顺德党政机构大部制改革概述

第一篇：顺德党政机构大部制改革概述

顺德党政机构大部制改革概述

作者：钟旭辉 来源：作者赐稿 来源日期：2010-3-19 本站发布时间：2010-3-19 15:54:07 阅读量：1209次

【摘 要】在中央政府和各省政府的大部制改革相继完成后，市、县级大部制改革成为新一轮行政体制改革的核心主题。顺德推进新一轮党政机构大部制改革，将41个党政群部门和垂直管理单位，以党政机构联动改革、合并“同类项”以产生“化学反应”的方式，精简为16个大部门，为全省全国的县级地区机构改革探路。

【关键词】大部门体制 机构改革 政府职能转变

党的十七大指出：行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。十七大报告提出大部制改革，是我国行政管理体制改革为适应市场经济发展而采取的新举措，为未来行政管理体制改革指明了方向。

2009年9月，《佛山市顺德区党政机构改革方案》公布。作为广东县域行政管理体制改革试点单位，顺德正式推进新一轮党政机构大部制改革，为全省全国的县级城市推进机构改革、建设服务型政府探索经验和提供示范。

一、顺德党政机构大部制改革基础

(一)良好的经济社会发展情况为机构改革提供物质基础。顺德位于珠江三角洲中部，面积约806平方公里，现为佛山市辖区，下辖10个镇(街道)，户籍人口119万，流动人口88万。顺德是国内著名的制造业基地和民营企业聚集区，是中国家电之都、燃气具之都、涂料之乡、厨师之乡，是全国第一批技术创新工

程示范区、科技进步示范区、专利先进区和全国科技工作先进区，承担了国家和省多项创新试点任务。顺德名牌培育和品牌创建硕果累累。目前拥有中国驰名商获得国家级行业协会评定的区域品牌17个。建成公共研发平台20个，企业工程技术中心117个，博士后工作站18个，3个国家级重点实验室。2009年，顺德经济实现稳定持续增长，预计实现地区生产总值1711.93亿元，工业总产值4289.39亿元，全社会固定资产投资342.60亿元，社会消费品零售总额473.49亿元，地方财政一般预算收入89.29亿元，年末城乡居民存款余额1321.66亿元，城市居民人均可支配收入28417元[1]。

(二)历次体制改革为机构改革提供体制保障。改革开放以来，顺德通过多次行政管理体制改革，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，提高了政府管理科学化、规范化、法制化程度，促进社会其他各项改革进程，构建了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，为顺德的经济社会发展和新一轮机构改革提供了坚实的体制机制保障。

顺德历次行政体制改革中的方法和措施给全国县级区域提供了不少经验。其中，1992年9月，顺德作为广东省综合改革试验市，开展了“以企业改革为中心的、配套的、综合的全面改革”试点，即“产权改革”。顺德的综合改革，特别是在行政体制改革方面迈出了较大的步伐，紧紧抓住政府职能转变这一核心，从改革产权制度入手，理顺政企关系，实现政企分开，政资分离，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。通过改革，顺德的党政机构由改革前的56个，减为29个;各部门的内设机构，精简了125个;改革前的在编人员为1200多人，改后减为890多人[2]。

1999年7月，广东省委省政府把顺德确定为广东率先基本实现社会主义现代化试点。同年8月，顺德全面推进镇级机构改革，规范了各镇党政群机构的设置和人员配备;2000年下半年，顺德对市属事业单位进行了以政事分开、企事分离、规范管理为目标的全面改革，初步建立起适应市场经济发展需要、符合事业单位自身发展规律的管理体制和自我约束机制，促进了事业单位的发展;2001年，顺德实施规范两级党政机构设置，使市级党委机关精简为5个，政府设置工作部门20个，镇级设置综合性办公室8个;两级机关行政编制总体精简17.5%[3]。

二、顺德党政机构大部制改革措施

2008年11月，广东省委赋予顺德行政体制改革的试点任务。2009年8月，广东省委、省政府批复，同意顺德继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作，同意在维持顺德目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德行使地级市管理权限。9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》得到了广东省委、省政府批准，顺德新一轮党政机构大部制改革工作正式启动。

(一)优化整合组织机构。本次党政机构改革在原有大部制基础上，进一步加大对职能相近机构的整合力度，在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域实行综合设置，形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

改革后，顺德区的党政机构由原来的41个精简到16个，包括纪律检查委员会机关和党委工作部门5个、政府工作部门10个。其中：党委机构设置纪律检查委员会机关，以及区委办公室、区委组织部、区委宣传部、区政法委员会和区委社会工作部等5个党委工作部门;除区教育局外，新组建了发展规划和统计局、经济促进局、公安局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、卫生和人口计划生育局、市场安全监管局和环境运输和城市管理局等9个政府机构。

