第一篇：二里乡在探索和发现基层政府治理现代化的实践素描
二里乡在探索和发现基层政府治理现代化的实践素描
新一届国家领导人总书记2014年3月10日到贵州调研，指出贵州经济社会的全面发展要围绕“坚守发展和生态两条底线，保住了绿水青山，才会有金山银山”。习水县委书记周舟到二里访贫解忧，指出二里发展的具体要求，要以将二里打造成东南片区的中心乡镇为奋斗目标。然而怎么才能打造成中心乡镇，既要有硬件真本事的量身打造，也要有软件工作思路的升华，不能随大流，如果发展思路和兄弟乡镇一样，以二里现有的基础设施和地理位置，那就成不了“唯一”，无法在全面深化改革的号角中崭露头脚。
2014年2月以来，整个绿洲红城自上而下吹响了党的群众路线教育实践活动的主旋律。二里乡党委按照习水县委政府的统一要求和部署，开展了以“解放思想找差距，转变作风抓落实”为主题的实践活动，通过学习教育，解放思想，固本培元，本着规定动作不走样，自选动作有特色的要求，结合二里乡实际情况，以县委政府的要求为顶端设计，以自己独有的一套思路来指引二里乡攻坚克难，砥砺前行，唱出具有二里特色的最强音。
以“五四工作法”为引领二里乡攻坚克难、迎难而上的总抓手，以“微二里”微信公众平台为乡党委零距离服务群 1
众、推行微信政务公开、切实打通联系和服务群众最后一公里的主要载体，以大部制改革“一厅一办四中心”试点作为政府由“管理员”向“服务员”转变、提高行政效率、激活党员干部干事创业激情的载体。
五四工作法：顾名思义，五个一，四驱推动。
一面血红色党旗：基层党组织。以中共二里乡委员会为一级网格，机关五支部、七个村党支部为二级网格，党小组作为三级网格。
一个目标：对社会群体：强镇、富民、奔小康；对县委政府：打造成东南片区中心乡镇。
一条大道：群众路线。深入开展党的群众路线教育实践活动，转变工作作风，以实际的成效取信于民，凝聚广大人民群众，破解阻碍二里乡经济全面发展的难题。
一种燃料：弘扬社会主义核心价值观。以习水县委“两民行动”和“积德榜”的扎实开展，引领民风教育，推选二里乡道德模范之星，形成乡间明星效益，激发最广大的人民群众讲奉献以先进为镜，构筑精神高地。
一批乘客：全乡2.4万人民群众。
四驱推动：整合资源做加法、办事程序做减法、农民增收做乘法、化解矛盾做除法。
载着一批乘客，朝着一个目标，挂着一面旗帜，用一种燃料，四驱推动，奔驰在一条大道上。
微二里----推行微信政务公开
微二里实现的功能： 微报道----最新动态掌中晓
该板块主要是每天更新时事政治，将最新动态晒在该模块上，让群众足不出户就能了市政、知天下，只需要动动手，就能了解到今日习水、今日二里的最新动态。
微关注----凝聚正能量，弘扬社会主义核心价值观 该板块主要是晒好人好事，结合习水县民风引领行动和积德榜活动的扎实开展，将群众评选出来的好人之星晒出去，形成“乡间明星效应”，引导群众以上榜人物为标准和风向标，构筑精神高地，争比赶超做第一，弘扬社会主义核心价值观。
微天气----预报提前知，安排早打算
该板块主要实现的功能是将天气预报每日定时发给每个关注终端，让群众能提前知晓未来天气的好坏，提前打算，提前做好安排。
微公开----政务网上晒，情况心里明
该板块主要是每天定时将相关的惠农涉农强农政策晒出去，让终端用户能第一时间了解到相关的优惠政策，同时试行政务公开，将享受低保名单及发放情况、危房改造名单、民政救助名单、办理一孩生育证所需材料、两户家庭救助慰
问金......发布给微信移动终端，让群众足不出户就能查询到相关信息，办理相关证件所需材料提前准备好，逐渐实行透明政府的创建。
微互动----沟通交流，干群“微友”筑和谐。要实现的功能是与群众互动，零距离地与神经末梢的客体沟通交流，收集和处理一线群众反映的问题、诉求，意见和建议，回应群众的殷切期盼，受理信访、报警、举报事项，办事预约处理，所需材料一次性告知，了解群众真实的呼声......通过这个模块，与群众在线沟通和互动，及时了解群众所思、所想、所盼，建立互动台账，确保群众反应的问题个个有回应、难事件件有着落。党和群众是微信上面的好友，党同人民的关系又逐渐恢复到了鱼水关系，政府的角色由管理员向服务员转变。
大部制改革，一厅一办四中心
一厅：即政务大厅的开展，职能部分入驻，工作人员“坐台”，达到“群众只进一扇门，办完所有事”的效果，寓服务于管理中。
一办：党政综合办公室。分为两个科室，一个是办公室，对接具体业务。一个是综合办公室，由纪检委员、组织委员、宣传委员组成。纪检委员负责作风效能督察，对领导交办事项进行跟踪督查抓落实。组织委员负责全乡组织、人事、工
资。宣传委员负责全乡宣传工作，进行政务新闻报道，提炼党建最新工作法，宣传报道二里最新动态。
四中心：民生建设服务中心
民情协调服务中心
民事办理服务中心
民经开发服务中心
一厅一办四中心：对上镜头不换，公章不换，对下精简部门，提高行政效率。由一名副科级领导担任每间办公室主任，办公室内部的人事变动由办公室主任自己协调，推行干部交流试岗，激活党员干部干事创业一江春水常态。
取得的成效：
一、有效解决了干群信仰危机。目标引领方向，梦想昭示未来。按照习水县委政府的主战略、主基调不变，结合二里实情，梳理出“五四工作法”，对二里的发展有了科学的地位，提出了二里乡在十三五时期要实现的目标和任务，以整合资源做加法、办事程序做减法、农民增收做乘法、化解矛盾做除法作为群众鼓腰包、受益的主要抓手，以抓习水县民风引领行动落地生根，推动“积德榜”的扎实开展，作为当前凝心聚力的重要载体，党群、干群对二里乡的发展有了具体的方向，在脚踏实地的同时，对于星空的仰望也有了具体的明确，解决了党群干群的信仰危机，群众相信党和政府，对于党委政府的号召出现了前所未有的拥护。正是因为大家心往一处想、劲往一处使，才出现了二里乡钟家湾村建小康 5
路如火如荼的局面，才提炼出“党政引领，群众主体，社会参与，财政补贴”的小康创建模式。
二、有效促进了党员干部的作风转变。走群众路线，开展党的群众路线教育实践活动，二里乡党委坚持开门搞活动，一把手率先垂范，由二里乡党委书记带头到矛盾最多处、困难密集处征求意见和建议，班子成员闻风而动，向“四风”亮剑，向群众反映强烈的问题叫板，以群众满意不满意为问题导向，以群众的口碑为打造廉洁政府的出发点和落脚点，以不断织紧制度笼子规范党员干部作风，以转作风，带动政风、民风的好转，形成了风清气正的从政环境，党群、干群关系又恢复了血浓于水，出现了帮扶先驱张元文、摩托车的和事佬冯光禹、背包干部王超妹与群众情深似海的典型。
三、有效提高行政效率，直接为民服务。随着全面深化改革的号角吹响，二里乡党委结合二里实际情况，极个别村居离政府所在地较为偏远，将七站八所整合成一厅一办四中心，将职能有交叉站所整合成一个部门，部门内部的推行干部交流试岗机制，推动干部熟悉业务情况，同时提高了行政效率，方便了群众办事。部门不再那么繁多，基本上一件事情进了一扇门，就能办完，赢得群众一篇点赞。
“以前来政府办个修房子申请，这个部门跑，那个部门跑，有的时候，又记不住部门名字，或有人不在，可能要几天才能办下来，现在好了，对我修房子申请进行审批的部门都在一起，我的宅基地申请很好就到位啦，这政府现在的变化变到俺们农民心坎上来了”村民黄国章乐呵呵的说
四、有效实现了政务公开在乡镇的生动实践。随着微二里的扎实打造，群众每天可以打开微信查看想了解的内容，无论是想关注国家、习水、二里时事，还是想咨询办事流程，看二里积德榜上的“明星”，亦或是反映情况、报警等都可以通过微二里查看。
专门跑二里到习水拉货的师傅曾波说：“自从关注了微二里后，可方便了，2015年1月4日的时候，本来打算去遵义进点货，看了微二里后，才知道遵赤高速公里二郎段塌方了，要不然，去耽搁了半天也去不了，耗了油钱不说，把时间给耽误了。”
五、把联系和服务群众最后一公里变成了零距离。行百里者半九十。最后一公里到底在哪里？怎么才能把最后一公里解决好、处理好？最后一公里就是群众话有地方说，事有地方办，难事有人帮，问题有人管；最后一公里说到底就是干群鱼水关系，搞党的群众路线教育实践活动，推动依法治国，就是通过不断完善法律、织紧制度笼子，将阻碍党同人民群众的荆棘从根拔起，让权力在阳光下运行，恢复党和人民血浓于水关系，将最后一公里打通在基层，将最后一公里变成零距离。
过去一年，二里乡在乡党委这面鲜红色党旗的带领下，当先锋，打头阵，战晴天，斗雨天，践行“一线工作法”以“五四工作法”为总抓手，以“微二里”为零距离服务群众的载体，以大部制改革作为新时期更好服务群众的尝试，创造出“二里速度”，唱出“二里声音”，提炼出二里创小康思 7
路，并在全县推广，让“强镇、富民、和谐”成为二里新常态。
创小康，群众干字当头，小康路硬化、小水窖修建……如雨后春笋，遍地开花；面对百年不遇洪涝灾害，每一名党员干部、群众都是在半夜叫响昏睡老乡“喇叭手”，干群紧密联动，织起一张铁网，撑起了群众的安全伞，将人民群众的生命和财产安全损失降低到最低；讲奉献、挥洒汗水、洋溢人生，谱写华丽篇章，陈家明、古胜兵、余进、陈刚、万义……都是先进典型； 这一切现象、事迹、典型，无不在诠释二里乡党员干部、人民群众在乡党委的带领下，攻坚克难、迎难而上、砥砺奋进的生动实践。
第二篇：农村基层治理能力现代化的探索与实践
农村基层治理能力现代化的探索与实践
摘 要：中共中央十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实现治理的现代化，从根本上实现由管理到治理的转变，不仅关乎整个国家层面，更涉及省、市、县乃至乡镇、村居等各级地方政府全方面的深入改革。基层民主政治建设，关键要抓好村民参与，让农民真正当家做主，参与村务、选举干部、监督干部。建立村民自我约束制度以及村民自治的组织和工作体系，充分发挥村民自治在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用，积极调动农民群众建设热情。文章仅以青白江区姚渡镇芦稿村、福洪镇杏花村为例，分析其村级治理的实践与经验，探索农村基层治理能力现代化实现路径。
关键词：农村基层治理；现代化；民主；自治
