郝赤勇同志关于我国司法行政制度及其发展改革

第一篇：郝赤勇同志关于我国司法行政制度及其发展改革

我国司法行政制度及其改革发展

□郝赤勇

司法行政制度是一个国家政治制度和司法制度的重要组成部分。新中国成立以来,我国司法行政制度经历了建立、撤销、恢复重建和发展的曲折历程；改革开放以来,随着社会主义民主法制建设的深入,我国司法行政制度不断发展完善,司法行政工作在经济社会发展和民主法制建设中发挥着越来越重要的作用。

□ 司法行政工作在维护司法公正、促进社会公平正义中的重要作用。公平正义是现代社会的重要价值。我国司法行政机关负责的监督管理刑罚执行、罪犯改造和社区矫正工作,在刑事司法权的侦查、起诉、审判、执行四项权能中属于执行权能,是刑事司法的重要和最后环节

□ 司法行政机关履行刑罚执行职能,体现了刑事司法权配置中的分工负责、互相配合、互相制约原则,体现了权力监督与制约的法治精神,对于防止刑事司法权的滥用和专横,具有重要作用

□ 司法行政机关指导管理的律师、法律援助、司法鉴定工作,是刑事诉讼活动不可或缺的重要内容,对于维护被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法权益,维护司法公正具有重要意义

一、我国司法行政制度的形成与发展

通常意义上讲,司法行政制度是指为司法活动提供保障以及政府管理法律事务的综合性法律制度。如何配置司法行政权,是司法行政制度的重要内容。在司法行政权的配置上,不同国家、不同时期做法不尽相同。有的由一个部门行使司法行政权,有的由不同部门共同行使,没有固定的模式。世界上没有完全相同的司法行政制度,即使社会制度相同的国家,也存在着差异,根本没有也不可能有一种放之四海而皆准的司法行政制度。而且,同一个国家的司法行政制度也并非一成不变,而是随着时代的前进和形势的发展变化不断调整变化的。

我国司法行政制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,它既具有司法行政制度的一般性特征,也具有适合我国国情的一些特色,在我国司法制度中具有重要地位和作用。纵观新中国成立以来60多年的历史,我国司法行政制度的发展演变大致经历了这么几个阶段:

一是创建阶段。新中国司法行政制度,是在总结和提炼革命时期根据地司法制度的做法和经验、彻底打碎旧的国家机器的基础上建立起来的。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中央人民政府组织法》,中央人民政府设立最高人民法院、最高人民检察署、公安部、司法部,分别行使审判权、检察权、侦查权和执行权。1954年《宪法》颁布实施后,人民法院、人民检察院由原来属于政府的组成部门转变为向国家权力机关负责并报告工作,中国共产党领导的人民代表大会制度下的“一府两院”政权结构形式正式形成,并在政法工作中确立了公、检、法、司分工负责、互相配合、互相制约、互相监督的机制,新中国人民司法制度翻开了崭新的一页。

二是挫折停滞阶段。由于“左”的思想、法律虚无主义和封建人治传统等因素的影响,司法部在1959年被撤销,公、检、法机关在“文化大革命”期间被砸烂,社会主义法制建设进程遭受严重挫折。

三是恢复重建阶段。1978年召开的党的十一届三中全会,提出了“加强社会主义民主,健全社会主义法制”的战略方针,拉开了社会主义法制建设的序幕,也开启了中国特色社会主义司法行政制度发展的新篇章。1979年,司法部恢复重建。1982年宪法明确规定,国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”,从而确立了司法行政机关的宪法地位。1982年国务院机构改革,司法行政机关的职能发生了第一次较大的调整,调整的主要内容之一就是恢复司法行政机关执行刑罚和行政处罚的职能,把原由公安部管理的监狱、劳改、劳教工作划归司法部管理；同时,司法部原来管理法院行政事务的职能被划归最高法院。这次调整基本确定了此后一个时期内司法行政职权配置和制度设计的基本架构。

四是改革发展阶段。随着我国经济社会发展和民主法制建设的推进,特别是司法体制改革的不断深化,司法行政机关的职能也不断调整充实。1996年,司法行政机关被赋予监督和管理法律援助职能；2001年,增加了组织实施国家统一司法考试职能；2005年,被赋予统一管理司法鉴定职能。2008年,国务院批准了司法部“三定方案”,新增了“指导、监督司法行政系统戒毒场所的管理工作”、“指导管理社区矫正工作”、“指导仲裁机构登记管理工作”等三项职能,增设了法律援助工作司,劳动教养管理局加挂“戒毒管理局”牌子。经过历次机构改革的调整充实,司法行政职能配置形成今天的格局,中国特色司法行政制度进一步完善。

二、我国司法行政机关的职能及其特点

司法行政权的配置是行政制度的重要内容。司法行政机关是司法行政权能的重要承担者,司法行政机关担负的职能,最能体现一国司法行政制度的性质和特点。几经演变,到目前为止,我国司法行政机关的职能配置不断强化。根据2008年国务院批准的《司法部主要职责内设机构和人员编制规定》,司法部机关共设司(局)15个,包括:办公厅、政治部(含人事警务局、组织培训局)、监狱管理局、劳动教养管理局(戒毒管理局)、法制宣传司、律师公证工作指导司、法律援助工作司、基层工作指导司、国家司法考试司、司法鉴定管理局、法制司、司法协助与外事司、计财装备司、直属机关党委、离退休干部局。2010年,经中编办批准,又成立了社区矫正管理局。司法部承担的主要职责有十四项,大体可以分为以下几个方面:

一是行使国家刑罚执行权。包括监狱管理,负责监禁性刑罚执行；社区矫正工作,负责非监禁性刑罚执行；

二是行使行政处罚权和行政强制权。负责劳动教养管理(违法行为教育矫治)工作,监督管理强制隔离戒毒和戒毒康复工作；

三是承担法律服务指导管理职责,指导、监督和管理律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助、仲裁机构登记管理等法律服务工作；

四是承担法律职业人才选拔职责,组织实施国家司法考试；

五是指导普法依法治理工作,开展全民法制宣传教育；

六是指导监督民间化解矛盾纠纷的活动,组织指导人民调解工作；

七是履行司法协助中央机关职能,开展司法协助和司法外事工作。

我国地方司法行政机关按行政区划设置,省(自治区、直辖市)设司法厅(局),市、县设司法局,乡镇(街道)设司法所。同时,全国各地设有监狱678所,劳教(戒毒)所354所。

总的来说,我国司法行政机关承担的职责多、涉及面广、任务重,体现出如下特点:

一是司法行政机关在我国国家政权组织体系中具有重要地位。在我国,司法行政机关是宪法规定的政府组成部门,负责全国司法行政工作；同时,司法行政机关又与公安、检察、法院一起组成政法机关,是国家专政机器的重要组成部分,在行使国家行政管理权的同时行使国家侦查权、国家刑罚执行权。在政府组成序列里,只有司法行政机关和公安机关、国家安全机关具有这种特殊的“双重身份”。