新设立的16个大部门在部门领导职数的配备上，原则上按部门的行政编制(含政法专项和执法专项编制)核定领导职数。对于职能调整较大的部门，结合科室设置情况综合考虑，副职一般配2到4名，最多不超过5名。16个部门统一规范设置局务委员，局务委员职数以副职职数为基数，按1比1.5的比例核定。总工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织按章程运作，其机关由区财政供给的领导职数单独计算。

(二)精简决策和管理层次。创新干部管理制度，减少行政层次，缩短决策和管理链条，切实提高党政工作部门的执行力。改革后，党政机构主要负责人分别由区委常委、区政府副区长和政务委

署办公，如区委办公室与区政府办公室合署办公、区纪律检查委员会机关与区政府监察和审计局合署办公等，有效地推动了党政机构联动，形成了职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

(三)大力调整垂直管理体制。在这次改革中，许多垂直管理的部门调整为区政府管理。省垂直管理机构中，佛山市顺德区食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督管理局整合相关职责划入区市场安全监管局;佛山市顺德区地方税务局整合入区财税局。市垂直管理机构中，佛山市规划局顺德分局整合入区发展规划和统计局;佛山市公安局顺德分局更名为顺德区公安局;佛山市社会保障基金管理局顺德分局更名为顺德区社会保险基金管理局，由区人力资源和社会保障局归口联系;佛山市国土资源局顺德分局整合入区国土城建和水利局。通过对垂直管理部门调整为区政府管理，有利于解决目前行政管理条块分割的问题，使政府职能更为完整，从而可以避免出现地方政府被架空、职能被弱化的情况，避免垂直管理机构可能忽视当地发展实际、加剧“政出多门、部门打架”等现象，并且能够进一步加强地方政府对垂直管理机构的监督。

(四)创新决策、执行、监督体制。按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立民主科学的区党政决策机制。区全局性重大决策集中由区联席会议行使，区发展规划和统计局、决策咨询及政策研究室负责全区经济社会发展重大规划和政策的研究与制定、咨询意见、反映民意，辅助联席会议决策。区联席会议的决策由各大部门集中统一执行，并将执行权尽可能依法委托镇政府(街道办事处)以及其他社会组织行使。区纪委(政务监察和审计局)负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律和绩效监督，强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导为重点对象的问责制度。通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，建立起党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

(五)深化领导体制改革，实现决策扁平化。在延续和发展“一个决策中心(区联席会议)，四位一体(党委、人大、政府、政协)”的领导体制的基础上，创新政府决策管理体制，增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。实行部门首长负责制，区委常委、副区长、政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉，做到有职、有权、有责。联席会议的决策一步到位，直接由16个大部门落实执行，形成“区联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，减少原来副区长(区委常委)分管和区委区政府秘书长协调两个环节，缩短了管理链条，减少了行政层次，提高了决策和执行的效率效能。

四、顺德党政机构改革实施情况

(一)充分调研论证，科学制定方案。2008年11月，被确定为广东省行政管理体制改革先行先试地区之一后，顺德深化行政管理体制改革工作正式提上议事日程。顺德区委成立由区委书记任领导组长的深化行政管理体制改革领导小组和有关工作小组，根据上级关于深化行政管理体制改革文件的精神，依托1992年顺德机构改革打下的良好基础，总结顺德历次党政机构改革的成功经验，结合顺德发展面临的形势和突出问题，组织专人研究深化行政管理体制改革尤其是机构改革方案;与有关专家一起赴香港、新加坡以及北京、上海、深圳、东莞、中山等地学习考察，借鉴香港、新加坡、深圳等先进地区行政管理的经验;在中编办和省编办的直接指导和参与下，几经修改和完善，通过充分论证，制订了既切合实际又具有开创性的党政机构改革方案。

(二)组织实施迅速，运作有条不紊。顺德机构改革力度大，组织实施速度快。2009年9月14日，顺德党政机构改革方案通过省委、省政府审批;9月15日上午，顺德召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，通报改革方案;当晚，区长召开会议向27个职能局行政首长介绍方案;16日上午召开干部动员大会，由省编制办相关负责人宣布方案;下午，顺德区人大按照相关法规免除22名正局长，并且审议通过任命16个大部负责人和副职人员名单;21日，新组建的16个大部门开始正式运转，各单位一边保持日常运作，一边进行重新组合：组建新科室、重新组合人员、搬迁办公场地、交接业务等，一切运作都在有条不紊地进行，群众办事并未受影响;11月2日，顺德新成立的16大党政部门正式对外运作。