农村基层治理能力决定了未来农村的改革发展稳定。随着城乡一体化发展，越来越多的农村由过去散居转变为集中居住，青白江在成都统筹城乡发展中稳步推进新农村建设，农民集中居住区越来越普遍，但居住状态、生产生活方式的改变、征地拆迁等带来了基层治理的新矛盾和新问题，如何有效化解矛盾、调节各方利益、探索提高基层治理能力的有效方式迫在眉睫。而首先就是思想观念、治理理念的转变。
一、治理现代化的要义：实现由管理到治理的转变
1.树立民主平等的基层治理理念
党的十八大提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利”。治理不同于管理，治理追求的是民主、平等、公正等价值诉求，强调不同主体协商和合作，基层治理强调农民群众在村级治理中平等的话语权、维护自身合法权益的权利、参与各项村级事务平等地位，更多地体现民主，真正由农民群众共同参与、平等协商和对话。如芦篙村就一贯坚持“民事民议、民权民定”，依托村级自理机制，商讨议定村级公共服务项目、村民享受低保、申请残疾补助、村组财务制度、产改误工费用支出等诸多涉及村民权益的重大事项，真正体现民主，也及时化解基层矛盾。
2.尊重群众主体地位，发挥基层自治组织作用
尊重群众的主体地位，让广大农民群众自己当家作主，通过选取村民议事会成员、监事会成员、调节员、村民代表等方式，民主协商各项事务，进行自我管理、自我教育、自我服务。进一步完善民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度以及民主监督制度，在自治过程中村民可表达合理诉求、自身困境等，成为基层治理的主人，激发村民参与意识和主人翁感。无论是成都北改“曹家巷”拆迁的成功、还是芦篙村征地拆迁工作的妥善处理都体现了群众自治组织的强大力量。
二、青白江农村基层治理的经验、做法和困境
青白江有94个行政村，29个社区（含17个涉农社区），在基层治理中针对权责机制不明、运行机制不畅、监督机制单一等问题积极探索，探索出“三级授权”、“五权界限”、“四步决策”、“四种监督”的基层治理体系，取得初步成效，被多家网络媒体刊载。在这里仅以芦篙村、杏花村为例，分享基层治理经验和做法，指出遇到的困境和难题。
1.芦篙村、杏花村基本情况
（1）姚渡镇芦稿村位于青白江区东南部，由原芦稿和原大吉两个村于2006年合并而成，辖28个村民小组，3823名村民，其中73名党员，12个党小组。是成都市首批是个社会主义新农村建设试点村之一，早在2006年在全市率先开展“民主议政日”活动，2008年在全区率先开展基层治理试点。
（2）福洪镇杏花村地处龙泉山脉中段，因规模种植“福洪杏”而得名，辖13个村民小组，共有村民1295户、4413人。2010年成立党总支，47位议事会成员，每组5-7人。2009年探索基层治理，村民议事会由最初7人到场参加到后来积极主动参与各项事务，成功探索出基层治理有效模式。
2.形成行之有效的基层治理工作方法
通过对芦篙村和杏花村基层治理的深入调研，得出结论：基层治理离不开符合实际科学有效的工作方法。其中芦篙村还总结出“科学定调、民主定盘、多方查漏”的“两定一查”工作方法。针对两村的调研情况，总结如下：
（1）科学决策是前提。充分发挥村级党组织在推进基层民主管理、推动产业发展、维护社会稳定等方面的主导作用，从当地实际情况和村民需求出发，引导村民议事会实现科学、民主决策。芦篙村和杏花村在面对政策的贯彻落实、村级重大事务、村民切身利益的事项时，按照村党总支会议―两委会议―村民议事会―村民代表会议这样一个过程，首先村党总支支委会议商讨内部统一，对于重大事项召集两委会议共同商讨，由村民议事会初步决策，村民代表会议最终审定，这样既发挥了民主精神，又提高了决策的科学和效率。
（2）公开透明是关键。调研中了解到杏花村最初成立村民议事会，组织第一次议事会时有33位成员，仅有7人到场，经过电话催促后26人到场，议事会成员表现为漠不关心、事不关己、抗拒不情愿，之后村党总支在年终开了“信息公开”会议，由书记公开本村公服资金、固定资产、支部今后工作打算、村级事务收集情况、承诺接受监督等事项，参会人员转变态度，积极发言，主动参与管理村级事务。同时，通过本村“信息赶集”用PPT播放公服资金使用明细，保证公开透明。芦篙村设置“三务”公开栏，及时公示村级各项事务。
（3）尊重民意是中心。农村工作千头万绪，矛盾重重，征地拆迁更是农村基层治理的一大难题，而发动群众参与自治则能有效化解矛盾、解决问题。2010年，成都二绕高速公路的建设需要从芦篙村穿境而过，涉及征地拆迁12个村民小组共230亩土地，村党总支充分发挥村民议事的作用，通过召开村民代表会议，决定在政策允许范围内由村民小组开会自制方案，最终形成多种形式的转户方案，在这个过程中村支“两委”做到尊重民意、引导却不干预，把相关权益分配交由村民自行决定，及时保障了重大项目的工作进展。
（4）民主监督是保障。农民群众既是基层治理的主体、受益者，同时也是有效监督者。杏花村在民主监督方面采用每逢“信息赶集”（村广场放映电影），由村支两委轮流值班，走进广场走进群众当中，村民可随时提出疑问，包括本村道路、水渠等基础设施、工作人员服务态度、村级具体事务处理意见等，由值班人员进行解释和登记，并限期处理；另外，村民议事会、监事会、调解员之间互相监督，调解员需每季度上报监事会本组走访过程中收集的民情、民意、民需，监事会需要定期督察调解员走访情况，重大亟需处理事项监事会要及时反馈村党支部，并监督处理情况，这样的互相监督、互相制约机制有助于各项事务有效处理。
3.基层治理的成效及面临的困境
青白江农村基层治理经过探索和实践，积累了丰富的经验，取得了初步成效，如杏花村的有效治理使得遗留的400多户散居户都迫切希望早日启动第三期集中居住区建设。群众的满意度日益提升，涌现了很多积极入党农民群众，缓解了党群干群关系，有效及时化解基层矛盾，推动全区经济工作开展奠定基础。但由于政策、资金、人员、地区差异等问题，基层民主治理面临着一些村党总支无法解决的现实问题。
（1）农村人口的迁移化趋势导致民主管理主体缺失。我国城镇化人口比重已超过农村人口，农村集中居住、土地流转致使更多农村人口的大量外出，出现农村人户分离现状，很多年轻人在城市定居不参与村级事务决策，留下来的年龄普遍偏高、文化程度普遍偏低、商议村级事务能力较弱，村民自治出现“无人可选”局面，无形中阻碍村级民主和自治的水平和进程。
（2）信息化快速发展和干群信息化能力不足矛盾凸显。如今农村信息化建设成就初显，有效促进村务公开，但农民到市民的转变需要一个过程，农民整体素养尤其是信息素养明显不足，据了解大多留在农村的农民依然依赖传统口头相传的信息传递方式，不能使用电脑、多媒体、网络社交工具等获取信息。而农村基层政府信息水平不足，不能有效运用农村现有信息设施促进民主进程。
（3）村级资金不足导致村干部人才队伍不稳定。村级财政有限，尤其是村集体经济较为落后的农村社区，政府倾斜不够，办公场所、设备环境差，活动经费不足，导致公共服务落后；对村民议事会成员也仅有50-100补贴，有的地方甚至没有，部分村民在外务工折返误工费都无法保障，严重影响日常事务商讨和自治组织运转，村干部待遇1500-2200不等，难以维持基本生活需求，也造成村干部队伍不稳定，影响工作积极性。
三、实现农村基层治理能力现代化的路径思考与探索
农村基层治理现代化并非一蹴而就，也并非政府单方面就可完成，需要广大农民群众积极主动参与民主建设，需要多元化力量共同参与，需要提升村干部整体素能，需要构建民主对话机制，需要不断改善民主管理制度。
1.尊重群众主体地位，有效发挥自治组织作用
（1）正确处理基层政府和群众自治组织的关系。构建以基层党组织为核心，引导自治组织良性互动、有效参与，权责明确、权力下放的治理体制。基层党组织主要负责多方争取资金、引进人才、组织培训、开拓市场、改善基础设置、提供公共服务等，为自治组织营造宽松有利的政策环境和物质保障；自治组织负责具体事务组织运行、发动群众积极参与村级自治事务，深入群众及时化解基层矛盾，达到由群众自己解决自己事务效果。
（2）创新村民自治制度。明确村支两委年龄、政治、文化、能力等各方面的具体要求，保障村干部整体素养；协调指导选举善后工作，保证印章、财务、办公场地的及时交接，尝试具有选举权的选民日前到选举委员会登记的选民登记办法，登记方能成为选民，严格村干部选拔任用公开性，将群众监督评价作为自下而上监督问责主导方式，以群众民主推荐和满意度为标准，可降低选举成本，提高选举效率。
（3）充分发挥村民议事会、村民代表大会在村级事务决策中的重要作用。激发议事会成员、监事会成员、村民代表、调解员参与决策和管理，在换届选举中从村民代表中挑选得票多数者为议事会成员，严格选举程序，适当延长村组干部任期，保证公平公正，真正选出能够为群众“代言”、能够参与并督促村级事务正常运行的代表。
2.完善民主法治，强化基层治理保障机制
（1）加强基层法治教育。争取基层法治专项资金，组织部门、党校、乡镇党政办联合举办系列常规法律知识培训、农村基层案例教学、组织参观监狱进行现场警示教育；强化法院、检察院常驻派出机构的监管力度，根据村民最需了解法治事务编印成册发放宣传，利用电影广场定期播放微电影、警示片；信访、司法部门定期到农村处理信访事件，引导村民采用正确方式通过司法途径合理表达诉求，有效疏通群众矛盾，从源头上解决问题，维护农村稳定。
（2）构建信息化服务平台。改善农村基础设施，逐步实现农民社区网格化管理，构建综合性信息平台和管理服务体系。运用信息平台发布农村土地拆迁补偿办法、村集体资金使用明细、惠农政策落实情况、涉及村民切身利益的重大决策等，分门别类形成制度进行公示，根据事态进展及时更新内容；逐步规范村委会权利和义务、村民诉求机制、议事会成员奖励补贴机制等，健全财务预决算、开支审批、审计监督等，建立村集体资金网络化监管平台；创新党群信息传递、沟通对话的形式和手段，建立村级事务微信公众号，通过微信平台及时发布会议信息、讨论结果、活动开展等，便于沟通和管理。
（3）强化基层执法力度。明确各项制度后，最终要是严格落实和执行，坚决打击各类选举拉票贿选行为，对在土地流转、房屋拆迁、集体资产租用等村级事务中打架闹事的行为严加管理，部分违法行为可移交司法机关处理，对贪污受贿的村干部严格处理，法治为上，用法治手段解决问题。
3.优化资源配置，营造农村民主管理生态