二是我国司法行政机关的职能定位集中体现了受权于人民、服务人民的特点。开展法制宣传教育,就是向亿万人民群众宣传法律,紧紧依靠和动员人民参加国家法制建设,这项工作被称赞为“东方的创举”；指导人民调解,就是引导人民群众自我组织起来,化解人民内部矛盾纠纷,充分体现了人民自主、自治的民主法治精神。司法所的设置更是我国司法行政制度的一大显著特色,它使司法行政机关扎根在广大人民群众之中,直接承担宣传群众、服务群众的使命,使司法行政工作受到广大人民群众的支持与信赖,日益显示出强大的生机与活力。

三是我国司法行政机关承担的职能与国家法治建设和法律活动密切相关,具有鲜明的法律属性和专业特点。司法行政机关是刑罚执行和行政执法机关,监狱工作是监禁刑罚执行活动,社区矫正工作是非监禁刑罚执行活动,劳动教养和强制隔离戒毒工作是行政执法活动；司法行政机关指导管理的律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等工作,都是为机关、社会组织和公民个人提供法律服务的行业,具有明显的法律专业特色；司法行政机关承担的法制宣传教育职责是依法治国的基础性工作,组织实施国家司法考试职责是选拔合格法律职业人才的重要工作,对国家法治建设有着重要的、直接的影响。可见,司法行政须臾离不开法律和法治,法治建设和法律活动也需要司法行政。还有一些司法行政的工作和活动,如政府和企业法律顾问、公民法律咨询帮助、人民调解等,则是面向社会、面向群众提供专业化服务。可以说,我国司法行政机关的职能定位,从一个侧面反映了现代政府的公共服务理念。

四是司法行政部门所承担的职能广泛,既有刑事方面的,也有民事、行政方面的；既有强制性的,也有指导性的；既有社会管理职能,也有公共服务职能；既有对内职能,也有涉外职能,而且各项职能之间具有相对独立性。这种承担职能的综合多样,是司法行政部门与许多政府部门之间的显著差别,也是我国司法行政制度的特色在职能配置上的具体反映。

三、我国司法行政机关在经济社会发展中的重要地位和作用

改革开放以来,特别是近年来,我国司法行政机关在党中央、国务院领导下,坚持围绕中心、服务大局,坚持以人为本、执法为民、服务为民,积极发挥职能作用,在保障和促进经济社会发展、维护社会稳定、维护人民权益、推进依法治国基本方略实施方面,作出了积极贡献。

第一,司法行政工作在服务经济发展、服务人民群众中的重要作用。市场经济建立在契约和规则的基础之上,对法治有着必然的要求,从而有“市场经济就是法治经济”之说。在发展社会主义市场经济中,司法行政机关担负的职能和工作具有重要作用。在今天,律师、公证法律服务与市场经济活动已经密不可分,从政府宏观调控到市场监管,从企业设立到公司上市,从契约订立到交易履行,从企业兼并到公司破产、重组,无论是宏观经济政策还是微观经济活动层面,离开了律师、公证的专业法律帮助,都已经无法想象。与此同时,随着公民个体经济、社会权利的日益彰显,当今社会人们的民事交往日益频繁,无论是从事市场交易行为,还是办理婚姻、继承、就业、就学、出国(境)等民生事项,都离不开律师、公证法律服务。目前,我国律师事务所已经发展到一万七千多家,执业律师二十万多人,为两万多个政府机关、三十五万多家企业事业单位担任法律顾问,每年办理诉讼、非诉讼法律事务两百多万件；公证机构三千多家,公证员逾两万人,每年办理公证事项一千多万件,公证书发往世界上一百多个国家和地区；2010年,律师和法律援助工作者办理法律援助案件七十多万件。近年来,各级司法行政机关紧紧围绕党和国家工作大局,立足职能,有效整合法律服务资源,大力推进政府法律顾问和企业法律顾问工作,广泛组织开展专项法律服务活动,深入开展“法律援助便民服务”主题活动,使司法行政职能优势得到充分发挥,为促进经济社会发展、保障和改善民生作出了重要贡献。

第二,司法行政工作在维护司法公正、促进社会公平正义中的重要作用。公平正义是现代社会的重要价值。我国司法行政机关负责的监督管理刑罚执行、罪犯改造和社区矫正工作,在刑事司法权的侦查、起诉、审判、执行四项权能中属于执行权能,是刑事司法的重要和最后环节。司法行政机关履行刑罚执行职能,体现了刑事司法权配置中的分工负责、互相配合、互相制约原则,体现了权力监督与制约的法治精神,对于防止刑事司法权的滥用和专横,具有重要作用。目前,我国共有监狱678所,在押罪犯一百六十五万多人,2010年刑满释放三十九万多人,新收押四十万多人,监禁率为1.2‰,司法公正在刑罚执行环节得到了切实体现。同时,司法行政机关指导管理的律师、法律援助、司法鉴定工作,是刑事诉讼活动不可或缺的重要内容,对于维护被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法权益,维护司法公正具有重要意义,特别是律师的刑事辩护权,是一种独立于刑事被告人权利的律师专属权利,在刑事诉讼活动中起着平衡和制约审判、检察权的作用。可以说,没有上述法律服务工作,刑事诉讼活动就不可能顺利进行,也不可能达到公正的彼岸。

第三,司法行政工作在加强社会管理、维护社会稳定中的重要作用。加强和创新社会管理是新形势下中央作出的重大决策,是维护社会和谐稳定和长治久安的战略性举措。司法行政机关作为政府组成部门,承担了重要的社会管理职责,在维护社会和谐稳定方面发挥着十分重要的作用。一是在监狱劳教工作方面。近年来,我国监狱劳教场所安全稳定工作连续创历史最好水平,2010年,监狱押犯脱逃和劳教人员逃跑人数分别在历史上首次降到个位数,没有发生造成广泛社会影响的重大安全事件。监狱劳教场所的安全稳定,对于增强人民群众安全感具有特殊重要的意义。同时,全国监狱劳教系统把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准,大力加强罪犯劳教人员教育改造工作,教育改造质量明显提高。二是在特殊人群教育管理方面。特殊人群教育管理是新形势下社会管理的重点和难点,司法行政机关承担的社区矫正和安置帮教工作,是加强特殊人群教育管理的重要组成部分。自2003年开展社区矫正试点、2009年在全国全面试行以来,全国各地累计接收社区服刑人员近六十万人,累计解除矫正32万人,社区服刑人员再犯罪率不到1%,收到了良好的法律效果和社会效果。对刑释解教人员进行安置帮教,是旨在帮助他们顺利回归社会、防止重新违法犯罪的一项重要工作。近年来,各级司法行政机关积极协调有关部门,动员社会力量,认真做好刑释解教人员衔接、服务管理、教育帮扶工作,积极促进他们顺利融入社会。目前,处于安置帮教期的380万刑释解教人员中,已帮教195万人、安置168万人,重新违法犯罪率为0.9%,在预防和减少重新违法犯罪方面收效明显。三是在社会矛盾纠纷预防化解方面。司法行政机关指导的人民调解工作,是非诉讼、非对抗方式化解矛盾纠纷的有效途径,被誉为“东方一枝花”。近年来,各级司法行政机关大力加强矛盾纠纷排查化解工作,广泛组织开展人民调解化解矛盾纠纷专项活动,大力加强专业性、行业性人民调解组织建设,在做好传统的婚姻、家庭、邻里等常见性民间纠纷调解的同时,积极开展劳动人事、医疗卫生、道路交通事故、物业管理等领域矛盾纠纷的调解,仅2010年就化解各类矛盾纠纷七百多万件,调解成功率达96%。如此庞大数量的矛盾纠纷被及时化解在基层,对于促进社会和谐稳定无疑是一个巨大的贡献。

