农村基层民主建设的问题与对策

第一篇：农村基层民主建设的问题与对策

农村基层民主建设的问题与对策

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摘要

本文通过考查农村基层民主的历史发展过程，运用历史唯物主义的基本原理，在初步界定农村基层民主的基础上，进一步考查了农村基层民主建设与发展面临的基本问题并提出了相应的对策。认为只有在党的领导下，通过不断深化改革，实现农村经济经营模式向现代化、社会化的联合经营模式的转化，不断发展经济、实现农民群众日益增长的经济利益的需求，推动农村民主主体的全面发展，提高广大农村群众的民主意识和政治素质，完善基层民主的法律体系，大力进行制度创新并培育有利的民主环境，才能更好更快地建设和发展农村基层民主，全面推动我国的社会主义新农村建设。

目录

1.农村基层民主的界定和问题的提出………………………………3

2.发展农村基层民主亟待解决的问题………………………………4

3.推进农村基层民主建设与发展的基本对策………………………6 农村基层民主的界定和问题的提出

马克思指出，“凡是把理论导致神秘主义的东西，都能在人的实践中以及对这个实践的理解中得到合理的解决”1。因而，为了界定农村基层民主，我们必须首先考查一下其本身形成的历史事实。

1978年的改革开放为中国社会的变革带来了新的契机，农村基层不断出现了新的利益主体并逐渐地变革着农村基层的利益机制。首先，在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权而成为相对独立的利益主体，原有的人民公社“政社合一”的管理体制也因而随之成为历史，农村的公共事务由谁管理、如何管理，成为一个亟待解决的问题。在这种情况下，一些地区的农村群众，逐步形成了通过订立村规民约，由各家各户出力，以群众自己组织起来进行自我管理、自我服务，负责管理农田灌溉、防火、防盗等公共事务和公益事业的民主自治形式。而后，随着农村经营模式的进一步变革，农村基层不仅呈现出利益主体多元化的趋势，而且，不同的利益主体在利益冲突的过程中也不断强化了自身的利益意识。为了进一步协调各个利益主体的利益并强化农民群众自我管理、自我服务的组织形式，农村基层迫切需要把群众自我管理的组织形式和基层政权结合在一起或者被赋予基层政权的意义。在这种情况下，经过各级党和政府及时总结经验，加以提高，农村基层民主管理形式逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会并被纳入法制轨道，逐步规范了运行模式。

由此，我们不难发现，农村基层民主就其发端而言，其实首先是相对独立的利益主体为了维护自己的也是共同的利益而根据协商一致原则而实行的民主，这种民主可以说是最直接、最广泛、最朴素的民主，它甚至在一定程度上具有社会民主的意义。而后，随着农村利益主体的多元化出现，这种基层民主不仅逐步具有了政治民主的意义，而且，民主本身也逐渐成为利益主体追求的利益，协商一致的原则也逐渐为多数原则所代替。但是，不论农村基层民主的形式发生了怎样的变化，就其实质而言，其一般是指农村利益主体在基层范围内对所关心的问题和切身利益拥有话语权、议决权，有自己管理自己的事务和对公共利益参与管理的权利。

由此可见，农村基层民主不仅在一定程度上弥补了改革初期出现的国家政权在农村社会所形成的真空，将占全国总人口70%的农村群众纳入了基层政治参与的渠道，而且，也有利于更加切实地保障广大农村群众进一步地参与国家与社会的管理，更好地维护他们的民主权利和根本利益。仅此而言，这种民主实在堪称对于民主思想和民主行动的最为完美和最为生动的注释。可以说，在中国共产党的正确领导下，鼓励和推动这种真正意义上的民主能够以自身应有的规律进行发展，不论对于农村基层民主本身，还是对于整个社会主义民主建设，都具 1 《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社1995年版，第60页。有极其重要的理论价值和实践意义。但是，农村基层民主作为一种由农村利益主体自发兴起到国家立法推行的民主建设的基本形式，伴随着其不断发展与成熟的过程，也同时显现出一些制约和影响其健康发展而亟待解决的问题。那么，在这种情况下，我们究竟应该如何发展农村基层民主呢？

发展农村基层民主亟待解决的问题

农村基层民主是一种应该发展、亟待发展而且具有很大发展空间的民主，而对其发展的需要首先在于我们必须能够认识到农村基层民主发展的障碍因素并加以破解。那么，农村基层民主发展究竟有着那些障碍因素呢？

（一）中国农村生产方式和经济发展程度相对滞后

马克思指出“以一定的方式进行生产活动的一定的个人，发生一定的社会关系和政治关系。”2农村基层民主的出现，得力于农村改革这种生产方式层面的改革，农村基层民主的发展仍然联系于农村生产方式和农村经济发展的结果。然而，对于亟待发展的农村经济而言：一方面，中国农村经济虽然已经进入了公有制层面的集体经济，但是，其经营模式却几乎仍然是小农经济时代的个体经营，远没有进入生产的社会化时期，这种经济基础的一个严重后果，就是根本不可能形成着眼于公共利益的民主公意。另一方面，正是由于改革开放以后农村经济在一定程度上获得了应有的发展，不断产生的利益主体才得以产生了民主要求并初步具有了投入民主实践的经济力量。但是，当代中国农村经济发展并没有达到理想的要求，一定数量的农民仅仅刚刚解决了温饱问题或者还停留在温饱线上，他们最为向往的不是民主而是国家的补助和救济。

同时，整个社会生产和农业生产的产出和收入表现出极大的反差以及农村经济发展的不平衡也同样影响着农村基层民主。其中，比较突出的一个问题就是大部分农村出现了特殊意义的劳动力过剩，一部分地区的绝大部分青壮年农民常年外出、流动务工。这样的结果，一方面，是他们不仅对村中公共事务知之甚少，甚至根本不再关心他们在原来生活的农村是否应该拥有民主，他们的合法的民主权利自然也就得不到充分的保障。另一方面，是在留守的妇女和老人在农村选举中成为主要选民的情况下，妇女却并没有真正加强政治参与，2004-2005年村委会换届选举以后全国大部分地区一般村干部的女性比例反倒由上世纪末的42.2%下降到20%以下，就是不能不令人深思的问题。

（二）农村基层民主发展中主体自身存在着一些明显的不足

社会发展一方面是客观运动的过程，另一方面是人的理性有目的地参与和干预的过程。“历 2 3 3《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社1995年版，第71页。

