泰罗、法约尔等人是科学管理的代表。
行政学作为一门现实性、政治性很强的应用学科，起源于19世纪末，形成于20世纪20年代。
1845年，法国的安培第一个向政府提议建立国家管理学，但未引起人们的重视。
1865年至1868年，德国学者史坦因发表了七卷本的《行政学》。从行政法角度对行政进行研究，还没有把行政管理学视为一门独立的学科。但其研究的对象和内容局限于行政法范围，即研究行政管理与法学的关系。
行政学从政治学中分离出来，作为一门独立的学科，起源于美国。
1887年，美国学者W·威尔逊（Woodrow Wilson）在《政治学季刊》上发表“行政的研究”一文，主张建立行政科学，以作为政府管理方式变革的理论指导，“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使各种职责都获得尽责的美名。” 威尔逊因此被誉为行政学的创始人。
1900年，美国学者古德诺（Franc J.Goodnow）出版《政治与行政》，对行政学脱离政治学的囹圄成为一门独立的学科产生了巨大推动作用。
1926年，美国学者L·D·怀特《行政学导论》出版，这是美国第一本行政学教科书。1927年，美国行政学者W·F·魏劳毕(William F.Willoughby,1867-1960)《行政学原理》出版，比较系统地阐述了行政管理学的理论体系。这两本大学教科书的出版，标志着行政学的产生。二．行政管理学的形成阶段（古典管理、科学管理时期）
古典管理是指19世纪末至20世纪30年代的管理理论。这一时期也正是行政管理学的创建时期。主要代表人物为威尔逊、古德诺、泰罗、法约尔、怀特、魏劳毕、韦伯等。M·韦伯（Max Weber）：德国著名的社会学家、经济学家，被誉为“社会学之父”。韦伯对行政管理理论的贡献在于他所提出的官僚制(科层制)，其理论集中表现在1922年出版的《社会组织与经济组织》一书中。韦伯提出了官僚模型（Bureaucracy Model），不包含“官僚主义”的意思，表明组织设计的规范和特点；三种权力形式：传统的权力（traditional authority），世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；个人超凡魅力的权力（charismatic authority），个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；合理合法的权力即法定权力（legal authority），选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的基础。
南北战争后，美国在1883年建立了文官制度。为行政学的形成与研究提供了基础。
1887年，美国伍德罗.威尔逊发表了《行政研究》一文，提出政治与行政相分离，奏起了行政管理学诞生的前曲，标志着行政学研究在美国的兴起。
托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson, 1856年12月28日—1924年2月3日），美国政治家，美国总统（1913年—1921年）。
1910任新泽西州州长。1912年获民主党总统候选人提名，战胜威廉·霍华德·塔夫脱（当任总统）为总统。1916年连任。当时正值一战爆发。威尔逊政府开始避战后参战。1918年提出《公正与和平》为14点方案。德国战败后，此方案作为与战败国和谈方案的基础。但后被共和党控制的国会拒绝该方案。后付诸公民表决，仍未通过。因此，提出国际联盟的美国，却未能参加国联。
任内主要的事件有：民主改革、自由女神像照明系统的建立、第一次世界大战、十四点协议、积极倡导建立国际联盟(但美国由於参议院否决而没有加入)、禁酒令的颁布与实施等。1921年他试图连任但失败。
威尔逊於1919年因为倡导国际联盟而获得诺贝尔和平奖。
威尔逊曾担任普林斯顿大学校长。
1900年美国佛兰克.古德诺写了《政治与行政》一书。古德诺提出了“政治是决定政策，行政是执行政策” 著名的论点。倡导了“政治与行政分离”的“二分法”观点，使行政科学正式从政治学中分离出来，为行政管理成为独立的研究领域奠定了理论基础。行政管理学理论和研究主要反映在： 主张政治与行政分开；
行政管理学的原则；重视静态组织结构，忽视动态过程研究；把行政组织看成是一个封闭系统，忽视外部环境因素的影响； 效率和经济的研究主题。重视机械效率，忽视社会效益研究；强调物质利益，忽视精神因素，缺乏对人的主体性的认识。
三．行政管理学的成长时期（20世纪30年代到60年代）
行为科学时期或新古典管理是指20世纪30年代至50年代末的管理理论。梅奥进行的“霍桑实验”。C·I·巴纳德提出了协作体系理论和权威接受理论。A·H·马斯洛的“人类需要层次理论”，F·赫兹伯格的“保健—激励”双因素理论，V·H·弗鲁姆的“期望概率模式理论”，D·麦格雷戈的“X理论--y理论”，K·卢因的“团体动力学理论” 等等
公共行政研究的变化。赫伯特·A·西蒙1947年出版的《行政行为》是行政学历史上的里程碑。罗伯特·A·达尔1947年 “公共行政科学：三个问题”。1948年D·瓦尔多《行政国家论》。查尔斯·E·林德布洛姆1959年 “渐进决策科学”。
成长阶段的美国行政管理学
1926年罗纳德.怀特发表美国第一本大学教科书《行政学导论》
1927年魏劳毕（W.F.Willoughby）发表另一本大学教科书《行政学原理》。行成了行政学理论体系，从而标志着行政学作为一门独立学科的形成。1930年，美国人J.M.费富纳（John M.Pfiffner）《行政学》。行政管理学早期的“三杰”！
1939年，美国成立了全国行政学会。至此，公共行政学作为一门独立的学科被确定下来。
四．行政管理学的科学化阶段，称为现代化管理时期，或新公共行政学。大致从1960年到1980年。
美国学者H·孔茨1961年发表“管理理论的热带丛林”。管理过程学派、经验主义学派、组织行为学派、社会系统学派、决策理论学派、数量学派等。
系统管理理论的代表是卡斯特和罗森茨威克，他们的代表作是《系统理论与管理》、《组织与管理：系统与权变的方法》。巴纳德的系统行政理论。菲德勒的权变领导理论、德鲁克的目标管理理论等等。
20世纪60年代初行政生态学兴起。最早用生态学观点解析行政现象的是美国学者J·W·高斯。代表人物是F·W·里格斯，1961年《公共行政生态学》一书提出了三种行政型态；1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都是被引为典范的生态行政学论著。
比较行政学的繁荣：赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)1969年发表《行政分权与政治权力》；1969年，劳伦斯·J·彼得(Laurence J.Peter)和雷蒙德·霍尔(Raymond Hull)合著的《彼得原理》一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理，即“彼得原理”。
这一时期公共行政管理研究的主要成果还有：
公共选择学派的兴起
主张将公共服务类型与社会组织类型进行理性组合；以市场机制来选择。尽管经济市场中的主体标签是消费者和厂商，而政治市场中的主体标签是政治家、政客、选民和利益集团，但他们的行为目标并无差别，区别仅在于，在经济市场交易的私人物品，而在政治市场交易的是公共物品；前者的最大化目标表现 为效用和利润的最大化，后者的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化。
公共选择理论主张建立可靠的宪政制度，遏制政府的扩张，更多地采用私营企业承包公共服务，引进市场机制改善政府公共服务。代表人物：布坎南（James M.Buchanan）。《俱乐部经济理论》(1967)。公共选择理论影响深远。
公共政策分析的产生
：1967年叶海卡·德罗尔(Yehezkel Dror)发表题为《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》的长篇论文。最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦尔。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。
组织发展学研究：1967年，本尼斯(Warren Bennis)发表著作《未来的组织》
新公共行政的兴起
新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：
(1)除了强调效率外，主张社会正义和社会公平等价值因素。
(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。
(3)主张构建新型的政府组织形态。
(4)主张突出政府行政管理的“公共”性质。强调多元主体的管理，除了政府外，社区、企业、公共组织、个人均可以参与政府管理（被称为治理理论）。公共管理的主体不仅仅是政府；政府应建立广泛的伙伴关系；理想的公共管理模式是达到善治。所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，最大限度地协调政府与公民、公民与公民之间的利益关系。
(5)主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。
关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一。德怀特.沃尔多
1968年9月，美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了¡°新公共行政学¡±作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。乔治.佛雷德里克森
弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物，其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。会后，会议的成果由马林尼编辑成名为《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》的论文集，于1971年出版。1988年，即第一次明诺布鲁克会议20年之后，认同新公共行政观点的学者再次会聚雪城大学，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及解决问题的途径。第二次明诺布鲁克会议之后，《公共行政评论》于1989年3、4月份以《第二次明诺布鲁克会议：公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。
五．新公共管理时期的行政管理学，大致从20世纪80年代到现在。
新公共管理时期是指20世纪80年代以来的政府改革运动或公共行政思潮。严格地说来，新公共管理并没有一个系统的理论体系，只是一些混乱的思想灵感的总和，是主要来自公共选择理论和新制度经济学中的一些关于行政改革的灵感，主要体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中，还没有形成系统的理论。
六、西方行政管理学的发展趋势
西方行政管理学的发展趋势，预示了行政管理学发展的广阔前景，标志着行政管理学已成为社会科学中一门新兴的、有远大发展前途的科学。
七、西方现代行政现象
1、行政职能拓展 奉行自然法：立法才能反映民意；
议会的核心地位：政府只是依法行政； “无法律即无行政”； 新技术带来新问题：20世纪60年代后，法律有限，变动无穷；
自由裁量权的出现，扩大了政府的权力；“行政国家”（Administrative State）,大政府（Big Government）。
七、西方现代行政现象
2、不良现象增加：和行政职能的拓展相关 行政组织规模庞大； 行政决策迟缓； 官僚倾向严重。
帕金森定律：“官场病”
1957年，英国学者、行政学家帕金森(C.Northcote Parkinson)《帕金森定律——组织变态之研究》Parkinson‟s Law 分析了官僚体制中的种种弊病。帕金森定律是关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。概括为两条法则：一是增加部属的法则，二是增加工作量的法则。定律一：冗员增加原理
官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造成的。每一个官员都希望增加部属而不是对手（如“投票”）；官员们彼此为对方制造工作（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使）。机构如金字塔一样不断增高，各种人员总是越来越多，结果势必造成组织效率越来越低。帕金森以英国官场一系列的“ 流行病”来证明这一定律。
定律二：中间派决定原理
为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角。对决定内容不十分清楚者； 意志薄弱者；耳朵不大灵光者。
定律三：鸡毛蒜皮定律
大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间。
定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比
事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。定律五：鸡尾酒会公式
会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中。
定律六：嫉妒症（分三个时期）
在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业。第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症（平庸而嫉妒）”；第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛”；第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了。定律七：退休混乱（50岁现象）
中国的59现象
一般退休的年龄是R，在前3年（R-3）人的精力会开始减退；问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职 13 位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间。其他类似原理与定律
1、二八原则
二八法则、帕累托原则、80/20效率法则 意大利经济学家帕累托提出，社会的绝大部分所得和财富都集中在少数人手中，而其他绝大部分人只拥有少量的社会财富。这种不平等性在社会、经济生活中无处不在，这就是二八原则。即80%的结果（产出、酬劳），往往源于20%的原因（投入、努力）。
2、酒与污水定律
把一匙酒倒进一桶污水中，得到的是一桶污水；把一匙污水倒进一桶酒中，得到的是一桶污水。
3、木桶定律
或短板法则 一只水桶能装多少水，完全取决于它最短的那块木板。——构成组织的各个部分往往决定了整个组织的水平。
第一节 行政与行政管理
4、马太效应
大的越来越大，小的越来越小。或强者越来越强，弱者越来越弱，赢家通吃。
5、零和游戏原理
一项游戏中，游戏者有输有赢；一方所赢正是另一方所输；正负之和永远是零。（象会计恒等式）
6、手表定理
一个人只有一只手表时，可以知道现在是几点钟，但当他拥有两只手表时却无法确定。两只手表让看表人失去对准确时间的信心。
7、不值得定理
不值得做的事情，就不该做好。
八、现阶段行政管理学面临的挑战 维持宪政秩序和政府稳定问题
如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题 全球化挑战问题
环境污染与碳排放平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题
如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题 如何应对科学技术革命带来的挑战问题 重振政府治理能力问题
如何发展有效的组织体制问题
如何构建国家与社会共同治理模式问题 重建公共管理的道德秩序问题 九．行政管理学在中国的发展 1．中国古代的行政管理
漫长的封建社会形成了一套等级森严、管理严密的行政管理体系和管理思想。
