医改30年

第一篇：医改30年

本文对改革开放前的医疗卫生建设做了简单回顾，重点回顾和分析了改革开放后中国医改30年历程，梳理了重大历史事件、重要文献和重大举措，反映出对卫生医疗领域认识不断深化和探索的过程，勾勒了中国特色医改的历史轮廓；简明扼要总结了医政取得的主要成就和得出的经验，从改革措施的效果和对企业医院发展的影响两个方面分析了存在的体制性问题；从宏观制度构建的角度归纳出医改的基本经验，认为医改的实质是在市场经济条件下，如何按照卫生和医疗的特殊规律来构建相应的体制和政策体系；运用SWOT分析邢矿集团总医院在新医改形势下所面临的挑战和机遇，最后提出了在新医改背景下邢矿集团总医院的发展战略。

长期以来，卫生医疗体制改革经常作为一个笼统的概念出现在人们的视野中，其实这里面包含着丰富而具体的内容。1998年开始推行“三项改革”，即医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革、药品生产流通体制改革，2000年国务院专门召开会议就“三改并举”进行部署。在这期间，有关部门对中国医改的构成以及具体内容进行探讨，以期界定具有中国特色的医改范畴，2007年1月全国卫生工作会议提出四大基本制度，即基本卫生保健制度、医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度。2007年10月，中共十七大报告中首次明确提出卫生医疗领域的“四大体系”，即“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”。“四大体系”的提出不仅系统总结了以前的研究，还为今后的改革构建了崭新的框架。长期以来，由于对医疗领域的范畴没有明确界定，甚至公共卫生和医疗服务两类不同性质的领域也没有明确划分，相关部门职能和政策界限模糊，因此本文回顾论述时依照不同时期惯例，对不同领域不作严格区分，但在分析讨论时，尽量将问题置于“四大体系”框架中分析。

第一部分 中国医疗体制改革进程回顾

医疗卫生体制改革主要包括卫生和医疗两部分，但是由于历史上一直没有明确的区分，所以本文将二者作为一个整体来进行回顾，而医院改革则作为本部分的主要线索。按照我国经济体制改革的阶段性特点，结合医疗改革的实际进展情况，笔者将医疗卫生体制改革划分为四个阶段，并逐一分析每一阶段的社会经济背景，改革进程及阶段特点。第一阶段：建国后和改革开放前医疗体制建设综述

（1949年～1978年）

1949年～1978年，是我国卫生事业解放思想、积极探索取得阶段性成果的时期。在整个经济发展水平相当低的情况下，通过有效的制度安排，中国用占GDP百分之三左右的卫生投入，大体上满足了几乎所有社会成员的基本医疗卫生服务需求，国民健康水平迅速提高，不少国民综合健康指标达到了中等收入国家的水平，成绩十分显著，被一些国际机构评价为发展中国家医疗卫生工作的典范。

因当时综合国力和财力较弱，医疗卫生资源严重短缺;政府发展卫生事业的能力受到极大限制;针对医疗服务供不应求的主要矛盾。这一阶段卫生改革发展的重点是大力提高卫生服务能力，增强医疗卫生机构活力，扩大服务供给，缓解供需矛盾。至此我国初步建立起了由公费医疗、劳保医疗、合作医疗组成的福利性医疗保障制度。这是改革开放以前的医疗卫生体制改革，笔者以下将通过对改革开放三十年来，历次医改政策的分析与研究，探讨医改政策和实施过程中的得与失，寻求新医改可资借鉴的经验和教训。第二阶段 医疗卫生体制改革酝酿奠基

（1978年～1995年）

十一届三中全会后，改革初期，各行各业都争先恐后开展改革。与此同时，政府逐渐减少对医疗卫生行业的投入比例，其他行业的迅速发展，医疗行业的发展愈显滞后，医疗行业如何发展是摆在政府面前的难题，政府出台了不给资金给政策的意见，其政策为药品可加价15%，以弥补政府投入之不足。进而出现了卫生产业化的倾向和具体实践，逐步导致了公立医院公益性的逐渐淡化，盈利意识越发强势。

1978年之后，随着医疗卫生机构的市场化改革，逐渐出现了老百姓看病贵看病难的情况。1985年可谓是医改元年，在这一年我国正式启动医改，核心思想是放权让利，扩大医院自主权。上世纪90年代，医改再掀波澜。1992年9月，卫生部根据国务院意见，提出医院要“以工助医”、“以副补主”，助推医疗改革市场化更深一步。

(1)本阶段社会经济背景。1978年后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，拉开了中国30年改革的序幕，一方面为医改提供了动力，另一方面经济体制改革深刻影响中国社会的发展，不断为卫生事业提出新的要求。中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着城市经济体制改革全面展开。这一时期改革从农村到城市、从加强经济管理到经济体制、科技、教育、政治体制等各个领域全面展开。这为1985年中国医改全面展开奠定了基础。

(2)改革进程。本阶段的改革主要针对卫生系统进行调整、建设；同时，也包括培养相关人员业务技术，加强卫生机构经济管理等内容。

1978年党的十一届三中全会提出全党工作重点转移到现代化建设上来，卫生部门也以此作为契机，根据党的建设路线开始加强对卫生事业的管理。

1979年，当时的卫生部部长钱信忠在接受采访时提出“运用经济手段管理卫生事业”，全国卫生厅局长会议提出“卫生工作重点转移到医疗卫生现代化建设上，建设全国三分之一重点县”。同年，卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》。接着又开展了“五定一奖”和对医院“定额补助、经济核算、考核奖惩”的办法，并展开了试点。1980年之前，通过政府的统一规划、组织和大力投入，我国形成了包括医疗、预防、保健、康复、教学、科研等在内的比较完整的、布局合理的医疗卫生服务体系。在城市，形成了市、区两级医院和街道门诊部(所)组成的三级医疗服务及卫生防疫体系；在农村，形成了以县医院为龙头、以乡(镇)卫生院为枢纽、以村卫生室为基础的三级医疗预防保健网络。

传统医院管理的弊端在这一阶段逐步显露出来，随后加强医院管理的政策相继出台。1980年，在加强对医院管理的同时，也开辟了医疗主体多元化的先河。卫生部《关于允许个体开业行医问题的请示报告》得到国务院批准，这为转变国有、集体医疗机构一统天下，形成多种所有制形式并存的医疗服务机构奠定了基础。同时，也一定程度上弥补了国家对医疗资源投入的不足，促使国有医院的改革更加顺利地进行。

1981年3月，卫生部下发了《医院经济管理暂行办法》和《关于加强卫生机构经济管理的意见》，开始扭转卫生机构不善于经营核算的局面。在此基础上，1982年卫生部颁布《全国医院工作条例》，以行政法规形式明确了对医院相关工作要求。

1984年8月，卫生部起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，1985年被称为“医改元年”，在这一年我国正式启动医改，核心思想是放权让利，扩大医院自主权。这一年国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出了发展卫生事业的新思路：鼓励多渠道办医;对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，实行鼓励创收和自我发展的政策;改革收费制度。

1988年11月，国务院发布卫生部“三定”方案(即定职能、定机构、定编制)。这一方案确定了卫生部的基本职能，要求对直属企事业单位由直接管理转向间接管理。

为了巩固已经取得的成果，1989年2月14日卫生部和国家中医药管理局联合下发《“七五”时期卫生改革提要》和《卫生部门加强精神文明建设的九点意见》。进一步明确了改革的指导思想和各领域改革的政策。1989年，国务院批转了卫生部、财政部、人事部、国家物价局、国家税务局《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》(国发[1989]10号文)，文件提出五点：第一，积极推行各种形式的承包责任制；第二，开展有偿业余服务；第三，进一步调整医疗卫生服务收费标准；第四，卫生预防保健单位开展有偿服务；第五，卫生事业单位实行“以副补主”、“以工助医”。其中特别强调“给予卫生产业企业三年免税政策，积极发展卫生产业”。这个文件进一步提出通过市场化来调动企业和相关人员积极性，从而拓宽卫生事业发展的道路。同年11月，卫生部正式颁发实行医院分级管理的通知和办法。医院按照任务和功能的不同被划分为三级十等，这一办法能更客观地反映医院的实际水平，同时也有利于医院在政府的控制下展开有序的合作和竞争。

从1990年开始，卫生改革不断迈上新的台阶，全国卫生厅局长会议在贯彻十三届五中全会精神的同时，总结了卫生改革的经验，提出进一步治理整顿，深化改革的要求。同年5月卫生部成立《中国卫生发展与改革纲要(1991—2000)》起草小组，此纲要先后草拟了12稿，不断地征求意见，讨论修改，这个过程对深化各部门对医改的认识有着重要的意义。1991年，全国人大第七次会议提出了新时期卫生工作的方针：“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把医疗卫生工作重点放到农村。”这可以看作是对这一阶段卫生政策的高度总结。

1992年春，邓小平同志南方讲话后，中国共产党召开了第十四次代表大会，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮，医疗改革也随着经济体制改革而逐渐深入。

1992年9月，国务院下发《关于深化卫生医疗体制改革的几点意见》提出，“我国卫生事业是公益性的福利事业”，“支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏”。拓宽卫生筹资渠道，完善补偿机制。鼓励采取部门和企业投资、单位自筹、个人集资、银行贷款、社团捐赠、建立基金等多种形式，多渠道筹集社会资金，用于卫生建设。遵循价值规律，改革医疗卫生服务价格体系，调整收费结构，保证基本医疗预防保健服务，放开特殊医疗预防保健服务价格。卫生部贯彻文件提出的“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，卫生部门工作会议中要求医院要在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。这项卫生政策刺激了医院创收，弥补收入不足的同时，也影响了医疗机构公益性的发挥。为“看病难、看病贵问题”的出现埋下了隐患。

1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会主义市场经济体制和社会主义基本制度密不可分的关系，同时指出要建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。在卫生医疗领域，继续探索适应社会主义市场经济环境的医疗卫生体制。针对医院注重效益而忽视公益性的倾向，卫生部门内部也展开了一系列争论。争论集中爆发于1993年5月召开的全国医政工作会议上，时任卫生部副部长殷大奎明确表示反对市场化，要求多顾及医疗的大众属性和起码的社会公平。从此以后，医改领域内的政府主导和市场主导的争论几乎就没有停止过，而且逐步成为一个焦点问题而被社会各界所关注。

在医疗机构管理方面，1993年9月卫生部发出了《关于加强医疗质量管理的通知》要求医务人员提高医疗质量意识。1994年2月国务院发布《医疗机构管理条例》(国务院179号令)，对医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理以及相关法律责任进行了规定，将医疗机构执业管理工作纳入了法制轨道。

(3)阶段特点。本阶段是恢复与改革之间的过渡时期，1980年之前基本上进行恢复性质的建设工作，1980年之后当建设全面展开使更多的弊端显露出来，重点开始向改革转移，其中 3 主要的是医疗机构内部的一些调整。但是这些调整都只是管理上的修修补补，并没有涉及体制上的变革。所以说这个阶段只是医改的孕育期。这一时期的改革主要关注管理体制、运行机制方面的问题，政府的主导思想在于“给政策不给钱”。标志医改正式启动的事件主要有两个：一是1985年1月召开的全国卫生局厅长会议，贯彻中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，部署全面开展城市卫生改革工作；二是同年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》(国发〔1985〕62号文)，62号文提出：“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好”，由此拉开了医疗机构转型的序幕。1985年8月卫生部下发《关于开展卫生改革中需要划清的几条政策界限》，作为62号文的补充性规定。

伴随着各个领域经济体制改革的深入发展，卫生领域不可避免地受到国有企业改革的影响，政府直接投入逐步减少，市场化逐步进入到医疗机构。但是总的来说虽然涉及体制问题，但是本阶段的改革更多是模仿了其他领域的改革，对卫生事业发展自身特性了解和认识不足，此时改革处在初级阶段。

卫生部进行的第二次国家卫生服务调查调查显示，我国城乡居民的患病率比1993年第一次调查时明显增加，城市增长幅度为6.8％，农村为7.4％。令人吃惊的是，虽然患病的人大量增加，但到医疗机构就诊的人数反而减少。在城市，应去就诊的患者有50％未去就诊，应住院治疗的有30％未住院；农村未采取任何治疗措施的患者几乎是城市的两倍。就医率下降的一个重要原因是，相当一部分人面对日益增加的医疗费而“看不起病”，或不愿花费有限的钱去看病。