（1）财政投入常规化。树立“工业反哺农业、城市支持农村”的政策导向，根据农村社区建设的需求构建财政投入长效机制，合理划分财政支出比重；加大村级经费投入力度，财政增量部分要向农村基层倾斜，特别是村集体经济较为薄弱区域，加大农村道路修建、农田水利等基础设施建设；严格把关合作第三方企业投资能力、诚信度、市场开发力度等，大力引进资源开发、入股分红、服务创收等项目，促进村集体经济持续发展壮大。
（2）支持主体多元化。试行“帮扶捆绑”，整合城乡资源，开展城市社区帮扶农村社区城乡互助方式，在公共服务、文化活动开展等多方面提供指导和支持，分享社区民主治理经验；重视民间调解的力量，评选出负责任，乐于收集民情民意民需、能够化解矛盾、积极参与村级事务的人民调解员，探索用群众自治的方式解决土地承包、拆迁安置等问题，构建农村社会矛盾化解的共同参与的新格局；引导学校、企业、政府、社区等建立多个基层志愿者队伍，带动青年农民志愿者共同服务农村，建立与川农等大学合作机制，高校派驻专家教师到农村对口支教，带动当地农村农业科技发展；运用道德讲堂等讲述身边的道德模范、优秀基层治理工作者、农业发展好手等，发挥典型的示范辐射作用，营造民主健康向上的生态环境。
（3）人才培育多样化。充分利用传统民间文化和组织力量，积极引导农民自发成立各种文化组织，政府提供场地和费用，整合各组织形成合力，另外组织群众在民主自愿基础上参与社区政治生活、参与互惠互助的经合组织，更好适应市场发展和社会化生产，为农村发展带来收益；政府给予合理待遇，改善农村办公场所、住宿条件，结合国家“三支一扶”、大学生村官等政策，吸引高校毕业生能够扎根基层，提升基层治理人员素养，给予大学生村官应有的职业荣誉和尊严，表彰奖励突出贡献的工作骨干，为他们提供发展平台和空间；强化基层工作者基础知识、职业技术、专业技能等多方位培训，同时尝试区级部门干部、乡镇干部到农村挂职，将挂职期间工作表现、工作业绩、群众满意度作为其职业晋升的重要依据。
第三篇：调查研究：农村基层治理能力现代化的探索与实践
农村基层治理能力现代化的探索与实践
摘要：中共中央十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实现治理的现代化，从根本上实现由管理到治理的转变，不仅关乎整个国家层面，更涉及省、市、县乃至乡镇、村居等各级地方政府全方面的深入改革。基层民主政治建设，关键要抓好村民参与，让农民真正当家做主，参与村务、选举干部、监督干部。建立村民自我约束制度以及村民自治的组织和工作体系，充分发挥村民自治在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用，积极调动农民群众建设热情。文章仅以青白江区姚渡镇芦稿村、福洪镇杏花村为例，分析其村级治理的实践与经验，探索农村基层治理能力现代化实现路径。
关键词：农村基层治理；现代化；民主；自治
农村基层治理能力决定了未来农村的改革发展稳定。随着城乡一体化发展，越来越多的农村由过去散居转变为集中居住，青白江在成都统筹城乡发展中稳步推进新农村建设，农民集中居住区越来越普遍，但居住状态、生产生活方式的改变、征地拆迁等带来了基层治理的新矛盾和新问题，如何有效化解矛盾、调节各方利益、探索提高基层治理能力的有效方式迫在眉睫。而首先就是思想观念、治理理念的转变。
一、治理现代化的要义：实现由管理到治理的转变
1.树立民主平等的基层治理理念
党的十八大提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利”。治理不同于管理，治理追求的是民主、平等、公正等价值诉求，强调不同主体协商和合作，基层治理强调农民群众在村级治理中平等的话语权、维护自身合法权益的权利、参与各项村级事务平等地位，更多地体现民主，真正由农民群众共同参与、平等协商和对话。如芦篙村就一贯坚持“民事民议、民权民定”，依托村级自理机制，商讨议定村级公共服务项目、村民享受低保、申请残疾补助、村组财务制度、产改误工费用支出等诸多涉及村民权益的重大事项，真正体现民主，也及时化解基层矛盾。
2.尊重群众主体地位，发挥基层自治组织作用
尊重群众的主体地位，让广大农民群众自己当家作主，通过选取村民议事会成员、监事会成员、调节员、村民代表等方式，民主协商各项事务，进行自我管理、自我教育、自我服务。进一步完善民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度以及民主监督制度，在自治过程中村民可表达合理诉求、自身困境等，成为基层治理的主人，激发村民参与意识和主人翁感。无论是成都北改“曹家巷”拆迁的成功、还是芦篙村征地拆迁工作的妥善处理都体现了群众自治组织的强大力量。
二、青白江农村基层治理的经验、做法和困境
青白江有94个行政村，29个社区（含17个涉农社区），在基层治理中针对权责机制不明、运行机制不畅、监督机制单一等问题积极探索，探索出“三级授权”、“五权界限”、“四步决策”、“四种监督”的基层治理体系，取得初步成效，被多家网络媒体刊载。在这里仅以芦篙村、杏花村为例，分享基层治理经验和做法，指出遇到的困境和难题。
1.芦篙村、杏花村基本情况
（1）姚渡镇芦稿村位于青白江区东南部，由原芦稿和原大吉两个村于2006年合并而成，辖28个村民小组，3823名村民，其中73名党员，12个党小组。是成都市首批是个社会主义新农村建设试点村之一，早在2006年在全市率先开展“民主议政日”活动，2008年在全区率先开展基层治理试点。
（2）福洪镇杏花村地处龙泉山脉中段，因规模种植“福洪杏”而得名，辖13个村民小组，共有村民1295户、4413人。2010年成立党总支，47位议事会成员，每组5-7人。2009年探索基层治理，村民议事会由最初7人到场参加到后来积极主动参与各项事务，成功探索出基层治理有效模式。
2.形成行之有效的基层治理工作方法
通过对芦篙村和杏花村基层治理的深入调研，得出结论：基层治理离不开符合实际科学有效的工作方法。其中芦篙村还总结出“科学定调、民主定盘、多方查漏”的“两定一查”工作方法。针对两村的调研情况，总结如下：
（1）科学决策是前提。充分发挥村级党组织在推进基层民主管理、推动产业发展、维护社会稳定等方面的主导作用，从当地实际情况和村民需求出发，引导村民议事会实现科学、民主决策。芦篙村和杏花村在面对政策的贯彻落实、村级重大事务、村民切身利益的事项时，按照村党总支会议―两委会议―村民议事会―村民代表会议这样一个过程，首先村党总支支委会议商讨内部统一，对于重大事项召集两委会议共同商讨，由村民议事会初步决策，村民代表会议最终审定，这样既发挥了民主精神，又提高了决策的科学和效率。
（2）公开透明是关键。调研中了解到杏花村最初成立村民议事会，组织第一次议事会时有33位成员，仅有7人到场，经过电话催促后26人到场，议事会成员表现为漠不关心、事不关己、抗拒不情愿，之后村党总支在年终开了“信息公开”会议，由书记公开本村公服资金、固定资产、支部今后工作打算、村级事务收集情况、承诺接受监督等事项，参会人员转变态度，积极发言，主动参与管理村级事务。同时，通过本村“信息赶集”用PPT播放公服资金使用明细，保证公开透明。芦篙村设置“三务”公开栏，及时公示村级各项事务。
（3）尊重民意是中心。农村工作千头万绪，矛盾重重，征地拆迁更是农村基层治理的一大难题，而发动群众参与自治则能有效化解矛盾、解决问题。2010年，成都二绕高速公路的建设需要从芦篙村穿境而过，涉及征地拆迁12个村民小组共230亩土地，村党总支充分发挥村民议事的作用，通过召开村民代表会议，决定在政策允许范围内由村民小组开会自制方案，最终形成多种形式的转户方案，在这个过程中村支“两委”做到尊重民意、引导却不干预，把相关权益分配交由村民自行决定，及时保障了重大项目的工作进展。
（4）民主监督是保障。农民群众既是基层治理的主体、受益者，同时也是有效监督者。杏花村在民主监督方面采用每逢“信息赶集”（村广场放映电影），由村支两委轮流值班，走进广场走进群众当中，村民可随时提出疑问，包括本村道路、水渠等基础设施、工作人员服务态度、村级具体事务处理意见等，由值班人员进行解释和登记，并限期处理；另外，村民议事会、监事会、调解员之间互相监督，调解员需每季度上报监事会本组走访过程中收集的民情、民意、民需，监事会需要定期督察调解员走访情况，重大亟需处理事项监事会要及时反馈村党支部，并监督处理情况，这样的互相监督、互相制约机制有助于各项事务有效处理。
3.基层治理的成效及面临的困境
青白江农村基层治理经过探索和实践，积累了丰富的经验，取得了初步成效，如杏花村的有效治理使得遗留的400多户散居户都迫切希望早日启动第三期集中居住区建设。群众的满意度日益提升，涌现了很多积极入党农民群众，缓解了党群干群关系，有效及时化解基层矛盾，推动全区经济工作开展奠定基础。但由于政策、资金、人员、地区差异等问题，基层民主治理面临着一些村党总支无法解决的现实问题。
（1）农村人口的迁移化趋势导致民主管理主体缺失。我国城镇化人口比重已超过农村人口，农村集中居住、土地流转致使更多农村人口的大量外出，出现农村人户分离现状，很多年轻人在城市定居不参与村级事务决策，留下来的年龄普遍偏高、文化程度普遍偏低、商议村级事务能力较弱，村民自治出现“无人可选”局面，无形中阻碍村级民主和自治的水平和进程。
（2）信息化快速发展和干群信息化能力不足矛盾凸显。如今农村信息化建设成就初显，有效促进村务公开，但农民到市民的转变需要一个过程，农民整体素养尤其是信息素养明显不足，据了解大多留在农村的农民依然依赖传统口头相传的信息传递方式，不能使用电脑、多媒体、网络社交工具等获取信息。而农村基层政府信息水平不足，不能有效运用农村现有信息设施促进民主进程。
（3）村级资金不足导致村干部人才队伍不稳定。村级财政有限，尤其是村集体经济较为落后的农村社区，政府倾斜不够，办公场所、设备环境差，活动经费不足，导致公共服务落后；对村民议事会成员也仅有50-100补贴，有的地方甚至没有，部分村民在外务工折返误工费都无法保障，严重影响日常事务商讨和自治组织运转，村干部待遇1500-2200不等，难以维持基本生活需求，也造成村干部队伍不稳定，影响工作积极性。
三、实现农村基层治理能力现代化的路径思考与探索
农村基层治理现代化并非一蹴而就，也并非政府单方面就可完成，需要广大农民群众积极主动参与民主建设，需要多元化力量共同参与，需要提升村干部整体素能，需要构建民主对话机制，需要不断改善民主管理制度。