（1）中国古代的行政体制 原始社会晚期的禅让制 在对地方的管理上，周朝以前实行分封制——秦始皇统一中国后，实行郡县制——汉武帝时，在郡之上设州——唐太宗时，为加强对全国的控制，在州之上设道——北宋时改道为路——元朝时改为行中书省——明朝变为承宣布政使司，习惯上仍称行省，简称省——清朝沿明制，最初内地设置了18个省，光绪时增加到23省，大体上与今天的省级政府行政区划相当。（2）中国古代的官吏制度
尧、舜、禹时期的“选贤任能 ”——夏至商周的王族垄断、宗法分封制和世卿世禄制度——春秋战国的“选贤任能” ——秦汉的察举制和征辟制——魏晋南北朝的九品中正制——科举制（始创于隋，成熟于唐，宋代更趋完善，明清则走向僵化和衰落，先后持续了1300多年，是中国封建社会中、后期的主要用人制度）。（3）中国古代的行政管理思想
强调尊君
主张重民
重视治吏
（4）中国古代行政传统的特点和影响
产生较早、内容丰富、相对完善、自成体系； 对世界近现代行政管理的发展曾产生过重大影响； 对当代中国的行政管理也有潜在影响； 不可避免地存在着历史的局限性。2．我国近代行政管理学的引进与研究 从五四运动到建国以前三十年中，我国的行政学研究呈现两种基本情况。一方面，在学术界，逐步有了一些专门从事行政学研究和教育的机构和学者。另一方面，以毛泽东为代表的中共产党人，丰富和发展了行政学的内容，使之更富有中国特色。管理的总目标主要是党政军 为了 战争的胜利，组织机构实行精兵简政，厉行节约，具有同群众紧密联系的特色和办事雷厉风行的高效率。
1896年，我国著名学者、推动行政改革的维新派主要领导人之一的梁启超在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”。
孙中山先生借鉴并发展国外的行政管理学理论，提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立的思想。
19世纪末和20世纪初，中国江南制造局翻译出版美国的《行政要术》、《行政纲目》和日本的《行政学总论》、《行政法撮要》等著作。
1935年由商务印书馆出版的张金鉴教授所著《行政管理理论与实践》被称为我国最早的行政学专著，被列为大学丛书，代表一时行政学研究的最高成就。1936年，江康黎出版了《行政学原理》，在当时都被列为大学丛书。龚祥瑞、楼邦彦合著的《欧美官吏制度》、张润书的《行政学》等，也有相当的影响。2．我国近代行政管理学的引进与研究
1944年由张金鉴、唐振楚等人成立行政学会，并出版《行政学季刊》。与此同时，行政管理学被列为政治学的必修课程，开始步人高等院校的殿堂。
有的学校还招收行政学的硕士研究生，并有一定数量的留学生出国深造。
1934年，当时的国民政府也曾成立了行政效率研究会，发行《行政效率》半月刊，后更名为行政效率促进委员会和《行政研究》月刊，直属行政院领导。到40年代，我国成立了行政学会，并加入了国际行政科学学会。
行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。3．建国后行政管理学的重建与发展
在建国以后 三十 年中，我国行政学研究走着一条曲折、缓慢的发展道路。
1952年我国进行高等教育院系调整，行政管理学同政治学、社会学等学科被取消，行政管理学学术研究停顿下来。我国对行政学的独立研究，基本上是一片空白。某种意义上，行政管理是一个不能研究的禁区。
党的十一届三中全会以来，经过拨乱反正，总结历史经验，我国恢复和加强了行政学研究。恢复和发展的过程中，先后发表或出版了：国务院办公厅编辑的《中国行政管理学初探》、夏书章教授主编的《行政管理学》、李方教授的《行政管理学纲要》、唐代望教授的《现代行 15 政管理学教程》等等。
1984年人事部行政科学研讨会标志着行政学的重建。1988年10月正式建立了中国行政管理学会。
1993年10月1日，国家公务员制度在全国正式推行。1995年，国家行政学院在北京成立。
1996年第三届国际行政科学大会在北京召开，推动国际化发展。4．中国行政学发展的任务
（1）研究并服务中国行政实践：需要解决的问题 协调经济体制、行政体制和政治体制的关系； 构建“小政府，大社会”的管理模式；
正确处理中央和地方以及地方各级政府间的关系； 正确处理政企关系：发挥市场的资源配置作用;正确处理政府和社会的关系： “事业单位改革”、发展社会中介组织； 实现政府管理现代化：“硬件和软件”； 完善公务员制度：竞争上岗、专业化；
公共政策的制定、执行和评估:决策的民主化和科学化；
正确处理政府的公共性、非营利性与其他组织的关系:加强对行政权力的监督，防止腐败出现。
（2）构建行政学科体系，丰富公共行政理论 第一层次：行政科学原理
第二层次：普通行政学、行政哲学、行政学史
（中外行政管理史、思想史）第三层次：领域行政或部门行政
A.领域行政：行政主体、行政运行、行政客体等领域；行政生态学、组织学、人事学、领导学、决策学、伦理学、监察学。
B.部门行政：政府基本职能部门发展起来领域；工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育行政学等。
第四层次：层级行政学
市政学、乡镇、县级、省级、农村、特区行政学等。此外：比较行政学、发展行政学等。
（3）加强行政学科队伍建设，促进理论和实践的结合加强行政学院建设：发展行政理论、培训公务员；
加强高校和研究所建设：培养人才、学科发展；MPA
活跃学术气氛：加强国家间的交流和合作。
第四节 公共行政的基本问题
一、心理结构假设
中国人的心理结构与行为机制的特点
“超我”过人，为上意识，群体依赖心态，爱面子等等； “自我”缩小，缺乏自主意识、独立意识，个性不足等等；
“本我”的需要受到“超我”过多的限制，“自我”从现实出发，不得不表现为虚伪，不豪爽…… 中国人的心理结构及趋势
二、其他行政的前提假设
1、休莫（David Hume）的“无赖原则”假设
人人应被假定为无赖。列宁：把希望寄托于人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的。休莫的思想是“最好的政府是法制的政府”。
2、麦迪逊的“非天使”统治假设
人非天使，如果他们是天使，政府的存在就没有必要。人不是天使，由人组成的政府也不是天使，人的本性即是政府的本性，人必须由外在的制约，政府更必须由外在的控制。
3、孟德斯鸠“局限存在物”假设
人，作为一个“物理的存在物”来说，和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说，……他是一个有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智灵”一样，不能免于无知与错误；他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。只能通过社会生活外在的东西（正式规则与非正式规则）予以补偿和救正。
4、孟德斯鸠“权力无休止界限”人假设
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力要一直到遇到界限的地方才休止。这就是权力或权力者的特质。防止办法用权力制约权力。
5、普波的“必要恶”假设
政府是一种邪恶；政府是必须的，社会反对政府统治，但不反对政府管理；政府管制只限于最必要的方面；国家尽管是必要的，但最终必定是一种危险或罪恶。
6.西蒙的“有限理性”假设
人们搜集信息及整理认识的有限。国家政治和公共行政归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。
7、公共选择理论的“政治创租”假设
租金——在政府干预下，由于行政管制市场竞争而形成的政治创租——利用权力牟取利益；其行为叫“寻租”。揭示了政治腐败根源。
三、人性的善恶之争对行政管理的意义 1.中国
•性善论与“仁政”
——“人性本善”（孟子）
“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之，恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。恻隐之心，仁也；羞恶之心，义也；恭敬之心，礼也；是非之心，智也。”
——“民为贵”的行政意识
孟子提出“民为贵，社稷次之，君为轻”，倡导以民为重的管理思想，告诫统治者管理社会应重视人民。
——“德治”的行政途径
主张明君应给老百姓足够的土地，以便上可以“事父亲”，下可以“畜妻子”他认为，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。——“以德服人”的具体方法
以德服人，而不是以力服人。“以力服人者，非心服也，国不赡也；以德服人者，中心悦而诚服也”。“性恶论”与“法治” “人性本恶”（荀子）
“人之性恶，其善者伪也”。“若夫目好色，耳好声，口好味，心
好利，骨体肤理好愉佚，是皆生于人之性情也，感而自然，不待事后生者也。” ——崇尚礼治兼法治的行政管理理念
荀子主张以礼义对人施以约束和调教，通过学习和实践可以使天性本恶之人弃恶从善，相互合作，正常有序地生活。而对不按礼义行事之人，则应施以刑罚以恶制恶。——“王道”与“霸道”并用
人性本恶，但并非人人相同。有的人能顺利地习得礼义，有的人则桀骜不驯，难以调教。统治者应具备两套思路。对前者可施以“王道”，即以德服人，通过尚贤使能，节用裕民等政治措施使民心归向；对后者则需要采用强制手段，强迫其服从。——“教化”与“刑法”结合
对百姓要通过道德教化合其懂得礼法，以规范行为。但对冥顽不化者，霸道的具体体现 17 就是刑罚。两者相辅相成，缺一不可。他认为，“不教而诛，则邢繁而邪不胜；教而不诛，则奸民不惩；诛而不赏，则勤励之民不劝…… 2.西方
•“人性恶”假设与政府权力的边界 ——“经济人”对政府的理性选择 ——政府与人民的契约
——政府的职责是为人民谋利益 ——科学化的行政管理方式
•“人性善”假设与政府的自由责任意识
——承认人的责任能力与尊重人的管理方式 ——承认人的创造性与行政管理的激励方式
四、“以人为本”的行政理念与制度设计
1.我国“以人为本”的提出与人性基础的转变
我国政府提出“以人为本”执政理念，体现了政府在不同时期的执政理论的转变，以及对人性基础的不同理解。从中央政府对“以人为本”执政理念的阐释中，可以看出，公共行政伦理导向的人性基础开始从人的自然属性为主过渡到以社会属性。
2.“以人为本”的行政理念与制度设计 首先，调整社会利益结构的制度安排
第一，在缩小收入差距的同时，建立弱势群体的利益表达机制 第二，应该完善社会保障制度、财政预算支出制度 其次，官员考核制度的改革
第一，树立群众公认、注重实绩的原则。把公众意见作为考评官员的重要尺度，从而确保官员在行政过程中保障人民群众的利益，而不再一味地保护强势群体的利益。
第二，完善考评内容。在指标体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面发展，不能片面地用经济指标考核官员。
（1）行政权力是公共权力。政府公共权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督；政府公共权力来源于人民的授权，同时受立法机关所通过的法律的制约，还受到司法部门的监督和制约。
（2）政府是公共利益的代表，政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公共服务，实现公共利益，满足社会公共需要。
（3）政府活动是对公共事务的处理，私人事务不属于政府的管辖范围。
（4）政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础，政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等，充分利用公共资源与民间资源。
（5）政府必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、经济责任、领导责任和道德责任。（6）“公民第一”是公共行政的核心原则。公共行政应有民主性和透明性，公民在公共决策上享有知情权和参与权。
（7）公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正。
2、公共行政的主题
公共行政的基本主题是公共供求关系，即社会公共需求与政府公共供给的关系。主要是因为：（1）公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本关系。
（2）公共需求与公共供给的矛盾构成公共行政发展的动力。
（3）社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史。
（三）政府公共服务
政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求、提供公共服务行为的总称。
公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费，这种产品具有非竞争性、非排他性。
非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指任何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外。公共产品主要分为三种：
（1）基本公共产品或纯公共产品。
（2）混合公共产品或称半公共产品。
（3）由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共服务，只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务。政府公共服务或公共供给分为如下几种：（1）基本公共服务。包括法律法规体系，公民权利保护，财政税收和金融政策、社会保险与社会福利政策；国防、外交、国家安全、环保、航天科技；公费中小学教育、公费医疗系统等等。
（2）混合公共服务。如下水道系统、供水供气系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力输送系统、电话电讯系统、电视广播系统、邮政服务系统、政府公共信息与统计情报等等。（3）管制性公共服务。如政府对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。
政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。公共服务的提供方式主要是：（1）由政府部门提供的方式。产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供，可采用明确目的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障等。
（2）由市场和私人部门提供的方式。产出易界定和可强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组织；可采取竞争方式的服务行业，可以通过法规加强市场作用、形成竞争的方式由私人部门提供。政府应监督私人供货商在提供服务保证质量、成本和数量。（3）由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作的提供方式。政府与社会组织、民营企业共同负责公共产品的生产与提供，如我国的公安机关、社区服务组织、居民委员会三方一起组织社区安全保护网络等。
第二章
行政环境
第一节 行政生态学与行政环境问题的提出 一．行政生态学的出现
1、行政生态学产生的社会背景
生态学形成于19世纪末20世纪初。由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。
2、行政生态学产生的理论依据
（1）达尔文的生物进化论与生态学，生物会选择适合的环境
（2）马克思主义哲学为行政环境问题的科学解决提供理论依据：环境的改变和人的活动在实践基础上的一致；经济基础对政治上层建筑的制约作用。
（3）1748年，法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中最早提出行政环境问题。
1936年，美国哈佛大学教授高斯(John．W．Gaus)发表了《美国社会与公共行政》，1947年又发表了《政府的生态学》，首先以生态学方法来研究公共行政现象，强调生态环境的各种因素是解释和了解行政行为的唯一途径。