1994年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，城镇职工医疗保障制度改革开始推进。经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九江市进行了试点，即著名的“两江试点”，由此揭开医改序幕。随后我国医疗卫生机构通过“放权让利、扩大自主权和分配制度改革”，有效调动了医疗机构和医务人员的积极性，医疗卫生服务供给大幅度增加，缓解了“看病难、住院难、手术难”等突出矛盾。但随着经济社会的发展和改革的不断深入，医疗卫生资源配置不合理问题越来越突出。同时，由于医疗机构创收动力趋强，加之农村合作医疗解体，公费医疗和劳保医疗筹资不足，政府卫生投入比重下降，居民医疗费用快速上升，“因病致贫、因病返贫”问题日渐显现，医疗体制改革进程缓慢，新的措施迫在眉睫，势在必行。第三阶段 中国医疗体制改革全面展开持续推进（1995年～2005年）

随着医学科学技术发展，这一阶段出现了大量高科技医疗诊断设备和治疗设备，医疗成本显著增加，人民群众难以承受，因病返贫致贫现象突出。另一方面，社会转型，企业、工矿破产，城镇居民收入明显下降，劳动医疗保险制度在部分地区和行业名存实亡。

70年代建立起来的农村合作医疗，因为政府投入财政有限，三级医疗网络形同虚设。一大部分地区由于政府有限资金投入生产活动中，以往的公费医疗制度已无力支持政府人员的医疗保障。80年代末，90年代初，因生病后公费医疗、劳保医疗都不能支付，群众生活愈显困难，医疗领域矛盾突出，各方要求医疗卫生体制改革，呼声日益高涨。

(1)社会经济背景。随着社会主义市场经济的不断发展，党的执政纲领和路线与时俱进。随着市场化的不断演进，政府卫生投入绝对额逐年增多，但是政府投入中卫生费用所占的比重却在逐年下降，政府的投入不足，再加上卫生政策失当，在2000年之前就有一些地方开始公开拍卖、出售乡镇卫生院和地方的国有医院。此阶段存在的社会问题，尤其是看病问题突出。2002年中共十六大，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，将社会更加和谐，人民生活更加殷实作为小康社会的重要指标。2003年中共十六届三中全会召开，提出科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，4 按照五个统筹(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)推进各项事业的改革和发展。

2003年SARS事件又是对卫生体系的一次严峻的考验，这一事件直接暴露出了公共卫生领域的问题，促使人们反思现行卫生政策，客观上影响和推动了卫生体制的改革。

(2)改革进程。1996年12月9日，中共中央、国务院召开了新中国成立以来第一次全国卫生工作会议。强调坚持把社会效益放在首位，防止片面追求经济利益而忽视社会效益的倾向;强调优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平;强调合理配置资源等等。此次会议为下一步卫生改革工作的开展打下了坚实的基础。1997年1月，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》，明确我国卫生事业的性质是实行一定福利政策的社会公益事业。提出了推进卫生改革的总要求，在医疗领域主要有改革城镇职工医疗保险制度、改革卫生管理体制、积极发展社区卫生服务、改革卫生机构运行机制等。这些指导思想成为这一轮改革的基调和依据。建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，逐步扩大覆盖面，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障。保险费用由国家、用人单位和职工个人三方合理负担。职工社会医疗保险实行属地管理，同时政府要切实解决好医疗机构的补偿问题。积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。这个阶段仍是在改革探索中，伴随着医疗机构市场化的是与非的争议，各项探索性改革仍在进行。总体来看，缺乏整体性，系统性的改革，一些深层次的问题并未得到彻底解决。在江苏镇江市和江西九江市的“城镇职工基本医疗保险制度”改革试点基础上，1998年12月，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布，要求在全国范围内建立覆盖全体城镇职工、社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度，并陆续出台医药分家、药品招标采购、医疗机构分类管理等一系列政策。但政策的落实步履维艰。城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。1999年下发13个配套文件，包括是：《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》、《关于卫生事业补助政策的意见》、《医院药品收支两条线管理暂行办法》、《关于医疗机构有关税收政策的通知》、《关于改革药品价格管理的意见》、《关于改革医疗服务价格管理的意见》、《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》、《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》、《关于病人选择医生促进医疗机构内部改革的意见》、《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》、《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》、《关于卫生监督体制改革的意见》、《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》。在贯彻执行中，由于认识不一致，经济投入有限，执行不利，越发成为社会问题，引起各界强烈反响。

作为贯彻中共中央国务院《关于卫生改革与发展的决定》的总体文件，国务院办公厅于2000年2月转发国务院体改办、卫生部等8部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》。提出建立新的医疗机构分类管理制度。卫生行政部门转变职能，政事分开。将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。营利性医疗机构医疗服务价格放开，引入竞争机制，规范运营，改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家，解决此前存在的以药养医问题，目的在于切断医疗机构和药品营销之间的直接经济利益联系。在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，把医院的门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税。

2000年3月，宿迁公开拍卖卫生院，拉开了医院产权改革的序幕，共有一百多家公立医院被拍卖，实现了政府资本的退出。

2001年无锡市政府批转《关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任的意见(试行)的通知》提出了托管制的构想；2001年5月，国务院办公厅转发四部委的《关于农村医药卫生体制改革的指导意见》。2002年年初《上海市市级卫生事业单位投融资改革方案》出台，这也是产权化改革的探索；有关部门在地方进行“医药分开”的试点，按照“医药分家”的模式将药房从医院中剥离，但未获得重大进展。2002年10月，国务院召开全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，强调要建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度等。

本阶段城市社区卫生服务工作受到重视，2000年12月卫生部印发《城市社区卫生服务机构设置原则》、《城市社区卫生服务中心设置指导标准》、《城市社区卫生服务设置指导标准》。2001年11月卫生部印发《城市社区卫生服务基本工作内容(试行)》，同年12月印发《关于2005年城市社区卫生服务发展目标的意见》。2006年年初，国务院又发布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，之后又出台了一系列配套政策，连续密集出台的这些文件为社区卫生组织发展提供了政策支持。

2002年，中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了建立新型农村合作医疗制度等重大战略部署。

这些政策都是旨在实现基本卫生服务的均等和公平。但是医疗卫生分布失衡依然明显，优质资源过分集中在大城市、大医院，农村卫生、公共卫生工作薄弱。

2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，从2003年开始新农合试点。坚持以政府投入为主，农民自愿参加，重在解决因病致贫、因病返贫问题。同年，SARS疫情在中国出现，公共卫生体系的漏洞开始受到关注。2003年SARS的袭击使人们意识到，中国医疗卫生体系和公共卫生体系存在重大缺陷。

2005年7月，国务院发展研究中心在媒体发布关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，该课题研究组将其症结归根于近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化，从而引发新一轮医疗卫生体制改革大讨论。

(3)阶段特点。本阶段其实是各种趋势交叉最多的一个时期，随着改革的不断深入，市场化在发挥了很大作用的同时也显露出了一些弊端，尤其是非典暴发以后，市场主导和政府主导的争论也逐渐深入，这为下一个阶段的到来埋下了伏笔。三改并举也在这一阶段确立并开始大规模实施。医院产权改革是本阶段最为明晰的脉络。从中央文件的印发到地方政府的尝试，改革的领域和层次在不断提高的同时，操作的方法和手段也日益纯熟。1998年的决定和2000年的指导意见，总体思路就是低水平广覆盖；就是要明确我国卫生事业是政府实行的一定福利政策的社会公益事业；明确举办医疗机构要以国家、集体为主，其他社会力量和个人为补充；明确了国家要保证对公立医疗机构的投入，公立医疗机构不能搞一院两制。此次医改主要措施包括：将医疗机构划分为非营利性和营利性两类进行管理，营利性医疗机构医疗服务价格放开，扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理，公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营，改革药品流通体制，实行医药分家等。

2000年，改革逐渐向纵深发展，触及体制性、机制性、结构性等深层次问题。在这一过程中，医改的矛盾与困惑日益增多，随着政府卫生投入占卫生总费用的比重不断下降，到2002年已经下降到15.2%，而这些卫生费用主要来自地方财政，于是产权改革、“国退民进”的呼声日益高涨；2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求从当年开始新农合试点。同年，中国出现SARS疫情，公共卫生体系暴露出的问题受到关注。2003年后，我国努力解决卫生工作中存在的“重医轻防”、“重城轻乡”等弊端，加强公共卫生服务，大力推进农村卫生建设和城市社区 6 卫生建设，建立新型农村合作医疗制度和社会医疗保障制度。在这一时期，国务院批准实施了公共卫生体系建设的三年规划，基本建成了覆盖城乡、功能比较完善的疾病预防控制和应急医疗救治体系。在上述配套文件出台后，国家和地方才有了一些改革举措。2004年底全国有近百亿元民营和外资介入中国的近百家医院的改制工作；到2005年，中国医疗产业的总市场价值达到6400亿元。

卫生部统计信息中心披露：2003年，我国城乡居民两周患病率为14.3%，比1993年增加了0.3%，但就诊率却从1993年的17%下降到13.4%；城乡居民两周患病未及时就诊的比例接近五成，达49%。在这些人中，有相当一部分是因为经济困难，其比例在城市和农村中分别为36%和39%。近四成病人因医疗费高涨未就诊的事实，表明此前推行的医疗体制改革并未成功。统计数据也印证了人们的感觉：1980年我国卫生机构数量是18万家，到2000年时已经达到了32万家。但另一方面，60.1%的人认为，现在看病比10年前更难了。调查数据显示，89.8%的人看病支出占家庭总收入的比例比10年前增加了。同样，2004年，卫生部公布《国家卫生服务调查》的报告显示：中国内地城市没有任何医疗保险的人口占44.8%，农村为79.1%。民众“看病贵、看病难”等现实矛盾日渐突出，有专家对医改的指导思路提出了质疑。

2005年7月，国务院发展研究中心研究报告称，中国医改总体上不成功，从而引发医疗卫生体制改革新一轮的大讨论。

第四阶段 中国新一轮医疗体制改革的重建和实施（2005年～2010年）

2005年7月，国务院发展研究中心在媒体发布关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，并将其症结归根于近二十年来医疗服务逐渐市场化、商品化。11月，哈尔滨爆出“五百五十万元天价医疗费事件”，成为人们质疑医疗卫生体制改革成败的导火索。同年卫生部明确提出：“市场化非医改方向”，医改目标是构筑一个惠及“全民”的医疗保障平台并陆续在全国启动城镇居民医疗保险试点。关于新医改的讨论随即在全国范围内讨论开来。(1)本阶段社会政治经济背景。

中共十六届三中全会提出科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照五个统筹(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)推进各项事业的改革和发展。

随着市场化和产权改革的不断深入，公立医疗机构的公益性质逐渐淡化，追求经济利益导向在卫生医疗领域蔓延开来。“看病难，看病贵”的问题虽然早就存在，但是这一阶段在科学发展观和小康社会的背景下表现得尤为突出。医疗体制改革迫切需要注入新的理念和活力。2005年9月，联合国开发计划署驻华代表处发布《2005年人类发展报告》，指出中国医疗体制并没有帮助到最应得到帮助的群体，特别是农民，所以结论是医改并不成功。这一结论印证了国务院发展研究中心课题组的研究结果。这种结论主要建立在市场主导和政府主导争论基础之上，而正是因为这份报告让2005年成为新一轮医疗体制改革的起点。

2005年8月1日高强在《关于卫生事业的改革与发展的报告》中介绍，从2003年开始，在全国31个省、自治区、直辖市的部分县，开展了由中央财政、地方财政和农民自愿参加筹资、以大病补助为主的新型农村合作医疗试点。2005年参加试点的农民人数达1.56亿人。截至2005年，中国已基本建立起遍及城乡的医疗卫生服务体系。经过几十年的努力，目前全国有医疗、预防、保健、监督等各级各类医疗卫生机构近30万个。2004年，各类医疗机构床位数达到327万张，平均每千人3.1张（美国、印度、尼日利亚分别为每千人3.6、0.8、1.7张），卫生人员总数525万人，平均每千人有执业医生1.5人（美国、印度、尼日利亚分别为2.7人、0.4人、0.2人）。此外，还有乡村医生和卫生员88万人。一个遍及城乡的卫生 7 医疗服务网络基本建立起来，药品的生产能力基本能够满足国内民众的医疗卫生需要。经过10年的努力，截至2005年，中国基本建立了适应社会主义市场经济要求的基本医疗保险、补充医疗保险、公费医疗和商业医疗保险等多种形式的城镇职工医疗保障体系。2005年，城镇职工参加基本医疗保险的约有1.3亿人，享受公费医疗的职工约有5000万人。