1.尊重群众主体地位，有效发挥自治组织作用
（1）正确处理基层政府和群众自治组织的关系。构建以基层党组织为核心，引导自治组织良性互动、有效参与，权责明确、权力下放的治理体制。基层党组织主要负责多方争取资金、引进人才、组织培训、开拓市场、改善基础设置、提供公共服务等，为自治组织营造宽松有利的政策环境和物质保障；自治组织负责具体事务组织运行、发动群众积极参与村级自治事务，深入群众及时化解基层矛盾，达到由群众自己解决自己事务效果。
（2）创新村民自治制度。明确村支两委年龄、政治、文化、能力等各方面的具体要求，保障村干部整体素养；协调指导选举善后工作，保证印章、财务、办公场地的及时交接，尝试具有选举权的选民日前到选举委员会登记的选民登记办法，登记方能成为选民，严格村干部选拔任用公开性，将群众监督评价作为自下而上监督问责主导方式，以群众民主推荐和满意度为标准，可降低选举成本，提高选举效率。
（3）充分发挥村民议事会、村民代表大会在村级事务决策中的重要作用。激发议事会成员、监事会成员、村民代表、调解员参与决策和管理，在换届选举中从村民代表中挑选得票多数者为议事会成员，严格选举程序，适当延长村组干部任期，保证公平公正，真正选出能够为群众“代言”、能够参与并督促村级事务正常运行的代表。
2.完善民主法治，强化基层治理保障机制
（1）加强基层法治教育。争取基层法治专项资金，组织部门、党校、乡镇党政办联合举办系列常规法律知识培训、农村基层案例教学、组织参观监狱进行现场警示教育；强化法院、检察院常驻派出机构的监管力度，根据村民最需了解法治事务编印成册发放宣传，利用电影广场定期播放微电影、警示片；信访、司法部门定期到农村处理信访事件，引导村民采用正确方式通过司法途径合理表达诉求，有效疏通群众矛盾，从源头上解决问题，维护农村稳定。
（2）构建信息化服务平台。改善农村基础设施，逐步实现农民社区网格化管理，构建综合性信息平台和管理服务体系。运用信息平台发布农村土地拆迁补偿办法、村集体资金使用明细、惠农政策落实情况、涉及村民切身利益的重大决策等，分门别类形成制度进行公示，根据事态进展及时更新内容；逐步规范村委会权利和义务、村民诉求机制、议事会成员奖励补贴机制等，健全财务预决算、开支审批、审计监督等，建立村集体资金网络化监管平台；创新党群信息传递、沟通对话的形式和手段，建立村级事务微信公众号，通过微信平台及时发布会议信息、讨论结果、活动开展等，便于沟通和管理。
（3）强化基层执法力度。明确各项制度后，最终要是严格落实和执行，坚决打击各类选举拉票贿选行为，对在土地流转、房屋拆迁、集体资产租用等村级事务中打架闹事的行为严加管理，部分违法行为可移交司法机关处理，对贪污受贿的村干部严格处理，法治为上，用法治手段解决问题。
3.优化资源配置，营造农村民主管理生态
（1）财政投入常规化。树立“工业反哺农业、城市支持农村”的政策导向，根据农村社区建设的需求构建财政投入长效机制，合理划分财政支出比重；加大村级经费投入力度，财政增量部分要向农村基层倾斜，特别是村集体经济较为薄弱区域，加大农村道路修建、农田水利等基础设施建设；严格把关合作第三方企业投资能力、诚信度、市场开发力度等，大力引进资源开发、入股分红、服务创收等项目，促进村集体经济持续发展壮大。
（2）支持主体多元化。试行“帮扶捆绑”，整合城乡资源，开展城市社区帮扶农村社区城乡互助方式，在公共服务、文化活动开展等多方面提供指导和支持，分享社区民主治理经验；重视民间调解的力量，评选出负责任，乐于收集民情民意民需、能够化解矛盾、积极参与村级事务的人民调解员，探索用群众自治的方式解决土地承包、拆迁安置等问题，构建农村社会矛盾化解的共同参与的新格局；引导学校、企业、政府、社区等建立多个基层志愿者队伍，带动青年农民志愿者共同服务农村，建立与川农等大学合作机制，高校派驻专家教师到农村对口支教，带动当地农村农业科技发展；运用道德讲堂等讲述身边的道德模范、优秀基层治理工作者、农业发展好手等，发挥典型的示范辐射作用，营造民主健康向上的生态环境。
（3）人才培育多样化。充分利用传统民间文化和组织力量，积极引导农民自发成立各种文化组织，政府提供场地和费用，整合各组织形成合力，另外组织群众在民主自愿基础上参与社区政治生活、参与互惠互助的经合组织，更好适应市场发展和社会化生产，为农村发展带来收益；政府给予合理待遇，改善农村办公场所、住宿条件，结合国家“三支一扶”、大学生村官等政策，吸引高校毕业生能够扎根基层，提升基层治理人员素养，给予大学生村官应有的职业荣誉和尊严，表彰奖励突出贡献的工作骨干，为他们提供发展平台和空间；强化基层工作者基础知识、职业技术、专业技能等多方位培训，同时尝试区级部门干部、乡镇干部到农村挂职，将挂职期间工作表现、工作业绩、群众满意度作为其职业晋升的重要依据。
第四篇：创建基层服务型政府的探索与实践
开题报告
一、选题依据：
长期以来，我国经济社会发展中一直存在着“一条腿长、一条腿短”的问题，特别在广大农村，社会发展这条腿相对更短。农村教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，公共服务不足。怎样有效改变公共服务产品在农村缺乏现象、加快实现城乡基本公共服务均等化，已经成为各地在加强社会建设、推进新农村建设及创建基层服务型政府的过程中需着力思考与解决的问题。本文从国内外服务型政府的创建探索到诸城市推行农村社区服务化的实例中，积极探索加强和改善基层服务型政府创建的新路子。
二、研究内容：
从现代国家建设服务型政府的实践和理论出发，导出现代西方国家的行政伦理是提高公共服务和公共利益。从我国改革和开发的实践中发现建设服务型政府是深化改革的要义和急务。从诸城农村社区化建设的实践中探索基层创建服务型政府的新路子。
三、研究的方法：
理论研究：通过查阅文献和阅读相关资料，了解目前研究的方向和存在的问题，抓住切入点。
实证研究：通过对山东省诸城市农村社区的调查，在一线工作的干部对目前服务体制的切身体会和农民对基层政府服务的认识，来研究探索我国基层服务型政府创建的新路子。
四、具体时间安排如下： 按《毕业论文指导安排情况表》的要求，填报选题 第2周 教研室安排指导教师，下达毕业论文任务书 第3—-4周 教师指导学生完成开题报告 第5—6周 撰写论文初稿 第7—11周 论文定稿 第13周 论文答辩
第14—15周 统计成绩 第15周
希望研究成果给基层创建服务型政府提供借鉴和思考，鼓励更多的基层政府在建设社会主义和谐社会的实践中走出更多适合自身实际的新路子。
五、拟参考文献：
[1]李成贵：《造福农民的新机制》，北京：人民出版社，2008年6月第1版。
[2]《潍坊市学习实践科学发展观典型事例》，潍坊市委，009年6月
[3]《审批型政府走向服务型政府-2003年10期
[4]罗元铮,焦宝文.电子政府导论[M].北京:中国财政经济出版社,2002.[5]姜大谦.政府理论概要[M].银川:宁夏人民出版社,2005.[6]顾平安.政府发展论[M].北京:社会科学出版社,2005.[7]谢庆奎.政府学概论[M].北京:社会科学出版社,2005.[8]郭小聪主编.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.[9][美]戴维.本,特德盖布勒著.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996.[10][美]查尔斯?沃尔夫.陆俊,谢旭译.市场,还是政府--不完善的可选事物间的抉择[M].重庆:重庆出版社,2007.[11]姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].公共行政,2007,11.[12]吴玉宗.服务型政府建设欲行还难--服务型政府建设阻力分析[J].公共行政,2007,11.[13]邢文祥.从管理型政府向服务型政府的转变[J].西南民族学院学报,2002,23(12).[14]张秀芳.解读“服务型政府”的内涵[J].开封教育学院学报,2005,25(3).[15]姜晓萍.论服务型政府的基本内涵[J].公共行政 四川行政学院学报,2004,2.[16]姜晓萍.建设服务型政府的思路与对策[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2003,4.创建基层服务型政府的探索与实践
摘 要：在当今信息化和全球化的背景下，伴随着西方发达国家大规模的政府再造运动，我国行政体制改革中借鉴西方的有益经验，构建服务型政府的取向成为一种共识。但是在我国农村，建设什么样 的基层服务型政府才符合最广大人民的利益和诉求？本文在探讨中外国家建设服务型政府的理论和实践后，把目光转向山东省诸城市率先推行的农村社区化服务改革，它以开展“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务，把地域相近的几个村庄规划为一个社区，选择一个发展潜力大的村庄为中心村，配套设立社区服务中心，构建起“2公里服务圈”的诸城农村社区模式。农村社区化服务对转变政府职能，改变基层干部作风，优化农村干群关系，建设服务型政府，改善和巩固党和政府在农村的权力和权威基础，都具有重要的现实意义。
关键词:政府 政府职能 服务型 农村 社区