美国行政学家利格斯(Fred．W．Riggs)1961年《公共行政生态学》一书，采用“结构功能分析法”和物理学光谱分析上的概念，从社会经济结构出发，将行政模式分为以下三种形态： 农业社会的行政形态(administrative model in agrarian)，亦称融合型(fused model)。其特点是社会结构混沌未分，没有明确、细致的社会分工。行政行为与立法、司法、战争、经济等社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，因而行政效率极为低下。融合型(fused model)行政模式的特征：
a、经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府重要事务。
b、官僚的职位重于行政政策，政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级。行政风范带有浓重的亲族主义色彩；流行世卿世禄的行政制度 ；政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级。c、政府与民众较少沟通。
d、行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的统一和一致。
过渡时期的行政形态(transitional administrative model)，亦称棱柱型(prismatic model)。特点:既保持着传统农业社会的一些特征，又具有现代工业社会的一些因素，社会行政的功能呈半分化状态，新旧混杂，机构重叠，整个行政机构重视形式而轻视实效。它是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态。棱柱型行政模式的特征：
传统结构与现代结构重叠出现，同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；
政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力； 传统结构与现代结构重叠存在，同时呈现异质的行政制度和行政行为。
工业社会的行政形态(administrative model in industria)，亦称衍射型(diffracted model)。特点:分工明确、细致，政府职能明确，各司其职，互不混杂，社会和行政高度专业化，讲求行政效率与科学性。
衍射型行政模式的特征：
a、经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济。
b、民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切。
c、行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则，沟通渠道比较发达。d、社会高度专业化，行政主要是谋求专业化基础上的统一和协调。对行政环境问题的研究是行政生态学的重要内容，主要是借用生态学研究生命主体与其环境 20 的相互关系和作用的理论和方法，来研究行政系统和行政环境的相互关系，即模拟生态系统的能量变换过程来研究行政生态系统。
二．行政环境的涵义与特征
“环境”一词，主要有两层意思：一是指环绕所辖的区域。二是指某一主体周围的境况，如自然环境、经济环境等。在这里是指后者。
行政环境是指直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部客观因素的总和。这是政府管理的环境。行政环境的典型特征 多样性 复杂性 开放性 差异性
变化性（不稳定性），可分解为复杂和变化程度、不可预测的突变性（如政治**、政府危机、经济危机、自然灾害等）。互动性
三．研究行政环境的意义
发展现代行政学的需要；
认识和改造环境的需要；
提高公务员管理水平的需要；
制定行政管理目标的需要；
提高行政管理效率的需要；
创造良好环境的需要。
四、行政环境分类
从总体上划分：国际环境和国内环境。包括国际、国内的社会和自然环境。从社会结构上划分：政治法律环境、物质经济环境、文化环境和社会具体环境。从社会环境层次上划分：一般社会环境、特定社会环境和团体社会环境。从内容上分：自然环境和社会环境
从作用过程分：行政外部环境和行政内部环境
以环境作用的层次，规模或程度为标准划分，分为宏观、中观、微观行政环境
宏观行政环境：指对公共行政活动影响范围最广、规模最大、层次最高，以直接或间接的方式影响公共行政的总体活动和方向（即国情）
特点：a.空间范围的国域性； b.影响的全局性及全面性；c.影响的决定性。它对对行政活动有决定性的作用。
中观行政环境：指行政系统的组织结构和运行情况，包括结构是否合理、职权划分是否明确、沟通是否顺畅、制度是否健全等。
特征：a区域性；b相对独立性；c 影响的非全局性。
作用：整体与局部的差异性；局部与局部间的差性→局部多样性。它对行政活动有比较直接的影响。
微观行政环境：一般指行政组织所处的工作环境，指一个行政机构内部甚至一个行政领导班子内部的具体情况。
特点：a范围狭小；b具体可感性，在感官范围之内；c影响的直接性与实在性。它对行政活动的影响是最直接的。
第二节 行政环境与行政管理
一．行政环境与行政管理之间的互动关系
1、行政环境决定、影响或制约行政管理 行政管理都处在一定的行政环境中，并受到行政环境的影响和制约。有什么样的行政环境就有什么样的行政管理，行政管理必须适应行政环境的变化，它们之间都不是一成不变的，所以行政管理必须从实践出发，从客观的行政环境出发。
行政环境对行政管理的制约有三种形式：要求、支持（积极形式）、反对（消极形式）。
2、行政管理必须适应行政环境
3、行政环境的变化必然导致行政管理实践的发展变化
近期股市、楼市政策的变化……
4、行政管理对行政环境具有能动作用
行政管理对行政环境也具有能动的反作用，它可以改造行政环境，要么使之变好，要么使之变坏。
它有两方面的含义：
a、行政管理对行政环境有巨大的改造作用。b、改造作用有正负之分。
如果就行政系统的反映情况和主动程度来看，行政管理对行政环境的改造可以分为积极和消极两种状况。
封闭型的行政系统----行政管理对行政环境的改造是消极型的。开放型的行政系统行政管理对行政环境的改造是积极型的。
二、行政环境要素与行政管理关系分析(一)政治环境与行政管理
国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度等构成行政管理的政治环境。
政治环境决定和制约行政管理。政治制度决定行政制度。行政系统是国家意志的执行系统。
1、国体直接决定着行政系统的基本性质
如我国是人民民主专政的社会主义国家
2、政体规定了行政系统的具体形式和地位
如我国是人民代表大会制度，西方议会制政体采用内阁制式等
行政管理通过推行政务，管理社会公共事务，以维持政治制度和阶级统治。政治体制决定行政体制，决定政治与行政的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。
3、政党制度影响行政系统稳定性和完善程度
如一党制国家、两党制或多党制国家等，我国是中国共产当领导的多党合作制。不同的政党制度对行政管理的影响也不同，政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度。
4、政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度。
如专制政体中，政治权利高度集中于独裁者一身。民主制国家中，决策与执行的民主化、科学化程度高。
5、政治形势稳定程度影响着行政系统的运行状态
政治不稳定造成行政系统的既定目标无法完成。（稳定是前提、改革是动力、发展是硬道理）
政治不稳定造成行政系统内部各部门或各层次忙闲不等
政治不稳定造成行政系统信息沟通的困难
政治不稳定造成行政系统打乱已有的工作程序、破坏行政人员的心理平衡
6、法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位
如法律规定国务院是最高国家行政机关，它由全国人大产生，对其负责，实行总理负责制。
7、法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平
法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位 ；法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平；公共舆论。
(二)经济环境与行政管理
经济环境是由社会生产力和生产关系构成的。具体地说，它包括社会生产力的性质、发展水平，生产资料的所有制形式、性质和成熟程度。
社会的经济基础决定上层建筑，从而决定了行政管理的性质和原则。
经济环境对行政管理有决定性的影响。经济环境的决定作用是最根本的，首要的，行政管理不可能超越经济环境所提供的条件和要求。
无论什么性质的国家，其行政体制、目标、行为、方法手段都要受到经济环境的制约。行政管理对经济环境也有很大的反作用，一旦行政体制适应经济体制，就能强有力的推动经济发展。它可以促进或延误生产力及科学技术的发展。
1、物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；
生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置；
生产力发展状况提供行政系统运行的物质基础；
人口发展状况影响着行政系统的发展战略和管理功能。
2、生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响
基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化，如生产资料所有制形式；
具体的经济体制影响行政系统功能配置和运行模式，如市场经济体制要求政府职能转变以及效率的不断提高。
(三)文化环境与行政管理
文化环境是由意识形态、伦理道德、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和。
文化因素对行政体制、行政职能、行政行为、行政人员的影响是广泛而深远的。
文化环境为行政管理提供了智力支持、文化条件和精神动力，提供行政价值观和行为规范。文化环境直接影响政治与行政的关系、行政体制的形成、政府职能的定位、行政权力的适用、行政人员的素质、行政法制的建设、行政决策和方法手段的科学化程度。
适应文化环境的公共行政能够反过来改善文化环境。如文化素养、文明程度、思想解放、认识事物能力等。
(四)自然地理环境与行政管理
自然地理环境：指一个国家所处的地理位置和自然状况。公共行政第一环境因素。自然地理环境不仅对民族形成、政府塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物质资源，对确立公共行政目标和行政决策有很大影响。自然地理环境为行政管理提供了各种可能性。它为行政管理提供物资支持，对行政目标有很大影响，有时甚至是决定性的影响。
行政管理适应自然环境，可促进经济发展和社会进步。对自然资源的开发必须符合科学。公共行政也能够破坏自然环境。如保护环境、低碳生活问题，引进绿色行政理念。
(四)自然地理环境与行政管理
1、地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式
如中国内陆河流密布、土壤肥沃，比喻耕作，使中国成为农业大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家，助长了封建专制的长期延续。
如美国两次世界大战的战火均未延到美国本土，对行政系统的连续性和稳定性有 重要意义。
2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥
国土面积大小一般与自然资源的丰裕程度成正比。
中日关于春晓油田、北方四岛的争执……
3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系
4、地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况
国家领土的地理形状，可分为紧凑型、破碎型、狭长型、方块型和圆型。紧凑型、方块型和圆型国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于行政系统的稳定和权威性。
5、地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织
如英国促使他采取以发展海军为主的进攻性国防战略。
如瑞士地处内陆，没有出海口，处于德、法两个强国之中，缺乏安全感，又不能和任何一方结盟，而激怒另一方。于是以发展陆军为主的、中立的、防御性国防战略成了瑞士的战略目标。
回想我国的地理环境，东部沿海地区与西部地区的差异，做出沿海开放城市的战略部署，改革开放以深圳作为突破口的战略部署等都与地理位置有关。
(五)国际环境与行政管理
国际环境是指一个国家同世界各国或地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系以及其他国与国之间的相互关系。
国际环境对一个国家的行政管理十分重要。国际环境制约、影响行政管理。国际环境对公共行政决策、对行政目标的确立影响很大。如战争、政治经济封锁、开放。良好的国际环境可以为行政管理提供必要条件和支持，反之，也可以成为行政管理的严重障碍。
行政管理也可以促进国际环境改善。
1、国家间的密切交往，影响着各国行政系统的职能、政策及机构
如现代国家大多把外交部、国防部置于各部之首。
2、重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构
如美国在海湾战争结束就设立了重建委员会。
3、国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构
如，生态环境污染、关税保护、邮政通讯、打击国际贩毒、救济国际难民等，各国都设立相应行政系统来管理。
4、国际组织的出现，使各国政府产生与之对应的职能及机构
如2006年４月１９日至２０日，在联合国维也纳总部举行了关于成立国际反贪局联合会的特别磋商会议，与会代表一致同意成立国际反贪局联合会。１０月２５日，在河北香河国际反贪局联合会正式成立。各国设立反贪局。
5、国家行政系统的活动还要受到国家社会所公认的行为准则约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约
如，我国进入WTO以后，国内人才的竞争更是开放的，人才流动的加速，各地形成人才引进政策；对国有企业补贴取消等。
再如，知识产权法对外国人在我国申请专利，享有国民待遇等
第三节
行政环境的内容
一、政治环境 行政的政治环境，是指在国家政治体系中除行政管理因素之外的其他因素的总和。主要包括国家的国体和政体、政党政治、法律制度等。1．国体与政体
国体就是社会各阶级在国家中的地位。政体是指政权构成的形式问题，即占统治地位的阶级采取何种形式去组织反对敌人保护自己的政权机关。
国体与政体的关系，也就是内容与形式的关系。内容决定形式，国体决定政体。2．政党政治
执政党的主要作用就是通过组建政府、制定政策来实现国家权力。3．法律制度
法律制度系指由国家制定或认可，体现统治阶级意志，以国家强制力保证实施的行为规范的总和，是管理国家事务的法律依据。
二、经济环境
行政的经济环境乃是指对行政活动有更大影响的各种经济因素的总和。1．物质技术力量 2．经济制度
经济制度是人类历史发展一定阶段上的经济基础，即生产关系的总和。从社会再生产过程划分，经济制度包括生产制度、分配制度、交换制度、消费制度等。分配制度，特别是生产资料的分配在整个社会再生产过程中具有更重要的意义。因为个人消费品的分配取决于生产资料的分配，谁掌握生产资料，谁就占有消费品的支配权。生产资料的分配形式亦即所有制形式。
三、文化环境
行政的文化环境主要是指精神文化方面。
包括人们的道德、理想和世界观。
四、社会环境
行政的社会环境是一种特定的环境，是区别于上述一般社会环境的狭义概念。
它是指国内的人口、民族、社会历史、社会制度、社会分层结构、贫富差距、社区发展、社会变迁、社会管理方式等因素。
五、自然环境
自然环境是指国家所处的地理位置和所拥有的自然资源。
它包括国境大小、地形、气候、土壤、山林、海洋、水系、矿藏、动植物分布等各种自然物和生态物。
自然环境是指人类生存的基础，是人类社会生活的有机组成部分。环境污染及其对行政管理的影响……
六、国际环境