(2)改革进程。2005年，产权改革依然如火如荼地进行着，2月国资管理公司开始托管民营医院改革新模式在上海产生，但是产权改革并不是本阶段的主要内容，医疗卫生体制改革的方向之争仍然是社会争论的焦点。

2005年1月，在全国卫生工作会议上吴仪做出批示：解决群众看病难，看病贵的问题需要标本兼治，综合治理。3月，国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上提出了要切实解决群众看病难，看病贵的问题。除了对公益性质的关注，本阶段还注重医疗机构服务质量的管理。2005年被确定为医院管理年，此活动对于促进医院端正办院方向，牢记服务宗旨，树立“以病人为中心”的理念，规范医疗行为，改善服务态度，提高医疗质量，降低医疗费用，发挥了重要作用。2005年11月卫生部发布了《医院管理评价指南》，细化了医院的评价指标。2006年，卫生部和国家中医药管理局决定要在全国继续深入开展“以病人为中心，以提高医疗服务质量为主题”的医院管理年活动。2007年4月卫生部等七部委下发《关于开展创建“平安医院”活动的意见》，《意见》为扎实推进医疗机构治安综合治理工作，切实解决医疗机构执业环境面临的突出问题作出了贡献。

2005年9月19日从劳动和社会保障部提供数据显示，截至6月底，中国基本医疗保险参保人数为13033万人，比上年底增加629万人。1至6月，基金收入635亿元，同比增长27.5%；支出488亿元，同比增长27.4%。

2006年9月，成立了由11个有关部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长，新一轮的医改正式启动。国家启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》，改善农村县乡村三级医疗卫生服务条件;同年《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》及其配套文件出台，推动以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系发展。

2007年年初，医改协调小组委托6家机构进行独立、平行研究，为决策提供参考，后来增加到9家机构。5月底，国家发改委等部门组织召开中国医药卫生体制改革国际研讨会对医改方案进行评审。8个独立医改方案接受医改协调小组及国内外专家评议。与先前预测相左，大部分方案倾向于市场化。此后，正式的医改方案一直都在酝酿之中，十月，由国家发改委牵头，分别在南昌、天津召开医改座谈会，各相关部门负责人参与，讨论医改方案。同年召开的中共十七大报告提出“人人享有基本医疗卫生服务”、“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“强化政府责任和投入”，明确了医改的指导原则。中共十七大报告首次完整提出中国特色卫生医疗体制的制度框架包括公共卫生服务体系，医疗服务体系，医疗保障体系，药品供应保障体系四个重要组成部分，这是在新时期对卫生医疗体系构成的全面概括。7月23日，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，要求当年在79个城市试点，2010年覆盖全国。这意味着政府的新增医疗卫生支出将主要用于补贴居民医疗保险账户，而非是对公立医疗卫生机构增加投入。这一决策被认为是为医改方案确定了基调——补需方，而非补供方，医疗服务的提供将更市场化。

2008年9月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议《关于深化医药卫生体制改革的意见》，决定再次向社会公开征求意见。2008年9月底, 《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》分别征求各省（自治区、直辖市）人民政府和国务院各部委（直属机构）及民主党派、人民团体的意见,并于10月14日－11月14日,全文向社会公布,问计于民,引起各方面积极反响。共收到31个省（区、市）和72个国务院部委（机构）及8个民主党派、人民团体的反馈意见。收到群众意见35929件,其中网民意见31320条,传真584份,信件4025封。

2009年1月21日，在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，新医改方案获得原则通过。2009年2月5日,中共中央政治局常委会审议并原则通过了医改文件。

2009年4月6日正式公布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，摈弃了此前改革过度市场化的做法，承诺强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，不断增加投入，维护社会公平正义，逐步实现建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，人人享有基本医疗卫生服务的目标。

为切实加强领导,国务院成立了以李克强副总理为组长,16个部门参加的深化医药卫生体制改革领导小组,统筹组织和协调改革工作,紧接着制定了相关配套文件和操作性文件,实施方案也陆续出台。2010年2月21日，卫生部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等五部位联合发文《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》卫医管发〔2010〕20号，安排和部署了公立医院改革试点具体工作。

(3)阶段特点。本阶段主要是从反思争论中不断地总结经验和教训的同时让新医改方案得以在多次反复修改后正式出台，尤其是2006年医改协调小组成立以后，各方积极分析准备，医改的具体方案也在一次次协调和调研中得到了细化。在整个过程中也充满了利益的协调问题。但是随着中共十七大报告的出台，新医改方案在人民群众的强烈呼吁下高调出台。除了主流的改革之外，改革开放后在对医务人员的管理方面也进行了一些相应的改革。这方面的政策主要有：《护士管理办法》(1993)、《医师资格考试暂行办法》(1997)、《中华人民共和国执业医师法》(1998)、《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试暂行办法》(1997)、《医师执业注册暂行办法》(1999)、《医疗事故处理条例》(2002)等。第四次国家卫生服务调查主要结果显示，2008年，调查地区居民两周就诊率为14.5%。由此推算，2008年全国门急诊人次数达50.1亿，与2003年相比，增加2.6亿人次。门诊病人就诊流向发生明显变化：到基层医疗卫生机构就诊的比例由2003年的69.5%增加至2008年的73.7%；其中：城市由36.6%增加至48.3%，农村由79.3%增加至81.7%。以2008年住院率推算，全国住院人次数近1亿人次、手术量达到2500万例。调查地区居民未利用医疗服务的比例下降。两周内新发病例未就诊比例为38%，比2003年下降了6个百分点。在未就诊病例中，70%的患者采取药店购药、自我医疗方式对进行治疗，少部分患者未进行任何治疗。经医生诊断需住院而未住院的比例为21%，与2003年调查结果相比，出现明显的下降趋势。调查发现，在乡镇卫生院卫生技术人员中，中专及以下和没有学历的人员比例达到63%，村级卫生组织中这一比例高达90%，其中1/3村医没有学历；人才下不去、也留不住，没有真正形成为农村基层培养适宜人才的有效途径。调查发现，基层卫生机构用药还存在不合理现象，乡村两级处方中抗生素的使用比例分别达到了62%和65%(远远高于发展中国家水平45-50%)。这种人才结构和服务质量，很难满足城乡居民日益增长的医疗卫生服务需求。调查地区两周新发病人未就诊的首要原因是病人自感病轻认为不需要就诊，这部分病人占未就诊病人的67.8%；其次是因为经济困难或认为就诊太贵而未就诊，占未就诊病人的14.9%。医生诊断需住院而病人未住院的主要原因是“经济困难”，占70.3%。

住院病人中，36.8%的病人是自己要求出院的，比2003年下降了6.5个百分点。在自己要求出院的病人中，经济困难或花费太多而要求出院的病人占54.5%。

调查发现，城镇职工医疗保险覆盖的居民中，有72.6%门急诊患者的医疗费用全部或部分得到了报销，或从医保卡中直接进行了支付；94.8%的住院患者的医疗费用得到了报销，报销费用占其住院费用的66.2%。

享有城镇居民基本医疗保险制度的人群中，有三分之一门急诊患者的医疗费用获得了报销；79.3%住院患者医疗费用得到报销，报销费用占其住院总费用的49.2%。

新型农村合作医疗制度覆盖的居民中，有33.5%的门诊患者得到报销或从家庭帐户中支付，65.6%的门诊患者需完全自付医药费用；有85.3%的住院患者的医疗费用得到报销，获报销 费用占其住院总费用的34.6%。

第二部分 医疗卫生体制改革历史进程经验分析

改革开放以来，截至到2010年，中国的医疗卫生体制发生了巨大变化，在某些方面取得了进展，但也暴露了许多问题。我们将运用一分为二的观点，客观科学地总结分析其影响和作用。

一、改革开放以来，中国医疗卫生体制发生了很大变化。

在医疗卫生服务体制方面，医疗卫生机构的所有制结构从单一公有制变为多种所有制并存；公立机构的组织与运行机制在扩大经营管理自主权的基础上发生了很大变化；不同医疗卫生服务机构之间的关系从分工协作走向全面竞争；医疗卫生机构的服务目标从追求公益目标为主转变为全面追求经济目标，不仅非公有制的医疗机构如此，公立医疗服务机构乃至公共卫生服务机构也是如此。

在医疗保障体制方面，随着80年代初期人民公社解体，农村合作医疗制度在绝大部分地区迅速瓦解；由于该制度赖以生存的体制基础已经不复存在，各级政府及社会各界试图恢复合作医疗制度的努力一直未见明显成效。城镇地区，随着国有企业以及其他方面的体制改革，传统的劳保医疗制度和公费医疗制度也遇到了很大困难，经过多年的改革探索，目前确定了统一模式的、社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工医疗保障(保险)体制。

除此之外，政府对医疗卫生事业的行政管理体制、药品生产与流通体制等等也都发生了非常大的变化。在医疗卫生事业的行政管理及资金投入方面，中央政府的统一协调职能不断弱化，各种责任越来越多地由地方政府承担。药品生产与流通走向全面市场化。

二、医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化。

在供给层面，基本形成了商业化、市场化的服务提供模式。各种资本都可以进入医疗服务领域，基本上不存在进入和退出限制，新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。包括公立医疗机构乃至公共卫生机构在内的所有医疗服务机构，都已经成为实行独立经济核算、具有独立经营意识的利益主体。在医疗卫生服务机构的微观组织和管理方面，普遍转向企业化的管理模式。各种医疗服务机构之间则逐步走向全面竞争；医疗服务的价格形成机制也主要依靠市场供求关系来决定。

在需求层面，医疗卫生服务需求越来越多地演变为私人消费品。改革开放后，农村合作医疗制度一直坚持自愿原则。城镇医疗保障(保险)制度虽然名义上具有强制性，但在实际操作中因过分追求小范围的收支平衡，也只有确保缴费才能享受相关待遇。对于绝大部分社会成员来说，医疗服务上的需求能否被满足以及被满足的程度，基本上取决于个人和家庭的经济力量。

三、医疗卫生体制改革进程的主要成效。

商业化、市场化走向的体制改革带来的成效主要表现为：通过竞争以及民间经济力量的广泛介入，医疗服务领域的供给能力全面提高。医疗服务机构的数量、医生数量以及床位数量都比计划经济时期有了明显的增长，技术装备水平全面改善，医务人员的业务素质迅速提高，能够开展的诊疗项目不断增加。此外，所有制结构上的变动、管理体制方面的变革以及多层次的竞争，明显地提高了医疗服务机构及有关人员的积极性，内部运转效率有了普遍提高。

四、体制改革所带来的消极后果，主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。

在公平性方面，不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度，由于收入差距的扩大而严重地两极分化。富裕社会成员的医疗卫生需求可以得到充分的满足，多数社会成员(包括相当多农村人口以及部分城市居民)的医疗卫生需求，出于经济原因很难得到满足，贫困阶层则连最基本的医疗卫生服务都享受不到。在2000年世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国列188位，在191个成员国中倒数第4。公平性和宏观效率的低下，10 导致了消极的社会与经济后果。它不仅影响到国民的健康，也带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等一系列社会问题；多数居民在医疗问题上的消极预期，已经成为导致宏观经济需求不足的一个重要因素。长此以往，不仅影响经济发展，而且危及社会的稳定以及公众对改革的支持程度。在卫生投入的宏观绩效方面，尽管全社会的卫生投入水平大幅度提高，居民综合健康指标却没有明显的改善。2002年，卫生总费用占GDP的比重已经增至5.42%，但在某些领域特别是公共卫生领域，一些卫生、健康指标甚至恶化。改革开放前已被控制的部分传染病、地方病开始死灰复燃，新的卫生、健康问题也不断出现。