参见方立主编：《构建社会主义和谐社会新探》，人民出版社2006年版，第286页。史什么事情也没有做……历史不过是追求着自己目的的人的活动而已。”因而，参与农村基层民主活动的主体的状况，直接影响着农村基层民主。然而，农村群众虽然在民主建设中表现了巨大的创造力。但是，农村基层民主发展中的各种主体，自身确实也存在着一些明显的不足。

对于农民而言，他们大多数往往文化素质和政治参与能力普遍较低，有的甚至在民主选举时不能正确填写选票，有的则无法真正明白自己的意志，或者不明白如何才能维护自己的利益，他们参与政治，很大程度上不是作为行使公民权利的目标而进行，而是为了某种具体利益，尤其是经济利益。而与此同时，却存在着一些通过各种手段先富起来的农民以及宗族势力的参政，乃至黑恶势力对农村基层民主的侵害，这显然打乱了农村基层民主建设的原有格局。同时，一些直接参与农村工作的地方干部其实也存在民主意识淡薄、政治素质不高、执政能力不强，对党和国家的农村政策不求甚解，尚不适应民主发展的要求的问题。

另外，尤其需要说明的是，自2002年河南省鹤壁市启动了以地区为单位的大学生村官计划以来，越来越多的省份（自治区、市）实行了村村有大学生村官计划且其选聘人数已经达到数万人次。同时，在08年的国家行动计划中，每年人数也将达到2万人以上。按照中组部计划，在2012年纳入国家计划的大学生村官将达到10万名，加上各省实施计划，届时全国将有50%以上的农村有大学生村官，大学生村官即将形成具有30万人以上规模的队伍。这样的队伍显然为农村建设带来了极其新鲜的血液，解决了单单依靠缺乏知识的农民不能解决的一些问题，但是，他们之中，也存在着政治素质参差不齐的问题。因而，在一定的意义上，大学生“村官”作为农村基层民主建设的一个主体，也为我们提出了一个新的课题。

（三）农村法律规范存在的功能性缺失导致了农村基层民主发展的制度性和体制性问题 没有法律规范和制度规范、体制规范的民主无所谓民主。虽然“人类社会自进入文明社会以来，从来没有停止过对人的探索，并且总是把对人的探索的成果尽力转化为治世规则和制度”6

54。但是，由于制度和体制的建设总是存在一个由不完善到逐步完善的过程。加之我国宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然已经对发展农村基层民主、实施村民自治做出了一些法律层面上的规范，但其内容和形式大多较为抽象，不便操作，在一定的程度上也并没有真正的普及到农村，实践中产生的一些新经验也还既未能上升到法律规范的层次，也没有完全能够形成系统的理论用以指导进一步的实践，因而，这就在不同的方面决定了农村基层民主发展仍然存在着一系列制度性和体制性的问题。就农村基层民主最为基本的制度而言，其基本形式是村民自治，而村民自治则必须通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来加以落实，但是，这“四个民主”却往往存在制度层面的缺失。如就民主选举而言，我国农村虽然在法律上确立了由村民直选产生村委会的民主制度，但许多农村在民主选举的运行 4《马克思恩格斯全集》，中文5

1版，第2卷，第118-119页。

以上数据参见中国农业大学、中国村社发展促进会大学生村官课题组：《新农村建设的生力军—— 宋增伟：《制度公正与人的全面发展》，人民出版社2008年版，第3页。大学生村官发展研究报告》，《农村工作通讯》2008年第10期第16页。过程中，却普遍存在着不按法定程序或者不能按照法定程序操作而造成民主选举制度流于形式事例。再就民主决策、民主管理而言，《村民委员会组织法》虽然规定了村民会议是村民自治组织系统中的最高权力机构，重大事务应由村民集体决策，村民可以通过村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约，进行民主管理，但实际上，许多农村并没有村民会议或者虽有却形同虚设。至于民主监督，不少农村明显地存在着公开性不足，所谓村务公开只是一种表面形式，有的村务公开栏设置多年，内容却从来未变。

在体制方面，由于中国农村长期实行“村政乡治”的治理体制，《村民委员会组织法》颁布之后，乡镇与村民委员会的关系，虽然由领导关系变为指导关系，然而，在实践中，由于法律上规定村党支部是村级各种组织的领导核心，同时村党支部成员的任命来自乡镇党委，这样，就要么形成了乡镇一级直接、间接对村委会选举进行操纵与控制的现象，要么，往往形成在村两委关系上，村党支部成员的任命来自乡镇党委这种自上而下的权力结构与村委会自下而上的权力结构往往产生冲突的事实。

另外，面对日益增多的由上级招聘、“吃着财政的饭”大学生“村官”，如何既进一步地发挥其积极作用，又推动农村基层民主的建设与发展，显然也存在着一系列极为迫切地需要解决的有关法律规范、体制建设、管理机制的问题。

推进农村基层民主建设与发展的基本对策

（一）经济层面的改革与发展是民主建设与民主发展的第一个前提

“马克思主义认为，人与自然的关系决定人与社会的关系。随着人们征服自然和利用自然的能力的逐步提高，生产的发展，人们的社会生产方式与社会生活方式也将发生变化，逐步从低级形态向高级形态迈进。这种发展每向前迈进一步，都将使人获得一次新的解放，从而使民主能够在更高的程度上展开。”7就此而言，经济的发展和社会生产方式的变革不仅推动了民主的发展，而且，也决定着民主的性质、层次和发展程度。纵观农村基层民主的建设与发展的过程，我们不难看到，改革开放之初，农村基层民主之所以能够在自发的基础上得以出现并获得初步的发展，其中的一个关键因素，就是联产承包责任制的结果使得农村基层出现了新的利益主体并不断地变革着农村基层的利益机制，是在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权而成为进一步相对独立的利益主体；而农村基层民主的更进一步的发展之所以遇到了遭遇经济发展的瓶颈，农村经济的发展程度固然是一个不容忽视的因素，而经营模式的现代化和社会化的不足则更是不容忽视的问题。因而，在这个意义上，就农村基层民主的建设与发展而言，我们必须一方面通过对于生产力的发展，不断实现农民群众日益增长的经济利益的需求，激发农民群众的政治热情并为基层民主的建设与发展提供强大的物质保障，从而全面增强农民群众的民主意识和提高农民参与民主活动的能力； 7王沪宁主编：《政治的逻辑·马克思主义政治学原理》，上海人民出版社

2004年第1版，第222页。另一方面，通过不断完善农村经济经营模式的现代化和社会化，逐步实现农村经济经营模式由接近于传统的个体的经营模式向现代的联合的经营模式的转化，在一定程度和一定意义上形成“自由人的联合体”，并在此基础上进一步地把相对独立的利益主体为了某种具体利益而进行政治参与的自发的民主意识提升为着眼于公共利益的民主公意，从而在新的经济基础上提高民主本身的层次。