第四,司法行政工作在推进实施依法治国基本方略中的重要作用。由执政党和政府组织主导,自上而下开展普法工作,主动把法律交给亿万人民,这是人类法治史上的创举,而承担组织实施普法日常工作的就是各级司法行政机关。这是我国司法行政机关与国外相比的一项独特职能,也是一大特色。从1986年开始,在各级司法行政机关的直接组织指导下,我国已经持续不断地成功实施了五个五年普法规划,取得了举世瞩目的巨大成就,在数以亿计的公民中普及了法律知识,传播了法治精神,使全民法律素质大大提高,为贯彻实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家奠定了深刻的社会心理基础。前不久,中共中央、国务院转发了中央宣传部、司法部制定的“六五”普法规划,全国人大常委会通过了关于进一步加强法制宣传教育的决议,普法依法治理工作将在更宏大的背景、更广阔的空间、更强的力度下深入推进,司法行政工作特别是法制宣传教育工作在国家法治建设中的基础地位和先导作用,将得到更加充分的体现。

第五,司法行政工作在政法人才队伍建设中的重要作用。从2001年开始,司法行政机关承担起了组织实施国家司法考试的职责。根据有关法律规定,凡担任初任法官、初任检察官和律师、公证员的,必须通过国家司法考试。由此可见,国家司法考试是法律职业的“门槛”。到2010年,我国已经成功组织实施了九次国家司法考试,报名总人数274万人,四十四万多人取得了国家法律职业资格,其中2010年有三十九万多人报考,八万多人通过。国家司法考试不仅把大批政治上过硬、法律专业精通的法律人才选拔到法律职业人才的储备库,同时,还通过考试大纲的制订、考卷考题以及考试方式的设计,对政法院校法学教育产生了潜在的影响,使法学教育朝着培养国家政法机关和法治建设所需要的专业人才的方向发展,形成符合政法队伍建设要求的高校人才教育培养机制。国家司法考试是政法队伍建设和国家法律人才建设的基础工程。

第六,司法行政机关在对外司法交流合作中的重要作用。随着我国对外开放的不断扩大和深化,我国政府、企业和民间对外联系和交往日益频繁。在这种对外交流中,司法和法律领域的交往与合作占有重要分量,无论是国家间双边或多边条约的签订,还是不同国家或地区间企业和公民个人的交往,大多涉及法律层面。特别为保障不同法域之间民事司法活动的顺利进行,以及打击日益猖獗的跨国犯罪的需要,司法协助越来越成为对外法律合作的重要形式。根据国际惯例和对外法律交流的需要,我国司法部行使司法协助中央机关职能,在实施我国互利共赢的对外开放战略中发挥了重要作用。据统计,目前我国已与六十多个国家签订了民事司法协助条约,与二十多个国家签订了引渡条约,每年办理司法协助案件达三千多件,并在追缉外逃罪犯、追缴外逸赃款方面取得了重大成绩。

四、我国司法行政制度的改革与完善

2011年1月24日,吴邦国委员长在人民大会堂郑重宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。与之相应,我国司法行政法制建设也取得了重大成绩,目前司法行政领域已经有监狱法、律师法、公证法、人民调解法4部法律,全国人大常委会制定的关于劳动教养、司法鉴定管理、法制宣传教育等方面的决定6件,国务院制定的《法律援助条例》、《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》行政法规2件,以及司法行政规章71件,具有中国特色的司法行政法律制度体系已经形成。法制是制度的重要载体,也是一项制度最权威的体现,这也标志着中国特色社会主义司法行政制度基本形成。总的来看,我国司法行政制度符合中国国情,符合现阶段经济社会发展和人民群众需要,具有鲜明的中国特色和优越性。

然而,勿庸讳言的是,由于我国司法行政制度恢复重建的历史不长,还处在探索与发展的过程之中,我国司法行政制度仍然存在一些不适应不符合的地方,需要不断改革完善。党的十六大作出了司法体制改革的战略部署,党的十七大又提出了深化司法体制和工作机制改革的明确要求。司法行政体制和工作机制改革是司法体制机制改革的重要组成部分。近些年来,司法行政体制机制改革着重在以下几个方面推开:

一是推进监狱体制改革。2003年监狱体制改革开始试点,改革的目标是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”。在多年试点的基础上,2008年监狱体制改革在全国全面实行。截至目前,监狱经费财政全额保障基本实现,监狱和监狱企业分开、收支基本完成,监狱办社会问题基本解决,规范运行正在深化,一个公正高效廉洁文明的新型监狱体制初步形成。

二是改革完善律师制度。2010年,中央作出进一步加强和改进律师工作的决策部署,在总结改革开放30年特别是近年来律师工作取得成绩和经验的基础上,明确了律师是中国特色社会主义法律工作者的定位,提出了进一步加强和改进律师工作的战略任务和重大举措；司法部依据律师法制定了一系列加强律师管理的规章和规范性文件,律师执业准入、评价考核和奖惩机制进一步完善,司法行政机关与律师协会“两结合”管理体制进一步理顺。

三是改革完善国家司法考试制度。不断完善国家司法考试内容,将社会主义法治理念和有关政法工作的重大理论观点、重大指导原则纳入考试大纲；实施并不断完善对中西部及少数民族地区考生在报名条件、录取等方面的优惠政策,有效缓解了中西部地区和基层法律职业人才短缺问题。

四是全面试行社区矫正。2003年,司法部在北京等六个省、市开始社区矫正试点；2009年,与最高法、最高检、公安部联合部署在全国全面试行社区矫正工作；今年2月,全国人大常委会通过刑法修正案(八),把社区矫正写进刑法,正式确立了社区矫正法律制度。目前,社区矫正工作进展顺利,一项具有中国特色的非监禁刑罚执行制度正在形成。

五是积极推进司法鉴定管理体制改革。各级司法行政机关认真贯彻实施2005年全国人大常委会颁布的《关于司法鉴定管理问题的决定》,组织完成了对法医、物证、声像资料三大类鉴定机构和鉴定人的登记管理工作,开展了侦查机关所属鉴定机构登记备案工作,将军队司法鉴定纳入国家司法鉴定统一管理体制,司法部牵头遴选公布了10家国家级司法鉴定机构,司法鉴定统一管理体制初步形成。