(三)合并“同类项”，立即产生“化学反应”。顺德将41个党政机构及群团组织，以党政机构联动改革、合并“同类项”，精简为16个大部门，立即产生“化学反应”，有效地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，达到提高行政效率，降低行政成本的目标。在纵向管理上，区党政副职兼任大部门首长，压缩了管理层级，区委区政府的决策一步到位由部门落实，实现领导分工专业化、决策执行扁平化。以采购甲型流感疫苗为例，在机构改革前，要经过区卫生局、区府办、副秘书长、分管副区长和区长的审批，决策层次太多，整个审批手续至少需时2周;改革后，副区长就是大部门首长，在局长办公会议上就可以决定，而且减少了秘书长协调、主管副区长审核的环节，文件一来一往只用不到3天时间就可以办好审批手续，大大提高了行政效率。在横向管理上，一件事情基本由一个部门管，分工清晰，效率提高，问责更容易。例如市场安全监管局，该局整合了原来8个部门的38项审批业务，并且将服务窗口集中在区行政服务中心办公，实行 “一个窗口对外，内部分流处理” 的综合受理模式，为企业、市民提供一站式服务，以前要花上一两天跑卫生、工商、农业以及质量监督等多个地方才能办好的审批业务，现在只需要到同一个地方跑一趟就能办好，大大减少市民往来次数，让市民和企业享受到最快捷方便的服务。此外，食品安全监管由过去的五六个部门齐抓共管到现在主要由市场安全监管局管理，减少了扯皮，有问题则直接问责该局，更有利于落实“问责制”和建设责任政府。

(四)人员不减，待遇不降。顺德党政机构大部制改革在人员调整上按照“人员不降级、编制不突破”为原则进行，在不突破广东省核定的各类编制的情况下，采取多种措施来确保队伍的平稳过渡，保证公务员“人员不减，待遇不降”。通过制定干部职务安排配套方案，大部门副职实行高配，设立局务委员职务，提拔一批能力强、素质高的干部，确保干部特别是领导干部思想稳定，队伍不乱。采用“人随事走”策略，按照职能划分将科室整体平移，编制和公务员数量基本保持不变。以实现政府职能转型，加快政府职能转变、创新运行机制为核心，统筹安排各部门内设机构，有增有减，优化有关部门间和部门内部的人员编制配备，充实政策研究、决策咨询、公共服务、纪检监察等机构力量，形成更合理的人力资源结构。通过对部分领导干部退出现职、办理提前退休等措施，优化了干部队伍的年龄结构。

顺德党政机构大部制改革从方案公布实施至今，也存在一定的问题有待进一步解决。一是顺德刚被赋予行使地级市管理权限后马上进行机构改革，行使地级市的管理权限又不包括党委、纪检等事务，使各大部门都有一定职能要分别与省、市的有关部门对接，而且这次改革是按职能合并，从而出现顺德多个部门对上级一个部门的情况，沟通衔接工作有待进一步完善。二是大部制意味着权力的集中，对其权力运行进行监督的必要性和难度均同比上升。顺德区纪委(政务监察和审计局)把纪检、监察、审计、信访职能集中由行使，并且向各局派驻纪检组，负责对各大部门的工作进行纪律和绩效监督，全国属首次。但监督与决策、执行委实是在同一口锅里吃饭的兄弟关系，不可能具有超脱性[6]。因此，在强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督等方面应尽快出台具体实施程序和运行机制，以保证大部门得到全面、有效的监督。三是部分垂直管理部门调整为区政府

第二篇：顺德大部制改革方案

顺德大部制改革方案

将原有的41个党政部门大刀阔斧砍为16个，精简幅度接近2/3。而仅有的10个区政府

工作部门，有7个局长由常委或副区长兼任。顺德区此次精简机构的另一个亮点，就是最多“1正5副”制机构职能调整的具体情况如下：

调整后党委机构（6个）

● 区纪律检查委员会机关

组建区政务监察和审计局，与区纪律检查委员会机关合署办公。将区监察局、审计局的职责整合划入区政务监察和审计局。不再保留区监察局、审计局。区信访局并入政务监察和审计局，在区政务监察和审计局内设机构挂牌。