（二）推动主体的全面发展，实现民主建设的根本目的

不论是发展经济，还是建设民主政治，都离不开进行实践活动的主体。人的自由而全面的发展不仅是社会主义的本质要求，也是一切历史发展的第一个前提，整个社会发展的历史首先表现为人的发展的历史。但是，社会历史发展的这一前提和主体具有特定的内涵和特定的意义，它不是以偶然性表现着的个体主体，而是以一种作为整体的、合目的和合规律相统一的力量创造历史，成为历史前进的决定性因素的集体。而且，正是这样的集体和整体“总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力，就是历史”。因此，为了推动农村基层民主的建设与发展，我们就必须首先推动其主体的发展，而且是推动每一个人的全面的发展。而这里，尤其是必须进一步认识到农民群众不仅是建设社会主义新农村的主体，而且是建设社会主义新农村、推动农村基层民主的建设与发展主力，他们能否有效地参与是农村基层民主的建设与发展的关键问题。因而，要实现农村基层民主的建设与发展，就必须在大力发展农村经济的基础上，在提供一切民主建设与发展的条件同时，积极培养造就千千万万高素质的新型农民，积极引导和教育农民遵纪守法、提高修养、崇尚科学、移风易俗，使之成为“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，为推进农村产业结构调整，加快农业产业化进程，增加农民收入提供智力支持和人才保障。只有这样，才能真正保障农村经济建设和社会各项事业的平稳运行，创造安定和谐的社会环境，实现农村经济持续、健康、快速地发展，进而推动社会主义农村基层民主的建设与发展。

这里，我们如果能够首先培养一大批高素质、懂民情的大学生“村官”，并指导他们参与其中，那么，他们应该是可以大有作为的。

（三）完善基层民主的法律体系，为发展农村基层民主提供制度保障机制

法制化、制度化是一切现代民主的保障机制，当然也是农村基层民主建设与发展的保障机制。因而，面对农村基层民主法制化、制度化过程中的一些不足，我们必须在切实保证宪法赋予农民群众政治参与的权利和自由的基础上，进一步总结农村群众在民主建设与发展过程中的实践经验，不断完善相关的法律体系，把党的意志、农村群众的意志体现到农村基层民主建设与发展的新的实践中去，进一步对农民群众政治参与的内容、方式、程序、途径等做出具体明确的规定，使农民的政治参与规范化、程序化。同时，还要进一步发挥村规民约的作用，在一定程度上弥补法律政策的不足。在此意义上，以法律规范的形式出发，本着推进基层政 8《马克思恩格斯全集》，中文

82版，第4卷，第248页。治体制和管理体制的不断创新以适应实践需要的原则：

首先，在法制层面上就必须厘清三方面关系：即乡镇政府与行政村的关系，同一行政村的党政关系，大学生“村官”与选聘单位及村民自治组织的关系。对于第一个方面，法律规定虽然已经明确了乡镇政府与村民自治组织的关系为指导与被指导的关系，但是长期形成的惯性思路往往把乡镇政府与村民自治组织简单化为一种管理与被管理的上下级关系，乡镇官员只对上级和自己的利益负责，而行政村的村民自治组织则必须对乡镇政府负责，这样的结果当然既不符合法律，更不利于农村基层民主建设。因而，必须在法律的意义上，进一步明确乡镇政府和行政村的村民自治组织的关系，理清二者之间的管理体制，明确村民自治组织对于选民的责任。对此，2008年7月18日，河北省迁安市大崔庄镇800多名党员参与投票，实行乡镇官员的直接选举，选出镇党委书记的做法，显然也是基层民主进一步扩展的一次可喜的尝试，但是，这仍然是一个有待进一步深入探讨的问题。对于第二个方面，胡锦涛总书记在党的十七大报告中则明确指出，“要以扩大党内民主带动人民民主，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”9因而，在深入贯彻党的中央精神的同时，实现在农村坚持党的领导和村民自治二者的和谐统一，并使之规范化，制度化并进而上升为国家意志，显然是农村基层民主建设与发展的过程中一个重大课题。在此，笔者认为，陈涛先生所提出的村党支部书记选举中的“两票制”10的看法固然不失为一种有益的探索，但是，这种已经在实践中存在的客观现象，也只有能够上升为法律才具有真正的意义。至于第三个方面，显然是一个比较复杂的问题，但是，其中最为关键的是必须在法律层面上首先解决大学生“村官”在服务地的“公民权”问题，是解决其在对选聘单位负责的同时如何能够作为服务地的一员通过民主选举而对村民负责、对村民自治组织负责的问题。在这个前提下，我们才可以规范大学生“村官”的相关制度，建立相应的工作机制以推动基层民主。其次，必须注意，现行的《村民委员会组织法》针对的主体其实主要是村民自治的组织机构——村委会，而对村民自治或者说农村基层民主建设与发展的真正主体——村民的权利义务的法律规范则明显不足。因此，制定并完善相应的法律以建立合理的权利义务结构，建立由村民参与的农村基层民主建设与发展的监督制度，规范合理有效的监督机制，将村委会从产生到运行、村民的权利和义务全部纳入法制轨道，实在是农村基层民主建设与发展的又一个基本前提。

（四）加强理论研究，端正思想导向，形成有利于村民自治的民主环境

没有正确的理论，就没有正确的行动。没有理论上对于农村基层民主的系统研究和正确的思想导向，就不可能有农村基层民主建设与发展在实践上的全面提高。对此，不仅国家和各级 9胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《十七大报告辅导读本》，人民出版社，2007年版。