第三部分 医疗卫生体制改措施分析

一、卫生事业发展存在着不全面、不协调的表现形式

我国卫生事业发展滞后于经济和其他社会事业发展，卫生医疗服务体系与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾还相当突出，卫生事业发展存在着不全面、不协调的问题主要表现在以下四方面：

第一，公共卫生体系不健全，重大疾病预防控制任务艰巨。我国卫生工作的基本方针是坚持预防为主，预防控制疾病的发生是卫生工作的首要任务。目前，我国在中央、省、市、县四级都设立了疾病预防控制机构，人员约20万。但不少机构，特别是基层机构人员素质不高，缺乏高水平的人才；设备不齐全，缺乏必要的检测检验设施；乡村两级缺乏稳定从事疾病预防控制的人员；经费保障机制不完善，约有一半的经费靠机构自己创收。第二，应对突发公共卫生事件的机制不完善。

第三，医疗服务体系不适应群众的健康需求，看病难、看病贵问题突出。我国的医疗服务体系虽然有了很大发展，但与人民群众的健康需求相比，还有很大差距。

二、卫生事业发展存在着不全面、不协调的原因分析

（一）问题的根源在于商业化、市场化的走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律。

改革中缺乏总体设计，方向不明确。医改中强调分类改革。其政策要点是将医疗卫生服务机构分为两类，一类放开，定位为营利性机构，按照企业模式进行组织和管理；另一类为非营利机构，主要追求公益目标，政府继续给予经济上的支持。鉴于我国国情国家投入能力，并考虑到国际上的普遍做法，对医疗卫生服务机构进行分类改革，形成多元化的服务提供主体是合理的选择。但在抓什么、放什么的问题上，有关改革政策的基本导向是“抓大放小”。在医疗服务体系建设方面，要想充分保证医疗卫生服务的可及性，要想真正提高卫生投入的宏观效率，需要优先发展和政府确保的是初级医疗卫生服务机构，而不是那些三级以上的大型综合医院。从这个意义讲，可能“抓小放大”比“抓大放小”更为合理。有些改革在执行的过程中存在偏差。曾经主持过我国医改领导工作的宋晓梧表示，医疗卫生改革虽然没有大规模地展开，但是也做了一些局部的改革。现在看，有些改革的措施有不当之处。比如，有些地区，把本地所有的公立医院不加区别地推向市场，个别地方提出移植工商企业产权改革的做法，把公立医院卖掉；此外，有些明显属于公益性的医院也采取某些市场化的做法，引起了人们的议论和不满。

有些“假借改革搞别的名堂”，“变形走样”。世界银行中国代表处研究员张春霖举例说，从付费的角度看，存在过度“市场化”。主要表现在两个方面，一是在整个医疗服务的成本当中由个人现金支付的比例太高了，而且过去20几年总的趋势是政府的比例逐步降低、个人支出的比例逐渐提高，这是不符合医疗卫生事业发展规律的，也是不能够持续的。二是医院的营利动机太强了。在医疗卫生机构里面引入了一种市场型的激励机制，个人收入与创收收入挂钩，几乎搞成了计件工资，科室搞承包，医生按处方、检查费提成。这是“市场化”的激励机制，这方面走的太远了。

医疗卫生领域是要政府主导还是市场主导。国家发改委经济体制与管理研究所发展战略 室副主任张安认为，不能简单和抽象地讨论医疗卫生领域要政府主导还是市场主导，要区分这个领域哪些是公共产品，哪些是竞争性产品。在存在高度信息不对称的领域里，政府的适当干预是非常必要的，否则市场机制将出现严重失灵，由此将带来极大的经济效率损失和社会福利损失。而医疗卫生服务就是一个公认的存在信息高度不对称的领域。政府干预的方式包括直接建立公立医院提供服务、出钱购买服务（直接补贴消费者或直接补贴医院），或对各类不同性质的服务提供者进行基于统一规则的监管。

公共卫生服务、基本医疗保障部分，属于公共产品和服务，应该由政府负责。也有的专家指出，医疗卫生行业的公共品性质，主要体现在公共卫生服务和普遍服务中，即预防和应对突发的流行病、传染病，以及对社会贫困群体（老人和孕产哺乳期妇女）和缺乏工作能力者的健康和医疗救助（包括一些大的自然灾害、战争和重大事故出现以后的紧急伤害处理），这是一个有公共责任的政府的合理边界所在。超越了这个边界，政府很难比市场做得更好；即便在这个边界内，政府也不必直接来提供服务，但它必须站在需求方，通过公共采购的方式，从营利或非营利的私营医疗机构获取公共卫生服务和普遍服务。至于其他种类的医疗服务的提供和购买，则理论上无需政府直接参与。

国际上大多数医院是非盈利的。利润是否认信任关系的一个信号，如果老百姓知道这家医院挣我的钱，进去以后都会觉得不放心，所以为什么国外无论是公办还是私立的医院，大部分都是非盈利的，就是要赢得信任。非盈利不是不盈利，而是不能把挣的钱分掉，而是要用于医院的再发展。非盈利医院得到政府税收的优惠，所以对它会有监督。现在我们的公立医院的管理都做不到国外的非盈利医院的程度。所以我觉得接下来国内的民营医院肯定会有良好的发展，而且我们需求多层次、多样化，民营医院会是非常好的补充，但是我觉得民营医院的发展，做医院的大家要看一看。国外各种有名的私立医院都是先富起来的人开始做公益做的，不是把医院作为捞第一桶金的。所以民营医院的发展，未来一个是自己办医院，而且这个医院最好是办非盈利的，这样才能赢得信任，才能有发展的空间。第二，民营资本在国外非常流行的是直接进入到公立医院，但是是以捐赠和慈善的形式，以你的名义，以你家人的名义进行捐赠，用你的财富来回馈社会的一种方法。

商业化、市场化的道路不符合医疗卫生事业发展的规律和要求是一个早已被理论和各国实践充分证明了的问题。医疗改革商业化、市场化的道路是走不通的，这种倾向必须纠正。

（二）导致医疗卫生体制变革中出现偏差的主要原因

1、在于改革和发展模式选择中过分重视经济增长，包括医疗卫生事业在内的社会事业发展没有得到应有的重视。经济体制改革开始以后，由于体制基础的变动，传统的医疗卫生体制特别是医疗保障体制受到了严重冲击，实际的保障范围迅速下降。面对这种现实，在相当长时间内都没有形成明确的体制调整和事业发展思路，而是被动地修修补补、维持局面。医疗卫生体制改革逐步提上议事日程后，在改革的目标设定上存在明显的偏差。更多地是服从于其他体制改革的需要，将医疗卫生体制改革视为一种工具性政策，忽视了其服务于保护公众基本健康权利目标的重要性。

2、对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识。在服务体系改革和建设方面，简单将医疗服务机构视同于一般企业，选择了一条过度市场化的改革道路。集中计划体制解体以后，医疗服务机构从全部依靠政府拨款，转向在相当程度上依靠医疗服务收入，强化自身经济核算是正确的选择。但政府因此而放弃自己的责任，企图通过鼓励创收来实现医疗服务机构的自负盈亏，就偏离了医疗卫生服务于社会的大目标。医院与社会、医务人员与患者之间的信息是不对称的。鼓励医疗卫生机构追求经济目标，必然损害社会和患者的利益。在医疗费用筹集与分配方面，忽视疾病风险与个人经济能力之间的矛盾，忽视风险分担与社会共济，也违背了医疗卫生事业发展的基本规律和要求。此外，将医药生产流通企业视同一般的生产企业，放弃了必要的监督和规制，也是一个明显的失误。

3、其他方面的体制变动对医疗卫生事业发展的影响。其中最突出的是财政体制的变动因素。80年代实行多种形式的财政分级包干体制以后，医疗卫生事业发展的责任特别是政府的投入责任主要由地方财政承担。由于地区间经济发展水平和地方财政能力上存在很大差距，使得不少落后地区缺乏发展医疗卫生事业的基本能力，以至不得不采取一些错误的改革和发展方式。90年代税制改革以后，中央财力有了很大增强，但依然没有形成有效的转移支付制度。另外，医疗卫生事业管理体制上的条块分割，也导致了改革方向和目标上的不协调、不统一问题。

4、既得利益群体的影响。医疗卫生事业发展在总体上陷入既不公平也缺乏效率境地的同时，自然会产生既得利益群体。在前一阶段医疗卫生体制的市场化改革中，既得利益群体主要是部分医疗服务机构和从业人员，以及部分享受较高医疗保障待遇的社会成员。由于信息不对称、谈判能力的差别，以及其他体制缺陷因素的存在，既得利益群体对改革方向的影响不容忽视。它是导致合理的改革措施难以推行，医疗卫生事业发展逐步偏离合理方向的一个重要因素。

2003年卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，我国有48.9%的群众有病应就诊而不去就诊，有29.6%应住院而不住院，充分说明了群众看病难的基本状况。

第四部分 新医改对企业医院的影响及应对策略

中国的医改应该以人人享有健康为目标。要从国民经济和社会发展总体战略高度制定保障国民健康的基本制度,建立符合国情的全民医疗卫生保障体系和有利于人民健康的经济社会发展体系,建立全民参与、全民享有的健康保障体系,让各个社会阶层包括弱势群体都能分享到医疗改革的成果。

(一)不能把医院当成一般的国有企业来改。

2005年8月27日，中国（海南）改革发展研究院在京举办“医疗卫生体制改革评估与展望”改革形势分析会指出，不能把医院当成一般的国有企业来改。医疗服务市场是一个信息高度不对称的市场，消费者没有能力对服务提供者所提供的服务的数量和质量作出充分的评估。市场机制没有办法来评估医疗机构的业绩。医疗机构的改革不能用改革国有企业的那一套，比如承包制、计件工资、产权改革。在现有体制环境下，尤其是付费机制没有理顺的情况下，产权不是问题的要害，单纯的产权改革解决不了多少问题，反而会带来严重的负效应。我们整个医疗卫生服务体系是以公有制为主体多种所有制并存，但是无论是国有的、股份制的、私营的，所有的医疗服务机构，现在追求的惟一目标就是经济目标，公益目标基本上被绝大多数的医疗卫生服务机构的从业人员放弃了，完完全全追求商业利润，而且它的组织形式跟企业类同，没有本质性的差别。从国际经验来看，各国医疗卫生体制改革的发展趋势体现了一种原则，即将医疗卫生体制的两个基本方面区别对待——在筹资结构上突出公平和政府的作用，而在医疗卫生机构的组织结构上强调竞争和市场的作用。公共性及社会性的筹资有助于实现医疗服务的社会公平，而竞争和市场化有助于提高服务效率。医疗卫生费用的有效使用与支付方式、价格体系与医疗技术的经济评估密切相关。目前采用的按服务量事后付费的支付方式，导致服务数量的增加和医疗费用的过快增长。我国目前医疗价格结构的严重扭曲表现在医疗服务人力价格过低，而药品、检查项目的价格过高，导致药品、检查项目的过度使用。改善资金的有效使用还需要对各种医疗服务和产品进行经济技术比较分析，在成本效益之间进行比较和选择。这就需要政府发挥重要的组织领导作用，并借鉴国际经验。首先要解决付费机制问题。服务的成本谁来承担、如何承担？出路有两个，一个是医疗保险，第二国家财政投入。现在医疗保险不健全是一个很突出的问题，将近80％的人口不在医疗保险的覆盖之内，加快医疗保险方面的改革应该是一个非常明确的方向。建立一个覆盖全民的医疗保险体制，有两个选择，或是从低收入阶层的承受能力出发保低水平，但这样可能能够保的水平会太低；或是把水平13 提高到合适的程度，这样又会有相当一部分的老百姓交不起保险费。这样就需要国家财政干预，对低收入阶层进行补贴。可以考虑发行一种只能用来看病的代金券。国家财政本身也可以看做是一种保险机制，或者是风险共担的机制。财政兜底一个很重要的含义就是收入再分配：收入高的人要掏钱给收入低的人看病，发达地区的人要掏钱给不发达地区的人看病，不生病的人要掏钱给生病的人看病。付费机制这个问题如果不解决，很多问题解决不了。第二，要想办法弱化医院的营利动机。这是跟财政体制、跟付费机制联系在一起的，但是也有其他方面的因素，比如人事和薪酬制度。一定要想方设法弱化医疗卫生机构的营利动机。如果有这么强烈的营利动机，这个市场是没有办法监管的，政府再怎么监管也只能是扬汤止沸，没有办法消除现在这些问题。所以必须釜底抽薪弱化营利动机。控制医疗卫生费用的过快增长是任何一个国家的医疗卫生体制都面临的难题：一方面要降低个人直接付费的比例；另一方面又要控制由于保险造成的医疗费用上涨压力。我国目前由于个人直接付费比重在50%以上，因此由保险造成的费用增长压力还不突出。但是，随着参保人数的增加和个人付费比重的下降，这个矛盾将会越来越突出。这也与保险计划的设计特点密切相关，哪些项目需要纳入保险范围，设置多高的个人支付水平，运用什么样的个人支付方式等，都与费用的控制有关。医疗卫生费用的控制也与费用的有效使用密切相关。向人们提供医疗服务的质量和成本的信息，将有助于改善医疗卫生费用的有效使用和减少浪费。医疗卫生服务的安全和质量也与对医疗服务提供方的激励机制密切相关。如何使得医疗服务人员的利益激励与病人的利益相协调，医疗卫生体制改革中需要解决的难题。