Research on service government's connotation and significance ABSTRACT In now the informationization and under the globalized background, follows the Western developed country large-scale government restoration movement, in our country administration organizational reform is profiting from West's beneficial experience, the construction service government's orientation becomes one kind of mutual recognition.But, regardless of being the Western scholar or our country scholars has not formed one to serve the government concept mutual recognition, the 4 overseas scholar is anew public administration this angle defines, but our country scholars are come up the understanding based on service government's public and service this characteristic.The service government has six important meanings: The service government is the government own development intrinsic need;The service government is the political reform important content and the key link;The service government is being in power is people, fulfills ““The Three Represents”” important thoughts concrete manifestation;The service government is realizes the economical and the social coordinated development request;The service government is deals with the globalized tendency, the adaptation joins the WTO new situation the urgent need;The service government is constructs our country harmonious society the important link.Key words:government;function;Community
引 言
胡锦涛总书记指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”温家宝总理在《政府工作报告》中也指出，要健全政府职责体系，全面正确地履行政府职能，努力建设服务型政府，要在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。这标志着，建设服务型政府研究已经成为国家意识和战略，是当前我国深化改革的重要内容。建设服务型政府就是当前行政学界和各级政府为贯彻这一指导思想，适应新形势新任务新要求而提出的政府改革目标模式。
目 录
摘 要…………………………………………………………… ABSTRACT ……………………………………………………… 引 言…………………………………………………… ………
一、服务型政府：现代国家的核心价值…………………………
1、基础服务型政府的基本任务
2、古今中外学者对政府职能的探讨
3、现代西方国家的政府职能
4、西方国家政府职能的定位
二、建设服务型政府是深化改革的要义和急务
（一）从管制到服务
1、建设服务型政府是我国改革过程中的必然要求
2、建设服务型政府是要建立和完善社会主义市场经济条件下的公共服务体系
3、政府公共服务改革创新，必须改善对公众的服务并重新获得公众的信任
4、服务型政府要实行职能的定位和认同
5、中央对建设服务型政府的认识在不断深化
（二）行政体制改革
1、建设服务型政府的关键是要创新行政管理体制
2、政府行政体制改革的关键是要与时俱进地实现政府角色的重新确认和认同，实现政府职能的准确定位
三、山东省诸城市创建基层服务型政府的实践
1、诸城创建基层服务型政府的基本做法
2、推行农村社区化服务首先是对农民权益的尊重和保护
3、建立以人为本的服务型政府
4、农村社区是对村庄空间布局的重新规划和存量资源的重新配置
5、农村社区化服务机制创新的内容
6、诸城市推行农村社区服务化取得的成果
创建基层服务型政府的探索与实践
城乡经济社区二元体制的长期存在，不仅导致了我国城乡居民收入和经济生活水平的巨大差距，而且造成了城乡间的社区事业和公共服务水平的悬殊差异。进入21世纪后，中央把“三农”问题视为全党工作的重中之重，在统筹城乡经济社会发展基本方针的指导下，连续5年发布了“一号”文件，启动社会主义新农村建设，从多个方面采取措施向农村倾斜，推进农村经济社会整体协调发展。目前全国不少地方采取了多种措施，调整、整合甚至重构基层政府管理服务机构，通过政府服务下沉来提升政府基本公共服务的水平。例如山东省诸城市开展“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务，把地域相近的几个村庄规划为一个社区，选择一个发展潜力大的村庄为中心村，配套设立社区服务中心，构建起“2公里服务圈”的诸城农村社区模式。农村社区化服务对转变政府职能，改变基层干部作风，优化农村干群关系，建设服务型政府，改善和巩固党和政府在农村的权力和权威基础，都具有重要的现实意义。
一、服务型政府：现代国家的核心价值
1、基础服务型政府的基本任务
1997年，世界银行以《变革世界中的政府》为题，专门研究了现代经济条件下政府的作用。该报告认为，“有五项基础性服务处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的发展”。这五项基础性任务：一是建立法律基础；二是保持非 扭曲性的政策环境，报考宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设施；四是保护承受力差的阶层；五是保护环境。这一论述比较准确地说明了政府在现代社区多肩负着的多重使命。
2、古今中外学者对政府职能的探讨
面对复杂的社会矛盾和利益关系，不少思想家和政治家对政府的职能和作用进行了大量的探索。早在17世纪英国哲学家霍布斯、洛克都专门研究了国家的起源，提出了社区契约论；18世纪法国的卢梭提出了人民主权论。20世纪罗尔斯在其著名的《正义论》中则提出，正义是社会制度的基础，是“社会制度的首要价值”。罗尔斯认为，政府应该保证“最少受惠者的最大利益”。它包括两方面的内容：一是每个人在最广泛的基本自由和财产权利方面相对于其他人的类似自由，具有一种平等的权力；二是社会和经济的不平等需要得到调整，即所有的社会价值，包括自由和机会、收入和财富等，都应该得到平等分配。为了实现这种平等，政府和社会必须对那些拥有较少资产的人和所处社会地位较为不利的人予以更多的关心。中国古代民本思想在传统的思想文化中具有非常重要的地位，如先秦时期的“民惟邦本，本固邦宁”，西汉时期提出的“夫农，天下之本也”等，它的内涵随着历史的发展不断丰富并有所衍变。近代以来，民本思想从封建统治阶级治国安邦的官方意识形态转变为“君民同体”，孙中山提出的“三民主义”等主张，成为推动中国社会进步的重要思想武器，为中国社会从传统走向现代的转型发挥了积极作用。纵观中国历朝历代，坚持以人为本，推行仁政，实现富民、惠民、安民、爱民的政策，国家就会繁荣太平，社会就会昌盛稳定，百姓就会安居乐业。
3、现代西方国家的政府职能
其实，在政府职能上，核心问题是如何看待政府的权力和义务；如何对待自由市场竞争和政府干预的关系；如何平衡政治、经济以及社会之间的关系，实现协同治理和协调发展。从现代西方政治思潮看，都把重点或落脚点放在应该采取何种经济和政治政策来解决社会经济政治矛盾上来。最突出的是，在以“从摇篮到坟墓”的福利政策而闻名的瑞典，社会福利已扩大到全国各个阶层，覆盖人生的全过程。其社会福利种类繁多，诸如父母保险、儿童福利、医疗保险、残疾人补助、社会救济等等，几乎无所不包。它在推动经济发展和社会进步，缓和社会矛盾，维护社会稳定，提高劳动人民生活水平等方面所起的积极作用，是不言而喻的。
提到政府职能问题，就应该注意到英国的工党、法国的社会党、德国的社会民主党、美国民主党及其领导人为解决当前资本主义世界面临的新问题而提出的一种政治理论，其根本点就是要寻找一条既超越国家干预的“老左派”理论，又超越自由放任主义的“新右派”理论，介于两者之间的道路。就是说，要在新自由主义和新保守主义之间走出一条新的中间道路来。英国前首相布莱尔指出，保守党为“市场这只看不见的手大唱赞歌”，认为它“为普天下的人们带来了平等和繁荣，像‘财富瀑布’一代一代倾泻而下。”“这真是一出政治荒谬剧”。他说，“我们力求实现的目标是建立一个社会：在这个社会里，每个人都能充分发挥才干，财富、权利和机会掌握在多数而不是少数 人手里。”布莱尔执政期间，不断下放权力，改革公共服务体系，促进第三产业发展。其措施包括：（1）推动公共医疗保障体系等多项公共部门改革，为英国国民健康体系计划注入新的投资，给病人更多选择，给医院更多自由。（2）改善交通运输状况，解决运营管理不善，劳资关系紧张、事故增多等问题，整顿运营铁路。（3）支持第三产业，近10年来，英国社会职业结构发生了明显变化，包括医疗卫生、文化教育和社会福利在内的公共服务占英国经济的70%。
美国前总统克林顿也多次指出，那种认为政府靠边站，市场就能解决问题的观点是不对的。2003年6月3日，克林顿参加在柏林召开的一次首脑会议，他在会上说：“我们既要经济增长又要社会公正。我们不相信自由放任主义，但我们也不相信单靠政府能解决这些问题。”“市场确实是了不起的，然而市场（特别是全球经济中）并不能给与我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年。”