国际环境是指一个国家与世界各有关国家、地区之间在政治、经济、文化、自然地理方面的相互关系及其国与国之间的交往关系。它体现了国与国之间的相互联系、相互作用、相互制约、相互促进的关系。
国际环境包括国际社会环境和国际自然环境。国际环境是一个国家行政管理所处的外部条件，是一个国家变化发展的外因。
第四节 当代中国行政环境分析
一、新世纪行政环境对行政管理的挑战
1．生态环境对行政管理的挑战
长期以来，政府关注的重点往往仅局限于经济现实，忽视了自然生态环境对人类生存和可持续发展的重要性。沙尘暴、SARS、禽流感、松花江水污染事件等在很大程度上是由于人为因素而造成的自然危机，主要污染物排放量超过环境承受能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。未来我国人口继续增加，经济总量再翻番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。”环境问题已经成为我国政府必须面对和刻不容缓需要解决的一个重大难题。因此，今后的社会发展和政府管理中，必须考虑到这些改变对生态环境可能造成的影响，保证其与环境保护实现动态的协调。
一、新世纪行政环境对行政管理的挑战 2．社会转型对行政管理的挑战
当代中国社会的转型从20世纪70年代未开始，基本特点是文明转型与体制转型同时并进。
我国行政管理必须适应这一基本特点，作出正确的战略选择。中国社会在当代的发展必然包含着完成工业化和实现现代化的双重目标，就文明转型来说，就是要使中国社会彻底完成从农业社会向工业社会的文明转型；而体制转型，则是要实现从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转换。一个走向现代化的社会，必须在正确处理传统与现代、外来文化与本土文化的结合中找到一条正确的发展道路，构造一种新型的文化，形成一种引导一个民族顺利走向未来的文明形式。同时，社会体制的转型，在突出解决经济体制转轨中，必然要在政治、文化、社会生活等各方面调整体制模式和形成有效率的机制。（城市化进程）3．经济全球化对行政管理的挑战（金融危机的影响）
经济全球化是指人类的经济活动空间日益超越民族国家主权版图的界限，在全球范围内展现全方位的沟通、联系和互动的客观历史进程及趋势。由市场化推动的经济全球化浪潮引起的行政环境的深刻变迁：
(1)政府职能不仅是内涵的扩大，而且需要力度的加强。全球经济的市场化和市场经济的全球化使市场失灵出现了新的内容——世界市场失灵。政府必须通过强制性的行政、法律手段，替代一部分尚不发育的、残缺的或运行失效的市场机制，通过制度创新和制度供给迅速地发育和扩张市场，推动经济增长和工业化。
(2)政府必须强化政府维护本国“经济安全”的职责。经济封锁与禁运、经济制裁、经济渗透，经济间谍战、贸易战、关税战，以及附有条件的经济援助、运用“金钱政治”影响他国政策之制定等。
(3)政府必须强化维护本国社会政治稳定的职能。如跨国投机活动促成了东南亚金融风暴：货币贬值、政府倒台、社会动荡。
(4)文化全球化。随着中国对全球化参与程度的加深，西方文化和价值观强烈冲击着中国传统文化观念。西方节日的高消费与忽略传统节日现象并存。4．信息技术时代对行政管理的挑战
信息技术由以微电子技术为基础的电子计算机技术与光纤通讯技术结合而成。以信息技术为基础的现代科学革命在20世纪70年代以后进入了全面发展的新阶段，80年代信息技术产品已广泛渗人国民经济和人类社会生活各个领域。从总体上看，作为一种环境的信息化为公共行政改革提供了强大推动力，作为一种技术手段的信息化为公共行政改革提供了 26 技术支持。事实上，当今各国实施的行政改革计划，基本都与信息化有关。首先，信息技术时代要求逐步改变政府的组织结构与行为模式。公民要求得到高质量、多样化、快速高效的公共服务；向更富灵洁性与参与性的方向改革。其次，信息技术时代要求政府改变对公务员的管理办法。不再仅仅是办事员，还是运用知识与技术创造性地工作的行为主体，赋予较大自由裁量权。再次，信息技术时代要求政府弱化某些职能而强化另一些职能，以高科技产业和职业为支柱的知识经济在客观上要求政府突出其科技教育职能，为整个国家和知识创新提供一个直接的推动力量与宽松环境。最后，信息技术的发展与成熟提高了政府管理的技术含量，提高了行政管理的效率，也改善了政府的形象。第四节 当代中国行政环境分析
二、当前社会主义初级阶段行政社会环境的基本特征
1、政治环境分析 政治上，人民当家作主的政治制度已建立，但是社会主义民主和法制还不够健全，不够完善；存在一定范围的阶层利益之争和多阶层社会结构；长期形成的僵化体制严重束缚着生产力的发展，新旧管理体制并存，处于不成熟和不稳定状态。
2、经济环境分析
经济上，社会生产力发展水平较低，市场经济的不公平性竞争情况严重。以公有制经济为主的多种所有制形式并存；以按劳分配为主的多元分配方式并存，收入分配领域的社会矛盾日益激化；所有权与经营权分离，允许多种经营方式并用。第四节 当代中国行政环境分析
3、精神环境分析 思想文化上，现代文化与民族传统文化并存，民族传统文化既有优良传统影响又有消极影响；教育、科技、文化事业发展较快，但很不平衡，总的说来较落后；旧的思想道德观念仍较严重存在；意识形态方面确立了马列主义的指导地位，但存在多样性、多层次。
4、文化环境分析
马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是构成当代中国文化背景的核心；
高度重视传统文化对现代行政管理的影响；
坚持“排污不排外”的原则，正视外国文化，特别是西方文化的挑战和冲击。
三、行政管理的应对策略
要从中国实际出发，坚持对外开放，吸取外国行政管理的先进经验，实施有中国特色的行政管理。
要坚定地把组织领导经济建设作为政府的最主要职能，大力发展社会主义市场经济，加强对经济的宏观调控，促进社会生产力的发展。
要根据各地区各方面的不同情况和条件，实施行政管理，要分类指导，防止搞“一刀切”。要充分认识我国现代化建设的艰巨性和长期性。
必须以马克思列宁主义为指导，加强政治文明、精神文明、物质文明建设，要三个文明建设同时抓。
三、行政管理的应对策略
1、创建良好的经济环境
巩固、发展和完善社会的基本经济结构 建立、健全符合本国国情的经济体制
充分调动一切人、财、物，发展生产力，提高人民的生活水平
合理开发和利用资源资源、人力资源
建立科学的微观、宏观调控机制
2、创建良好的政治环境
推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化 自觉接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现
自觉接受共产党领导，发挥政协、各民主党派、人民团体的作用，保证社会主义方向 大力推进法制建设
三、行政管理的应对策略
3、创建良好文化、民族和宗教环境（1）创建良好文化环境
树立民主意识、法律意识、双向沟通意识、政绩意识、行政道德意识（2）创建良好民族环境
坚持民主平等，尊重少数民族的政权力、语言文字风俗习惯 加强民族团结，培养国家民族意识 实行民族区域自治
帮助少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等（3）创建良好宗教环境
实行政教分离、保护宗教活动的正当场所、加强行政系统与宗教的双向沟通、宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律保护
三、行政管理的应对策略
4、创建良好的国际环境
（1）培养行政系统成员的国际意识
（构建和谐世界）
（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境（不赞成武力解决问题）（3）坚持独立自主的外交政策
（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系（5）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流
第三章
行政职能
第一节
行政职能概况
一、行政职能的概念和类型
1．行政职能的概念 职能又称功能、职责。就国家现象而言，职能是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心在于回答一定的公共主体“应该管什么”、“怎么管”，“发挥什么作用”的问题。行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。
夏书：行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管，“发挥什么作用的问题。
理解或考察行政职能的角度：
和国家的产生相联系：国家职能的一部分；
和公共行政目的相联系：体现公共行政目的；
和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现；
和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新；
2．行政职能的扩展
国家行政机关事实上已经涉足相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。
3、行政职能的特征
执行性。代表国家意志的权力行使。
多样性。
服务性。现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。
系统性。行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的。
动态性。在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。
4．行政职能的类型 亚当·斯密：市场经济中政府应尽三种职能：
一是“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。而此种义务的完成，又只有借助于兵力。”
二是“尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法”。
三是“建立并维持某些公共机关和公共工程”。在这里，政府基本上是一个“守夜人”的角色。第一节
行政职能概况
布坎南：政府的职能可分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这是„最低限度国家‟和„守夜人国家‟，这里的任务是裁判员 的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。…… 这套活动包括提供资金，供给和提供„公众所需的商品和服务‟。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。…… 用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动”。
台湾张金鉴： 行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展 六个范畴。
从所反映的国家的阶级本质的不同，行政职能划分为奴隶制国家的行政职能、封建制国家的行政职能、资本主义国家的行政职能、社会主义国家的行政职能。从行政管理所具有的政治性和社会性两重属性来看，行政职能可划分为政治统治职能和社会管理职能。
从表现性质来看，行政职能分为政治性职能、管理性职能和服务性职能。
从政府运作的过程和履行职能的方式来看，行政职能分为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、监督职能等。
从政府发挥作用的领域来看，行政职能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。
行政职能可以分为行政基本职能和行政运行职能。行政基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。
行政的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。夏书概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。
二、行政职能与国家职能的联系与区别 1．行政职能
泛指直接管理社会公共事务的职责和作用。
行政职能= 政府职能？！
公共行政职能= 政府职能？
2．国家职能
国家职能在本质上是一个阶级统治另一个阶级的暴力工具，它由一些特殊的机关组成。在现代国家中，这些特殊的权力机关主要包括国家立法机关、司法机关、行政机关、军事机关等等。国家职能首先是维护与其统治相关的政治制度和社会制度，这类性质的职能都属于政治职能的范畴。从广义上说主要是社会事务和公共事务的管理，属于社会职能的范畴。
行政职能是狭义的政府即国家行政机关的职能。指政府在国家、社会生活中所起的基本作用，是国家职能的重要组成部分，在一定程度上是国家职能的具体执行和体现。同时行政职能是政府在公共事物管理中所扮演的角色，它明确了政府管理的内容和范围。
三、行政基本职能(一)政治职能
也称阶级统治职能，是指政府所承担的维护和实现阶级统治、保卫国家和社会安全的职能，是政府最重要的职能之一。
阶级专政职能
军事保卫职能
(二)经济职能
是指国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用，是政府最重要的职能，体现着上层建筑决定于并服从于经济基础的特性。我国政府经济职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
政府的经济职能是通过政府的一些经济管理部门，如经济计划部门、农业工业部门、铁路交通部门、工商贸部门等的组织管理活动来实现的。
(三)文化职能
是指政府指导和管理文化事业的职能。它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一，并且在不同时代、不同国家有着不同的内容和方式。我国现阶段的文化事业包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。
我国政府的文化职能主要有：
制定科学文化教育发展总体战略、规划和计划。制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规。组织力量对重大的科技项目进行协调攻关。
指导、监督、协调科研部门和教学单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划。有领导、有秩序地逐步开展科技、文化教育的改革。
发展科技教育文化队伍，对其部门的领导人员进行考核、任命和监督。
政府的文化职能，一般是通过文化行政管理机构，在中央层次如教育部、文化部、卫生部、广播电影电视及体育运动管理部门等的组织管理活动来实现的。
(四)社会职能
是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。它是行政管理中内容最为广泛、丰富的一项基本职能，凡致力于改善、保障人民物质文化生活，体现人道主义思想的各类事项，都属于社会职能的范围。
按马克思主义的观点，凡国家行政机关对公共事务的管理职能都称为社会职能，它包括经济职能、文化职能、社会服务和保障职能。
我们讨论的是政府在经济、文化活动之外的社会服务和保障职能。
我国政府的社会职能主要有：
制定各种社会福利的法律、制度、法规、条例，建立一套完整的社会福利和社会保障体系。
建立健全合理的社会福利管理制度，加强对社会福利的指导、规划和协调。
筹集社会保险专项基金。
创办各种社会福利事业，解决涉及人民群众的福利问题。
大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护。
政府的社会职能，一般是通过建立专门机构，在我国如民政部门、城乡建设、环境保护部门等，对社会福利、社会救济、社会保险事业实施管理来实现的。
四、行政职能的作用
行政职能是决定政府角色的大问题，事关国家的兴衰成败。
行政职能是行政组织建设的依据、前提和基础。
行政职能决定着行政管理的内容和方式。
行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准。
行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提，是我国当前行政改革得以成功的重要条件。
第二节
行政职能的演变及定位
一、行政职能的演变 奴隶社会的行政职能