● 区委办公室

区政府办公室与区委办公室合署办公，挂区决策咨询和政策研究室牌子。

● 区委组织部

区机构编制委员会办公室与区委组织部合署办公。将区人事局机关和事业单位人事管理的职责划入区委组织部（区机构编制委员会办公室）。

● 区委宣传部

组建区文体旅游局，与区委宣传部合署办公。将区文体广电新闻出版局（版权局）除文体许可及文化综合执法以外的职责、旅游局除旅游市场监管以外的职责划入区委宣传部（区文体旅游局）。不再保留区文体广电新闻出版局（版权局）、旅游局。

● 区委政法委员会

区司法局与区委政法委员会合署办公。

● 区委社会工作部

组建区民政宗教和外事侨务局，与区委社会工作部合署办公，挂区港澳台工作办公室牌子。将区委统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商业联合会机关的职责，区残疾人联合会机关除残疾人就业培训以外的职责，区农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部（区民政宗教和外事侨务局）。不再保留区委农村工作部、统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局。工青妇等群团组织归口区委社会工作部，按各自章程运作。调整后政府机构（10个）

● 区发展规划和统计局

佛山市规划局顺德分局由市垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市规划局顺德分局、区发展和改革局（物价局）、统计局的职责，经济贸易局产业发展规划的职责、佛山市国土资源局顺德分局土地利用总体规划的职责，区环境保护局生态保护规划的职责，整合划入发展规划和统计局。不再保留区发展和改革局、统计局、佛山市规划局顺德分局。区物价局在发展规划和统计局内设机构挂牌。

● 区经济促进局

将区经济贸易局（对外经济贸易合作局）、科学技术局（知识产权局、信息产业局）、农业局（畜牧兽技术局（知识产权局、信息产业局）、农业局（畜牧兽医局）。

● 区教育局

进一步优化整合教育资源，做大做强教育事业。

● 区公安局

佛山市公安局顺德分局由垂直管理调整为顺德区政府管理，更名为佛山市顺德区公安局。

● 区财税局

佛山市顺德区地方税务局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将区财政局、佛山市顺德区地方税务局的职责整合划入区财税局。不再保留区财政局、佛山市顺德区地方税务局。区财税局地税业务工作由省地方税务局直接领导。区财税局代表区政府联系佛山市顺德区国家税务局，区公有资产管理办公室由区财税局归口联系。

● 区人力资源和社会保障局

将区劳动和社会保障局的职责、人事局除机关和事业单位人事管理以外的职责、民政局的社会救济和社会福利的职责、卫生局农村合作医疗管理的职责、总工会劳动竞赛的职责、残疾人联合会残疾人就业培训的职责，整合划入区人力资源和社会保障局。市社会保险基金管理局顺德分局由垂直管理调整为顺德区政府管理，更名为佛山市顺德区社会保险基金管理局，由区人力资源和社会保障局归口联系。不再保留区人事局、劳动和社会保障局。

● 区国土城建和水利局

佛山市国土资源局顺德分局由市垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市国土资源局顺德分局、区建设局（房产管理局）、水利局的职责，区交通局（港航管理局）的建设职责，整合划入区国土城建和水利局。不再保留佛山市国土资源局顺德分局、区建设局（房产管理局）、水利局。

● 区卫生和人口计划生育局

佛山市顺德区食品药品监督管理局由省垂直管理调整为顺德区政府管理。将区卫生局、人口和计划生育局的职责，以及佛山市顺德区食品药品监督管理局除食品安全协调以外的职责，整合划入区卫生和人口计划生育局。不再保留区卫生局、人口和计划生育局。

● 区市场安全监管局

佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市顺德区工商

行政管理局、质量技术监督局、区安全生产监督管理局的职责，佛山市顺德区食品药品监督管理局的食品安全协调的职责，区卫生局的食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管职责，区文体广电新闻出版局（版权局）的文体许可及文化综合执法职责，区农业局的农业市场管理职责，区经济贸易局（旅游局）的旅游市场监管、生猪屠宰管理职责，整合划入市场安全监管局。不再保留佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、区安全生产监督管理局。

● 区环境运输和城市管理局

将区环境保护局、城市管理行政执法局的职责，区交通局（港航管理局）除交通建设以外的职责，区建设局的公用事业管理职责，整合划入区环境运输和城市管理局。不再保留区环境保护局、交通局（港航管理局）、城市管理行政执法局。佛山市顺德区气象局由垂直管理调整为顺德区政府管理，归口区环境运输和城市管理局联系，挂区地震办公室牌子。