六是完善法律援助制度。各级司法行政机关积极推动法律援助政府责任的落实,推动“三个纳入”(将法律援助纳入地方经济社会发展规划,纳入党和政府主导的维护群众权益机制,将法律援助经费纳入同级财政预算),不断降低法律援助受援门槛,扩大法律援助覆盖面,提高法律援助保障能力,完善法律援助便民措施,初步建立起了覆盖城乡、运转高效、便民利民的法律援助工作网络和管理体制。

总的来看,各项改革都取得了重要进展,司法行政体制机制进一步完善,司法行政工作的活力、效力、影响力都进一步增强。纵观近年来司法行政体制和工作机制改革的历程,不难发现其中的内在逻辑和规律:

首先,改革的出发点是我国司法行政制度的自我发展和完善。因此,司法行政体制机制改革不是现行制度的自我否定或者另起炉灶,改革必须坚持社会主义方向,必须坚持立足中国国情,必须坚持发挥中国特色社会主义司法行政制度的优越性；我们应当借鉴人类法治文明的优秀成果,但绝不能照抄照搬。

其次,改革的主线是理顺体制、完善机制。因此,每一次改革方案中,都会涉及到司法权的优化配置问题,都会改善和调整一些不符合社会主义法治精神和司法规律,体制不顺、运转不畅、效能不高的职权配置,使改革后的职权配置更加科学、合理。同时,改革更多的是着眼于完善内部工作机制,进一步提高各项工作的制度化、规范化、程序化水平,使司法行政各项职能运转更加协调、有序、高效。

第三,改革的重要着力点是提高和完善保障能力。法制不健全、物质保障能力低,是长期制约司法行政事业发展的制度性“瓶颈”,因此,改革的决策者、设计者们着重在健全法制上下功夫,着重在提高物质保障能力上下功夫,改革过程中的立法任务十分繁重,改革措施中增加经费投入、强化财政保障的力度引人注目。

五、中国特色社会主义司法行政制度展望

健全完善中国特色社会主义司法行政制度是一项长期的任务。随着司法体制和工作机制改革的不断深化,我国司法职权配置将进一步优化,侦查权、检察权、审判权、执行权将在公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关之间得到科学合理的配置,司法行政职能将得到进一步强化,更能反映司法行政内在的逻辑和自身的规律性。一个完善、成熟的中国特色社会主义司法行政制度将最终确立。

一是统一的刑罚执行职能。随着社区矫正法律制度的确立,司法行政机关承担监狱工作、负责监禁刑刑罚执行权的行使,还负责非监禁刑刑罚执行权的行使,从而形成统一的刑罚执行体制。刑罚执行权统一由司法行政机关行使,是优化司法职权配置的重要体现,反映了公安、检察、审判、司法行政四机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼活动规律,体现了侦查权、检察权、审判权、执行权分别行使、互相衔接、互相配合制约的司法职权配置格局。

二是特殊人群管理职能。根据我国关于劳动教养的有关法律规定,司法行政机关承担劳动教养执行职能,负责对劳教人员的教育矫治工作；根据禁毒法的规定,司法行政机关承担强制隔离戒毒职能,负责对吸毒人员进行强制性收戒。与此同时,司法行政机关承担安置帮教工作,负责对刑释解教人员进行过渡性安置和教育帮扶,帮助他们重新回归和融入社会。对劳教人员、吸毒人员和安置帮教对象等特殊人群进行教育、管理,是社会管理的一项重要工作,履行上述职责,反映和体现了司法行政机关作为执法部门和公共管理机关的重要属性。

三是司法活动服务保障职能。为司法审判活动提供服务支撑和保障,是司法行政的传统职能。在我国司法行政制度体系中,这一传统职能依然是其中的重要组成部分。它由律师刑事辩护制度、律师民事代理制度、法律援助制度、司法鉴定制度、司法考试制度、司法协助制度等构成。其中,律师刑事辩护制度是实现犯罪嫌疑人、被告人辩护权,维护其诉讼权利的基本保障,律师民事代理制度是维护当事人合法权益的重要手段；法律援助制度是维护特定身份犯罪嫌疑人、被告人权利,维护困难人群合法权益,保障司法人权的重要途径；司法鉴定制度是帮助司法机关查明案件事实、实现司法公正的重要手段；司法考试制度是统一法律职业准入门槛,保证法官、检察官、律师等法律职业人基本素质,从而维护司法公正和社会公平正义的重要制度；司法协助制度是我国与外国在维护司法主权和对等原则的基础上相互保障司法活动顺利进行的重要制度平台。上述法律制度充分体现了司法行政职能在司法活动中不可替代的重要功能,再次证明我国司法行政制度在整个司法制度体系中的重要位置。

四是社会法律服务职能。面向社会,为企业、政府部门和公民个人提供法律服务,是法治社会条件下司法行政工作的重要职能,这一职能由律师法律服务制度和公证制度组成。律师通过担任政府法律顾问、企业法律顾问等,为政府行政行为和企业经营管理行为提供法律服务；受公民个人的委托,为其从事民商事活动提供法律咨询帮助。公证机构依法对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明,在预防社会纠纷、维护社会秩序、促进社会诚信方面发挥独特作用。社会法律服务制度对于满足社会法律需求、提高社会法治化水平具有不可或缺的重要作用。

五是法制宣传教育职能。司法行政机关将长期承担法制宣传教育职能,这是由我国法治建设的长期性、艰巨性、复杂性所决定的。相对于漫长的封建专制历史和根深蒂固的人治传统,我国开展社会主义法治建设的时间还很短暂,提高全民法律意识和法律素质的任务还很艰巨。在五个五年普法成就的基础上,今后的法制宣传教育在传播宪法和各种法律法规知识的同时,还担负着宣传社会主义法治理念、建设社会主义法治文化、弘扬社会主义法治精神、推进社会主义法治实践的重要职责,这无疑为司法行政机关承担的法制宣传教育职能增添了重要性和生命力。

中国特色社会主义司法行政制度的建立完善,是我国司法制度成熟的重要标志,必将彻底改变司法行政权在整个司法制度体系中不相适应的局面,实现和保证司法行政权与其他各项司法职权的协调统一,司法行政工作在服务经济社会发展、服务人民群众、维护社会稳定、促进依法治国中的职能作用将得到更加充分的发挥,从而为加快建设社会主义法治国家、全面建设小康社会作出更大的贡献。

第二篇：我国公证制度的改革与发展

浅谈我国公证制度的改革与发展

公证是经过法律授权的公证人执行权威性较高的证明类型活动，这种证明过程在法律方面给予确认，也能够被称作是国家证明及国家公证。我国的公证事业伴随着改革开放以来社会主义现代化建设各项事业的发展也进入到一个新的发展时期。但是，随着我国市场经济的发展和生产力水平的不断提高，我国公证事业的发展也遇到了瓶颈，公证行业在许多方面都呈现出与现代社会需求不甚切合的态势。因而，公证制度的建设和完善必须要与如今的社会新形势相结合，适应市场经济的发展，不断与时俱进。