奴隶制国家形式下的行政管理职能突出地体现了镇压职能和军事保卫职能。封建社会的行政职能
封建制国家在行政管理职能方面，除了它所反映的阶级本质和它所代表的阶级利益不同外，还以其具有稍稍增加了的社会管理职能而与奴隶制国家行政管理职能相区别。
夏书称两者为前资本主义时期的行政职能。特点是：政治统治职能的极端强化；社会管理职 31 能的相对微弱。
自由资本主义时期的行政职能
亚当.斯密极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济，认为最好的政府就是最廉价的政府。政府采取自由主义的管理办法，起着“守夜人”的作用，奉行“政府要好、管得要少”的信条。
垄断资本主义时期的行政职能
资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求。
社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值
凯恩斯干预主义理论—— 干预主义的政府职能论
罗斯福改革
凯恩斯干预主义理论 ——干预主义的政府职能论
理论基础: 以凯恩斯理论为基础的国家干预理念 制定改革措施：
紧急银行法案、节约法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、社会保障法案、税制改革法案等。
作用意义:
国家强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能加强，民主职能削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合。
政府通过行政和法律手段保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。
大大强化了政府职能，开创了国家强力干预社会经济的先例，结束了自由资本主义时代。
第二节
行政职能的演变及定位 当代资本主义的行政职能
西方学者主张有选择地干预“市场失灵”。即利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府失灵。主要观点：市场失灵与政府失灵都存在；政府干预市场根本性失灵；政府要利用市场干预经济。
当代西方国家行政职能的发展趋势： 1．行政职能逐渐扩大
瓦格纳法则
2．政治职能中的暴力职能相对减弱
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。
当代资本主义的行政职能
瓦格纳法则：19世纪80年代德国著名经济学家阿道夫•瓦格纳(Adolf Wagner)在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上指出，当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP 上升的比率而增长。
当代资本主义的行政职能
在瓦格纳法则的基础上，著名美国经济学家鲍莫尔（W.J.Baumol）于1967 年又提出了
“鲍莫尔效应”。他指出，生产率的提高大部分来源于技术进步，而不是政府活动等服务性部门。因此相对于经济部门生产率的大幅度增长，政府活动的效率就相对较低。假如10 单位经济配1 单位政府活动，现在经济效率增长了10 倍(即100 单位经济)，如果政府活动的效率也增长10 倍(即10 单位政府)，那么政府活动的规模就不必扩大。反之，如果政府活动效率只能增长5 倍(即5 单位政府)，那么我们就必须增加2 倍的政府规模(2 份5 单位的政府)。
社会主义社会的行政职能
一方面保留人民民主专政的职能；另一方面国家行政管理的重心转移到经济服务上来，大力发展生产力，加强政府的经济职能和社会职能。
政府职能的发展轨迹： 军事
政治
经济
社会
二、行政职能的发展趋势
(一)从国际社会关于进步的指标体系看政府职能
(二)两种经济体制下的政府职能
(三)从竞争性领域与非竞争性领域的划分看政府职能
三、关于行政职能的讨论
争论的焦点：该管和不该管的范围与程度 国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好。
(一)国家与社会的关系-----政府的政治职能
核心问题: 集权（权威）与民主问题。理论上，政府因人民的同意和支持而产生，它可以干什么不可以干什么，可以为公民代表机关的法律程序所决定；但实际上有关公民利益的重大政策和决定大多成为政府机关少数人的专权，他们以国家、社会、人民的名义包揽了一切，政府不再是人民实现便利生活的工具，而成为权力使用者用以实现自我价值的手段。起因：政府权力不断扩张
国家与社会的关系模式
人民的政治权利（民主权利）如何得到体现呢？
1．精英政治盛行
对政治精英们来说，国民政治参与并不是一种正当的、必不可少的民主政治生活的理念，更不是一种基本的价值观，至多只是一种手段，一种使政治精英的统治得以延续的政治策略。
2．公共支出增长
德国经济学家瓦格纳法则
瓦格纳在考察了几个国家的公共支出的情况后预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百多年来许多国家的实践中一再得到验证。
(二)政府与市场关系------政府的经济职能
1．市场缺陷、市场失灵(market failures)与政府失灵(government failures)（1）市场失灵：Market Failures 市场失灵主是指在垄断、外部性、公共产品、信息不对称等领域，市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性和缺陷性，因而不能达到帕雷托最优，不能实现预期社会经济目标。
表现为：
个人价值观和自由与社会公理存在矛盾（个人自由、个人利益和社会利益、集体原则存在矛盾）；
完全竞争假定。在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率；
帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现.33 帕累托最优（维尔弗雷多.帕累托(Vilfredo Pareto),意大利古典经济学家帕累托命名）：在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态。外部性问题是最典型的市场无效率。市场垄断和专制价格。公共物品的提供。无知和非理性。
不平等问题。
市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。
（2）政府失灵：Government Failures 政府失灵是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果。表现为：
A.政府对社会的经济管理缺乏明确的利益主体、责任主体，导致行政效率低下；
B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；
C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误； D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；
E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；
F.垄断（Monopolization）是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；
G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；
H.政府也缺乏社会成员千差万别的需求偏好和市场方方面面资源信息，因而其经济干预往往难以实现良好动机和效果的吻合。
“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益。
I.资源配置的低效率；寻租。在政府干预经济的条件下，企业即寻租者为了从政府那里得到某些资源或某领域经营的特许权或开发权，甚至垄断权而花费大量金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量资源。不完全，政府的配置效率比市场低。2．关于政府与市场问题的讨论
(1)斯密的自由资本主义经济理论
18世纪后半期，随着工业革命的发生，商业资本转向了工业资本，资本诉求随之由主张国家干预转向主张自由资本主义。反映这种历史性的新的诉求，斯密于1776年发表了产生深远影响的《国富论》，全面阐述了自由主义经济学的原理。
斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。
在此意义上，管得最少的政府是个好的政府。
(2)凯恩斯的国家干预经济理论 约翰·梅纳德·凯恩斯(John Maynard Keynes)政策主张的要点：
①国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向。
②实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入岁出和货币供应、利率
等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非
生产部门甚至扩充军备等。
③举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。
凯恩斯经济理论影响了一代经济学家，成为那个时期西方国家政府基本公共政策选择的理论基础，以至于30-70年代被称为“凯恩斯时代”，凯恩斯也因此被称为“战后繁荣之父”。
(3)汉森、萨缪尔森、希克斯等的新古典综合学派
凯恩斯经济理论之后，出现了以汉森、萨缪尔森、希克斯等人为代表的新古典综合学派，后又称后凯恩斯主流经济学。他们试图消弭宏观经济学与微观经济学之间的“ 巨大裂缝”，途径是实现凯恩斯总量经济范畴与新古典微观经济范畴的综合，静态经济分析与动态经济分析的综合，即实现所谓“ 新古典综合” 或“ 混合经济”，从而建立一种新的经济理论体系。
(4)哈耶克等的新自由主义经济理论
进入20世纪70年代，西方国家先后出现了新经济危机，通货膨胀与经济停滞形成 “滞胀”现象。国家财政赤字愈来愈大，而社会失业人口却愈来愈多。凯恩斯主义在政策实践中面临两难选择。人们不能不承认凯恩斯主义失灵，出现了对凯恩斯主义的否定。
以哈耶克、坎南、罗宾斯为代表的自由主义的伦敦学派，以拉弗尔、费尔德斯坦、孟德尔为代表的供给学派，以穆思、卢卡斯、华莱士为代表的理性预期学派，以布坎南、图洛克、布莱克为代表的公共选择学派等等。这些理论统称为新自由主义经济理论。他们的理论成为这一时期的主流经济理论，成为了政府制定经济政策的理论依据。其主要理论观点：
基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私的人类特征。必须强调价值判断和伦理规范的重要性。
(5)新凯恩斯主义
进入20 世纪80 年代以后，西方国家再次普遍出现失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。失业与停滞问题依旧存在并有所严重化，这就不能不引起人们对新自由主义经济学理论的怀疑。
新凯恩斯主义或新凯恩斯主义经济学应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“ 复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的理论基础。
可见，与政府职能问题相联系，关于“ 看得见的手” 与“ 看不见的手” 的争论还将继续下去。但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是需要政府干预，而会集中在如何实现对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。
(三)公平与效率的关系----政府的社会职能 1．公平与效率的概念
这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。
效率是指资源的合理、有效配置，在同一时间内投入最小化与产出最大化是效率的恒定标准，是社会能从一定资源中得到最多东西的特性。公平通常是指社会成员机会或收入的均等化，以及社会权力的平等化，是经济成果在社会成员中公平分配的特性。
公平与效率的问题与政府职能及宏观公共政策选择相联系。
效率与公平的关系具有一定阶段性。随着社会的发展, 两者之间的关系是顺应时代不断变化的。
效率与公平相分离阶段：改革开放初期, 生产力水平低。否定平均主义模式, 坚持把效率放
在第一位, 拉开分配收入差距。效率第一, 不注重公平。
“ 兼顾效率和公平” 和” 效率优先, 兼顾公平” 阶段：20 世纪90 年代后，人民收入差别迅速扩大, 可能对经济效率和社会稳定造成破坏。效率处首要地位, 公平处次要地位。
在社会主义市场经济条件下具有一致性：
效率是公平的物质前提；
—— 没有效率做基础和前提的公平，只能导致平均主义和普遍贫穷
公平是提高效率的保证。
—— 只有向劳动者提供充分的利益和权利分配的公平，才能激发劳动者发展生产力，提高经济效益的积极性
3．关于公平与效率的观点
效率优先论
公平优先论
效率与公平平衡论
效率优先论
推理逻辑：
个人权利——个人自由——市场竞争——提高效率；效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得。结果：
个人权利是效率优先的前提、基础和结果；
效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平。效率公平平衡论：
以最小的公平代价换取最大的效率结果
倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制
同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济 公平优先论：
推理逻辑：
公平是“天赋权利”的具体化---不能市场化---不能用金钱衡量。结果：
市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害;效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则;市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场。第三节 行政职能的转变
一、西方发达国家政府职能(一)英美政府职能
英美国家普遍认为，最少管事的政府就是好政府。政府应该是合格的守夜人、气象员、监督官、扶植者、稳定器。
(二)日本政府职能
日本政府的职能除了具有西方国家政府共有的职能外，有自己的特殊性。日本政府职能的特殊性主要表现在：领航员、教练员、市场经济参与者、行政指导员亦称窗口指导员。
(三)德国政府的职能
一般德国人的心目中有两个信条：一是国家等于官员；二是最好的政府是良好的行政管理。
从国家干预主义的传统出发，德国政府履行着独特的职能：社会生活的监护者、裁判员、36 货币的监护人、社会安全网的编织者、国有企业的监督人。
(四)法国政府的职能
法国政府承担着社会协调员的角色，其具体职能是：经济规划师、社会协调员、企业管理人。
西方发达国家政府职能和角色，有利于市场经济的成熟和发展，值得我国政府借鉴。
二．行政职能的发展趋势
行政职能的内容日趋丰富和多样化
行政职能日益分化和专业化，由¡°全能行政¡±向¡°有限行政¡± 转变 行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能，向管理和服务并重方向转变
二、我国行政职能的转变
(一)行政职能转变是行政职能发展的普遍规律
行政职能转变内容转变：行政职能外结构的转变；行政职能内结构的转变。
行政职能外结构的转变是指政府行政管理与其环境之间关系的重大调整。
行政职能内结构的转变是行政职能体系内部的重新分解、转移和合并等。
行政职能形式转变：结构性转变；非结构性转变。
行政职能的结构性转变：行政职能在较短的时间内从性质、内容到整个体系都发生根本性转变；在同一社会形式下，由于社会环境发生重大变化(如政府更迭、工作重心转移等)，使行政职能在范围、内容和作用方式方面都发生重大变化。
行政职能的非结构性转变是行政职能在运行过程中发生的内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化。