10陈涛：《村支书与村主任冲突实质：村庄派系斗争》，《中国农村观察》2007

年第6期55页。政府应大力支持，建立专门研究机构，真正关心国家前途和人民群众利益的专家学者也应该积极主动地投身于面对实践的理论研究之中，对我国基层民主建设的历史与现实、短期和长期的发展趋向及可行的实践方式等进行系统深入的探讨，不断深化科学的民主政治建设理论，并用之指导农村基层民主的建设和发展。同时，针对对于民主建设的种种不同理解和不同的舆论导向，在进一步研究的基础上，我们必须坚持在党的正确领导下，以正确的思想导向引导农村群众，鼓励和支持大众传媒和现代化的信息传播工具成为农村基层民主建设与发展的思想阵地和监督工具。这方面，我们尤其必须注意的是随着大众传媒的规模和范围的不断扩大，一方面，现代化的大众传媒极大地克服了传统大众传媒的不足，为农村基层民主的建设和发展创造了新的途径，扩大了获取信息的时空范围，因而具有极大的潜在的民主功能。比如，随着农村经济的不断发展，电脑、手机在农村的逐渐普及，以电脑网络技术和互联网等等作为载体，通过电子政务、电子村务等等信息管理系统，既加强农村群众对干部的监督制约，又推动基层干部更好地关注民生、倾听民声、集中民智、整合民意、维护民权促进民主，实现在制度创新与技术支持的双重背景下推动农村基层民主的发展，这显然是一种在比较发达的农村可以进行不断完善而有利于逐步形成村民自治的民主环境的有益尝试。但是，另一方面，由于技术原因等各个方面的影响，对于一些现代化的传媒，也存在着如何正确、合理、有效地进行利用与合法监管的问题。对此，我们必须善于利用大众传媒积极的一面，消解其中不利的、消极因素，学会化被动为主动，变消极为积极，既能够为农村基层民主的建设与发展开辟新的渠道，提供新的阵地，又防止国内外的非法势力借以干扰和影响正常的民主建设，或打着民主建设的旗号推行不适合于我国国情的所谓的民主。从而在党的领导下，以正确的理论为先导，形成有利于村民自治的民主环境，全面推动农村基层民主的建设与发展。总之，我们只有通过对于时代发展的总体把握，认真考查农村基层民主的现实和不足，充分认识到农村基层民主发展的障碍因素并加以破解，以马克思主义为指导，在党的领导下不断创新农村基层民主的发展机制，不断提高广大农村群众的民主意识和政治素质，才能更好更快地建设和发展农村基层民主，并进而全面推动我国的民主政治建设，早日进入民主、繁荣、富强的社会主义。

第二篇：农村基层民主建设

农村基层民主建设在我国民主政治建设中占有十分重要的地位，是我国民主政治实践的关键所在。目前，我国农村基层民主建设面临着大量的制约因素，发展基层民主的唯一途径就是要找到克服这些制约因素的办法，这是一个渐进的历史发展过程。

我国农村基层民主建设是有中国特色社会主义政治建设的重要内容。推进农村基层民主政治建设，既是关系我国农村改革和发展的重大现实问题，也是建设有中国特色社会主义民主的关键所在。但从现实基层民主建设实践来看，我国农村基层民主建设及村民自治还存在不少的问题，大量制约民主发展的因素依然存在，分析研究现实存在的制约因素、探讨农村基层民主发展途径是现今迫切需要解决的问题。1 当前农村基层民主建设的主要制约因素分析 1.1 来自农村经济发展问题的制约因素

民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受经济发展水平的制约。美国学者科恩曾说：“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的”。经过改革开放20年来的发展，我国城乡总体面貌发生了翻天覆地的变化。农民收入不断增加，生活不断得到改善。但我国农村经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事。迫于无奈，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。这些农民所关心的首先是生计问题，他们既没有时间也没有精力参与政治活动。我国农村经济相对落后，且发展极不平衡的现状是农村基层民主发展的主要制约因素。1.2 来自农村文化水平低的制约因素

我们这里讲的知识文化是指受过学校教育或其他专门教育才具备的文化修养。我国农村人口中文盲、半文盲和小学文化程度者占相当大的比重。列宁指出：“文盲是处在政治之外的”，弱智者是没有民主能力的，无知者的民主能力要大打折扣。我国农村现阶段较低的知识文化水平是基层民主建设的一个极其不利的因素。以村民自治为主要形式的农村基层民主要求农民具有相应的科学知识文化水平。在行使民主决策、民主管理、民主监督等权利时，村民要独立思考、独力判断、独立发表意见；要参与讨论，提出建性的批评与建议；要审查账目、审核问题、阅读讨论材料。文盲是无法做到这些的。文化程度低的人往往目光短浅，思维狭隘，思考方法简单，遇事蛮干，不讲科学。由于缺乏科学文化知识，农民的民主意识淡薄，不能理解民主的意义和作用，也无法正确履行自己的民主权利。1.3 来自守旧的思想观念的制约因素

这里讲的守旧思想观念来自三个方面：一是指基层党政机关领导及其工作人员没有更新思想。部分领导在基层民主实践中怎么省事就怎么搞，选举时，代填、代投选票、草草了事就属“正常”之事了；二是村党支部和村委会思想守旧。“权大于法”、“人治大于法治”的观念根深蒂固。在当选之后，他们认为自己已经是“官”了，官本位思想日益突出。民主意识不强，未形成民主作风；三是广大群众仍受传统思想制约。封建的皇权主义、忠君思想还影响着人们。面对“我的话就是法”、“个人说了算”的现象，基层群众虽然强烈不满，但多采取“多一事不如少一事”的息事宁人的态度或者干脆忍气吞声。1.4 来自政治体系运作的制约因素

政治体系运作的弊端主要是其公开性、透明度不够。列宁曾指出完全的公开性是广泛民主的必要条件之一，“没有公开性而谈民主是可笑的”。现阶段我国农村大多数地方基层民主实践中政治体系运作的公开性是不够的。就选举来说，按有关法律法规，地方政府及人大代表在提名和选举过程中都应充分让选民知情，应公开投票，公开唱票，当场公布选举结果。有些地方甚至不公开唱票，只由所谓的主要负责人宣布一下确定的结果。这就使选举列于形式，到关键时候采取“暗箱操作”。正因为这种违犯选举法的“暗箱操作”才使背地里跑官要官、行贿受贿有了可乘之机。再者，地方政府及其村委会的活动情况不够公开，导致群众对政府、村委会的不信任，抵触情绪严重，干群关系紧张。因此，发扬基层民主，必须使政治体系运作的公开性、透明度增强。1.5 来自基层民主制度自身的制约因素

发展民主，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾非常明确地提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”农村基层民主是广大基层干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的制度来规范。虽然《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》为农村基层民主制订了法律法规，但有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处申，有意见无处提。由此可见，没有制度保障的民主是不可靠的。1.6 来自农民政治素质普遍较低的制约因素