（一）完善我国公证制度立法

根据我国公证制度实际情况，在进行立法过程中应该按照大陆法系国家标准，充分参考公证制度指导理念及设计思想，逐步完善我国公证制度立法，并能够赋予公证制度相关立法代表我国对经济及社会活动进行适度干预权力，不断明确公证立法价值取向，确保社会和谐稳定，为构建诚信社会风气营造良好基础。

在修改我国民商事法律过程中，可以规定和国计民生有直接关系的重要事项都要经过公证，以此来不断规范及引导公民的法律意识。比如可以借鉴其他大陆法系国家法律体系中三类事项必须公证，直接列入我国相关法律法规中。并且在立法过程中就应该特别说明公证本身的法律效力，一是法定必须进行公证的事项而不进行公证的，没有相应的法律效力；二是赋予相应的公证类型文书直接具有法律效力，能够作为法定规定的证据；三是能够赋予一些公证类型证明具有强制执行力度。同时也应该在立法中明确规定公证机构本身的性质，也就是公益性质或是非营利性质，主要表现在公证进行收费和税收两个层面，为社会效益做出相应的共享。

立法应该给予公证机构适当的自主权利及事业单位法人地位，能够自由支配公证机构人，财及其物等资源，能够独立承担相应的民事责任。在相关规定中，能够充分参考法国，德国相关经验，确保三类必须进行公证的事项，在进行登记之前必须要通过公证手续。通过公证机构认定合格的，才能够办理相关登记手续，直接节省实体审查的过程。假如公证存在问题，就由公证机构进行相应的民事赔偿。在立法中还要逐步完善对公证员资格认定的问题，合理控制公证机构人员数量编制，研究分析合理的科学布局的有效综合机制，以实际情况为主要区分公证区域标准，从管理体制上避免利益驱动的影响作用，有效处理公证机构之间出现的恶性不良竞争及公证质量不高的问题。

（二）健全和完善公证工作组织体系。

公证活动的具体组织者、实施者是公证机构，公证组织机构的改革是公证改革的重要内容。从公证机构组织机构改革的情况来看，公证机构的组织形式既要体现公证的基本属性，又要能充分满足社会各界对公证服务的需求和期待。

《公证法》确立了公证机构是依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构的属性，明确了公证机构的公益性、非营利性，是符合我国公证工作改革和发展实际的。公证体制改革应当坚持方向要明确，不能继续模糊公证机构的性质和定位，要统一公证机构体制的发展方向；也不能搞“一刀切”，要根据各地公证工作发展实际，在保障欠发达地区公证机构生存和发达地区公证机构发展的前提下，区分具体情况，分步骤推进体制改革工作。

对事业体制公证处，一是要争取有利于公证事业发展的管理模式。二是要确保事业体制公证处的人财物自主权。公证机构负责人要按照《公证法》规定产生，实行公证处主任负责制，进一步理顺司法行政机关和公证机构的关系，确保公证机构自主管理权，依法独立开展业务。三是要加大保障力度。积极争取各部门的理解和支持，并实行相对灵活的编制管理方式，努力提高公证员办证积极性。

（三）提高公证工作的公信力。

公证质量是公证工作的生命线，是公证公信力的直接体现，公证改革如果忽视公证质量，一定是不成功的改革。要把提高公证质量，维护公证公信力作为公证改革的首要目标。

一是建立健全质量标准体系。应当制定发布各类公证事项的具体办证细则，同时，对现有的办证细则根据新颁布的法律法规进行清理和修订，以建立健全全国性的质量标准体系。二是完善公证监控方式。当前，各地公证监控的主要方式是进行公证质量检查，由于这种检查主要是事后对公证卷宗进行的抽样检查，其覆盖面及对公证质量的反应度都有一定的局限性，建议尽快出台公证信息化应用标准，推进公证信息化基础设施建设和应用软件开发和推广工作，把信息化手段应用到公证质量监管过程当中，实现事前预防、过程控制。三是完善公证质量责任追究机制，建议司法部制定出台公证质量事故处理相关规定以及公证机构和公证员违反行为处罚办法，规范公证质量责任的认定、处理和追究。四是建立以办证质量为中心的考评和收入分配机制，在公证员考核奖惩、收入分配制度的制订过程中，围绕公证质量这一核心，真正将评先评优、考核奖惩、收入分配等与公证质量挂钩。

我们应该在社会主义法治的建设过程中，准确定位公证制度的法律价值和地位，从国情出发，借鉴其他国家的先进经验和做法，做好公证制度的立法完善和功能完善，健全和完善公证工作组织体系，加强公证宣传力度，提高公证工作的公信力，改造我国的公证员队伍，提高执业人员的职业道德和专业素质，使公证制度能够吐故纳新，焕发出新的生机和活力，从而更好地发挥其在社会主义现代化建设中的独特作用。

第三篇：浅谈我国价格听证会制度的改革和发展

浅谈我国价格听证会制度的改革和发展

[摘要] 对我国而言，听证制度是一个舶来品，是从国外引进的一种民主、公正的程序制度。引进这样一种程序，无疑有利于保障公民的宪法权利，有利于完善行政机关的行政行为，促进中国行政法治的发展。但也应当看到听证在具体的实践过程中存在着一些问题。本文拟对听证制度进行透视，阐明听证的内涵和种类、价值和功能、渊源、在西方及我国的确立和发展等基本问题，探讨我国听证制度的模式、内容、目前价格听证中存在的问题及其完善，旨在促进我国听证制度成熟地在行政程序和行政法治中良性发展。

[关键词]价格听证制度现状意义完善

一、我国价格听证制度的现状及意义

（一）我国价格听证制度的现状

听证制度是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。在英国行政法中，具体表现为行政机关必须听取对方意见的原则，其包含三个内容：

1、公民有在合理时间以前得到通知的权利；

2、了解行政机关的论点和根据的权利；

3、为自己辩护的权利。

我国价格听证制度的雏形始于1993年深圳率先实行的价格审价制度。截止到1998年，陕西、黑龙江、安徽、江苏、北京、天津等13个省市相继建立了价格听证制度。1998年5月实施的《中华人民共和国价格法》首次将价格听证制度法制化。目前，全国所有省会城市都举行过价格听证会。在近两年举行的较有影响的价格听证会就有60多次。但是，纵观这些听证会，包括第一次国家级听证会，公开、公正原则并没有全都得到很好的体现。不少地方组织的听证会暗箱操作的嫌疑很大，有些部门举行的听证会没有实质性内容，听证会办事机构工作粗糙，听证材料不规范；还有的竟然采取“先斩后奏”式的封闭性价格听证，事先不向公众通报。在他们手里，听证会成了一个摆设。