第三篇：浅谈大部制改革

浅谈大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所谓“大部制”改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中,由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。“大部制改革”最早起源于西方，但是历数我国近代维新的各项举措，不难发现中国在“西学东渐、洋为中用”的过程中，也曾对大部制有过试验。然而由于改革过于急切，机构改革缺少事前筹划和事后补救，缺乏对裁撤官员的安置方案。改革的效果如何还不能确定。

在国外，“大部制改革”也是近几十年来进行的一系列的长期的摸索、探索的过程，比较成功的是日本、英国、美国、法国、德国，他们的内阁核心部门的数量一般都不超过20个，比如说美国是15个，法国15个，德国14个。“大部制”实行顺畅的这些国家都有共同的特点，那就是市场经济比较完善、发达，同时政府的主要职能基本覆盖到了社会各领域，但政府不是什么都管，主要负责经济调节。市场监管，社会管理和公共服务，所以核心机构数量相应较少。从国外几十年的改革成果不难看出，“大部制改革”绝不是简单的部门相加，关键是要出台行政组织法确定好每一部门的职责权限，并且尽可能使其职责权限相互不发生冲突，这样以来，不管大部门体制的运行有多复杂，它还是可以顺利地履行好政府的职责。然后，随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调的机制逐渐在每一级政府内部和每一个大部门内部形成，不仅能使行政管理告别过去的职能交叉、政出多门、多头管理所带来的扯皮多、效率低、成本高等问题，而且使管理水平不断向科学、民主、法治的目标迈进。

从1982年到2003年我国先后进行了五次机构改革，五次行政管理体制改革取得了重大进展：一是政府机构数量有所减少。就国务院组成部门而言，1982年改革之前最多的时候为100个，现在已优化到了28个。二是机构设置趋于合理。现有的政府部门大多都是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并;政府职能发生转变，已将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务明确为政府主要职能。但是从实际的运行状况来看，国务院部门之间仍然存在严重的职能重叠和交叉，经常在具体事务上形成“多龙治水水难治”的局面。部门数量冗杂，一些小事务都要涉及到部际交涉，多头管理的弊端表现明显。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议，2008年2月25日至27日在北京举行，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,会议提出要贯彻党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。并于2008年3月设置了“大部制改革”的初步试点，构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”的格局，虽然从数量上看国务院组成部门设置仍为27个(比第五次机构改革只减少了1个)，但实际已经坚定了“大部制改革”的方向，构筑了改革的雏形。而这次改革显然则是要通过“大部制改革”这一制度示范，使政府机构和职能调整开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变，由权力型政府定位向服务型政府定位转变。

大部制改革的具体内容：

（一）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

（二）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

（三）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

（四）组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

（五）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

（六）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

（七）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

（八）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

大部制改革目标：此次大部制改革包含两个目标：一个是理顺部门职责关系，通过大部制解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题；一个是为改善民生而重点加强和整合社会管理和公共服务部门。即创建服务型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政体制改革的必然要求

为什么要进行大部制改革？从最直观的原因看，是目前政府机构设置已经不能满足经济社会发展的需要，用一句老话说，就是“政府管了不该管的事，该管的事没管好”；从深层次原因看，是在我国逐步进入市场经济国家行列、进行经济社会政治文化全方位改革对行政体制改革的必然要求。在改革开放30 年的历史进程中，我国的行政体制改革取得了一些成就。但是，客观地说，过去的改革仅仅停留在单纯的机构精简、组合上，事实证明这种改革很不彻底，带来了很多问题。从目前的实际情况来看，主要存在以下三个问题：一是政府管理普遍存在着政治、经济职能过强而社会职能较弱的现象，特别是机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突仍然比较明显地存在着。比如，在农业管理方面，从中央来看涉及国务院14 个部（委或局）；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门和单位职能交叉。这种由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强了管理，实际上是减轻了部门应承担的责任，增加了行政成本，也大大淡化了政府应有的公共服务和宏观管理职能。二是在现行管理体制中，政府职能的越位与缺位并存。比如，遇到有利可图的事项，一些政府部门就可能趋之若鹜，制造寻租和创租的机会，造成政府职能的越位；而对于那些关乎国家和人民的重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项则消极对待，造成政府职能的缺位。越位与缺位是“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的直接表现。三是我国过去长期实行的传统行政管理体制及其改革的滞后，使各级政府的机构设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”痕迹。其根源就在于政府部门有权无责。权力没有制约，责任无从追究。分析我国行政管理体制所存在的问题，其根源在于缺乏公共行政。从理论上讲，传统的行政管理体制实行的是部门行政，它是在计划经济体制下提出来的。而现在是社会主义市场经济，市场要求政府实行公共行政。公共行政是一个非常重要的概念，是市场经济体制下行政管理的现实选择，和部门行政相比，是一种全新的模式。简单来说，它的主要特征如下：公共性，强调政府的主要职能是管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务；公正性，强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，因此必须维护社会的公平正义；服务性，强调政府管理社会公共事务的主要方式是为公民和“顾客”提供良好的服务。这种公共行政包括公共管理职能、公共权力运行、公共组织体系、公共财政体制、公共治理结构及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择