政治素质是公民在社会中所获得的关于政治活动的知识、能力、意识、心理、觉悟等方面的综合品质。其主要内容包括公民对政治现象及其规律的认识水平、参与政治活动的能力、民主意识和法律意识强弱等。目前，我国农村公民的政治素质普遍较低，主要表现为：一是公民民主意识淡漠。基层干部自以为是“地方官”，喜欢为民做主，不按民主程序办事，不重视群众意见。一般群众则受传统“良民”思想影响，不主动维护、行使,或干脆放弃自己的民主权利。部分群众对政治不感兴趣，认为那是领导的事，与平民百姓无关。二是公民整体法律意识不强。一些基层干部权力本位和人治思想严重，往往以权代法，使个人凌驾于法律之上。大多数群众不懂法、轻视法律，对法不感兴趣，认为法治就是人治，以致于违了法自己还不知道。三是公民对政治抱有偏见。有人认为官场复杂，为官则俗，以不问、不谈、不参与政治为高洁。诸如此类成为基层民主发展的严重障碍。

我国村民自治存在的问题与对策探讨

【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。

【关 键 词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策

江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。

一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力 中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行

现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。

第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。

政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。

第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。

由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。

要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](P96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。

第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。

修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。

三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道

村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进

因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。

提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。

再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。

五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体

村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](P59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。

现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析相关。前者强调中国农村落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

六、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解做为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。

【参考文献】

[1] 江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[A]．讲学习讲政治讲正气教育读本[C]．北京：党建读物出版社，1998．

[2] 延寿推进村级民主管理[N]．人民日报，1998-05-25(3)．

[3] 宋学春．让村民当家作主[N]．人民日报，1998-09-08(9)．

[4] 冯奎．“民主日”的威力[N]．人民日报，1998-08-18(9)．

[5] 曹志．加强农村基层民主法制建设[N]．人民日报，1998-12-10(3)．

[6] 王金良，严明．富民基业[N]．人民日报，1997-12-24(3)．

[7] 列宁全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．

第三篇：农村基层民主建设

浅谈当前农村基层民主建设

农村基层民主建设，是中国共产党领导亿万农民开展社会主义新农村建设、脱贫致富奔小康的可靠保障。党的十七届三中全会要求，要发展农村基层民主，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。这对于开展社会主义新农村建设，推进和完善基层民主，具有十分重要的意义。笔者根据对某县部分行政村调查的情况，就当前农村基层民主建设的现状及其对策作一初步探讨。

一、当前农村基层民主建设的现状和问题

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，建立村级规范化管理制度为主的民主制度以来，该县农村基层民主建设收到了显著成效，民主选举逐步规范，民主管理基本成为村民行使当家作主权利的自觉行动。但是，在该县农村基层民主建设中也还不同程度地存在着一些不可忽视的问题：

一是侵权事件时有发生。如有的村换届选举后，原班子不交帐，新班子履行不了职责。有的乡镇干部随便以“停职”、“晾在一边”等形式，不是通过村民会议决定，而是用行政手段变相撤换村委会干部，这些做法明显地违反了法律规定，侵犯了村民民主选举和民主决策的权利；

二是不按规定召开村民会议。20%的村以难以召开村民会议为由，长期不开村民会议。法律规定必须由村民会议决定的事项，未经村民会议授权就由村民代表会议作出决定。更有个别村干脆由村干部和驻村公务员商量拍板。这些村自觉不自觉地以间接民主代替了直接民主或者丢弃了民主，严重违背了村民委员会组织法的立法宗旨，村民意见极大；

三是村务公开欠真实。25%的村村务管理混乱，既不让村民参与管理财务，也不向村民公布财务收支情况。公开的是无关紧要的内容，村民想知道的和村干部不想公开的部分仍然不公开，随意性大，没有达到村务公开的目的。这些做法使村民对村委会和村干部失去了信心，挫伤了村民民主管理村级事务的热情；

四是村委会和村内事务得不到有效监督。28%的村委会及村委会干部长时间内既不向村民会议报告工作，也不接受村民评议。对村民提出的有关产业结构调整、村办公益福利事业的处理及村务公开中的意见和建议，村委会办得了的拖着不力，办不了的也不向村民作出解释说明，特别是实行村财乡（镇）管后，使村民失去了直接管理和监督村级财务的权利，村委会得不到有效监督，这些村的民

主监督实际上成了一纸空文。

五是村干部整体素质较低。目前农村文化素质较高的、年纪较轻的村民绝大多数或进城经商或外出打工,而留在家中的一般都是年龄偏大、文化水平较低的村民，在村委会换届选举中选出的村干部百分之40%左右都属于这类人员。另外还有80%是原来任过几届的村干部，因此工作起来大多是按部就班、缺少新思路、没有新办法,对有关法律法规理解不深,对党在农村的方针政策吃得不透,工作起来较吃力,往往是一届干满过后，工作仍无新的起色。

二、保障农民当家作主权利的途径及办法

当前，我国正处于社会主义新农村建设的热潮中，国家对农业和农村投入和扶持的力度也在逐步加大，上级拨付的支农资金和发放的支农物资以及粮食直补、扶贫救灾、养老保险等费用往来将越来越多，农村要办的的事情诸如制定新农村建设规划和实施方案、农村建设项目的立项和实施等事务也越来越多。如何建立有效的监管机制，加强对这些事项的决策、管理和监督，使之发挥应有的效益，让农民群众得到更大的实惠，使新农村建设稳步推进，是一个极其重要的问题。农民对这些事项不仅要有知情权、参与权，而且还要有决定权和监督权。因此，在当前的新形势下，必须按照中央的要求，切实加强和完善农村基层民主建设，保障村民依法行使当家作的权利。其途径和办法为：

第一，要认真宣传贯彻落实好有关村民自治的法律法规。一是各有关国家机关，新闻媒体、文化教育单位，都要在自己的职权范围内,通过多种不同的形式,向广大农民做好有关村民自治法律法规和其他有关法律法规的学习和宣传工作，千方百计加大普法力度，使广大农民群众都能明确自己的权利和义务，让农民在村级事务中真正有知情权、参与权、管理权和监督权，调动他们管理村级事务的积极性,引导他们依法维护自己的合法权益；二是作为村民自治组织的村民委员会，要尊重和维护村民的合法权益，教育和推动村民履行义务，及时向各级政府反映村民的意见、建议和要求，为村民更好地行使权利创造条件；三是各级党组织和各级政府要转变观念，带头遵纪守法、严格依法执政和依法行政，充分发挥党组织的核心领导作用和政府的引导与指导作用，不用行政手段代替村民的自治权力，切实尊重村民的民主权利，支持和保障村民维护自己的合法权益，健全充满活力的自治机制，在我县广大农村创造一个良好的村民自治环境。