2001年8月1日实施的《政府价格决策听证暂行办法》规定了公开、公正、客观原则。除涉及国家秘密外，听证会一律公开举行，听证过程应当接受社会监督，将公开、公正贯穿于整个听证程序之中。即：（1）听证程序原则上应公开举行。举行听证会之前先期公告，告知举行听证会的时间、地点、主要内容、旁听席位，允许群众旁听，允许记者采访和新闻报道。（2）举行听证之前，价格主管部门应在合理期限内通知当事人。（3）听证会代表的选择有广泛性和代表性，代表享有陈述、申辩、质证等权利。（4）价格决策部门应当充分考虑听证会提出的意见。

（二）我国价格听证制度的意义

价格听证制度是社会主义市场经济条件下政府管理价格的新形式。听证制度建立起价格决策部门、申请方与利益相关人共同参与、相互制约的新关系，通过公开听证的程序，可以避免因调查不充分、论证范围过窄导致的定价不合理、群众意见大的矛盾，同时可以加强全社会对政府价格决策行为的监督，促使企业改善经营管理，降低成本。

听证也是我国政府依法行政的一项重要举措。对价格主管部门适应社会主义市场经济的要求和加入WTO的需要，进一步改进价格工作，有着重要意义。它对于实现政府价格决策的制度化，法制化，进一步推进社会主义民主法制建设也具有重要意义。价格听证的实施是价格

主管部门贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想的具体体现。价格听证要求社会各界最广泛的代表参加到调定价过程中来，体现了党和政府对广大群众“知情权”和“参与决策权”的尊重，对在价格管理工作中保护广大人民群众利益，保障公民行使管理国家和社会的民主权利有重要作用。价格听证会确立了一个由政府、调定价申请人以及消费者三方共同参与论证、相互制约价格的形成机制，听证制度是现代行政程序法的重要制度。以往的价格决策，虽然也召开座谈会、专家评审会等，但是由政府和企业、行业谈判来决定，消费者没有充分参与意见。从而将政府制定的价格听证行政行为纳入法定的轨道和规范的程序，为决策结果更加民主、科学和公正创造条件。听证会的代表意见将成为政府价格决策的重要依据。如果听证会代表多数不同意调定价方案，或者对调定价方案分歧较大时，价格决策部门应协调申请人调整方案，也可以再次组织听证，或者完全否定申请人的方案。

二、我国价格听证制度存在的不足

自1998年《价格法》实施以来，我国各级价格机构围绕如何建立听证制度，从理论上和实践上进行了积极探索，价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是经济民主和政治文明的重大发展。但我们也应该看到，中国听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。由于真正了解听证会的人并不多，参与意识也不强，有的听证会代表对听指挥的内容知道甚少，有的听证会代表来不及听取社会公众或本利益集团的意见，有的甚至连自己的观点与意见都未形成。

第一，听证透明度不高。价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排。价格听证的公开，既要求听证内容的公开，又要求听证程序的公开，包括听证会之前的代表选拔与名单的公开、听证会代表发言与论辩的公开、听证结果的公布与质询等。但是，相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象，存在着“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月电信资费调整听证会为例，有关部门煞费苦心：既要亲自遴选听证代表，又要制定严格的会议纪律；既要部署人马监控会场内外，又要告诫荣幸入选的寥寥几位记者沉默是金不要多嘴多舌；既要在调价方案中切到一块最大的蛋糕，又要使消费者感激涕零。在尘封4个月之后，有关部门才肯让中央电视台揭开听证内容神秘面纱的一角，由记者录下的26盘现场录像带却仅被允许引用了短短的十几分钟。再如2002年1月的全国铁路价格听证会，参加听证的消费者代表被“秘密保护”，使得参加听证的代表不能在会前与广大其他消费者进行交流，从而不能真正代表消费者的意志。可有关方面却美其名曰：“为使代表免受打扰，以集中精力做好准备，也可防止其公正立场受到影响。”这样的解释是不能信服的。因为这12名代表在听证会上的发言不是个人发言，而是代表消费者群体的发言，因而有必要广泛听取其他消费者的意见，以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际。在这次听证会上，铁路经营者提供的资料在会前也是保密的，只是在开会前才发给代表。提前把有关资料全部公开，有利于代表和各方人士了解，也便于他们提意见。此外，听证会的公开性还包括允许公民旁听，及时地把听证会的情况向社会公布；听证会的公开性也需要大众传播媒介的通力协作，注意各媒体所反映的民意，进行科学的民意调查。听证会是一种公开征求意见的形式，不应该保密。听证会的作用也正在于其公开性。倘若听证透明度太低、公开性不高，听证内容信息不充分，那么听证的科学性和民意基础将受到质疑，决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。

第二，听证公正性不足。听证是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。听证会的公正性，不仅是听证会本身所具有的特征，也是听证会的组织者和参与者所要达到的共

同目标。所谓听证的公正性，不仅要保证结果的公正性，更重要的是保证程序的公正性。从法律上讲，程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。以前，我们强调结果的公正性而不注重程序的公正性，这是不符合法治精神的。因此，保证听证程序的公正性是听证的必然要求。按照《价格法》的规定，举行听证是政府价格决策的程序，不是最终决策，不享有终局裁定权。但是，听证会大多数代表的意见和消费者的意见，应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现。大多数代表的意见应该作为政府价格决策部门作出最终决策的重要参考依据之一。因为现代民主政府的一个重要特征，就是公众能够参与并影响公共决策。听证的公正性也要求克服非正常的、不合法的“场外交易”。依据西方的管制俘虏理论，由于外部性的存在，广大消费者没有动机去“收买”管理者。而被管制者却常常去“收买”管制者，因为其“收买”行为所带来的收益没有外部性。在当前情况下，现代企业制度已经初步建立，但在关涉听证的行业多半仍然摆脱不了行政的羁绊，残留相当多的“政企不分”的阴影，于是在举行价格听证会场合当中脱不了“合谋”的干系，同时也预留了相当多的“寻租”空间，致使价格听证会成为形式主义的“走过场”。以2002年6月24日重庆路桥年票制听证会为例，在4个小时的听证会上，共有21位代表发了言，仅有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两个方案，次日即6月25日晚8时，“多数服从少数”重庆路桥收费标准获得通过。其实，被市民寄予厚望的年票价格听证会前7天就已敲定。就重庆路桥公司来说，其下辖重庆“老三桥”均属政府税收拨款，既然是用纳税人的钱修的桥，为什么反过来还要纳税人“留下买路钱”呢？更加不合理的是，并非桥梁投资人的路桥公司上市了！市民利益无可奈何地被股民利益侵占了，这样的上市为政府继续收费找到了最佳理由，也为未来可能的取消收费制造了最大障碍，于是便有了“路桥公司上市的„怪象‟与听证的失语”。