(二)我国行政职能转变的意义和依据
社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移
从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求
推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要
促进政府机构改革、合理配置行政职能体系
政府职能转变的认识误区
片面强调转变政府职能忽视某些政府职能的强化和增加 笼统强调转变政府职能，没有明确的界定，不便于操作 简单地强调宏观管好，微观放开
(三)我国政府职能转变存在的问题
1、政府职能的越位
（1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。
（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。
（3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。
（4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政
机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。
2、政府职能的错位
主要是指政府职能的分工定位存在交叉和混淆情况。
职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。
职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任的现象；将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公共行政的性质。第三节 行政职能的转变
3、政府职能的缺位
主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。
应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够； 医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足； 市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；
应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。
(四)我国行政职能转变的目标、内容和途径 1．我国行政职能转变的目标
按照社会主义市场经济体制的要求，转变行政职能，实现政企分开，把行政职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把企业生产经营管理的权力切实交还给企业； 调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；
按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确划分行政部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；
按照依法治国、依法行政的要求，加强行政职能体系的法制建设，实现行政职能运行的法制化。
2．我国行政职能转变的内容（1）职能重心的转变
以经济建设为中心、重视社会协调发展
政府要弱化某些职能；政府应强化某些职能；政府需要增添新的职能
职能重心的转变
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
2．我国行政职能转变的内容（2）职能方式的转变
由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，经济手段与
法律手段和行政手段相结合的方式，如运用价格、财政、税收、利率、信贷等经济杠杆影响经济活动，制订经济法规等。
由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主
由重视计划、排斥市场为主转向以市场配置资源为基础、计划与市场有机结合（3）职能关系的转变
理顺党政关系—— 党政分开
理顺上下关系—— 简政放权
理顺政企关系—— 政企分开
理顺政市关系—— 掌舵不划桨
理顺政社关系—— 社会治理
理顺内部关系—— 厘清职能
（4）职能转变的内容
进一步明确政府职能定位
继续理顺政府部门内部的职能分工
依法行政，从严治政
改革和简化行政审批制度
加快政府管理的信息化建设
3．我国行政职能转变的途径
继续发展和完善社会主义市场经济体制
进一步推动政治体制改革
完善行政法制建设，切实依法行政
加大政府职能定位
提高公务员素质，切实改进作风，诚信于民。
培育社会公众的自我管理意识
理清政府职能，建设服务型政府
理清政府职能，建设服务型政府 理清政府职能，建设服务型政府
第四章 行政权力
第一节
行政权力概述
一、行政权力的涵义 1．权力的涵义
权力是一个多视角、多内涵的术语，其难以有普遍接受的确切概念，也许由于此缘故，许多工具书，包括法学的专业性工具书都在回避权力的概念。
能力论。认为“权力”是指一个行为者(个人或机构)影响其他行为者(个人或机构)的态度和行为的能力。多数思想家持此观点。如马克斯·韦伯 ；罗素；托马斯·戴伊；孙中山
权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。——[德]马克斯·韦伯
权力是有预期地努力的结果。
——[英]伯特兰•罗素 权力=动机＋资源。
——[美]詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯 欲用天下之权者，必先布德诸侯。—— 《 管子》
权力是通过消极制裁进行控制的能力，是个人将其意志强加于其他人的能力。彼得·布劳 一个人或一些人在社会行为中，不顾其他人的反抗而实现自己一致的过程。
—— M·韦伯
权力是某些人对他人产生预期效果的能力。可以从五个方面分析：有意性、有效性、潜在性、单向性或非对称性、权力效果的性质。
——尼斯·朗
权力是人际关系中特定的影响力，是根据自己的目的去影响他人的能力。
—— 《中国大百科全书·政治学》 关系论。认为“权力”是一个人或许多人的行为使他人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。如托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes)；罗伯特·达文。获得未来任何明显利益的当前手段。——[英]托马斯·霍布斯 权力是人类社会普遍存在的一种影响力。——[美]罗伯特·达文 权力是一定的社会组织中被少部分人控制掌握以支配他人及财、物的力量。权力关系反映了人们之间的社会关系。
在人类社会生活当中，凡是有组织的地方都存在权力现象。一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。
就权力性质而言，可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。
权力的特征
权力现象的发生以人和意志的存在为其前提，它存在于人与人的交往活动中。权力是主体的一种外在型能力，它无法以物质或精神方式在人机体内积淀下来转化为类的一种机能而世代遗传。权力具有可交换性。权力具有非平等性。
权力是一种特殊力量，其特殊性在于强制力、支配力、影响力浑然一体，其核心是改变被支配者的意志。权力、权威与暴力
权威： 一种获得合法服从的能力，是人们自愿、主动地遵从的力量。
权力 的运用依赖于权威，但权力的运用不限于权威，权力还依靠强制、说服、操纵等。
暴力 是权力的后盾，是权力最后的诉诸手段。
权力与暴力
帕森斯：政治体系中的暴力好比是金融体系中的黄金：由于它构成了该体系的基础，所以它 40 是有效的；但如果该体系还没有僵硬到不能适应新情况，那么在日常交易中就不需用到它。恩格斯：构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关。
1）暴力构成权力的来源之一，但是并不是权力的全部来源； 2）权力的行使并不涉及到暴力的直接使用，而是以暴力为后盾；
3）权力致力于维持一种恒久的社会关系，暴力的使用是一种暂时的现象；
4）暴力虽然可以为权力提供必要的基础，但是常常用于权力无效之时，且暴力的增多可能意味着总体权力的减少。2．行政权力的含义
政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。
行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。或者说，行政主体依靠国家赋予的强制力，为实现统治阶级意志或政府职能而在对国家事务管理过程中体现出对行政客体的制约能力，使政府的意志变成一种社会的共同意志。包括五个内容：
行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。
行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。国家意志集中体现国家利益。
行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。
行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。
行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。
行政权力的特点
行政权力具有鲜明的阶级性
行政权力具有社会性
行政权力具有渗透性
行政权力具有公正性
行政权力具有强制性
行政权力具有限制性
2．行政权力的含义
行政权力的限制性主要表现为： 行政权力要受到职位的限制
行政权力要受到权力掌握者能力和素质等因素的限制 行政权力要受其权力范围的限制
行政权力既要受法律的保障，也要受它的限制 行政权力要受社会的限制
3．关于行政权力的来源和种类
古代：行政权力来源于“天”、“上帝”和“神”近代：行政权力来源于人民或国家 现代：行政权力来源于法律
根据现代宪政理论，国家权力来自于人民的让渡，人民通过国家权力机关行使管理国家和社会的权利，通过国家权力机关的立法行为设定行政权。
行政权力主要包括：立法参与权、委任立法权、行政管理权、司法行政权。
二、关于行政权力的主要学说(一)早期分权学说
亚里士多德(Aristotle)开了先河。他将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。
古罗马的波利比阿(Polybius)在描绘古罗马体制特征时，又孕育了元老院、执政官和平民大会之间相互制约的思想萌芽。
(二)三权分立学说
洛克(John Locke)认为，国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。查理·孟德斯鸠(Charles Montesquieu)把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。战后初期美国著名行政学家保罗·阿普尔比(Paul Appelby)：行政权力的配置 “三权分立”的特点。“三权分立”在实践中表现为以权力对抗权力，以权力制衡权力；从纵向来看，资本主义国家权力配置主要有两种模式：一是以英法为代表的中央集权单一制；一是以美国、德国、瑞士为代表的联邦制。
(三)政治与行政二分法 德国学者乔汉·布隆赤里(Johann Bluntschli)较早提出了将政治与行政分开的思想。伍德罗·威尔逊以及马克斯·韦伯进一步继承与发展。
美国政治学家古德诺全面阐明了“政治与行政二分法”的理论。国家只有政治与行政两种权力。“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。
(四)五权宪法学说
孙中山先生借鉴西方三权分立学说，结合中国的政治传统所创立的学说。五权宪法将国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。
(五)议行合一学说
议行合一理论既不同于三权分立学说，又不同于政治与行政二分法的学说，这是马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。公社兼有立法和行政两种权力，并统一行使这两种权力。马克思对这种形式给予了充分肯定，后来列宁又对此进行了进一步阐述。
(六)组织权力学说
组织权力学说是组织理论产生之后出现的一种权力学说。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。
从一般组织的共同意义出发，把行政权力视为组织中的权力。代表人物包括阿道夫·贝利(Adolf Berle)、赫伯特·西蒙、约翰·加尔布雷思(John Galbraith)、米歇尔·克罗齐埃(Michel Crozier)、诺顿·朗(Norton Long)、詹姆斯·马奇(James March)和杰弗里·普费弗（Jeffrey Pfeffer)等。
三、行政权力的结构(一)行政权力的静态结构
行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。
构成：纵向的层级结构；横向的部门结构。
(二)行政权力的动态结构
行政权力是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。
更能够体现行政权力的实际内容：
行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道的指向性； 行政权力的运行呈现明显的层次性； 时间的必不可少； 权力作用的结果。
四、行政权力与其他权力的关系 行政权力和立法权力
(1)从权力的性质和作用结果看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段。
(2)从权力的功能看，立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则再具体应用于行政权力客体，即行政管理的对象。
(3)从权力的价值原则看，立法权力追求民主，行政权力追求效率。第一节
行政权力概述 行政权力和司法权力
(1)权力运行方向不同。
(2)主体在权力体系中的独立性不同。
(3)权力的作用和功能不同。
(4)从权力的价值原则看，司法权力追求公正，行政权力追求效率。
行政权力和政党权力
(1)权力的目的不尽相同。
(2)权力结构不同。一般说来，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一套完整的权力输入和输出系统。
(3)权力的合理合法程度不同。行政权力作为国家权力的重要组成部分，它具有自然的合法性基础，其对于国家意志的执行，在社会看来是天然的合理而且正当的。政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需由法律专门规定，其在社会当中的合理性和正当性也是有限的。
(4)权力客体不同。(5)权力手段不同。
五、行政国家-----政权力发展的独特现象
20世纪以后，在工业化和都市化潮流的冲击下，经济生活瞬息万变，科学技术日新月异，社会生活方式不断改变，政治结构大幅度调整，国际格局变幻不定，从发达国家开始，在世界范围内逐渐出现一种普遍的现象，那就是行政权力的急剧扩张，行政国家登上历史舞台。
20世纪行政权力的三种扩张情况：纯粹的行政权自身扩张即“自由裁量”活动；行政权向立法权的扩张即“委任立法”猛增；行政权向司法权的扩张即“行政司法”突显。20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。
六、21世纪的行政权力展望
权力结构的扁平化
权力分配的均等化
权力行使的共享化
权力运行的透明化
权力约束的法治化
权力价值的合意化
第二节
行政权力分配
一、行政权力分配的方式与途径(一)行政权力的分配方式
结构性分配。根据行政权力的层次性所做的纵向垂直性分割，形成结构性权力。
功能性分配。根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割，形成功能性权力。
(二)行政权力分配的途径 1．行政授权