（二）企业医院发展的策略。

据了解，全国企业医院大约有7000家，属于中央国资委管理的大约有1000家，剩余的6000家属于省国资委管理范围。这么多医院的卫生技术人员，占全国卫生技术人员总数的三分之一，如果企业医院得不到政策性补贴，医院药品加成率取消将使医院的收入大减，某种程度上会加重患者看病难问题。

1、对企业医院发展的负面影响。新医改中最重要的一条是公立医院改革。温家宝总理在政府工作报告中提出，国家将拿出8500亿元用于改革后公立医院的补贴。其中，中央财政负责3300亿元，地方财政将出资5200亿。中央财政三年支付3300亿元肯定没问题，但地方财政的5200亿能否到位令人担忧，就算地方财政资金能够悉数到位，有没有企业医院的份仍是未知数。

企业医院在新医改中无法享受到与地方公立医院的同等待遇问题使得其很难融入新医改中。

2、对医疗行政主管部门和企业医院上级公司的建议。

企业医院既得不到企业的有效补偿，又享受不到国家对医疗卫生部门的政策性扶持，却还要履行卫生事业公益性的义务，这种权利与义务的不对等，给医院的可持续发展带来了很大压力。可以考虑企业医院的上级公司加大对福利性事业人财物的支持力度。一是强化政府的职能。首先是强化政府的筹资和分配职能。医疗卫生必须由政府通过直接筹资(即由政府直接投资兴办医疗机构)和间接投资(即由政府、企业和个人三方共同出资)的方式来降低患者个人直接支付现金的比重。其次是强化政府的分配职能。要确保政府对公共卫生事业的投入的公平合理。由于公共卫生事业属于公共产品,因此提供公共卫生服务是政府的基本职能。同时,政府的卫生服务也应投向医疗保险和公共卫生领域,投向低收入和贫困人口等弱势群体,并保证投入到位,这样才能让大多数人得到基本的医疗保健服务。再次是政府要加强监管职能。由于卫生服务关系到人民生命安全,并是一种专业技术性很强的工作。因此,医疗卫生管理部门应对各种所有制形式的医疗机构,进行必要的规范和监督,促使其朝着有利于社会整体利益的健康方向发展。同时,要制定完善医疗机构的相关政策和法规,健全管理体制和监督机制,对企业的医疗机构也需要一视同仁,使其享受同等的管理体制和政策待遇,为公平竞争创造一个良好的外部环境。

二是构建多层次医疗卫生覆盖体系。我国的农村和城市应该在考虑当地经济水平的基础上根据各自的能力和需求制定与自身相适应的医疗覆盖体系。鼓励个人参与的同时提高农村现有的支付水平。城镇中的低收入、老年、儿童和残疾人等弱势也需要一个由政府财政支持的卫生服务网络。它应该在不减弱城市参保人员在参保前所享受到的服务和利益的前提下,覆盖适当的医疗服务范围。

三是大力发展医疗保险。为实现我国全民医保,在保险体系上可以采用医疗救助、社会基本医疗保险、商业健康保险这样不同层次的网络来覆盖全民。在社会救助方面应充分发挥政府的作用。社会医疗救助主要是指对于处于社会底层、没有收入来源或收入很少无力支付医药费及保险费的人采取由国家为其免费提供医疗救助服务 ,其费用主要由国家来支付。在社会基本医疗保险方面 ,保险费由企业、个人、国家、地方政府统筹集资。在商业健康保险方面,主要由个人支付保险费,满足其多方面的医疗卫生服务需求。

四是企业医院的上级公司要加大对企业医院人力资源、财力和政策的扶持力度，勇于承担社会责任，造福社会。

五是当前首要的是解决付费机制和医院的营利动机问题。非营利性社会公益事业，不以盈利为最主要目的，允许盈利措施，主要是加强医疗机构本身的积累，为扩大和深化发展而争取资金的渠道，不能演化为赚钱盈利的工具。

参考 文献 :

[1]卢传坚,谢秀丽.我国医疗改革的现状分析[J].医学与哲学 ,2007,(2):12-14.[2]时培永.关于中国医疗改革的几点建议[J].北京文学,2007,(5):125-126.[3]陶瑞尔.对中国医疗改革的几点政策建议[J].中国发展观察,2008,(4):44-46.[4]余宸歆.对医疗改革中存在的问题的分析与思考[J].政法行政,2008,(7):197.

第二篇：医改

暑假社会实践调查报告

————构建社会主义和谐社会

麻醉学系09级3班 徐梦姣 20092250130

一、调查背景和目的

2006年10月8日至11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议在北京举行。以胡锦涛同志为中心的第四代中央领导集体，在此次会议提出了建设的社会主义和谐社会的伟大战略思想，并在此次发布的公报中提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务。

今天，我们为了了解“和谐社会”这一思想在人们现实生活中发展、落实的具体情况，并发现当前社会中存在的问题，进而探讨解决的办法，特进行此次调查。

二、调查方式

此次调查以问卷的形式进行。

被访问者有工人、退休人员、学生、个体经商户、农民、医疗服务人员、房地产后勤服务人员等等，涉及到了社会的不同职业、群体人员。调查地点在富康广场及其附近。调查时间：2011年八月

三、调查结果及发现的问题

（一）构建和谐社会的一些措施 1充分发挥宗教职能

近年来，在各地宗教工作部门的积极引导和支持下，全区各地积极开展 “宗教活动评先创优”、创建“五好宗教活动场所”评选等活动，全区宗教界人士在协助政府开展学法普法宣传、捐资助学、计划生育和生殖健康宣传、禁毒宣传、税法宣传以及开展退耕还林还草、植树造林等方面做了大量工作，成为和谐宁夏建设的积极力量。

2帮贫济困 帮贫济困，关心弱势群体，积极参与公益事业，是宁夏区政府一贯的作风。近几年，我区政府及各级组织继续将这种优良传统发扬光大，开展了义诊、看望残疾人、创建“银川市民建林” “重返校园”和“女童班”等多项捐资助学项目等各种形式多样的公益性活动，据不完全统计，仅扶贫济困、慰问消防官兵、为下岗职工和失地农民提供再就业等捐款就高达百万元。开展公益活动，不仅提高了我区机关人员的精神文明建设，还提高了政府的好评度。

3加强教育 提高文化建设

我区政府在2011年特殊教育学校项目投资数百万元，专项用于中卫市特教中心教学、生活设施建设及购置必备的教学、康复训练设备。至此，政府投入专项资金数千万元，用于支持我区列入《国家中西部地区特殊教育学校项目建设规划》的9个特殊教育学校项目建设。

4开展社区活动

区政府在全区各市县广泛开展了“五好文明家庭”、“和谐家庭”、“学习型家庭”、“文明楼院”、“文明市民”等评选活动；大力开展了“十佳好媳妇”、“十佳好妯娌”、“十佳好婆婆”、“十佳道德女模范”和“千名道德模范”、“千名美德少年”表彰活动；组织开展了以礼德、信德、孝德、爱德建设为切入点的学习宣讲和演讲比赛；深入开展了“绿色学校”、“绿色社区”、“绿色大学”、“绿色幼儿园”等创建活动。通过这些创建活动的有力开展，全区人民的荣辱观意识不断增强，文明素质明显提高，文明行为逐步形成，城乡环境面貌和社会服务水平明显改观，为我区银川市创建全国文明城市奠定了良好的群众基础。

5加强党政建设

我区政府在机关支部，实施“两管三评一推优”考核管理机制，推行“一站式”、“窗口式”服务，开展党员干部“季度之星”评比活动。在农村支部，深化“双承诺双公开双评议”和党员党性定期分析评议活动，全面推行党组织和党员承诺制，通过服务承诺、党性分析、民主评议等方式，使党的先进性要求转变为党组织和党员的自觉行动。

（二）问题

通过对调查对象及其结果的分析，我们发现，大多数人对于“和谐社会”这一概念是比较了解的，这说明我们的人民对于国家、社会的发展是比较关心的。在调查过程中，有些人员不愿接受我们的调查，或要事先了解是否是实名调查，这让我们产生了诸多的疑问：是对社会的漠视？还是了解实情但是不敢说？

对清真食品的调查中我们发现，有些饭店打着清真二字，可厨师却不是回民，同时我区缺少专业的回民厨师和星级的清真饭店，给许多回民商人带来了诸多不便同时这不得不让我们质疑我区政府对清真行业的检查力度和全面性。

在对医疗方面的调查中，我们发现“看病难，看病贵“成为当前人们普遍的感觉，并且在看病过程中存在的违法、违规、违反道德的行为成为人们广为厌恶的诟病。这从侧面反映出，我们当前的医疗保障体系，虽经数次改革，但是医药行业存在的诸多问题并没有得到有效的解决，甚至是更加的严重。另一方面，相关的法制建设从在漏洞，执行情况更有待深思。

在对城市环境建设方面的调查中，大家反映我区有些街道仍然处于“脏乱差”的状况，严重影响了周围居民的身体健康。同时有些道路未及时的修补，给生活带来了诸多不便。

在对“您对构建和谐社会有什么建议?”的调查中，加强、完善法制建设、加强执法力度和监管，成为大家普遍的建议。这也反映出，在建国六十多年来，我们的法制建设虽然有了很大的提高，但是，仍然存在许多的问题，还需要立法部门根据我国的现状进一步完善、加强法制建设。总的来说，我区在构建和谐社会中，存在着诸多的问题。概括起来就是“三大挑战，四大问题”：（一)面临的三大挑战：

1、社会发展滞后于经济发展。不仅与和谐社会的目标相悖，而且经济发展本身也受到了严重制约。

2、经济发展不均衡。表现为城乡及区域经济发展差距在逐年扩大，农民增收难等，已经阻碍了小康社会目标的实现。

3、人与自然关系失衡。因环境污染、资源破坏对社会发展和人民健康造成的不良影响日益严重。(二)必须解决的四大问题：

1、必须坚持“人民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的理念。

2、必须解决体制性障碍。

3、必须强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为。

4、必须坚持社会治理的法治化。

四、问题分析及如何解决

当前出现的这些影响社会和谐的突出矛盾和问题，其产生的原因是复杂的、多方面的，大体上可以归纳为以下几个方面。一是经济社会发展中的一些长期的结构性矛盾和不平衡问题。例如，城乡之间和地区之间的发展差距，是中国长期发展过程中形成的，并非改革开放以后才出现的。而且，城乡发展的二元结构问题，在很多发展中国家都存在。改革开放以后，为了加快发展，我国采取了从沿海到内陆的逐步扩大对外开放的政策，鼓励一部分人、一部分地区通过辛勤劳动和诚实经营先富裕起来，通过先富带后富，走共同富裕的道路。在这个过程中，区域发展差距有所扩大。另外，在工业化快速推进的过程中，城市化的速度也大大加快，城市面貌发生了巨大变化，而与此同时，由于我国人多地少，户均耕地只有0.5公顷，农民家庭经营很难形成规模效益，农业生产的比较收益较低，加之在教育、医疗、社会保障等方面的差距，城乡之间的福利差距达到约6倍。中央提出东部率先发展、西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起的区域发展战略，提出工业反哺农业、城市支持农村的方针，提出建设社会主义新农村，都是为了解决城乡和区域发展不平衡的问题。