4、西方国家政府职能的定位。考察现代西方政治思潮，可以发现，尽管他们扮演了“资本主义病榻旁的医生”的角色，其目的是为资产阶级和资本主义制度服务，但都从不同的角度触摸到了资本主义基本矛盾病状的一些表现，主张通过改良的方式来调和、缓解社会不公正现象，解决自由市场带来的盲目性和社会收入分配两极分化加剧的矛盾，缓和社会利益冲突和矛盾。其中，强化和改善政府的服务职能，被公认是走出市场原敎旨主义面临的困境和失败命运的重要选择。他们认为，提高公共服务和公共利益，是体现政府行为价值观念 的行政伦理。综观当今的西方国家，尽管它们在公共服务领域引进了市场机制，但并不意味着政府责任的弱化，而是对政府公共服务投入方式的合理定位；在公共服务供给多元化的格局下，政府仍然是最后责任人。
二、建设服务型政府是深化改革的要义和急务
（一）从管制到服务
1、建设服务型政府是我国改革过程中的必然要求
20世纪以来，包括中国在内的许多国家都实行了计划经济体制的实验。他们进行了大量的努力，对生产进行集中控制，并通过国家计划的方式进行资源的动员、提取和分配。这场巨大的实验改变了世界的政治与经济版图，确定了20世纪的大部分进程。然而，计划经济体制的低效引发了试图转向市场并重新使自己融入世界经济之中的强烈的改革动机。经过30年的改革，我国已确立了社会主义市场经济体制的框架，市场成为主导资源配置的基本手段，此种从计划到市场的根本性转变，带来了经济的持续快速增长和整个国家的迅速崛起。30年间，我国经济年均增长速度超过了9%，到2007年GDP总量已经超过了25万亿元。我们在一个人口超过非洲和拉丁美洲总和的国家成功地解决了饥饿，贫穷人口也从改革之初的2.5亿降到了目前的2500万，可以说创造了“中国的奇迹”。但是，在经济快速发展的同时，我国也遇到了一系列新的问题和矛盾，面临着新的挑战。市场机制在财富分配上还存在着功能性缺陷，它在生产要素之间分配财富的机制无法消除分配中的不公正、两极分化，不能保证全体居民共享 发展的成果，会使一部分居民处于相对恶化的经济环境中，并且这种不平衡现象经常超出社会接受的限度。可以说，市场过度起点的不公正和过度竞争带有一种“强者杀人，弱者自杀”的特性；市场可以带来经济增长，带来效率，却不能自动地带来正义和公平，以及经济社会的均衡发展。那种市场崇拜和经济至上是过时和庸俗的，也是危险的，是无法构建和谐社会的。
所以，建设现代国家，构建和谐社会，政府必须肩负起全面的调控和服务职能，矫正市场机制的失灵和偏差，不仅要代表先进生产力和先进文化，为物质资本和人力资本的效益最大化创造条件，同时，更要代表最广大人民的利益，搞好国民收入的再分配，缩小居民间的收入差距，关照弱势群体，关照贫穷中的贫穷，增加政府对穷人的财政投入，提高对穷人的公共服务水平，解决其民生问题，促进社会公平正义，实现社会的整体进步。可以说，人类社会的发展史就是不断强化以人为本理念的过程，具有现代性和核心价值的政府必须回应社会的普遍诉求，减少管制而强化服务。党的十六大以来，中央一再强调建设服务型政府，并作出循序渐进的稳妥安排，充分体现党在执政理念上的进步，说明我们党是具有现代开发意识的与时俱进的政党，也说明中国特色社会主义理论体系已经日臻完善。
2、建设服务型政府是要建立和完善社会主义市场经济条件下的公共服务体系
在社会主义市场经济条件下，政府应当是公共服务的主要提供者，其中既包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括 公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等体制机制建设。为此，既要按照均等化的原则，着力增加公共服务的总量，向社会全体成员提供更多更好的公共服务，同时又要优化公共服务的结构和布局，努力扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，以发展社会事业和解决民生问题为重点，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步解决公共服务总量不足和分配不均衡的问题，让公共服务的阳光普照每一寸土地、每一位公民。
3、政府公共服务改革创新，必须改善对公众的服务并重新获得公众的信任
政府不在大小，而在于是否有为，是否能满足人们的需要。在“小政府”构架下该做的事它不想做就可以不做，而在“大国家”的旗号下不该做的事只要有利它就可以不做。在这种情况下，单纯强调“市场导向”或者单纯强调“政府管理”都会成为致弊之由，乃至在这两种“导向”的反复变更中出现“管死放乱”的恶性循环。所以，建设服务型政府首先不在于政府数量和规模上的变化，而在于体制和职能方面的改革和创新。这里的改革和创新，意味着政府必须明白自己在以公民为中心的治理系统中的角色和作用，建立一些明显具有较强整合力和回应力的机制。要明确的是，政府的权力是有限的，人民手中的权力是最高的和最后的。人民的意见或者说民心民意是政府执政的基础。我们认为，原先强调管制和权力运用的自上而下的压力型政府必然会带来官僚化、僵硬化、高费用和低效率，而强调合作和平等的 自下而上的服务型政府必然是一个更关心人民的政府，一个效率更高而浪费更少的政府，一个富有活力的、充满爱心和责任心的政府。
4、服务型政府要实行职能的定位和认同
建设服务型政府，要求政府实行其职能的准确定位和角色认同。一方面，政府不能单一地管制社会，不能穿透社会，不能包打天下，必须对其进行限权。另一方面，政府不能把在公共服务领域应履行的责任推卸给“市场”，必须对其进行问责。这就要求我们既要限权，又要问责，从两方面推进权责对应，建设一个和谐社会所要求的，具有现代政治文明的公共权力—公共服务部门。
5、中央对建设服务型政府的认识在不断深化
2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》从公共财政体系建设的角度提出了“逐步建立基本公共服务均等化”的任务。2006年10月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。特别重要的是，2008年2月23日，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”2008年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中也指出，要健全政府职责体系，全面正确地履行政府职能，努力建设服务型政府，要在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。这标志着，建设服务型政府研究已经成为国家意识和战略，是当前我国深化改革的重要内容。
（二）行政体制改革
1、建设服务型政府的关键是要创新行政管理体制
在过去的30年里，适应经济社会发展的新形势和新要求，政府部门在一定范围和程度内不断尝试改革和创新，转变政府职能成了一种耳熟能详的说法，并涌现出了一些足值称道的地方经验，这是我国保持经济社会持续健康发展的关键因素之一。历史地看，从党的十一届三中全会到“十四大”前后，围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，出现了从对经济社会运行的直接管理向间接调控的第一次职能转变。从“十四大”到“十六大”前后，政府职能又出现了第二次转变，即转向建立和完善社会主义市场经济体制。通过不断地努力，经济体制改革得以不断深入，政 府对微观经济的干预已经明显减少，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府在对市场进行培育、规范和监管方面的职能得到了较为充分的发挥。
但是，也要看到，上述两次政府职能转变始终是围绕组织和推动经济建设这个中心进行的，尤其是各级地方政府更是以招商引资，促进地方经济的快速发展为工作重点。比如，不少地方片面理解“一心一意谋发展，聚精会神搞建设”的提法，把原本内涵丰富的发展和建设理解为单一的经济活动，过分追求GDP，结果是政治、经济、社会和文化等片面发展的不均衡甚至严重失衡。
最近几年，我国社会结构和利益格局的深刻变化进一步凸显出来，传统的过分偏重经济活动的行政管理体制和管理方式已不适应新形势下科学发展的需要，构建社会主义和谐社会的目标的提出，对政府行政管理体制改革提出了很多新的要求，迫切要求政府更加重视履行社会管理和公共服务职能。只有创新行政管理体制，整合社会管理资源，提高管理水平，才能切实解决经济社会发展的不均衡问题，实现经济与社会的协调发展，保证整个社会既充满活力又安定有序。比如，要加强城乡社区建设，统筹协调各方面利益关系，预防和化解各种矛盾，完善应急管理体制机制，有效应对各种风险，建立健全社会治安防控体系，依法打击各种犯罪活动等。
行政管理学原理指明，行政是国家权力执行机关行使国家权力，依法对国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行管理的活 动。在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、机构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。政府职能的定位变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化，无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，有利于实现政府效能最大化和各种职能的均衡化，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。
2、政府行政体制改革的关键是要与时俱进地实现政府角色的重新确认和认同，实现政府职能的准确定位
必须认识到，政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理，以公众需求和经济社会发展需要为导向，以公众满意程度和推动经济社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准，确定提供公共物品及其优先顺序。以优质服务推动经济社会协调发展，满足人民日益增长的公共需求。当前，特别重要的是要合理配置政府资源，处理好经济发展与社会事业发展的关系，像中央多次强调的那样，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，加快解决民生问题，努力为人民群众提供方便、快捷、优 质、高效的公共服务。为此，一要切实调整政府工作绩效评估标准，使加强政府公共服务职能在绩效评估体系和行政问责制度中得到体现，为政府职能转变发挥导向和监督作用。二要建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制，建立健全新型的基层社会管理体系，更好地履行公共管理和服务职能。三要进一步搞好依法行政，这是提高政府效能和建设服务型政府的又一个关键。