众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。除此之外，从我国政府组织功能看,还存在以下问题, 而这些问题正构成了大部制改革的重要原因:(1)政府职能不够清晰, 缺乏平衡性关于政府职能覆盖的范围。联合国制定了一个具有普适性价值的政府职能标准, 包括十个领域: 一为一般性公共服务； 二为国防；三为秩序与社会安全；四为经济职能； 五为环境保护；六为教育； 七为卫生； 八为娱乐、文化与宗教；九为住房与社区； 十为社会保护。我国国务院原有28个部委, 连同直属局和直属机构共66个部门,计80多项职能, 按照以上标准来衡量, 我国机构设置过多过细、管理幅度不适当、管理对象与事物重叠, 而这又导致了政出多门又推诿扯皮、协调困难等复杂问题。同时, 我国政府职能之间并不均衡, 政治、经济职能过强, 而社会管理、公共服务的职能则相对较弱, 这就出现了越位、缺位、错位 现象。(2)问责困难。组织结构之于组织责任有着重要影响, 结构是组织中相对稳定的、可以观察得到的责任分配和划分由组织决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个人可以分别致力追求的部分。组织结构是责任分配与划分的载体, 通过这种责任划分, 组织责任则更为明确、具体。相反,如果责任划分不清, 就无法完成一些重要的任务职责与活动也可能发生重叠,造成冲突、浪费精力并产生非故意的冗员。在我国目前的行政体制下, 多个部门机构之间在职责上存在交叉, 这导致同一任务承载着多个部门机构的多重管理, 表面上看似乎是加强了管理力度, 但实际上造成了部门之间对责任的推诿与扯皮。建构问责制政府必须对公共组织的结构进行重构, 实行职能有机统一、机构高度整合、责任划分明确的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上两个原因, 降低了行政效率, 还提高了行政成本。因此, 必须转变以往政府机构改革重机构、轻功能的做法, 探索机构整合与职能转变有机统一的大部门体制, 从而提高行政效率、降低行政成本。我国目前的政府机构,设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处, 但同时也产生了协调与控制问题, 不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益, 结果只能是局部最优化, 即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了, 绩效受到影响。这个问题困扰着政府。官僚制必定会伴随着这样一种危险: 由于专注于行政问题而忽视了组织的行政目标。