二是体制改革过程中因体制、机制不完善而产生的问题。在体制改革的过程中，一些旧的体制被打破，而新体制的完善需要有一个过程，另外，体制改革也是一个利益调整的过程，必然会带来各种各样的利益矛盾。例如，在收入差距方面，除了一般所说的城乡差距、地区差距、行业差距以及社会成员之间的差距，还有同级公务员工资水平地区差距较大问题、垄断行业和一般竞争性行业工资差距问题、某些非法致富现象的存在和农民工待遇差问题，等等。另外，在国企改制中的资产处理、下岗职工补贴、征地拆迁补偿、复转军人安置、水利工程移民安置等方面，也会因为体制不完善、工作不到位而产生各种人民内部矛盾和利益纠纷。

三是在经济快速发展中因社会发展相对滞后而带来的问题。随着我国经济的快速发展，人民群众的物质文化需求也不断提高，经济和社会发展一条腿长、一条腿短的问题更加突出，社会发展相对滞后带来的矛盾增多。如就业问题依然严峻，农业劳动力非农就业、失业下岗职工再就业、失地农民就业、大学生就业等问题突出。群众对看病难看病贵、上学难上学贵等问题意见较大，一部分家庭出现因病致贫返贫、子女教育费用负担过重的问题。在社会治安方面，刑事犯罪总量仍居高位，抢劫、抢夺、盗窃等财产犯罪呈多发之势，人民群众的安全感不足。在社会保障方面，社会保障体系目前还不健全，社会保障覆盖面小，部分群众生活仍然困难。另外，人民群众对改善生态环境的要求也越来越高，而生态环境恶化的趋势还没有得到完全遏制。

总的来看，现阶段存在的影响社会和谐的各种社会矛盾和社会问题错综复杂，往往是经济社会发展不平衡引发的问题与体制转轨中体制机制不完善造成的问题交织在一起，历史遗留、积累的问题与新产生的问题交织在一起，现实利益矛盾问题和思想认识差异问题交织在一起，官僚主义、工作方法不当造成的问题和敌对势力的渗透破坏引发的问题交织在一起。这些问题不仅制约着经济社会发展，而且严重影响社会的和谐稳定，如果任其发展，就会挫伤广大人民群众参与全面建设小康社会的积极性，就会影响中国特色社会主义事业的不断推进。我们要全面贯彻落实科学发展观，坚持以经济建设为中心，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位，在深化改革和全面发展的过程中，使这些问题逐步得到解决。五：调查感悟

1、在调查中虽然遇到过挫折，但是，我们克服了困难，圆满的完成了调查，锻炼了我们的意志和毅力。

2、通过此次调查，我们对社会有个更加深入的了解，为即将进入社会的我们，提供了一次了解社会的机会。

3、通过此次调查，我们接触到了不同的人，进一步增加了社会经历，同时，提高了我们与人交流的能力。

4、通过此次调查，我们锻炼了团结协作的能力，为以后更好地融入工作团队，增加了相关的经验。

参考文献：

《毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论》，高等教育出版社2011年修订版，第274-284页。

第三篇：医改

http://chisc.net/doc/ http:// http://绩效考核

http:// 关于深化医药卫生体制改革的意见

（征求意见稿）

2008年10月15日00:00 来源：人民网-《人民日报》

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按照党的十七大精神，为建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提高全民健康水平，现就深化医药卫生体制改革提出如下意见。

一、充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性

健康是人全面发展的基础。医药卫生事业关系千家万户幸福，是重大民生问题。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质，是贯彻落实科学发展观、促进经济和社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义的重要举措，是人民生活质量改善的重要标志，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显著成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。尤其是抗击“非典”取得重大胜利以来，各级政府加大投入，公共卫生、农村医疗卫生和城市社区卫生加快发展，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破性进展，为深化医药卫生体制改革打下了良好基础。同时，也应该看到，当前我国医药卫生事业发展水平与经济社会协调发展要求和人民群众健康需求不适应的矛盾还比较突出。城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善，政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，人民群众反映比较强烈。

从现在到２０２０年，是我国全面建设小康社会的关键时期，医药卫生工作肩负着繁重的任务。随着经济的发展和人民生活水平的提高，群众对改善医药卫生服务将会有更高的要求。工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等，都给医药卫生工作带来一系列新的严峻挑战。深化医药卫生体制改革，是加快医药卫生事业发展的战略选择，是实现人民共享改革发展成果的重要途径，是广大人民群众的迫切愿望。

深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多，人均收入水平低，城乡、区域差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一个渐进的过程，需要在明确方向和框架的基础上，经过长期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合我国国情的医药卫生体制。

二、深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

深化医药卫生体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐。

（二）基本原则

深化医药卫生体制改革应遵循以下基本原则：

坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位。坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现全体人民病有所医。

坚持立足国情，建立中国特色的医药卫生体制。坚持从我国的基本国情出发，实事求是地总结医药卫生事业改革发展的实践经验，准确把握医药卫生发展规律和主要矛盾；坚持基本医疗卫生服务水平与国民经济和社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应；充分发挥中医药作用；坚持因地制宜、分类指导，发挥地方积极性，探索建立符合国情的基本医疗卫生制度。

坚持公平效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正；同时，注重发挥市场机制作用，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。

坚持统筹兼顾，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来。从全局出发，兼顾供给方和需求方等各方利益，注重预防、治疗、康复三者的结合，正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。既着眼长远，创新体制机制，又立足当前，着力解决医药卫生中存在的突出问题；既注重整体设计，明确总体改革方向目标和基本框架，又突出重点，分步实施，积极稳妥地推进改革。

（三）总体目标

深化医药卫生体制改革的总体目标是：建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

到２０２０年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。

三、完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度

建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系四位一体的基本医疗卫生制度，四大体系相辅相成，配套建设，协调发展。

（四）全面加强公共卫生服务体系建设

建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，并完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务能力和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

确定公共卫生服务范围。明确国家公共卫生服务项目，逐步增加服务内容，细化服务和考核标准。鼓励地方政府根据当地经济水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基础上增加公共卫生服务内容。

完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性病等疾病的预防控制和监测。加强城乡急救体系建设。

加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，倡导健康文明的生活方式，利用广播、电视、网络、报刊杂志等媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，促进公众合理营养，提高广大人民群众的健康意识和自我保健能力。

深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污染治理纳入社会主义新农村建设规划，推动卫生城市和文明村镇建设，不断改善城乡居民的生活、工作等方面的卫生环境。

加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生和农民工卫生工作。

（五）进一步完善医疗服务体系

坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、分工明确、防治结合、技术适宜、运转有序，包括覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络和各类医院在内的医疗服务体系。

大力发展农村医疗卫生服务体系。加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责以住院为主的基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡村卫生机构的业务技术指导和乡村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村可以实行乡村一体化管理。加快实施农村卫生服务体系建设与发展规划，积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。

完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。大力发展社区卫生服务，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的初级诊疗服务。转变社区卫生服务模式，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。

健全各类医院的功能和职责。优化医院布局和结构，充分发挥城市医院在急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院按照区域卫生规划要求，可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动。

建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生健康持续发展。同时，采取改善服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业所属医疗机构等基层医疗资源，发展和完善社区卫生服务网络。

充分发挥包括民族医药在内的中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。加强中医临床研究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关，在医疗卫生机构中大力推广中医药适宜技术。创造良好的政策环境，扶持中医药发展，促进中医药继承和创新。

建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业。城市大医院要与贫困地区和少数民族地区的县级医院建立长期稳定的对口支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。

（六）加快建设医疗保障体系

加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。

建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。随着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，加快覆盖就业人口，重点解决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的医疗保险问题；加快推进城镇居民基本医疗保险试点，到2009年全面推开，重视解决老人和儿童的基本医疗保险问题；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。完善城乡医疗救助制度。对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。有条件的地区要采取多种方式积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系。

鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类公益性组织发展社会慈善医疗救助。

做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接，妥善解决农民工基本医疗保险问题。签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。积极做好农民工医保关系接续、异地就医和费用结算服务等政策衔接。

积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。继续探索商业保险机构参与新型农村合作医疗等经办管理的方式。

（七）建立健全药品供应保障体系

以建立国家基本药物制度为基础，以培育具有国际竞争力的医药产业、提高药品生产流通企业集中度、规范药品生产流通秩序、完善药品价格形成机制、加强政府监管为主要内容，建设规范化、集约化的药品供应保障体系，不断完善执业药师制度，保障人民群众安全用药。

建立国家基本药物制度。中央政府统一制定和发布国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定我国基本药物品种和数量。建立基本药物的生产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。规范基本药物使用，制订基本药物使用规范和临床应用指南。城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

规范药品生产流通。完善医药产业发展政策和行业发展规划，严格市场准入，严格药品注册审批，大力规范和整顿生产流通秩序，推动医药产业优化升级和技术进步，发展药品现代物流和连锁经营，促进药品生产、流通企业的整合。建立覆盖面广、体系健全、便民惠农的农村药品供应网和监督网。支持用量小的特殊用药、急救用药生产。完善药品储备制度。规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警机制和应急处置机制。

四、完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转

完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、法制建设，保障医药卫生体系有效规范运转。

（八）建立协调统一的医药卫生管理体制

按照政事分开、管办分开、属地化和全行业管理的原则，合理确定不同层级政府之间、政府与医药卫生机构之间的职责范围，形成职能明确、定位清晰、综合协调、权责统一的管理体制。

实施属地化和全行业管理。所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。中央、省级可以设置少量承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心、承担全国或区域性疑难病症诊治的专科医院等医疗机构；县（市、区）主要负责举办县级医院、乡村卫生和社区卫生机构；其余公立医院由设区的市负责举办。

强化区域卫生规划。省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层卫生机构和各级医院建设和设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，调整优化结构和布局，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城市发展规划、土地利用规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。

推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。

进一步完善基本医疗保险管理体制。中央统一制定基本医疗保险制度框架和政策，地方政府负责组织实施管理，创造条件逐步提高统筹层次。有效整合基本医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一。

（九）建立高效规范的医药卫生机构运行机制

以维护公立医疗卫生机构公益性质为核心，逐步建立规范、科学、高效、有序的医药卫生机构运行机制。

公共卫生机构收支全部纳入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。

转变基层医疗卫生机构运行机制。政府举办的城市社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜人才、适宜设备和基本药物，为广大群众提供低成本服务，维护公益性质。要严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。要明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法，严格收支预算管理，提高资金使用效益。要改革药品加成政策，实行药品零差率销售。加强和完善内部管理，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制。

建立规范的公立医院运行机制。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药检查和医疗行为，深化运行机制改革。建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。实行医药收支分开管理，探索有效方式逐步改革以药补医机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。地方可结合本地实际，对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩分明”等多种管理办法的试点。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。

健全医疗保险经办机构运行机制。完善内部治理结构，建立合理的用人机制和分配制度，完善激励约束机制，提高医疗保险经办管理能力和管理效率。

（十）建立政府主导的多元卫生投入机制

明确政府、社会与个人的投入责任，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。

建立和完善政府卫生投入机制。中央政府和地方政府都要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担明显减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。

按照分级负担的原则合理划分中央和地方各级政府卫生投入责任。地方政府承担主要责任，中央政府主要对国家免疫规划、跨地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生、城乡居民的基本医疗保障以及有关公立医疗卫生机构建设等给予补助。加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。

完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制。

完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置，扶持重点学科发展，符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制。对中医院、传染病院、精神病院、妇幼保健院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。

完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助制度的建立和完善。保证相关经办机构正常经费。

鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。抓紧制订和完善有关政策法规，规范社会办医疗机构包括外资办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资金依法兴办非营利性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持有资质人员依法开业，方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会办医的监管。