第二，建立健全村民行使当家作主权利的监督保障机制。一是推行设立村务监督组织。根据村民自治原则，在所有行政村普遍推行设立村务监督委员会。所

设村务监督委员会由村民代表会议推选产生，与村委会任期同步，把那些有一定文化素质、又乐意义务为村民服务的村民选进监督委员会，定期审查村级财务的收支情况和村内事务的办理情况，监督村委会的工作和村干部的行为，为全体村民实施民主监督权利提供第一手资料；二是加大执法检查力度。县乡两级人大要适时开展执法检查，对于在检查时发现的实施村民自治法律法规过程中存在的问题,及时向“一府两院”提出处理意见和建议,确保村民自治有关法律法规的贯彻实施，保障村民依法行使权利；三是要加大违法违纪处置力度.纪检监察部门要把保障村民行使当家作主权利纳入自己的工作职责范围，对于违反村民自治法规、侵犯农民权益的党员领导干部和国家机关工作人员，必须给予相应的纪律处分直至交由司法机关追究必要的刑事责任；四是强化舆论监督。广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体要不留情面地揭露和曝光那些压制民主、侵犯村民行使权利和村民合法权益的违法行为。

第三，通过培训提高村干部的法律意识和工作能力。针对大多数村干部仍然是连续任职、少数干部年龄偏大、文化偏低的现状，要通过县级党校教育阵地，对现有村干部普遍进行一次集中轮训，使他们能够坐下来系统地学习村民自治法律法规和涉及农村事务的其他有关法律法规，系统地学习村干部的业务知识，着力提高他们的法律意识和管理村级事务的能力，使他们能够在社会主义新农村建设中充分发挥领头雁作用，带领广大农民群众把社会主义新农村建设不断推向新的高潮。

三社会主义民主建设的必要性

我国的民主政治建设必须以巩固、发展和壮大社会主义民主为宗旨，坚持实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。社会主义的民主就是把实现最广大人民真正当家作主和人的全面发展作为奋斗目标，保证国家权力始终为最广大人民服务的性质，又要解决权力无效率、滥用和****等问题，最大限度地发挥政府公权力的效能，把人民权利和国家权力统一起来，真正实现民主和集中、民主和效率的统一。人民当家作主的根本追求是实现最广大人民在选举、决策、管理和监督方面的真正的当家作主。中国共产党十六大对中国民主政治建设的上述经验作了高度概括，提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”

3.我国的民主政治建设是社会主义政治制度的自我完善和发展的过程，必须在社会主义宏观政治制度框架不变的情况下不断发展和创新。我国的民主政治建设本质是中国社会主义民主政治制度的自我完善和发展。民主政治建设，就是要在以经济建设为中心的伟大的现代化建设实践中，不断完善社会主义政治制度，丰富民主的实现形式，拓宽民主的实现渠道，不仅满足经济社会发展和建设的现实需求，也满足人民政治参与不断增长的积极性的现实需求。也就是说，中国的政治体制改革和民主政治建设，最重要的就是完善和发展中国共产党的领导和执政制度，完善和发展人民代表大会制度，完善和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善和发展民族区域自治制度，完善和发展基层群众自治制度。同时还要进一步优化和改善我国的政府行政体制、司法体制、科学和民主的决策机制、权力监督制度和机制。

综上所述，我国社会主义民主政治建设适应了改革开放和社会主义市场经济体制发展的要求，既维护了人民群众的切身利益，又促进了党和国家的制度建设和政治稳定，并使得民主发展脱离了民主运动窠臼，进入切实的民主行动的范畴，开放出一条发展中国特色民主政治道路的有效途径。

参考文献：

[1]王爱成.中国共产党民主政治建设的历史经验[J].华北工学院学报（社科版），2001，（03）：14-16.[1]梅荣政.社会主义民主政治建设五十年[J].湖北社会科学，1999，（10）：9-11.[1]游宏炳.中国共产党的先进性与中国特色政治发展道路 [J].前进论坛，2007，（01）：21-23.[1]周忻.建设社会主义民主政治的历史思考和现实对策[J].创造，1998，（12）：32-33.

第四篇：当前农村基层民主建设的现状与对策

当前农村基层民主建设的现状与对策

黄建国

农村基层民主建设，是中国共产党领导亿万农民开展社会主义新农村建设、脱贫致富奔小康的可靠保障。党的十七届三中全会要求，要发展农村基层民主，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。这对于开展社会主义新农村建设，推进和完善基层民主，具有十分重要的意义。笔者根据近日对某县部分行政村调查的情况，就当前农村基层民主建设的现状及其对策作一初步探讨。

一、当前农村基层民主建设的现状和问题

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，建立村级规范化管理制度为主的民主制度以来，该县农村基层民主建设收到了显著成效，民主选举逐步规范，民主管理基本成为村民行使当家作主权利的自觉行动。但是，在该县农村基层民主建设中也还不同程度地存在着一些不可忽视的问题：

一是侵权事件时有发生。如有的村换届选举后，原班子不交帐，新班子履行不了职责。有的乡镇干部随便以“停职”、“晾在一边”等形式，不是通过村民会议决定，而是用行政手段变相撤换村委会干部，这些做法明显地违反了法律规定，侵犯了村民民主选举和民主决策的权利；

二是不按规定召开村民会议。20%的村以难以召开村民会议为由，长期不开村民会议。法律规定必须由村民会议决定的事项，未经村民会议授权就由村民代表会议作出决定。更有个别村干脆由村干部和驻村公务员商量拍板。这些村自觉

不自觉地以间接民主代替了直接民主或者丢弃了民主，严重违背了村民委员会组织法的立法宗旨，村民意见极大；

三是村务公开欠真实。25%的村村务管理混乱，既不让村民参与管理财务，也不向村民公布财务收支情况。公开的是无关紧要的内容，村民想知道的和村干部不想公开的部分仍然不公开，随意性大，没有达到村务公开的目的。这些做法使村民对村委会和村干部失去了信心，挫伤了村民民主管理村级事务的热情；

四是村委会和村内事务得不到有效监督。28%的村委会及村委会干部长时间内既不向村民会议报告工作，也不接受村民评议。对村民提出的有关产业结构调整、村办公益福利事业的处理及村务公开中的意见和建议，村委会办得了的拖着不力，办不了的也不向村民作出解释说明，特别是实行村财乡（镇）管后，使村民失去了直接管理和监督村级财务的权利，村委会得不到有效监督，这些村的民主监督实际上成了一纸空文。

五是村干部整体素质较低。目前农村文化素质较高的、年纪较轻的村民绝大多数或进城经商或外出打工,而留在家中的一般都是年龄偏大、文化水平较低的村民，在村委会换届选举中选出的村干部百分之40%左右都属于这类人员。另外还有80%是原来任过几届的村干部，因此工作起来大多是按部就班、缺少新思路、没有新办法,对有关法律法规理解不深,对党在农村的方针政策吃得不透,工作起来较吃力,往往是一届干满过后，工作仍无新的起色。