行政授权就是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。一般是逐级授权。2．权力下放
行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。
3．权力外放
权利让渡
权力外放主要在于解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系，是行政组织与社会经济组织之间功能的重新划分。
4．地方自治
这是中央和地方之间行政权力分配的特殊形式。
(三)行政权力的再分配 外源型行政权力再分配：随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。
内源型再分配：在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。
(四)行政权力的人格化 在行政权力分配过程中，权力与人的结合便是行政权力人格化的过程，它通过人事行政过程而得以实现。
二、行政权力分配的原则
程序必须合法
职权必须分明
权责必须一致
权利必须明确
内容必须全面
三、行政权力分配过程中的相关问题(一)行政权力分配与政治授权的关系
行政权力分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。
不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。
政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。
(二)集权与分权之间的关系 结构性权力的集中与分散问题，即国家行政机关内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的关系。
功能性权力的集中与分散问题，即在行政职能和任务方面权力主体对于客体之间的关系。
第二节
行政权力分配(三)权利与义务之间的关系
某些不受一般行政法规约束的权力，美国行政法称其为行政特权，法国称其为“公务优先权”，我国也有人称其为行政优先权。
第三节
行政授权
一、行政授权的性质和特点
“权力有政权与职权之分”。
行政授权是从职权意义上而言的。(一)行政授权的涵义
行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。(二)行政授权的特点
行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式； 行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分； 行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。
(1)行政授权与行政委托
行政委托是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。其中作为委托对象的组织和个人，既可以是行政权力主体，也可以是其他社会组织或法定个人，且委托事务比较具体。而行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体。(2)行政授权与行政代理
行政代理是指代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负其责。而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。
(3)行政授权与行政助理
行政助理是由人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍然负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任。在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。(4)行政授权与行政分工
行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。
二、行政授权方式
(一)根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。1．充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。
2．不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。
3．制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。
4．弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。第三节
行政授权
(二)根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。
1．书面授权：上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的授权形式。
2．口头授权：上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。
(三)根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。
1．正式授权是指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动。
2．非正式授权是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。一般是在工作过程中，下属工作人员厌恶正式程序，或不愿遵守规定的程序，甚至抵制正式的授权。
三、行政授权过程(一)行政授权的条件
行政授权需要良好的组织和人事基础； 行政授权还必须把握适当的时机；
必须考虑工作需要、一定的限度。
(二)行政授权的程序 确定授权的工作内容 选择授权的对象
规定授权工作应该达到的目标、成果、权限和责任 正式授予权力
检查评估授权成效。
(三)行政授权过程中授受关系的处理
行政授权主体要克服心理方面的障碍
行政授权主体要克服能力方面的障碍
行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍
行政授权也要克服来自组织方面的障碍
行政授权还必须克服来自环境方面的障碍
第四节
行政权力行使 一．行政权力行使的要素 行政权力行使的主体 行政权力行使的客体 行政权力的法定行使轨道 行政权力行使的制约机制
二．行政权力行使的基础、手段和影响力(一)行政权力行使的基础
结构性权力
制度性权力 报酬性权力
强制性权力 象征性权力
知识性权力 关系性权力
人格性权力
(二)行政权力行使的手段
权力压力
权力控制
权力操纵
权力诱导
(三)行政权力的影响力
行政主体应该力求权力与权威的统一，并保证合法性与合理性的统一。
二．行政权力的行使轨迹描述 行政权力的合理行使 行政权力的部分越轨行使
行政权力行使中的弱化现象
行政权力行使中的扩张现象
行政权力行使中的官僚主义现象 行政权力的完全越轨行使
行政权力的完全“人格化”现象
行政权力行使中的异化现象。
三．行政权力行使的程度
(一)行政权力的行使程度与政府治理能力 政府治理的有效性
(二)影响行政权力行使程度的因素
行政权力目的与手段的合理性与正当性
行政权力的强度
行政客体的潜在能力
行政权力作用的范围
行政环境问题
三．行政权力行使过程中的负效应 利益倒错，公仆变成为主人 权力角逐，手段变成为目的 权力僭越，职权扩张为特权 传统惯性，导致权力滥用
四．建立完善合理的行政权力行使机制 建立健全行政权力行使主体的进入机制 建立健全行政权力载体的配置机制 建立健全行政权力的获得机制
建立健全行政权力行使的程序机制
建立健全行政权力行使的责任机制 建立健全行政权力行使的监督机制 行政权力需要进行监督
1、行政权力接受监督是由权力所具有的特征决定的。
2、行政权力接受监督是由社会主义国家的性质决定的。
3、行政权力接受监督是由它在现代社会中所起作用决定。
第五章
行政组织 第一节
行政组织概述
一、行政组织的涵义
（一）行政组织
所谓行政组织，是一种特定的社会组织，它通常是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。1．行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功能的组织，它既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织，还包括企事业单位、群众团体内部的相应机构。
狭义的行政组织是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构，简单地说就是指政府机构。
我们指的主要是指“国家行政组织”(即国家行政机构)。2．行政组织有动态和静态之分
动态的行政组织是指行政机关执行政务的各种组织活动和运行过程。行政组织是一个把人财物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。组织必须不断地进行决策、执行、监督和控制活动，以有效地安排工作行为、安排人的行为，有效地运用组织所拥有的各种资源，达成组织目标。静态的行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系。行政组织是由按照职能目标分工、权力指挥关系、责任归属、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。职位是行政组织的基本元素和细胞，职位之间的权责关系构成了整个行政组织的结构，而职能目标是组织结构建立的依据，是组织的层次和部门划分、以及职位配置的出发点和归宿点。行政组织结构是行政组织最明显的外观表现。3．阶级属性与社会属性之分
从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具.从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的，有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
4．行政组织有生态和心态之分 生态的组织环境
从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会干系统。它必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物资与信息的双向交流。
心态的组织意识
行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。
(二)行政组织与类似词之异同
1．行政机关。政府大系统的一个次级系统。换言之，国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体，行政机关则是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。
(二)行政组织与类似词之异同
2．行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵义，行政机关常偏重于主体 48 的、职权的、法规的涵义。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体，通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。
行政机构：侧重编制、预算和组织结构 行政机关：侧重主体、职权和法规
3．官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼。
正确理解“行政组织”概念的要点：
行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体。
国家行政组织是依照法定程序组建和变更的。
行政组织是各类行政机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体。
设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务，即有效地管理国家和社会公共事务。
二、行政组织的特征
（一）行政组织的一般特征 政治性 社会性 权威性 系统性 法制性 动态性
(二)行政组织的比较特征
行政组织与政党组织相比，具有国家强制性特点
行政组织与国家权力机关相比，具有不同的职能和“派生性”、“执行性”、“垂直性”特点 行政组织与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异，在上级对下级的“领导”关系上，也具有各自不同的特点。
三、行政组织的基本要素 组织目标 职能范围 人员构成 权责体系 机构设置 财物因素 运行机制 法规制度
四、行政组织的设立依据
四、行政组织的设立依据 依据宪法 依据法律
依据行政裁量权
第一节
行政组织概述 五．行政组织的效力规程
立法机关。又称民意机关，如议会、国会或人民代表大会。立法机关是经过全民直接或间接选举产生的国家权力机关。
内阁。内阁对议会负政治责任，除宪法和法律有特别限制外，一般行政组织均由内阁依据行政裁量权自行设定，而不需经过立法机关决定。德国、英国等。立法机关与内阁。即折中制或混合制，由立法机关与政府共同决定行政组织产生与成立的效力。
六．行政组织的类型
(一)行政组织在宏观上的分类
根据政治体制、行政体制、行政职能和行政管辖范围，可以从宏观上对行政组织进行分类； 在联邦制条件下，可以把行政组织划分为联邦政府行政机关、中间(州或加盟共和国等)政府行政机关和地方政府行政机关三类； 在单一制条件下，可以把行政组织划分为中央国家行政机关和地方国家行政机关两类。我国是单一制国家，中央国家行政机关是国务院，即中央人民政府；地方国家行政机关包括省级、市级、县级和乡镇级人民政府，即地方各级人民政府。
根据法定管辖区域来分:中央行政机关,地方行政机关。根据工作权限来分:一般机关,专门机关。
(二)行政组织在微观上的分类
在一级政府内部，根据行政工作的性质、内容和作用，可以对行政组织进行微观分类。中央和地方各级政府组织----领导机关(或首脑机关)职能机关(或部门机关)辅助机关(含办公机关、办事机关和服务机关等)咨询机关 信息机关 派出机关
七．行政组织在行政管理中的地位
1、行政组织是政府职能的载体
2、行政组织是行政管理的主体
3、行政组织是行政人员的归属
4、行政组织是行政活动的支点
第二节
行政组织的结构与体制
一、行政组织的结构
行政组织的结构是指行政组织的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式。
1．行政组织的纵向结构。所谓行政组织的纵向结构就是指各级政府上下级之间，每级政府的各组成部门之间的领导与被领导、命令与服从关系的组合方式。
2．行政组织的横向结构。行政组织的横向结构是指行政组织横向分化的结果，又称为部门结构，是行政组织中处于同一等级的各组成部门之间的平等、合作与协调关系的一种组合方式。
2．行政组织的横向结构
(1)职能部门化。即按照行政职能的界限划分行政组织的部门，如我国国务院根据职能划分的部门有国家计划部门、劳动人事部门、财政部门、审计部门、监察部门、司法部门等等。
(2)区域部门化。即按照管辖区域的界限划分行政组织，如我国省、市、县各级政府；公安系统也按省、市、县、乡等区域界限来设立机构。
(3)行业和产品部门化。即按照行业和产品的不同来划分行政部门的方法，如我国各级政府
第三篇：东华大学
东华大学2012年本科招生工作章程
二、招生计划和专业1、2012年我校本科计划招生3750名，分省分专业招生计划由有关省级招办统一向社会公布。
2、2012年我校部分专业继续实行按专业大类招生。按同一专业大类招收的本科生入学时不分专业，在完成大类基础教育后，可根据自身的发展目标、兴趣特长和能力等，依据学分制培养计划，自主选择修读本专业大类某个专业。
三、填报志愿和考试科目
四、录取原则
2、非艺术类专业
按我校在该地区公布招生计划数的120%以内调阅考生档案。具体调档比例根据生源情况、志愿填报模式等因素，由我校与各地区招生办公室商定。在学校调档线以上，根据考生的全国普通高考成绩总分由高到低排序，依次按考生专业志愿录取，各专业志愿间无分数级差。在同批次录取控制分数线上第一志愿生源不足的情况下，学校才接受非第一志愿考生，但其高考成绩必须不低于我校已投考生的平均分。若生源仍不足，学校将剩余计划调剂到其他地区进行录取。