三、山东省诸城市创建基层服务型政府的实践
诸城市在继续抓好县域经济发展的同时，显著地加大了社会事业和公共服务领域的工作力度，在改革行政管理体制和建设服务型政府方面进行了率先探索。从考察情况看，他们通过有效且稳健的体制和机制创新，拓展了服务领域和服务内容，完善了服务主体和服务方式，建起了服务制度和服务规范，在一个较短的时期内就取得了明显的效果。
1、诸城创建基层服务型政府的基本做法
围绕满足农民群众日益增长的公共服务需求，改革传统政府公共服务机制，创造性地开展了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务，即按照便于服务、便于充分利用社区内资源的要求，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，在社区中心村设立公共服务机构，将所有与农村居民生活和生产密切相关的政府服务部门的分支机构延伸到社区服务中心，从而使广大农民可以就近获得公共服务，解决所面临的各种民生困难。调查中可以随时发现，在农村，广大农民已经可以非常便利地享受到政府提供的医疗、养老、低保、救助、户籍、计生、文化、环卫、警务等服务。遍布诸城农村的208个社区服务中心就像是政府为农民提供的一个个免费的公共服务超市，农民可以根据自己的需要在这个超市中选择公共产品。
2、推行农村社区化服务首先是对农民权益的尊重和保护
诸城市推行农村社区化服务，无论在里念上，还是在实践层面上，都充分体现了对农民权益的尊重和保护。把权利还给农民，把服务供给农民，是农村社区化服务最深层的动因。他们不是一味地热衷于招商引资，而是有意识有计划地推进农村社区建设，通过创新政府工作方式，转变政府职能，为广大农民提供了更多的服务，满足了广大农民切身利益需求。其结果不仅继续促进了经济增长，而且有效地解决了长期困扰农村社区发展的公共产品短缺问题，显著地改善了民生状况，使得农村社会福利有了全面提高。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。我们的善政之光就是要“少照绮罗筵，多照茅草屋”，此乃和谐之路和正义之道。可以说，诸城的社区化服务，就是以大胆的创新精神践行着十七大报告的精神，努力扩大公共服务，促进社会的公平正义，实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
3、建立以人为本的服务型政府
近年来，中央把“三农”问题视为全党工作的重中之重，采取了一系列的支农惠农强农措施。中央政府实行善政养民，全社会关注“三农”问题。但为农民服务，真正解决“三农”问题，离不开直接与农 民打交道的基层政府。公共服务供给的主体不仅包括中央政府，也包括基层政府，而且基层政府更了解本辖区居民的公共服务需求（即瞄准度高），能够更快地对这种需求变动做出及时反应，在财务成本和时间效率方面表现出更优异。只有建立了基层政府与分散的小农户的有效连接机制，才能有效地实施公共财政政策，提高政府公共服务的效率，让广大农民参与共享共建，将小农户带进现代化和小康社会，推进城乡基本公共服务的均等化。诸城市推进农村社区化服务，充分体现了基层政府自身创新对于增加公共服务和解决“三农”问题的有效性和极端重要性。我们评价政府的效能，不仅要看其意图伦理，更重要的是要看其责任伦理，要看老百姓是否得到了实惠，他们的问题是否得到了回应和切实解决。“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”。诸城市的农村社区化服务不仅得到了上级领导和专家学者的赞誉，更重要的是受到了广大农民的由衷欢迎。在许多地方，农民群众到行政机关办事是“门难进、脸难看、事难办、腿跑断”；而在诸城，农民来到提供“一条龙”服务的社区综合服务中心，就可以方便地获得高效的行政服务。这是一个以人为本，而非以管理者为本的服务型政府。
4、农村社区是对村庄空间布局的重新规划和存量资源的重新配置
诸城构建新型农村社区，推行社区化服务，实际上是一种对村庄空间布局的重新规划和存量资源的重新配置，而非在原有体系外另起炉灶。他们将相邻的几个村庄，以中心村为基点和依托进行链接，利 用已有硬件设施，适当投资，进行改建、扩建或重建，建成“一站式”的服务中心，然后将乡镇和市级有关职能部门的工作人员进行下派，为农民提供全方位的服务，这种变化带来的是服务距离上的缩短，而非行政层级上的增加，即不是增加了一级政府。诸城市委、市政府《关于推进农村社区化服务与建设的意见》对此也有明确规定，即“农村社区不是一级行政管理机构，其职能定位是服务，具体承接政府部门依法延伸在农村的政务服务及有关服务，不干涉村级日常事务，与所服务的村党组织及村委会不是隶属关系。”我认为，这种机制创新的基本内涵可概括为“重心下移、减少管制、增加服务、科学发展”。
5、农村社区化服务机制创新的内容
农村社区化服务机制创新包括四方面的内容，或者说体现为四个相互联系得阶段。第一步，对政府职能进行准确定位，明确认识到服务是政府职能的核心；第二步，实现政府管理由越位到退位的变化，即改变以往过分强调管理的做法，淡化权力意识和命令偏好；第三步，实现政府服务由缺位到补位，即改变过去政府公共服务职能发挥不够的状况，强化服务意识和平等意识；第四步，实现服务补位向到位的转变，即不断完善服务机制，高效地满足农民的需求。通过这一机制创新，诸城市显著地改变和完善了农村治理机构，实现了由自上而下的管理到协同治理的转变，即由控制管理型政府转化为合作服务型政府。
建设服务型政府，最重要的目标就是让人民群众有幸福感。我们注意到，诸城之所以能够卓有成效地推进农村社区化服务，关键在于 其领导干部能够按照胡锦涛总书记的“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的要求，常怀为民之心，恪守为民之职，深入了解农民的处境和需求，充分认识到政府在社会事业和公共服务方面所肩负的主要职责，大胆解放思想，深化改革，在基层政府层面就如何转变固有的管制意识，命令模式，克服和消除重权力轻责任、重管理轻服务的现象，进而建设服务型政府和推进城乡基本公共服务均等化，进行积极探索和创新。
6、诸城市推行农村社区服务化取得的成果
诸城市农村社区服务化带来了政府工作方式和农村干群关系的新变化，使“干部经常受教育，农民长期得实惠”，也改变了以往少数单位存在的“高位截瘫”现象（即上面文山会海，搞形式主义、官僚主义，下面工作难以落实），以及“无为而治”的现象（即认为市场经济体制下政府要淡出经济，把农民完全推向市场，顺其自然）。这个过程中，由于有一系列的组织和后勤保障、规章和规范约束、考评奖惩激励等制度安排，极大地调动了广大干部进驻社区为民服务的主动性和创造性，以及事业心和责任心，使得广大干部的观念普遍发生了转变，以人为本的观念得到了树立。在诸城的社区服务中心，公务员就是服务员。
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，民生问题是中国特色社会主义的本质要求。长期以来，由于历史和体制原因，“官本位”文化在一些地方根深蒂固，有些干部只对上负责，而不对下负责，甚至漠视群众的利益和诉求，农民需要面包，而得到的可能是石头，严 重影响到社会和谐和民生问题的解决，也对党和政府的形象和威信造成了不良影响。诸城通过推进农村社区化服务，已经在一定程度上消除了官本位文化，拉近了干群关系，在农民与干部之间形成了平等密切的关系。过去，由于负担问题，已经基层干部的管制意识和粗暴工作作风，导致有些地方农村干群关系紧张，甚至农民要”防火防盗防干部“，取消农业税后，基层干部的工作内容发生了转变，有些缺乏服务意识的干部似乎迷失了方向，不知如何开展工作，导致了干群关系疏远，有些地方对干部表现出”不求你，不理你，不怕你“的态度。而在诸城农村，由于干部的第一职责就是服务，无论是农民的生产，还是生活，事无巨细，都是干部服务的内容，干部通过提供优质高效方便的服务实现了自身的价值，获得了农民的尊重，所以农民与干部的关系非常和谐。通过社区化服务这一机制，诸城农村已经成为一个个管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体。这个变化，显然有利于巩固党和政府在农村的权威和基础。它是社会主义基础民主的新型实践和探索，也为推进政治文明和社会和谐，做出了有益的探索。
诸城市的实践说明，在我国基础政府改革中，简单地说官民比例失调，“生之者寡而食之者众“，是不合适的。农村综合改革不是简单地减人减事减支，更不像学者所提倡的那样取消乡政府。乡镇机构改革中，转变政府职能的方向是正确的，但是盲目减人和减机构的做法是需要谨慎的。政府改革重要的是要有利于做事，有利于服务，而不是减人。只要干部切实能为农民提供服务，多养几个干部也是值得的，农民也是愿意买单的。诸城市推行农村社区化服务，是政府公共资源优化配置的过程或机制创新的过程。它强化了动员和调配政府资源的能力，提高了政府的效能。不仅如此，诸城市还有意识地将农村社区建成一个平台，让资源和有益的力量在这个平台上交汇，充分发挥各自的作用，“各美其美、美美与共“，构建以公共财政供给为主，村社集体、私人、中小企业和民间机构多方参与的供给体制和机制，形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的农村服务体系，体现了整合的效果和规模效应，达到了政府、社会与农民协同治理的效果。