二、保障农民当家作主权利的途径及办法

当前，我国正处于社会主义新农村建设的热潮中，国家对农业和农村投入和扶持的力度也在逐步加大，上级拨付的支农资金和发放的支农物资以及粮食直补、扶贫救灾、养老保险等费用往来将越来越多，农村要办的的事情诸如制定新农村建设规划和实施方案、农村建设项目的立项和实施等事务也越来越多。如何建立有效的监管机制，加强对这些事项的决策、管理和监督，使之发挥应有的效益，让农民群众得到更大的实惠，使新农村建设稳步推进，是一个极其重要的问题。农民对这些事项不仅要有知情权、参与权，而且还要有决定权和监督权。因此，笔者以为在当前新的形势下，必须按照中央的要求，切实加强和完善农村基层民主建设，保障村民依法行使当家作的权利。其途径和办法为：

第一，要认真宣传贯彻落实好有关村民自治的法律法规。一是各有关国家机关，新闻媒体、文化教育单位，都要在自己的职权范围内,通过多种不同的形式,向广大农民做好有关村民自治法律法规和其他有关法律法规的学习和宣传工作，千方百计加大普法力度，使广大农民群众都能明确自己的权利和义务，让农民在村级事务中真正有知情权、参与权、管理权和监督权，调动他们管理村级事务的积极性,引导他们依法维护自己的合法权益；二是作为村民自治组织的村民委员会，要尊重和维护村民的合法权益，教育和推动村民履行义务，及时向各级政府反映村民的意见、建议和要求，为村民更好地行使权利创造条件；三是各级党组织和各级政府要转变观念，带头遵纪守法、严格依法执政和依法行政，充分发挥党组织的核心领导作用和政府的引导与指导作用，不用行政手段代替村民的自治权力，切实尊重村民的民主权利，支持和保障村民维护自己的合法权益，健全充满活力的自治机制，在我县广大农村创造一个良好的村民自治环境。

第二，建立健全村民行使当家作主权利的监督保障机制。一是推行设立村务监督组织。根据村民自治原则，在所有行政村普遍推行设立村务监督委员会。所

设村务监督委员会由村民代表会议推选产生，与村委会任期同步，把那些有一定文化素质、又乐意义务为村民服务的村民选进监督委员会，定期审查村级财务的收支情况和村内事务的办理情况，监督村委会的工作和村干部的行为，为全体村民实施民主监督权利提供第一手资料；二是加大执法检查力度。县乡两级人大要适时开展执法检查，对于在检查时发现的实施村民自治法律法规过程中存在的问题,及时向“一府两院”提出处理意见和建议,确保村民自治有关法律法规的贯彻实施，保障村民依法行使权利；三是要加大法纪处置力度.纪检监察部门要把保障村民行使当家作主权利纳入自己的工作职责范围，对于违反村民自治法规、侵犯农民权益的党员领导干部和国家机关工作人员，必须给予相应的纪律处分直至交由司法机关追究必要的刑事责任；四是强化舆论监督。广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体要不留情面地揭露和曝光那些压制民主、侵犯村民行使权利和村民合法权益的违法行为。

第三，通过培训提高村干部的法律意识和工作能力。针对大多数村干部仍然是连续任职、少数干部年龄偏大、文化偏低的现状，要通过县级党校教育阵地，对现有村干部普遍进行一次集中轮训，使他们能够坐下来系统地学习村民自治法律法规和涉及农村事务的其他有关法律法规，系统地学习村干部的业务知识，着力提高他们的法律意识和管理村级事务的能力，使他们能够在社会主义新农村建设中充分发挥领头雁作用，带领广大农民群众把社会主义新农村建设不断推向新的高潮。

（作者系湖北省地方人大工作研究会会员、湖北省建始县人大常委、农工委主任）

第五篇：浅析农村基层民主建设的现状与对策

浅析农村基层民主建设的现状与对策

毫无疑问，我国农村的经济正在和过去相比，用沧海桑田来形容，毫不过份。农村、农民，农业这“三农”问题，始终党中党中央和国务院重视的大问题。国家在大力发展农村经济的同时，也极其重视农村的基层民主建设。胡锦涛在党的第七大报告指出，要坚定不移发展社会主义民主政治，他说，要扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。加强其政治建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。

由于我国农村人口占全国人口的78％，所以农村基层民主建设的成败就关系到中国基层民主建设的成败，农村基层民主建设关系到国家的长治久安和中华民族繁荣。目前，我国农村的甚层民主是怎么的情况呢？占中国人口78％的中国农民的政治生活情况是怎么样？带着这些问题，就对中国农村基层民主的状况进行了一次调查。

一、农村基层民主的含义

农村基层民主是我国社会主义民主法治建设和政治体制改革的一项重要内容，指农村基层组织实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督及村务和政务公开，即“四个民主、两个公开”。

中国农村基层民主是20世纪70年代末80年代初开始的农村经济体制改革推动的结果。作为一种乡村治理模式，其本质上以市场经济为基础，以整合新时期农村利益结构和权威结构为目标，按民主理念设计的具有现代意义的乡村民主制度。“四个民主、两个公开”是农村基层民主的核心所在，它有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理。

二、调查内容、对象、时间和方法

（一）调查内容

本次调查的主要内容涉及村名自治中的政策、组织、活动频率等与村民

自治息息相关的各项因素，并对以上因素进行交叉分析和因果分析，以期得活出该村基层民主政治建设的基本情况、存在的问题以及相关建议。

（二）调查对象

村村民委员会干部5人，村民代表15人。

(三)调查时间

七月下旬

（四）调查方法

此次调查以村村干部及全体村民为调查对象，以个人为单位，以结合他

们的姓名顺序排名进行分析。为了调查分析的简单化，本次调查还采用偶遇抽样的方法从全体村民的资料库，本次调查还采用偶遇抽样的方法从全体村民的资料库20人，采用资料登记数据库与结构式访问相结合的方式。