第三，听证平等性缺位。消费者和经营者的谈判地位是否平等，主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行的价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的价格听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间均被限制在五分钟之内，表面上看来消费者和生产者的谈判地位是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，谈判地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。比如铁路票价上浮具有很强的技术性，要经过精密的分析，如成本、客流量、客流分布计算等。垄断行业涉及的技术经济和成本核算问题非常复杂，纵算给普通消费者更多的认知时间也无济于事，即使是这方面的专家也不可能掌握所有的信息。从第二方面来讲，消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照《听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，即使是在听证制度已经实行五十多年的美国，也很少有消费者要求举办听证会的情况发生，这一点可以用“集体行动的逻辑”来说明。一般认为，由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此，在很多情况下，即使收益远远大于成本，群众仍不会采取任何集体行动，因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益，此所谓“搭便车”问题，这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。因此，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求。实际上，经营者在提出申请前就已经做了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来做准备的时间比经营者少得多。

三、我国的价格听证制度的完善

1、完善听证主持人选任制度

在任职资格、独立性、职权等方面作出明确规定。借鉴国外经验，我国可设立行政法官制度，从有律师资格和行政经验的人员中选任行政法官，其在任命、工资、任职方面独立于政府价格部门，有其明确的职权和职责，以保证其中立性、独立性和公正性。

2、确保听证代表的广泛性和代表性

正所谓“仁者见仁，智者见智”不同的代表构成会形成不同的听证结果。听证代表的广泛性、代表性直接关系到听证结果的真实性、正当性。在代表的产生上，应打破价格主管部门的支配地位，贯彻自愿、公正、公开原则。“自愿”就是所有的利害关系人均可以报名，然后按既定的数量和标准随即抽取；“公开”就是将代表选取标准、数量、构成、产生办法等都向社会公布；“公正”就是保证所有利害关系人都有权参与听证，平等表达自己意见。

听证会代表应当具有一定的代表性、广泛性，一般应有经营者代表、消费者代表、政府有关部门的代表以及相应的经济、技术、法律等方面的专家、学者参加；二是听证会的代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体推荐产生。如美国肯尼迪听证会的参加人主要来自政府机关与学术界包括交通部部长与部长助理、总统经济顾问委员会成员、总统工资与价格稳定委员会办公厅主任、司法部反垄断局局长、联邦贸易委员会主席以及一些从事管制改革研究的著名学者。正是这些智囊人物的参加，不但能保证听证会的专业性与权威性，还能通过听证的压力，促进决策的公正化、民主化。三是提高听证会代表的素质。听证会要达到预期效果的关键，是听证会代表的素质。听证会代表应有较强的语言表达能力、综合归纳能力和逻辑思维能力。

3、适时公布听证会的有关内容

听证会的目的就在于广泛听取社会各方面的意见和建议，以提高政府决策的合理性、公开性、民主性和科学性，因此，必须适时公布有关听证会的内容，以便让代表和社会各界人士有充足的时间充分酝酿，提出拥护不拥护、赞成不赞成、反对不反对、高兴不高兴的不同意见。与此同时，也可以让听证会的主持方听到更多的社会各界的意见，为在订正会上作出修正与维持做好准备。如香港等地的公共事业价格调整听证会的资料，往往在半年甚至更早的时间就通告社会。我国可以借鉴发达的市场经济国家和地区的成熟经验，结合实际，在公布听证会内容方面做好以下工作。一是确定听证会内容的公布媒体。中央、省、市、县应确定一至二个报到电台、电视台、网站作为详尽公布听证会内容的主流媒体，同时，确定其他报刊等媒体为辅助媒体；二是确定听证会内容的公布时间。听证会内容最好能在听证会召开的90天前公布。这样就能有更多的人知道听证会的内容资料，关心听证工作。有的学者提出在举行听证会前的6个月公布，本文认为就目前的经济、社会、法制环境分析，是不经济的；三是公布听证会的内容。如《政府价格决策听证办法》规定，实行政府价格决策听证的项目是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格合自然垄断经营的商品价格。政府价格主管部门可以根据定价权限确定并公布听证目录。列入听证目录的商品和服务价格的制定应当实行听证。制定听证目录以外的关系群众切身利益的其他商品和服务价格，政府价格主管部门认为必要的，也可以实行听证。

4、听证会的代表应能充分发表意见

听证会的代表在听证会上要有充分的时间发表自己的意见。一是要有一定数量的听证会代表发言。一般为9—15名代表发言较为理想，其中经营者或决策方的代表占三分之

一、消费者和有关专家代表占三分之

一、其他代表占三分之一。每名代表的发言不超过30分钟，其中阐明观点不超过5分钟，答辩不超过25分钟；二是听证会的代表要有高质量的发言。

高质量的发言是建立在对资料和信息掌握的基础之上，因此，在有条件的地方应当将社会公众的来电、来函、来邮件等意见进行系统整理，送达给听证会的代表，做到资源共享；三是认真作出听证会代表发言的记录。

5、明确听证会代表的职责权限

一是听证会代表应当亲自参加听证。听证会代表要客观公正地反映群众的意见；二是听证会代表应当遵守听证纪律，维护听证秩序，保守国家秘密和商业秘密；三是听证会代表应当诚实守信；四是听证会代表有权提出质询；五是听证会代表有权对有关方案的可行性、必要性提出意见；六是听证会代表有权查阅听证会笔录和听证纪要。

6、建立听证会结果的信息反馈制度

一是要将听证会获取的意见、资料向有关部门说明；二是要通过一定的形式向听证会参与人进行反馈；三是要公开解释最终形成决定的依据和相关资料。明确规定价格听证结果的效力。价格听证的结果应对价格决策部门的决策产生约束力，如果价格决策部门作出不同决定，必须有充分的理由加以说明，包括其定价的决策过程和考虑因素，采纳与不采纳听证会上各种意见的理由。

7、规范听证会的程序

一是要求听证的，应当在90天前公布听证内容；二是要在听证的30日前，通知听证代表举行听证的时间、地点；三是除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证会公开举行；四是听证会由主办部门指定与本案无利害关系的担任主持；五是听证代表应当亲自参加，不得委托他人参加；六是听证代表按规定的程序和方式发表意见并进行答辩；七是听证会应当制成笔录、笔录交听证会代表审核无误后签字或者盖章、捺手印；八是通过规定的程序反馈。

[参考文献]

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参见于小水.重庆路桥年票制：听证会成“走过场”2002-07-18

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杨惠基：《听证程序理论与实务》 上海人民出版社1997年版

第四篇：关于改革我国行政立法程序制度的思考

杨明成一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。

二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。

加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。

三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。

五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

六、严格控制增加行政管理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特别值得注意。笔者认为如果从作为收费依据的规范性文件的制定程序上加以控制，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政管理相对人负担（税收以及法律规定的负担除外）的法规或者规章时，收费项目及其标准的确定应当与法规或者规章草案的起草和审查同步进行，要让立法者清楚该项立法到底包括哪些收费，收费多少，如何征收，用途如何，从而可以对收费的合法性与合理性加以评判，阻止违法和不合理的收费项目出台。第二，收费项目及其标准的确定原则上应当举行公开听证会，让管理相对人有机会发表意见。在一个厉行法治的文明社会里，让人们遭受经济上的损失应该让他们知道为什么。第三，收费项目及其标准应当作为法规或者规章的附则或者附件一并接受审议，向社会公布。这样可以最大限度地控制行政机