大力发展慈善事业。制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。

（十一）建立科学合理的医药价格形成机制

完善政府调控与市场调节相结合、客观反映市场供求情况和生产服务成本变化的医疗服务和药品价格形成机制。

规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同卫生、劳动保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定，体现医疗服务成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种等收费方式改革。建立医用检查治疗设备仪器价格监测、服务成本监审和服务价格定期调整制度。

改革药品价格形成机制。合理调整政府定价范围，改进药品定价方法，利用价格杠杆鼓励企业自主创新，促进国家基本药物的生产和使用。对新药和专利药品逐步实行上市前药物经济性评价制度。对仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设。推行在药品外包装上标示价格制度。严格控制药品流通环节差价率。对医院销售药品开展差别加价、收取药事服务费等试点，引导医院合理用药。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械流通和使用环节价格的控制和管理。健全医药价格监测体系，规范企业自主定价行为。

积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。

（十二）建立严格有效的医药卫生监管体制

完善监管网络，强化监管职责，创新监管手段，提高依法监管能力，逐步建立政府为主体、社会多方参与的监管体制。

强化医疗卫生监管。健全卫生监督执法体系，加强卫生监督机构能力建设。加强医疗卫生服务行为和质量监管，完善医疗卫生服务标准和质量评价体系，规范管理制度和工作流程，加快制定统一的疾病诊疗规范，健全医疗卫生服务质量监测网络。加强医疗卫生机构的准入和运行监管。加强对生活饮用水、职业卫生、食品安全等社会公共卫生的监管。依法严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。

完善医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付制度，积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式，建立激励与惩戒并重的有效约束机制。加强商业健康保险监管，促进规范发展。

加强药品监管。强化政府监管责任，完善体系建设，严格药品生产、流通、价格、广告和使用的监管。落实药品生产管理规范，加强对高风险品种生产的监管。严格实施药品经营管理规范，探索建立药品经营许可分类、分级的管理模式，加大重点品种的监督抽验力度。加强政府对药品价格的监管，有效抑制虚高定价。规范药品临床使用，发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的作用。

建立信息公开制度。鼓励行业协会等社会组织、个人对政府部门、医药机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。加强行业自律。

（十三）建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制

立足卫生事业发展，服务人民群众健康，逐步建立层次完整、结构合理、重点突出、可持续的科技创新机制和人才保障机制。

推进医药科技进步。把医药卫生科技创新作为国家科技发展的重点，以防病治病为中心，努力攻克医药科技难关，为人民群众健康提供技术保障。遵循自主创新、重点跨越、协调发展、引领未来的方针，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资源，加快实施医药科技重大专项，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究，在医学基础和应用研究、高技术研究、中医和中西医结合研究等方面力求新的突破。针对人民群众的医疗卫生需求，加强医学科研，开发生产适合我国国情的医疗器械。广泛开展国际卫生科技合作交流。大力推广适宜技术，全面推进医药卫生科技进步。

加强医药卫生人才队伍建设。制订和实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中西部地区服务。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化，尽快实现基层医疗卫生机构都有合格的全科医生。加强高层次科研、医疗、卫生管理等人才队伍建设。培育壮大中医药人才队伍。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业。逐步规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。

调整高等医学教育结构和规模。加强全科医学教育。完善标准化、规范化的临床医学教育，提高医学教育质量。加大医学教育投入，大力发展面向农村的高等医学本专科教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的卫生人才，造就大批扎根农村、服务农民的合格医生。

加强医德医风建设。重视医务人员人文素养培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神。优化医务人员执业环境。在全社会形成尊重医学科学、尊重医疗卫生工作者的良好风气，努力构建健康和谐的医患关系。

（十四）建立实用共享的医药卫生信息系统

以推进公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管信息化建设为着力点，加快信息标准化和公共服务信息平台建设，逐步建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷、实时监管的医药卫生信息系统。

加快医疗卫生信息系统建设。完善以疾病控制网络为主体的公共卫生信息系统，提高预测预警和分析报告能力。以建立居民健康档案为重点，构建乡村和社区卫生信息网络平台。以医院管理和电子病历为重点，推进医院信息化建设。利用网络信息技术，促进城市医院与社区卫生服务机构的合作，积极发展面向农村及边远地区的远程医疗。

建立和完善医疗保障信息系统。加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具有复合功能的医疗保障信息系统建设。加强城镇职工、居民基本医疗保险和新型农村合作医疗信息系统建设，实现与医疗机构信息系统的对接，积极推广“一卡通”等办法，方便参保（合）人员就医，增加医疗服务的透明度。

建立和完善国家、省、市三级药品监管、药品检验检测、药品不良反应监测信息网络，加强对药品研制、生产、流通、使用全过程关键环节的监控。

（十五）建立健全医药卫生法律制度

进一步加强医药卫生立法工作，逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的卫生法律制度。

完善卫生法律法规。加快推进基本医疗卫生立法工作，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。建立健全卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接与协调。加快中医药立法工作。

推进依法行政。严格执法，规范执法，切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力。加强医药卫生普法工作，提高全社会法律意识和法制观念，努力创造有利于人民群众身体健康的法制环境。

五、着力抓好五方面重点工作，力争近期取得明显成效

深化医药卫生体制改革要立足当前，从着力解决人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题入手，让老百姓得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握。到2010年，在全国初步建立基本医疗卫生制度框架。

（十六）加快推进基本医疗保障制度建设

基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）率达到90%以上。促进各项基本医疗保障制度协调和衔接。完善医疗保障管理体制机制，逐步提高筹资和保障水平。进一步健全城乡医疗救助制度，明显减轻城乡居民个人医药费用负担。

（十七）初步建立国家基本药物制度

建立比较完整的基本药物遴选、生产供应、使用和医疗保险报销制度等体系，保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性。规范基本药物的生产和配送，基层医疗卫生机构基本药物直接配送覆盖面力争达到80％。合理确定基本药物的价格，完善基本药物的医保报销政策，提高合理用药水平，减轻群众基本用药费用负担。

（十八）健全基层医疗卫生服务体系

加快农村乡镇卫生院、村卫生室和城市社区卫生服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖，加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，农村居民小病不出乡，城市居民享有便捷有效的社区卫生服务。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善投入机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，城乡居民基本医疗卫生服务费用负担减轻，利用基层医疗卫生服务量明显增加。

（十九）促进基本公共卫生服务逐步均等化

健全城乡公共卫生服务体系，逐步扩大国家公共卫生服务项目范围，向城乡居民提供疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生专项，有效预防控制重大疾病。进一步提高突发重大公共卫生事件处置能力。逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，提高全民健康水平。完善公共卫生服务经费保障机制，加强绩效考核，提高服务效率和质量。

（二十）推进公立医院改革试点

探索建立比较规范的公立医院管理体制和运行机制，采取有效方式改革以药补医机制，加大政府投入，规范收支管理，使药品、检查收入比重明显下降。改进内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，明显缩短病人等候时间，实现检查结果互认。

六、积极稳妥推进医药卫生体制改革

（二十一）切实加强领导

各级政府要充分认识深化医药卫生体制改革的重大意义，切实加强组织领导，把解决群众看病就医问题作为改善民生的重点摆上重要议事日程，落实政府的公共医疗卫生责任。国务院成立深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织实施深化医药卫生体制改革。国务院有关部门要认真履行职责，密切配合，形成合力。地方政府要按照本指导意见的要求，结合实际情况，因地制宜地制订具体实施方案和有效措施，精心组织，有序推进，确保改革成果惠及全体人民群众。

（二十二）突出重点，分步实施

建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是一项长期任务。国务院有关部门要按照本指导意见确定的基本方向和框架体系，抓紧制订相关配套文件，进一步深化、细化和实化政策措施，并做好各项制度、政策之间的配套和衔接，协调推进各项改革。近几年要重点抓好推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革试点等工作。

（二十三）组织开展试点工作

医药卫生改革涉及面广、情况复杂，对一些难点问题要先行试点，取得经验后逐步推广。近期要力争在探索公立医院管办分开、改革以药补医、规范运行机制和卫生投入机制等方面取得突破。国务院深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹协调、指导各地试点工作，在全国选择部分地方或单位开展试点。中央负责制定试点原则和政策框架，地方负责制定具体试点实施方案并组织实施。鼓励地方继续探索创新，结合当地实际开展多种形式的试点。

（二十四）做好舆论宣传工作

深化医药卫生体制改革直接关系广大群众的切身利益，是一项重大的民生工程，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，加强对深化医药卫生体制改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要政策的宣传，总结推广好的试点经验，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论环境。

第四篇：医改

我国重性精神病防治面临人才缺乏等挑战

重性精神病防治工作已被纳入平安医院建设总体规划，目前这项工作仍面临诸多挑战：当前我国重性精神病防治面临专业人才缺乏、患者医疗负担过重、区县级防治体系不健全、各部门尚未形成合力等四大挑战。

政策：

1.提高设立中央补助地方重性精神疾病管理治疗项目覆盖率。组织社区和乡镇医疗机构在精神卫生医疗机构指导下，进行重性精神病患者筛查、建档立卡、社区管理和随访，向病情不稳定并有危险行为的部分贫困患者提供免费服药、住院补助。

2.进一步完善国家重性精神疾病基本数据收集分析系统，抓紧完成患者信息录入，实现省级信息系统与国家信息系统之间的对接。

血液乙肝、丙肝和艾滋病病毒检测将提速

者近日从卫生部获悉，到“十二五”末，血液筛查核酸检测技术将基本覆盖全国。这项技术目前可将乙肝、丙肝和艾滋病病毒的检测“窗口期”缩减，血液安全将更有保障。

如何降低乙肝、丙肝和艾滋病病毒“窗口期”感染风险，已成为血液检测领域亟待解决的问题。

1.开展核酸检测工作已作为重大公共卫生项目纳入卫生事业“十二五”发展规划。

2.加大中央财政扶持力度，用于公共卫生体系中的核酸检测设备及配套设备的购置、人员培训、信息系统建设和国家参比实验室建设。增设血站核酸检测试点并将核酸检测试点范围将扩大到所有省级血液中心。

为了生命和健康的托付

——全国医药卫生系统深入开展创先争优活动

医药卫生行业是联系群众最紧密、服务群众最直接的窗口行业之一。在全国医药卫生系统开展的创先争优活动中，卫生部引导党组织和党员带头落实医改任务，提高服务水平，改进医德医风，做好健康卫士，擦亮健康之窗，切实让人民群众共享医改带来的实惠。改善医疗服务

为改善医疗服务，缓解人民群众“看病难”问题

1.为解决医院挂号和收费窗口前那排队难问题，医护人员每天为患者轮流导诊，并义务解读检验报告单等。为保证患者就医不受停车位困扰，医院实行“３６５天无假日门诊”、“无假日检查”和“无假日手术”。

2.实行多种方式预约诊疗。通过预约挂号，合理安排门、急诊服务，简化门、急诊和入、出院服务流程，推行“先诊疗，后结算”模式，不断促进医疗服务水平的提高，想方设法方便患者就医。

3.开展优质护理服务，通过同级医疗机构检查、检验结果互认工作，促进合理检查，降低患者就诊费用；各地广泛开展的“志愿服务在医院”活动和创建“平安医院”活动，让医患关系更和谐；“送医、送药、送健康”活动以及各项帮扶工作，切实为群众就医提供贴心服务。

提高医疗质量

全国医药卫生系统普遍开展以岗位培训为主要内容的“提素质、比技能、讲奉献、树形象”活动，加强质量管理，规范诊疗行为，以精湛的医术、安全的医疗保护人民群众的生命和健康。

1.创造性地推行“一线工作法”，实行“临床一线交任务、边远一线强锻炼、管理一线压担子、先进一线练本领”。选派２０余名干部到本区边远农村和对口支援区县任职锻炼；选派１００余名骨干人才到市内外三甲医院学习；选派６０余名干部到市卫生局以及区委、区政府锻炼培养。一大批卫生干部在基层一线得到了锻炼和成长。

3.加强了医院内部管理和基础医疗质量管理，建立医疗质量、医疗安全评价体系，提高医疗质量管理与控制水平。为严格规范诊疗服务行为，卫生部在１３００多所医院开展１００个病种的临床路径试点，近１００所医院开展电子病历试点，推进合理检查、合理用药、合理治疗，促进医疗质量管理向科学化、规范化、专业化、精细化发展。各地还加强医疗技术和大型设备临床应用管理，保证医疗质量安全，维护患者权益。