三、调查结果与分析

----苗圃场位于--市城东地带，全村共有500余户，2000口人左右，仅有100余亩耕地，苗圃园大概50亩左右，其余的土地都用于城市建设，29名党员。李-自2009年由村民选举从镇政府机关调动回家担任村党支部书记兼场长至今，充分发挥党支部战斗堡垒作用，团结带领干部群众，在这近几年来，全村的水泥公路由以前的0公里成为现在的15公里，以前的村民用水由井水变成为清澈的自来水，以前家家后后的臭水沟现在变成绿化沟。李-同志刚上任不久为了解决上述问题，先引进了湖北金林木业有限公司，之后带领群众办起预制板厂和烽火煤场，帮忙群众跑贷款购买挖机10余台，在本市和外地承包土方工程，使全村的集体经济蓬勃发展，村容村貌发生了翻天覆地的变化，老百姓过上了富裕幸福的生活。近年来，村先后被评为绿化先进村、区级先进文明村，李斌本人也多次被评为优秀共产党员，连续三年被评为优秀村干部，从2009年至今，连续三年镇人大代表。

根据对农村和基层的定义，基层民主建设由此就可以被界定为：政党、国家机构、社会团体和企、事业单位基层组织及城乡群众性自治组织和人民群众行使管理权利的制度、运行机制和环境建设等实践，其中主要是民主参与、民主决策、民主管理、民主监督的实践。

四、创建的主要成效

1、促进农村基层民主政治建设有利于全面建设小康社会。基层民主政

治建设在全面建设小康社会以及实现社会主义现代化中具有极为重要的战略部署地位和重要作用。经济的发展必须以政治为保障，社会主义民主政治建设为社会主义现代化建设和全面实现小康社会提供良好的政治环境和可靠的制度保障。该村的基层民主建设使得广大农民以主人翁的身份直接参加决策，参与管理农村社会生活领域的各项事务，这是我国社会主义民主政治建设发展的重要趋势和必然方向，它体现了社会民主的广泛性、真实性和社会主义制度的优越性。

2、有利于社会主义现代化建设。改革开放20多年来，我国农村改革的步伐日益加快、程度逐渐加深。农民日益成为生产经营力量的主体，农村的市场经济体制逐步完善，经济发展水平不断提高，农民的独立性与自主性也逐渐显现。在此基础上，农民逐渐参与早社会主义现代化建设中，成为了现代化建设和全面实现小康社会的主要生力军。农民参与基层民主决策、管理、监督与执行农村基层事务，有助于提升农民自身民主政治觉悟与素质，为现代化建设做出更大贡献，同时使得农民拥有自我实现的价值和需求，反过来促进了农村基层民主政治建设。所以，能否满足我国广大农民行使其民主权利的需要，直接关系到农村实行自我管理、自我教育、自我提升、自我服务为内容的村民自治是否顺利进行，关系到社会主义新农村的建设，关系到我国整个社会民主政治化的进程。

3、有助于促进社会主义新农村全面发展和完善。农村地区经济、政治

和文化的全面发展是整个国家全面发展的重要组成部分和主要内容。农村基层的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等自治内容的建立和完善，既是农村现代化建设的必要条件，也是建设社会主义新农村的基本途径和主要内容。

五、存在问题和原因分析

1、经济发展水平制约了民主建设化进程。我国尚处于社会主义初级阶

段，综合国力虽然有了一定的发展但并不十分强盛。而农村基层地区由于受到经济发展水平的制约，必然使民主建设相对落后，缺乏必备的设施和资金。

2、村务公开欠真实。25%的村村务管理混乱，既不让村民参与管理财务，也

不向村民公布财务收支情况。公开的是无关紧要的内容，村民想知道的和村干部不想公开的部分仍然不公开，随意性大，没有达到村务公开的目的。这些做法使村民对村委会和村干部失去了信心，挫伤了村民民主管理村级事务的热情。

3、文化素质较低。村民的文化思想素质总体上低于城市居民，这样就

使得、村民参与自治管理成为了杂合多种因素的群众表决。特别是国家免除农业税后，农民是集体意识、公共意识、社会意识和国家意识都有所削弱，集体利益与国家利益很少出现在他们的生活概念中。

4、农村基层党组织的议事和决策机制不完善，两委关系、乡村关系不

够顺畅。村委会选举是一个面向全部村民的开放式管理平台，各种资源汇集于此。但是农村基层党组织的议事和决策机制不完善，导致某些地去追求完全自由的“大民主”思想滋生。

5、少数当选者和党内人员素质不高。党员在群众中起带头模范作用，一些地区由于考核机制不完善而使得少数素质低的人员混入党内，造成了党在基层地区形象的打击。而村委会中更是鱼龙混杂，某些历史有疑问的人员进入领导班子，对农村基层民主政治建设造成了巨大损失。

六、解决的对策

1、做好农村党员和提高农村党员队伍素质工作。随着经济的发展和社

会的不断进步，在新时期、新形势下，充分发挥党员带头作用，切实做好农村发展党员和提高农村党员队伍素质工作，一方面有益于农村基层地区党员后备军的培养，另一方面可以促进党员先进带头作用的发挥。发展党员是我们党注入新鲜血液和活力的源头，做好农村发展党员工作，就可以在源头上提高党员准入的标准，从而确保农村党员素质水平。

2、不断完善农村基层党组织的议事和决策机制。按照集体领导、民主

集中、会议决定的原则，完善村级党组织的议事和决策机制，重大问题提交全体党员讨论决定，防止个别领导干部凌驾于组织之上“搞家长”、“制一堂言”。

3、实行公开化管理，公开化监督。在财务上实行透明制度，让村民参与财务管理，及时了解财政的收支状况。实行民主监督，让群众能参与进来，更好地监督工作。

4、通过培训提高村干部的法律意识和工作能力。针对大多数村干部仍然是连续任职、少数干部年龄偏大、文化偏低的现状，要通过县级党校教育阵地，对现有村干部普遍进行一次集中轮训，使他们能够坐下来系统地学习村民自治法律法规和涉及农村事务的其他有关法律法规，系统地学习村干部的业务知识，着力提高他们的法律意识和管理村级事务的能力，使他们能够在社会主义新农村建设中充分发挥领头雁作用，带领广大农民群众把社会主义新农村建设不断推向新高潮。

5、抓好领导班子的自身建设，努力提高党员干部的素质。努力提高自身的先进性和长造型，不断增强在人民群众中的号召力和影响力，不断提高自身领导水平和执政能力，这样才能成为广大人民群众支持和拥护的领导核心。因此，必须坚持自身建设与切实为群众办实事相结合的道路。

总之，苗圃场农村基层民主建设取得了良好效果，村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的思想意识逐步增强，基层民主建设的各项制度逐步走向完善，村民民主参与的积极性逐步提高，有力地推动了渠县农村各项事业的发展，虽然也存在一些问题，但只要采取恰当措施，农村基层民主建设必将取得更大成果。