3、对相关科目的要求
录取英语专业须参考考生参加由省级招生委员会组织的英语口试成绩。
4、优惠政策的执行
（1）我校认可省级招生委员会制定的各项加分政策。
（2）自主选拔录取、艺术特长生、高水平运动员和保送生等的优惠政策按已公布的相关招生简章中的内容执行。
（3）经我校预选并审核认可的优秀推荐生，第一志愿报考我校，高考成绩在我校调档线以上，学校将兑现其享受优惠政策的承诺。
（4）同一考生如可享受我校多项优惠加分政策，取其最高项。
六、语种限定
英语专业限招英语语种的考生，日语专业限招英语或日语语种的考生，其它专业的考生进校后外语学习的语种为英语，部分课程采用英语原版教材以英语授课。
八、收费标准与就读校区
1、学费标准
（1）一般专业。每人每学年为人民币5000元。
（3）中外合作办学专业。中德合作的轻化工程专业每人每学年为人民币12000元；中日合作的艺术设计专业每人每学年为人民币30000元。
（4）计算机科学与技术专业和电子信息工程专业为每人每学年6500元；管理科学与工程类下设的信息管理与信息系统专业和电气信息类下设的通信工程专业为每人每学年6500元，在完成专业大类基础教育后，自主选择修读上述专业的学生按所学专业的学费标准缴纳学年学费，并补缴以前学年学费差额；理科试验班专业分流后，学生按所学专业学费标准缴纳学年学费，并补缴以前学年学费差额。
2、住宿费标准
（1）延安路校区。每人每学年为人民币1200元。
（2）松江校区。每人每学年为人民币1400元。
3、就读校区
艺术类、服装设计与工程、旅游管理、会展经济与管理、会计学、管理科学与工程类、经济学类、工商管理类等专业或专业大类就读延安路校区；其他专业或专业大类就读松江校区。
学校网址：http://招生网址：http://zs.dhu.edu.cn
招生办公室地址：上海市延安西路1882号邮编：200051
招生办公室电话：021-62379160、62373266监督电话：021-62373667、67792028
第四篇：东华大学
东华大学概况
致力于建设“国内一流、国际有影响，有特色的高水平大学”的东华大学以“海纳百川、追求卓越”之勇气，坚持走“观念兴校、学术兴校、管理兴校”发展之路，在“211工程”国家重点建设的高等院校中独树一帜。
地理历史：学校地处中国上海，三个校区分别位于松江区和长宁区，占地面积近2000亩，校园环境优美宜人，系“上海市花园单位”。学校创建于1951年，前身是华东纺织工学院，1985年，更名为中国纺织大学，1999年，更名为东华大学。1960年，被国家教育部确定为全国重点大学，是中国首批具有博士、硕士、学士三级学位授予权的大学之一。
基本情况：半个多世纪以来，学校已发展成为以工为主，工、理、管、文等学科协调发展的多科性大学。现设有纺织、服装?艺术设计、材料科学与工程、旭日工商管理、机械工程、信息科学与技术、计算机科学与技术、环境科学与工程、化学化工与生物工程、外语、人文、理学12个专业学院，另有成教学院、网络学院、体育部、国际文化交流学院、国际合作办学的东华大学莱佛士国际设计专修学院。拥有5个博士后流动站、4个一级博士学位授权点，31个二级博士学位授权点、6个一级硕士学位授权点、63个二级硕士学位授权点、52个本科专业，学科涉及工学、理学等九大学科门类。共有1个一级学科国家重点学科，5个二级学科国家重点学科，1个国家重点(培育)学科，7个上海市重点学科，同时设有11个国家级和部级重点实验室、工程中心和检测中心，2个国家“111”引智基地以及国家大学科技园。在校学生近3万人，其中研究生6000余人，本科生近15000人，成教生近6000人，留学生3000余人。教职工2800余人，其中院士8名、长江学者和长江讲座教授6名、国家杰出青年科学基金获得者2名，有光华工程科技奖、何梁何利“科学与技术创新奖”、教育部新世纪人才、全国优秀教师、全国回国留学人员先进个人、上海市优秀学科带头人和领军人才等荣誉获得者，高级职称教师近700名。
教育教学：学校秉承“严谨、勤奋、求实、创新”的优良校风，以“崇德博学、砺志尚实”为校训，推行“一切以学生的全面发展与成才为中心”的教育理念，以国际化的办学视野和严谨求实的教学管理，面向全球培养德才兼备的高质量专门人才。学校持续深化学分制改革，对全体学生实行“建立在通识教育基础之上，宽口径、柔性化的专业教育”；对学有余力的学生实施“因材施教，分层次的个性化教育”；并在完善学分制的基础上，推行按专业大类招生、培养的教育模式，学生在校学习1至2年后可在专业大类内自主选择专业(方向)。2007年开始，我校艺术类招生享有与独立设置艺术院校同等的自主权，并获得2008年本科招生自主选拔录取试点。学校在2006年教育部组织的本科教学水平评估中取得优秀。2007年，学校启动“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。1人入选第四届国家教学名师，纺织工程、纺织材料、服装艺术设计3个教学团队入选国家级教学团队，轻化工程、信息管理与信息工程、纺织工程、服装设计与工程、高分子材料与工程、日语专业6个专业项目入选国家特色专业项目，2门课程入选教育部双语教学示范课程。学校共有10门国家级精品课程，入选110项“国家大学生创新性实验计划”项目。近年来，学校有6篇论文入选“全国百篇优秀博士学位论文”，6篇获得提名。在国际大学生程序设计竞赛、美国大学生数模竞赛、挑战杯中国大学生创业计划竞赛、全国大学生电子设计竞赛、中央电视台CCTV杯全国模特大赛、上海市发明创造三枪杯竞赛等重大竞赛中多次获得特等奖、金奖或冠军。毕业生就业状况态势良好，研究生就业率连续多年100%，本科生就业率近年来均保持在95%以上。2009年，学校学生就业工作荣获“全国高等学校毕业生就业工作先进集体”荣誉称号。
学科科研：按照“坚持特色、拓宽基础、加强交叉、按需发展”的学科发展思路，学校学科建设取得了新的进展。“十五”“211工程”建设被“211工程”部际协调小组正式确认为“优秀”。纺织科学与工程在历次教育部组织的一级学科评估中，均名列同类学科第一。2009年，在邱均平等编著的《中国研究生教育评价报告》中，学校48个二级学科中有18个学科比上年上了一个等级，优势级别学科从9个增加到15个。依托国家和教育部科研基地，学校坚持产学研相结合的办学特色，为国家科技攻关、经济发展和社会进步服务。学校连续七年获国家科技进步二等奖，连续三年入选“中国高校十大科技进展”，连续两年入选“高等学校学科创新引智计划”(简称“111计划”)，纺织类三大检索论文收录总数超过世界其他9所著名纺织院校的总和。此外，学校大批科研成果广泛应用于航天、军事、建筑、环保、新材料等领域，特别是为我国神
五、神
六、神七载人航天事业做出了贡献。学校申请和授权的专利数也不断提升，走在全国高校的前列。
合作交流：学校重视国际合作与交流，已与世界70多所知名高等院校、研究机构及企业建立合作关系，为90多个国家培养了大批留学生。学校积极推进合作办学，与加拿大卡尔顿大学、日本服装文化学院、德国劳特林根应用科学大学、香港岭南大学等名校拓展了6个中外合作办学机构和项目，并与美国纽约时装学院、英国伦敦艺术大学、意大利米兰欧洲设计学院、法国鲁贝国立纺织学院、英国斯特拉斯克莱德大学等十余个大学建立了学生交流项目。学校重视举办国际学术会议，举办了第83届世界纺织大会、纺织科学与工程博士生国际学术论坛、第25届国际数据工程大会、第34届ACM国际大学生程序设计竞赛亚洲区预选赛、2009美国纤维学会、环境科学与技术国际会议等高层次的国际学术会议，并自1995年以来每年成功承办上海市国际服装文化节国际服装论坛，凸现着学校多层次、多渠道、多形式、日益活跃的国际交流新局面。
松江校区简介
东华大学松江校区坐落在松江新城区，位于松江大学园区的东北部，北临余山国家旅游度假区,南倚历史文化名镇——松江。松江大学园区距上海市中心30公里, 周围有沪杭高速公路、沪青平高速公路、318 国道、轨道交通9号线等道路纵横交错,交通十分便捷。
东华大学松江校区占地面积约1500亩，已有建筑面积近33万平方米，拥有图书馆、体育馆、多媒体教室、基础与专业实验室、分析测试中心、会议中心、影剧院、活动室和多功能餐厅等先进的教学、科研及生活用设施，现共有近1万名博士、硕士和本科生在松江校区学习生活。
松江校区建设注重以人为本，旨在建设生态化、人文化、信息化、现代化的大学园区，并融江南园林特点与现代建筑风格为一体，体现东华大学独特的校园风貌。校区中心有100余亩的湖泊-镜月湖（被国家水利部正式命名为“国家生态水利风景区”，成为松江区七个水利风景区之一，也是松江大学园区中惟一的国家生态水利风景区。）和图文信息中心大楼标志性建筑，周围环绕有教学区、实验区、学院区和运动生活区四大区域。
中心区
图文信息大楼：总建筑面积4.1万平方米，由图书馆、学术会议中心、计算中心和网络
中心等组成。其中：图书馆总使用面积约1.9万平方米，藏书总册数约95万册，其与延安路校区图书馆联网，资源共享。学校图书馆作为CALIS(中国高等教育文献系统)成员单位，拥有丰富的电子资源和网络版光盘数据库，能为学生提供书刊借阅、参考咨询、网上检索、馆际互借、文献传递等服务。计算中心目前有9个机房，配有1000多台计算机，为全校学生提供上机服务。会议中心拥有3个多功能报告厅和7个小会议室，安装现代化的电气设备和音响系统，可举行各类报告会、学术研讨会。网络中心和监控中心为全校师生提供良好的上网服务和安全保证。
教学区
体育馆：总建筑面积10480平方米，为学生上课和业余活动用室内体育场地，包括篮排球、手球、羽毛球、乒乓球、攀岩等场地及跆拳道房、武术健身房、室外游泳池等。
第一、二教学大楼：总建筑面积近5万平方米，共有各类教室150余间，座位1.5万个。其中多媒体教室近70间，配有计算机、投影仪、实物展示台，网络，音响设备，教师可以通过上网查询、下载、传递、转播等电子手段上课。
实验区
综合实验楼：总建筑面积约1.5万平方米，1楼和A区各楼层为物理实验室，B区2－3楼为电子电路实验室，4－5楼设9个语音室。
化学实验楼：总建筑面积约6400平方米，实验设施齐全，能为纺织、化工、材料类学生提供良好的化学实验环境。
工程训练中心：总建筑面积约4600平方米，分设锻工、铸造、焊接、车工、铣工及数控等10余个车间，可供全校各类专业学生进行金工实习。
纺织、机械实训楼：总建筑面积约7200平方米，可供专业学生进行纺织、机械类实验和实习。
学院区
一号学院楼：总建筑约1.1万平方米，一楼为体育部和部分学院办公室，二楼为计算机学院，三楼为人文学院，五楼为外语学院。
二号学院楼：总建筑约1.4万平方米，A区为信息学院，B区为理学院。
三号学院楼：总建筑约2.1万平方米，为纺织学院、化学与化工学院。
四号学院楼：总建筑约3万平方米，为机械学院、环境学院。
五号学院楼：总建筑面积约2.6万平方米，为材料学院和分析测试中心。
运动生活区
学生活动中心：总建筑面积约1.4万平方米，内设3500平方米的第一餐厅，共有3000个座位。其余近1万平方米为学生活动中心，分为艺术排练、休闲娱乐等区域。中心共有乒乓房、健身操房、琴房、桌球房、视听室、音乐室、棋牌室等等40多个活动室；一楼公共服务区内设教育超市，书店，邮局，银行自动取款机和一个1000座位的剧场，满足同学们工作、学习、娱乐和生活的需要。
第二餐厅：总建筑面积约8400平方米，1－2层为普通餐厅，3楼为招待餐厅，共有9个小包间和一个大堂，可举办各种招待、宴请活动。
运动场地：一个400米塑胶跑道的标准田径场，内设人工草皮足球场，另有10个篮球场，9个排球场，8个网球场，1个沙滩排球场和1个手球场；一座建筑面积约1万平方米的体育馆和一座有10000座位看台的体育场；体育场建设标准达到国际田联要求，2007年“上海国际田径黄金大奖赛”在东华大学体育场成功举办。
教师之家：建有185个单人客房，内设空调、淋浴、电视、电话、网络等现代化设备，可供教师临时住宿。
学生宿舍：学校学生入住东方明珠二期学生公寓，地址：文汇路300弄。本科生4个人一间，房内有阳台，电扇，电话；每层厕所公用，楼底层有公共浴室。
商业网点和交通: 文汇路上已开设工商银行，邮局，书籍、文具、饮食等各类商店，学生可在2.5公里的学生街上购物和消费。
双休日松江大学园区和市区有直达车，可将学生快速送往市区。平时大学园区内有3、4、8路车和各类专线车，学生可以方便地乘车到松江老城区和上海各地。
松江大学园区简介
松江大学园区是一个由东华大学、上海外国语大学、华东政法大学等7所学科特色鲜明的大学组成的综合性大学园区。各校根据“自愿结合、平等协商、优势互补、互惠互利、协调发展”的原则, 在保持各校自主办学和教学特色的基础上,形成大学园区办学特色，主要表现在:具有较为健全的学分制教学管理制度；开设有跨校辅修专业,为学生提供广阔的学习选择空间；跨校互聘教师，提供优秀的师资和教学；活跃园区内学术交流，提供高水平的学术讲座；提供一流信息交流平台，开通虚拟图书馆。目前大学园区共有学生7万余名。
第五篇：东华大学体育部（定稿）
东华大学体育部
关于课外体育活动减免晨跑的管理办法
为加强体育教学管理，深化俱乐部制体育课课内外一体化的教改工作，对学生参加课外体育活动申请减免晨跑的工作采用网络化管理，并严格规定晨跑减免次数批准程序，特制定本管理办法。
具体办法如下：
1、根据申请单位的级别和活动规模、时间等，由体育部最终审核批准减免晨跑的次数，并及时公示在体育部主页的“体锻查询”中。如有疑问，必须在16周以前到体育部查看原始资料，申请更正。
2、所有课外体育活动减免晨跑的次数，第15周由体育部统一计算并导入体育成绩管理系统，单项活动最高可减免晨跑25次，多项活动减免晨跑累计不超过15次。
3、学生体育类社团和各学院学生会体育部组织的院际以上体育活动：有两次以上有效记录者每人可申请减免晨跑5次，主要工作人员可申请减免晨跑10次，比赛优胜者可申请减免晨跑次数为第一名10次、第二名8次、第三名7次，其余5次；大规模、大强度的一次性活动，按成绩排名前80%者每人可申请减免晨跑5次，工作人员可申请减免晨跑5次。趣味类型体育活动，须设计五个以上活动内容，有效时间内完成者每人可申请减免晨跑5次，主要工作人员可申请减免晨跑5次，其他工作人员每人可申请3次。
4、体育部、校学生会体育部、体育教学俱乐部以及经体育部批准的其他单位组织的全校性体育活动：每人可申请减免晨跑5-10次，优胜者和主要工作人员可申请减免晨跑10-15次。
5、体育教学俱乐部运动队、松江大学园区运动会、各高校体育类社团组织的邀请赛等：每人可减免晨跑15次，优胜者和部分主要人员可减免晨跑25次。
6、校运动队、上海市高校体育大联赛、上海市大学生运动会等市级以上的活动：每人可减免晨跑25次。
7、校级运动会参赛者一次性减免晨跑10次，多个项目不累计减免次数。其它单项活动每人只有1次减免晨跑的机会。若同一活动中有2个以上比赛项目，每人最多享有2次减免晨跑的机会。
8、校级以上运动会团体操、校体育节等大型体育活动，由体育部根据运动会秩序册和体育节活动计划统一决定减免晨跑的次数。
9、体育教学俱乐部、学生体育社团和各学院学生会体育部组织的校级体育活动，应在负责教师指导下制订活动计划，按要求填写减免晨跑申请表，并于每学期开学后2周内将计划书和申请表交至校学生会初审，于开学后3周内交至体育部，经体育部批准后方可减免，减免次数以体育部最终审核并公示的为准。
10、场地申请表必须提前1周交体育部和体育管理中心批准。申请减免晨跑的体育活动如需收费，必须书面提出申请、说明收费理由，经体育部批准后方可实施。未经体育部最终审核批准，不允许对学生承诺该活动的减免次数。
11、所有申请减免晨跑的体育活动都必须在第13周周五以前结束。学生必须凭学生证报名和检录参加比赛，报名表中必须填妥学号、姓名、班级、联系方式和是否上体育课。学生在签到后参加实际组织工作或检录参赛，才有减免晨跑资格。
12、活动结束后1周内，组织者应整理好所有活动原始资料，写好活动小结，统计好实际参加活动的学生学号、姓名、成绩和减免晨跑次数（电子稿和打印稿各一份），由负责教师签字后上报体育部，经体育部最终审核备案后统一在网页上公示以接受全校师生监督。
13、所有原始报名表、比赛记录表、减免晨跑统计表和活动总结上交校体育部，材料齐全后方可对学生减免晨跑。若被举报有弄虚作假者，经体育部核实后将给予造假者严重警告，并取消其所有减免晨跑资格。
14、其它特殊情况，如献血等减免晨跑的次数，由任课教师于学期末直接输入系统。
东华大学体育部 2014年9月1日
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