三、改革的具体方法

（一）行政体制方面的具体措施

改革开放30 年来，我国初步建立了社会主义市场经济体制，我国社会也进入一个新的转型时期。以大部制为重点的行政体制改革，是一个改革的策略选择，与以前历次机构改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政体制改革的一个方面，其所涉及到的各种复杂问题，只有根据行政管理体制改革的总体要求，才能得到解决。可以说，大部制改革需要行政体制改革的整体推动。因而，当前要从推行大部制着眼，系统推进行政体制改革，最终建立符合服务型政府、责任政府和法治政府要求的政府部门体制。首先，要解决大部门的协调机制问题。一直以来，我国中央和地方实行条块结合的管理模式，即地方分级行政，中央对口管理；机构设置呈“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门常常“依法扯皮”，导致行政效率降低，最后无人承担责任。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务，重点解决地区间交叉的公共事务。从这个角度来说，大部制在纵向分权的问题上，找到了高端的起点，即中央政府与地方政府如何使纵向的分权问题得以制度化。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力，这是中央政府和地方政府职能方面的分工。将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任，应该说切中了问题的关键所在。具体来说，一要理顺中央政府与地方政府的管理权限，权责的划分应该以公共服务为导向，建立事权与财力划分相匹配的关系。二要在此基础上，确实推动以公共财政体制为重点的中央政府、地方政府关系的重建，使中央政府和地方政府的财政关系与其事权的划分相适应。三要在事权明确、财力配备相适应的情况下，建立严格的财政制度。现在的财政结构是中央政府最宽裕，省级政府持平，基层政府主要靠转移支付。比如各地政府（包括一些属于地方的中央单位等）到京跑项目的问题，其原因就是在预算体制上，包括在财政转移支付上不公平、不透明。要通过大部制改革，改变现行的转移支付制度，从而避免这个弊端。从地方政府来讲，需要积极配合中央政府作出相应的体制改革，更好地去使用这个权力。其次，要解决行政区划层级过多的问题。在大部制下，管理幅度变大，原有的过多的行政区划层级显得管理链条太长，需要平衡管理幅度与管理层级之间的关系。从世界范围来看，主要发达国家或规模较大国家的地方行政区划层级大多为二三级；我国宪法规定行政区划层级也只有三级，省(直辖市、自治区)县(市区)乡(镇)，主体结构就是省管县。但是，由于我国政府的管理幅度偏大，过去因交通、通信等相对落后，一些县区人口规模大，实行了地管县、市管县的体制，地方行政区划层级变成了四级。行政层级过多，管理链条过长，政策层层过滤，形成“漏斗效应”，中央政府的政策越到基层越是变形走样。而改革开放以来的五次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，没有从纵向减少政府的层级设置。目前，我国“地区”一级建制逐渐演变成了实体型政府，工作重心转向城市建设与市政管理；而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”；乡镇政府又长期处于责任大、权力小、效率低的被动施政状态；村民自治也一直受到了地方行政权力的制约、且缺乏必要的经费保障，结果造成了农村地区“权力真空”的局因此，解决大部门体制下的行政区划层级问题，应按“弱地、强县、精乡、实村”的整体思路进行改革，即弱化地区功能，强化县级政府功能，精简乡镇政府机构和人员，充实村民自治必要的经费供给，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制和农村公共财政制度，不断提高社会管理和服务水平。现在一些省份进行的省管县和“扩权强县”的试点，就是为了改变这一局面所作出的努力。再次，解决政府权力结构和运行机制问题。我国传统的政府权力配置，实际上是以执行政策为核心的结构。随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调机制的逐渐形成，政府管理开始步入科学化、民主化和法治化轨道。党的十七大报告提到大部制改革时，提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，并在此基础上建立权力机构和运行机制。这种制约从行政体制角度看，是在行政权内部进行决策、执行、监督三权的分离。在运行机制方面，有两种模式可供选择：一是在部与部之间，让不同的部门分别行使决策权、执行权和监督权；二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，让不同的机构分别行使决策权、执行权和监督权。从外部角度看，是把决策权交给国家权力部门，行政权留给政府权力部门，监督权留给司法部门。这样，不论从哪种角度看，都体现了决策权、执行权、监督权相对分离的改革思路。当然对大部制的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是来自外部特别是人大、司法、公众、媒体等的监督。如何发挥这方面的作用，将对大部制改革构成很大的挑战。

（二）行政组织方面的具体措施

最高管理层既要保持组织和环境的结合性,又要管理组织内部各组成部分的相互依赖性。1.保持组织与环境之间的结合性,不仅要进行一定的职能合并, 还要根据环境变化转变政府职能, 甚至要下放一些权力, 使之与环境保持密切的联系和及时的沟通。鉴于中国的情况, 有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场, 而不是把这些权力在部门之间做横向转移。政府同时加强社会保障的功能, 而不是推给社会和企业。2.保持组织内部各组成部分之间的相互依赖性, 就要分别做好部内和部际之间的协调。(1)部内协调大部制的扩展性界定必然带来组织要素成分的增加, 多成分组织不可避免地面临平衡其不同成分的能力的问题。根据贝尔与特莱斯的研究结论, 组织规模的增大将导致工作分工的增加, 而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性。公共组织的规模越大, 其结构上的复杂性就可能越大。大部制改革之后的部门机构, 其内部组成部门、规章制度、人员编制等多个方面会更趋复杂, 其等级层次、劳动分工会更多, 因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。大部制涵容多种相互联系的职能要素, 大部门内存在着目标、时间表和内部工作氛围等方面有许多差别的分支机构。根据詹姆斯·汤普森的研究, 组织部分之间的相互依赖有三种, 即集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。这三种依赖形式分别对应着三种不同的协作模式,即基于标准化的协作模式、基于计划的协作模式、基于相互调整的协作模式。而且, 三种相互依赖模式的偶然性程度是递增的, 这导致协作难度也呈上升趋势。根据汤普森的这一理论, 大部制内各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖, 因此, 在大部内部各组成部门之间的协调上, 必须注重规章制度的标准化、工作计划的弹性程度以及部门相互之间的信息传递与级别沟通, 并十分注重协作成本的最小化, 从而提高部内协作的内在一致性。(2)部际协调每一个组织都是一个系统, 其内部有几个不同的分系统组成, 但是它又都处于一个更大的系统中。环境为组织提供资源投入, 并利用其产出。环境作为一个超级系统对组织本身、组织内部各要素有着不同的影响, 而且还对组织之间的关系有着深刻的影响。汤普森认为, 组织总是内嵌在一个更大的行动系统中, 其某些构成部分必然会与一些并不从属于本组织的组织存在相互依赖, 而这些组织不受制于本组织。这样, 组织的边界扩展部门面临的关键问题就不是对可控制范围的变量的协作, 而是如何对于那些组织无法控制的约束条件和偶然事件即经济学家所谓的外生变量作出调整。对于大部制而言, 这里的外生变量存在两种可能形态, 一种可能是外生变量本身即是大部制中一个部门除外的其它部门;另一种可能是部际之间共同面临的环境条件与事件构成了外生变量。前一种外生变量需要直接性的部门协调, 以协调矛盾、解决部门之间的冲突;而后一种外生变量需要的则是通过部际之间的共同协作来共同应对环境提出的挑战与环境危机, 说到底, 这本质上还是一种高强度的部际协调。大部制改革要注重构建部际之间的协调配合机制, 有必要通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务, 也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调, 以应对环境提出的挑战。