倡树高尚医德

医药卫生系统在加大医德医风教育力度、制定完善医德医风制度规范的同时，加大了对医德高尚、医术精湛、敬业奉献先进典型的宣传表彰力度，让医药卫生工作者学有目标、赶有方向，大力弘扬高尚的医德医风。号召广大党员职工把学习杨善洲与学习卫生系统身边典型结合起来，立足岗位、奋发向上、为民服务，在全行业形成了学习先进、崇尚先进、争当先进的良好氛围。

新医改最大的亮点是把“基本医疗卫生制度”看做是一种公共产品，实施医改是重大民生工程，把医疗卫生保健服务作为公共产品向全体人民提供是政府责任的体现。但具体落实还需要做到以下几点：

一、建立政府主导的多元卫生投入机制，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。明确政府、社会与个人的卫生投入责任。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

二、建立健全医药卫生法律制度。完善卫生法律法规，加快推进基本医疗卫生立法，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。建立严格有效的医药卫生监管体制。健全卫生监督执法体系，加强城乡卫生监督机构能力建设。

三、加快推进基本医疗保障制度建设。建立全面覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，提高新型农村合作医疗的补助标准，做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务。完善医疗保障管理机制，有效减轻城乡居民个人医药费用负担。

四、健全基层医疗卫生服务体系。加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设，发挥县级医院的龙头作用，建成比较完善的基层医疗卫生服务体系。加强基层医疗卫生人才队伍建设，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量。

新医改是我国第一次从“基本制度”的高度规划医疗卫生事业，保障人民健康。这是我国基本医疗卫生制度的一大创新。将缓解群众最关心的“看病难、看病贵”问题，突出“基本、基础和基层”，提高医疗服务的可及性，降低居民的医疗负担。从源头上降低疾病风险，保障人民“不生病、少生病、少生大病”。新医改方案还明确提出鼓励和引导社会资本进入医疗卫生行业，并计划降低公立医院在整个医疗机构中的比重。此举将打破公立医院对医疗资源的垄断，未来会有更多私营资本包括境外资本获准投资中国医疗机构，形成公立医院与非公立医院共同发展的格局。

政府通过大幅增加医疗卫生基础设施建设投入会直接带动经济增长;从长远看，实施医改有助于改善国民的健康状况，进而提高城乡居民的生活预期，刺激消费增长并带动宏观经济的增长。新医改将为我国经济增长注入原动力。

为贯彻落实党中央、国务院以人为本、造福民生的重大决策，深化医药卫生体制改革是一项深化改革的重要举措，是深化改革的宏伟工程，必将会成为我国医药卫生事业发展史上的又一个里程碑。

深化医改 为民造福

医疗卫生事业关系着千家万户的幸福安康。改革开放30年来，我国医疗卫生事业紧紧围绕提高人民健康水平这个根本目标，不断在改革中发展，在发展中探索，取得了显著成就：人均期望寿命不断增加、婴幼儿死亡率和孕产妇死亡率明显下降、疾病预防控制工作不断加强等。但最近10多年来，由于城乡和区域医疗卫生资源配置不合理、医疗保障不健全、药品生产流通秩序不规范、政府投入不足等原因，导致医药费用上涨过快，“看病难、看病贵”问题突出，尤其是贫困边远地区。

要实现医药卫生事业又好又快发展，不断维护和增进群众健康.亟须通过深化医药卫生体制改革来解决目前存在的问题。新一轮医改明确了我国深化医药卫生体制改革的指导思想、基本原则和总体目标。深化医改的总体目标是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度.为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。我国将通过建设覆盖城乡居民的公共卫生服务-体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，形成四位一体的基本医疗卫生制度。基于我国国情而设计的这一卫生制度为我国深化医药卫生体制改革指明了总体方向，确定了改革的基本框架，这在我国卫生事业改革史上具有开创性的意义。

与此同时，新一轮医改还拟定了近期工作的“路线图”，明确了近三年的五项重点工作，并以这五项重点工作为抓手着力解决当前老百姓最直接、最关心、最现实的问题：

——加快推进基本医疗保障制度，强化政府责任和投入，减少居民个人支出比重，减轻群众看病负担;

——初步建立基本药物制度，保证老百姓合理规范地用上安全、有效、价廉的药物，降低群众看病的医药费用;

——健全基层医疗服务体系.加快建设县乡村三级医疗服务网络和城市社区卫生服务机构，加强基层医疗人才队伍建设，方便群众看病就医;

——促进基本公共卫生服务均等化，让城乡居民公平地享受妇幼保健、疫苗接种、健康教育等公共卫生服务，最大限度预防疾病，力争使群众少得病;

——推进公立医院改革试点，改变“以药养医”机制，加强医院内部管理，合理设置看病流程等。

这一系列措施的最终落脚点都是为了实现“人人享有基本医疗卫生服务”的目标，都是为了保障人民的健康。

“天地之间，莫贵于人”，健康是人全面发展的基础。新一轮医改中特别强调深化医改要坚持公共医疗卫生公益性这条主线，要坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位，要让城乡居民公平享有基本医疗卫生服务。这是贯彻落实科学发展观的充分体现。

实现“人人享有基本医疗卫生服务”的目标，坚持公共医疗卫生事业的公益性，将促进医患关系的和谐，改善民生，提高群众的满意度，从而促进社会的和谐稳定。

实现“人人享有基本医疗卫生服务”的目标，将大大提高国民健康水平。国民健康素质的提升，必将推动国家经济的增长，因为决定经济社会发展最根本的因素是人，没有全民的健康就没有全民的小康。

在当前经济困难的形势下，党中央、国务院毅然决定投入8500亿元深入推进医改，这彰显了党中央、国务院关注民生、解决老百姓切身利益问题的决心，同时也是当前我国迎战国际金融危机，保增长、扩内需、调结构的切实之举。一方面，发展医疗卫生事业.健全基层医疗服务体系将直接拉动经济增长;另一方面，让人人享有基本医疗保障，可以消除群众对看病就医的后顾之忧，改善群众的消费预期，增加消费，从而达到拉动经济持续增长的目的。

目前，深化医改的总体方向和近期的具体任务已经明确，改革的航船已经驶上新的航程。然而，医改的深化毕竟是一个长期而复杂的过程，需要政府的主导、全体医务人员的积极参与以及全社会的理解和支持，这样才能形成推进医改的合力。

深化医改各项政策的全面落实与各级政府有关部门职责的履行有着密切的关联，为确保医改工作有效实施，各级政府部门要明确、细化可操作的政策措施，扎实推进试点工作，并注意总结和积累经验，推进医药卫生体制改革不断深入，促进经济社会全面协调可持续发展。

第五篇：医改

首提医疗纠纷 2015政府工作报告中的医改关键词

发布时间：2015-03-06 09:43:30 来源：东方网

作者：白宣娇

责任编辑：朱苑桢

3月5日上午9时，第十二届全国人民代表大会第三次会议开幕，国务院总理李克强作其任期内的第二次政府工作报告。李克强在对2015年工作进行部署时，其中，医改关键词涉及：医疗费用跨省结算、全科医生、分级诊疗、多点执业、医疗纠纷调解等。

100个地级城市开展公立医院改革

李克强明确，2015年，中国深化基层医疗卫生机构综合改革，加强全科医生制度建设，完善分级诊疗体系。

李克强表示，2015年，中国要全面推开县级公立医院综合改革，在100个地级以上城市进行公立医院改革试点，破除以药补医，降低虚高药价，合理调整医疗服务价格，通过医保支付等方式平衡费用，努力减轻群众负担。

首次提医疗纠纷

此次，李克强首次在政府报告中提“医疗纠纷”。李克强表示，鼓励医生到基层多点执业，发展社会办医。开展省级深化医改综合试点。加快建立医疗纠纷预防调解机制。

李克强还表示，2015年，中国人均基本公共卫生服务经费补助标准由35元提高到40元，增量全部用于支付村医的基本公共卫生服务，方便几亿农民就地就近看病就医。

推行退休人员医疗费用跨省直接结算

在医保方面，李克强表示，完善城乡居民基本医保，财政补助标准由每人每年320元提高到380元，基本实现居民医疗费用省内直接结算，稳步推行退休人员医疗费用跨省直接结算。全面实施城乡居民大病保险制度。

打造健康中国

此外，李克强还表示，中国将加强重大疾病防控。积极发展中医药和民族医药事业。推进计划生育服务管理改革。

“健康是群众的基本需求，我们要不断提高医疗卫生水平，打造健康中国。”李克强说。

对于2014年的医改部署，李克强的承诺兑现了多少呢？根据李克强的政府工作报告，他表示，2014年，中国深入推进医药卫生改革发展。城乡居民大病保险试点扩大到所有省份，疾病应急救助制度基本建立，全民医保覆盖面超过95%。基层医疗卫生机构综合改革深化，县乡村服务网络逐步完善。公立医院改革试点县市达到1300多个。

【对比】第十二届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告

2013年工作回顾：基本医保总体实现全覆盖，城乡居民基本医保财政补助标准增加到人均280元。基本药物制度覆盖80%以上村卫生室。28个省份开展大病医疗保险试点。启动疾病应急救助试点。全面实施国家基本公共卫生服务项目，农村免费孕前检查使600万个家庭受益。

2014年关于医改方面的部署：推动医改向纵深发展

1.巩固全民基本医保，通过改革整合城乡居民基本医疗保险制度。完善政府、单位和个人合理分担的基本医疗保险筹资机制，城乡居民基本医保财政补助标准提高到人均320元。在全国推行城乡居民大病保险。加强城乡医疗救助、疾病应急救助。

2.县级公立医院综合改革试点扩大到1000个县，覆盖农村5亿人口。扩大城市公立医院综合改革试点。破除以药补医，理顺医药价格，创新社会资本办医机制。巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。健全分级诊疗体系，加强全科医生培养，推进医师多点执业，让群众能够就近享受优质医疗服务。

3.提高重大传染病、慢性病和职业病、地方病防治能力，人均基本公共服务经费补助标准增加到35元。扶持中医药和民族医药事业发展。

4.坚持计划生育基本国策不动摇，落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策。为了人民的身心健康和家庭幸福，我们一定要坚定不移推进医改，用中国式办法解决好这个世界性难题

全民医保覆盖面超过95% 2015年将进一步完善2015-3-18 09:20:34 来源:光明网 作者:

原标题：全民医保覆盖面超过95% 2015年将进一步完善

第十二届全国人民代表大会第三次会议在人民大会堂举行开幕会，听取国务院总理李克强作政府工作报告，审查计划报告和预算报告。

关于深入推进医药卫生改革发展，李克强在2014年工作回顾中指出，城乡居民大病保险试点扩大到所有省份，疾病应急救助制度基本建立，全民医保覆盖面超过95%。基层医疗卫生机构综合改革深化，县乡村服务网络逐步完善。公立医院改革试点县市达到1300多个。

在2015年工作总体部署中，李克强指出，将加快健全基本医疗卫生制度。完善城乡居民基本医保，财政补助标准由每人每年320元提高到380元，基本实现居民医疗费用省内直接结算，稳步推行退休人员医疗费用跨省直接结算。

全面实施城乡居民大病保险制度。深化基层医疗卫生机构综合改革，加强全科医生制度建设，完善分级诊疗体系。全面推开县级公立医院综合改革，在100个地级以上城市进行公立医院改革试点，破除以药补医，降低虚高药价，合理调整医疗服务价格，通过医保支付等方式平衡费用，努力减轻群众负担。

鼓励医生到基层多点执业，发展社会办医。开展省级深化医改综合试点。加快建立医疗纠纷预防调解机制。人均基本公共卫生服务经费补助标准由35元提高到40元，增量全部用于支付村医的基本公共卫生服务，方便几亿农民就地就近看病就医。

加强重大疾病防控。积极发展中医药和民族医药事业。推进计划生育服务管理改革。健康是群众的基本需求，要不断提高医疗卫生水平，打造健康中国。

深入开展法治宣传教育。人的生命最为宝贵，要采取更坚决措施，全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。

原标题：全民医保覆盖面超过95% 2015年将进一步完善