第五篇：进一步改革土地制度事关我国长远发展

进一步改革土地制度事关我国长远发展

刘守英

《经济参考报》：十六大以来，土地在中国经济发展中扮演着举足轻重的角色，尤其是城镇化进程与土地息息相关，那么，这些年来我国的土地管理制度为中国经济发展都发挥了哪些特殊作用？

刘守英：十年来，我国国内生产总值年均实际增长10.7%，经济总量占世界的份额从4.4%提升到10%，城镇化率快速提高，2011年超过50%，土地资源的有效保障，为经济平稳快速发展提供了重要动力。土地资源的市场化配置改革功不可没。

20世纪90年代末至今。中国经济的高增长，靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，土地成为这两个引擎的杠杆。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区，通过土地的协议出让，避开了我国土地资源禀赋不足可能造成的工业用地成本上升；与此同时，沿海发达地区，尤其是珠三角和长三角成为中国经济高速成长的主角，这些地区大量集体建设用地进入市场，保证了农民以集体土地参与工业化进程。双轨并行的工业化，支持了中国作为世界制造工厂的形成。

进入新世纪以后，中国城市化进程大大加快。面对城市建设的巨额资本需求，土地资本化起了非常重要的作用。利用对土地一级市场的掌控和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资，促进国有土地从资源向资产以及资本转化，推动了快速的城市化。2000年以后，中国土地使用制度改革进一步深化，尤其是2002年以后对经营性用地实行“招拍挂”制度，将土地的功能从传统的生产和生活功能，拓展到资本功能，带来巨大的乘数效应。一方面，土地的资本化，使地方政府财政能够获取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地

出让收入保证城市建设资金，以商住用地出让价格最大化来实现城市政府资金的平衡。另一方面，通过建立政府融资平台，以政府财政信用为担保，以土地为主要抵押品，换取银行资金，加大对城市基础设施建设融资。土地制度改革所释放的土地红利，为经济建设提供了巨额土地增值收益，促进了城镇化的快速发展。

《经济参考报》：这种以地谋发展的模式在带动经济快速增长的同时，其弊端也日益显现，不可持续。这种模式的问题主要体现在哪些方面，给中国经济发展带来了哪些风险？

刘守英：这些弊端在经济上主要表现为，地方政府的经济增长过于依赖土地；地方政府收入过于依赖土地出让收入和与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收；城市建设过于依赖土地出让和土地抵押融资。这种高度依赖土地的增长方式，形成地方政府债务风险、中央银行金融风险，也放大了宏观经济波动。

1997年以来，中国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%。国家审计署公布的债务余额为10.7万亿元债务余额，约占2010年GDP的26.9%。再加上名义指标表示的公共部门债务(约相当于GDP的20%)和政策性金融机构发行的金融债券等(约相当于GDP的6%)，中国总体的公共部门债务率应在50%-55%。

地方债务的局部情况更不容乐观，不均衡、不可持续的问题十分突出。2010年底，东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占全国总地方债务比49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。

2010年底，中国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区，负债率分别是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府贷款主要靠土地一样，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。据审计署调查，2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。一旦各地土地出让收入下降，地方政府的偿债能力就会快速枯竭。

地方政府为了进行基础设施建设，纷纷成立各类融资平台，利用手中收储的国有土地作为抵押品，从银行获得巨额贷款。目前地方融资平台已形成“土地抵押——获取贷款——土地收储——土地抵押”循环。审计署调查结果表明，截至2010年底，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的就有10208.83亿元，占10.62%。

从地方政府性债务资金的来源情况看，银行是最大的资金供给者。2010年底，银行贷款总额84679.99亿元，占到地方政府性债务资金的79.01%。其中，负有偿还责任的债务中银行贷款有50225亿元，占比为74.84%。

在决定中国宏观经济周期性波动的因素中，除了固定资产投资和货币供应量等变量外，土地供应和以地融资的影响也日益显著。2002-2010年间，国有建设用地增幅跟当年的名义固定资产投资增幅有比较一致的趋势。如果当年的国有建设用地供应量减少，或者增幅下降过快，会导致下一年许多投资项目无法“落地”，固定资产投资增幅会受到很大影响。反过来，如果国有建设用地供应很充足，固定资产投资增幅会较快上升。

由于土地指标由中央政府控制，宏观经济过热时期，中央政府除了收紧“银根”外，还会同时收紧“地根”，即减少全国的新增建设用地供应量，甚至采取“冻结批地”、“中止土地审批权”等行政性调控手段。同样，宏观经济刺激阶段，中央政府在采取扩张性货币政策的同时，还会放松“地根”，大幅增加新增建设用地的供给量。

从实施效果来看，土地参与宏观调控事实上放大了宏观经济的波动性。1997年国家宣布在全国范围内冻结供地一年，这同紧缩性的货币政策一起，加剧了1998-2001年的通缩。2002年起，每年新增建设用地数量迅速上升，2001年全年批准新增建设用地是428万亩，2002年上升至722万亩，2004年和2006年分别是845万亩和771万亩。宽松的“地根”，加上积极的货币政策，2007年出现经济过热现象。

《经济参考报》：在未来10年甚至更长的时间，中国仍将处于工业化、城市化快速发展阶段。随着工业化城镇化的加速，土地利用也将进入农地非农化高峰期、土地供求极度不平衡期。那么，如何才能正确处理好土地利用和发展的关系？

刘守英：正确处理人与土地、土地与其他资源、人与人之间的关系，事关社会稳定与和谐。必须推进土地制度改革，根本改变以地谋发展模式，促进经济社会和谐发展。

第一，平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。

第二，确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。打破目前因城市和农村的区别，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策。制定城市增长线，明确土地国有的范围为建成区。新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。

第三，重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

第四，将国有土地经营的职能从土地管理机构剥离。明确土地管理部门是隶属于国土部的土地行政管理机构，行使所辖行政区域内所有土地的行政管理职能。地方政府是受国务院委托的国有土地所有者代表，行使所辖行政区域内国有土地占有、使用、处置、收益各项权能，包括对农村土地的依法征用、征收和对国有建设用地使用权出让、转让等部分经营职能。地方政府土地经营职能不再由土地管理行政机构行使，而是由政府委派专门的机构来履行，也可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。

第五，规范国有土地出让收益管理和监督使用。明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益，应进入与政府财政相分离的专门账户，由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。

第六，进行土地、财政、税收、金融综合配套改革，明确下一个发展阶段土地在经济和社会发展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地经营者和政府之间的规则。改革土地财政，完善土地增值税，规范土地融资机制，实现土地增值收益的公平分配，改土地涨价归政府和开发商为归社会。