四、大部制改革的评价

（一）大部制改革的积极作用

大部门体制要求把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续，规范公共权力运行；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

大部制改革是深化行政管理体制改革的重要环节。大部制改革预示行政体制改革新路径。未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。实行大部门的设置，有利于优化政府组织结构、提高行政效能，进一步转变政府职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解决制约经济发展的体制性问题，将为我国经济的长远发展提供更加完善的体制保证。

（二）大部制的不足及改进措施

不论什么样的组织，只有组织中的个人职责明确，并得到公平的奖惩时，组织才能良好地运转，大部制也不例外。大部制要防止在职能更宽泛的情况下，职责反而更不明确的状况。大部制还造就了权力更大的部门，对权力的制约更加迫切。组织与环境是互动的，管理者可以创造、形成并管理组织的生存环境。组织并非被动地接受环境的制约，有可能采取对社会环境进行管制或改造的方式来维护或固化自己的利益, 这会严重影响行政效率的提高和行政目标的实现。大部制可以抑制政府职能交叉、令出多门、相互扯皮的现象，但其本身并不能解决 权力部门化、部门利益化、利益集团化的现象，不能根本保证执政为民的行政目标。

解决措施：

第一, 为了和环境密切联系，大部制改革过程中，要合并职能和转变职能同步进行，并下放一些管理权力。鉴于中国的情况，大部制改革不只是把职能权力在部门之间做横向转移，有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场, 而政府要加强社会保障等功能，而不是推给社会和企业。

第二, 为解决大部制下部门的协调问题，在大部内部各组成部门之间的协调上，注重规章制度的标准化、部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，提高部内协作的内在一致性。同时注重构建部际之间的协调配合机制，可以通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务，也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调，以应对环境提出的挑战。

第三, 为了有效制约已经大大扩展的权力，按照 决策、执行、监督!相互协调、相互监督的原则，重塑政府权力结构和具体的运行机制。在大部制内，一方面功能要分化，一方面要使不同的机构分别承担决策、执行、监督的职权, 做到分工明确, 又相互监督。为防止行政部门偏离公共服务目标，在实行行政结构大部制改革的同时，实行相应的政治体制改革，加强对公权力的监督，尤其是外部监督。外部监督不仅仅促进行政效率的提高，更重要的是保证公共行政的服务目标的公民取向。这就要求行政组织广泛接受立法、司法和社会的监督，在大部制组织结构的改革的同时，实行行政运行机制，乃至于政治体制改革，只有这样，大部制改革才能实现预期目标。

第四篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革

职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

推行大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2.有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。

推行大部制改革的原则

1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。

二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。

2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。

3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题

1.决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。

在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。

2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

3.推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

4.与其他改革相配套问题

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5.加强对大部制改革的理论研究

我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[1]

第五篇：大部制改革

大部制改革之我见

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一、发达国家和地区的大部制改革之经验

从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。

二、我国大部制改革是历史之必要

经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。

三、中国大部制改革的历史

改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。

四、铁道部改革之未来展望

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。

我国实行大部制改革初衷在于顺利完成政府职能的转变，构建服务型的政府，使“为人民服务”不落为空口号，这是党执政先进性的表现。但是在改革过程中牵涉到的民生问题不能轻视，权力集中后能否真正照顾到细微处的民生质量才是大部制改革的验金石。