社区发展相对于整个社会来说，是一种基层建设，必须强调社区内部的民主参与和创造、自主和自由、人民与政府的合作，从而使人人了解社区，人人信任社区，人人享受社区。诸城在推行农村社区化服务时，也充分认识到政府提供服务的高度重要性，也意识到政府职能毕竟不能包打天下，必须在社区内推行公民社会的建设。诸城市委市政府文件也指出,要“大力发展各类协会、合作社等农村经济合作组织，为农民提供产前、产中、产后服务，促进农民增收。指导成立自愿者、老年人、妇女、关心下一代、计划生育协会等民间组织，引导支持各类民间组织参与农村社区各项服务。加强农村社区群体组织建设，充分发挥其在农村社区化服务与建设中的作用。”这一导向和相关政策安排符合国际趋势和我国今后的发展方向。这些民间组织的逐步发育、形成和成熟将大大有利于真正做到社会责任的社会化，补足政府功能的缺陷，与服务型政府相得益彰。
总之，通过社区化服务可以更为便利地就近帮助农民解决切实利 益问题，增加农民对公共产品和公共服务的可及性和可得性。这一服务机制，使得全市农村社区增加了朝气、活力和希望，呈现出了“农民高兴，政府满意”的可喜局面。我们基本可得出一个判断，即农村社区服务化的做法为基层政府实现由管理型向服务型职能的转变，找到了有效的载体和路径，为在基层政府层面推行社会福利和公共服务体系建设，提供了具有全局导向和普遍价值的经验，提供了一个可扩展的范式。参考文献：
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第五篇：在基层国税机关实施问题管理的探索与实践
问题管理是以解决问题为导向，以挖掘问题、表达问题、归结问题、处理问题为线索和切入点的管理理论和管理方法。近年来，***市***区国税局密切结合本局实际，在管理工作中引进了问题管理方法，较好地解决了重点和难点问题，推动了全局整体工作水平的跨越提升。
一、实施问题管理的必要性
新科技的发展应用和社会经济发展形式的多元化，对传统的管理观念和方式提出了新的挑战，要适应经济发展变化要求，就必须更新管理理念，改进和优化管理体制和管理手段。就税收工作来看，随着税收改革的深入推进，各项工作的标准更细，要求更高，基层税务机关在政策的贯彻落实和上级精神的执行方面也出现了一些问题急需要解决，综合起来主要表现在以下三个方面。一是缺乏科学的管理理念。有的基层国税机关实施科学管理的意识还不够强，对管理的复杂性、系统性、综合性研究不深，缺乏目标的系统管理、过程的控制管理、信息技术的应用整合管理等。二是管理的方式方法还不够科学。在具体管理工作过程中，客观分析多、发现情况多、解决问题少，解决管理中新矛盾和新问题的创新思维、创新机制、创新手段、创新方法少。三是管理过程中的统筹兼顾不够。在具体管理过程中，运用发展和联系的观点不够，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，不能从根本上彻底的发掘问题、分析问题、解决问题。因此，当前在基层国税部门引进问题管理，有利于建立不断自我改进的管理机制，将深层次的问题和有针对性地解决问题变成经常性的活动和制度，并强化领导和干部职工的权责意识、危机意识、协作意识，更好地贯彻落实上级税务机关工作方针政策，进一步推进依法治税，强化科学管理，有效地推动整体工作水平的提高。
二、实施问题管理的基本模式
实行问题管理，就是按照一定的程序，并运用科学的理论和最有效的方法进行发现与确定问题、分析与评价问题、影响与解决问题，确保按时按质按量甚至创造性地完成工作任务。
（一）发现与确定问题
实行问题管理首先要发现问题，确定问题。国税部门可以利用许多方法来发现和识别现时的问题，如调查研究、信息数据分析、督查督办、民意测验等，也可以通过一些方法来预测较长时期内可能出现的问题或趋势。通过调查研究，可能会遇到一定数量对工作有影响的问题，对此，有必要对这些问题进行识别、检查和筛选，缩小问题范围，集中注意实际的和有现实可能的问题。这一过程既有助于国税机关制定工作目标和工作计划，也有助于如何制订解决问题的方案和措施。
（二）分析与评价问题
只有当问题发现并得以分析，才能有效把握，进一步制订和完善措施。一是根据问题的性质对问题进行整理分类，确定这些问题是税收管理方面的问题，还是行政管理方面的问题；是制度制定方面的问题，还是执行落实方面的问题；是税源监控方面的问题，还是纳税服务
方面的问题等等。二是对造成问题的原因进行分析，究竟哪些因素促成了这些问题，是个别人员的素质问题，还是全局的工作思路出了问题；是制定的制度办法跟不上形势的变化，还是纳税人的意愿和需求不合理；是技术力量太薄弱，还是管理水平跟不上等等。三是对问题的影响进行评价。分析每一个问题对国税工作的开展和发展会产生什么影响，以及问题的迫切程度，决定哪些问题需要尽快制订措施，哪些问题需要继续跟踪观察、调查研究。四是要注意做好已发现问题的综合评价。对问题不能就事论事，要运用联系的、发展的观点来看待问题，根据问题的表象去研究和发现问题的实质，查找解决问题的规律。
（三）提出与解决问题
确定问题、分析问题，都是为了解决问题。在制定计划方案时必须考虑以下七个方面的情况：(1)检查所有可能有影响的问题或趋势；(2)确定需要考虑的具体问题；(3)估计这些问题对本单位工作推进和整体发展的潜在影响；(4)确定对各种问题的应对态度；(5)决定对一些需要解决的问题采取的行动方针；(6)实施具体的解决问题的行动计划；(7)不断监控行动的结果，根据需要修正具体方案。另外，提出问题对策时应注意广泛收集局内各部门、干部职工以及广大纳税人的意见，通过开座谈会、调研等形式集思广益，并与干部职工、纳税人商讨解决问题的措施，以此提高干部群众参与解决问题的积极性，增强问题管理的能力。
三、开展问题管理的初步探索与实践
近年来，***区国税局根据自身工作实际和特点，在管理工作中引进问题管理方法，对问题管理进行了有效的探索与实践。
（一）建立问题发现机制，确保发现问题的真实及时全面
一是畅通问题发现渠道。每年年末都针对当年工作中存在的问题，开展一次全局范围内的问题调研。针对问题调整和改进工作决策，制订和改进工作措施，确保各项决策更有针对性，操作更有执行力。实行了每周问题通报制度，大到执法错误，小到着装仪表等，从行政管理、税收收入、纳税评估、税务稽查等方面工作进行查找，做到及时发现，及时改正。二是建立问题发布平台。依托综合办公系统，建立了内部监控管理信息交流平台，将区局政务服务、财务管理、后勤保障、教育培训、廉政建设、国税文化等重点项目，全部纳入监控平台，开展监控监督，对发现工作中存在的各种问题，及时发布到区局信息交流平台，并督促各单位对号入座，进行有针对性整改。今年以来，共发布各类监控信息70余条，督查整改有关事项85项次，促进了重点工作项目的推进和落实。
三是建立问题过程控制体系。为提高发现与确定问题的广度和深度，成立了由机关科室中层领导，一般干部组成的民主监事会小组，定期对有关问题进行搜集整理、分析评估，对发现的重点疑难问题，通过组织召开干部职工座谈会、与干部职工采取单独谈话等形式开展具体分析，确保各类问题处理的更加科学、及时、准确。同时，实行领导干部下基层调研制
度，每天都有一名区局领导和两名机关工作人员到基层分局上岗，现场了解基层工作情况，帮助基层发现和解决税收管理中存在的问题与薄弱环节。
（二）建立问题讲评机制，提高整改工作的针对性
一是开展税收管理质量讲评。制订区局、分局两级税收管理质量讲评制度，每季度组织一次税收管理质量讲评会，根据税收执法、税收征管、税务稽查等各方面工作情况开展讲评分析，对工作发现存在的问题进行通报、剖析，根据问题开展有针对性整改落实。
二是实行税源“查管互动”。制定了“查管互动管理办法”，对管查环节发现的问题开展双向分析。稽查部门对在检查中发现的涉及税收征管方面的薄弱环节或存在的问题，提出管理建议反馈给管理部门。管理部门根据稽查建议研究加强管理的措施，将稽查有问题的纳税人作为日常监管的重点，并将在日常管理、纳税评估中发现的问题和异常纳税人作为稽查重点向稽查部门提出，方便稽查部门准确选案。同时稽查部门将在专案检查中发现的涉及某纳税人的个案问题，以具体事例向管理进行反馈，管理部门对稽查反馈的问题进行扩展，延伸排查，实现了管查环节问题管理的闭环运行。
三是加强数据分析。结合税收管理质量讲评和“管查互动”中发现的相关问题开展多角度选题，对现有数据资源开展比对分析，对异常数据分析问题成因，查找到薄弱环节，及时向征管部门、稽查部门、管理分局等发布侧重点不同的数据分析报告，保证了各层次对信息数据和问题分析的需求，增强了问题管理的针对性和有效性，为问题管理模式的建立提供了数据支持。
（三）建立问题解决机制，保证工作改进目标的落实
一是改进目标管理控制体系。制订了系统和机关目标管理考核办法，把区局各项工作目标设定为基本职责和重点工作，并根据工作的难易程度，设定工作目标，根据工作目标制订工作标准，并逐项落实到每个单位。对基本职责部分，由各科室负责具体执行，并督导分局落实。对重点工作部分，由各科室负责直接落实，由督查部门负责检查督导，确保各项工作的落实。建立重点工作调度机制，修订了《督查工作办法》，对区局重点工作项目，实行重点工作推进配档表制度，并实行每周一调度，每周一通报，加强了过程控制，督促相关单位做好工作落实。今年以来，全局共下达督查计划36项，督查发现和解决问题52项次。二是强化对比考核。把科室工作与全市国税系统其他区县局相同科室的工作在全市进行横向对比，解决了因考核对象的岗位和工作性质不同产生的考核差异。根据税收管理员管户的性质实行企业税收管理员、个体税收管理员分别考核，增强了考核针对性，促进了税收管理员制度的落实。根据办税服务厅工作特点，对办税厅工作人员实行了工作质量和工作数量的“双量”考核，内部考核和外部考核的“双向”考核，实现了对岗位人员工作的科学评价。同时，制定了《行政过错责任追究办法》，加强对工作过程的有效监督和持续改进，确保了工作责任的落实。
三是完善税收管理制度。针对涉税信息交流不畅、职能部门配合不积极的现状，提请区政府制订了《关于加强综合治税工作的意见》，明确了税务、工商、统计等相关经济部门的职责和分工，并把各单位对税收工作的配合情况，纳入全区目标管理考核。同时，每年都由地方政府牵头，组织国税、工商、地税、民政等部门联合开展以税源普查为主要内容的税收整治工作。加强税源分类管理，对重点税源实行“个案评估模型”监控管理模式，专人重点监控管理，按月进行监控分析，按季开展讲评；对一般税源企业，实行“行业评估模型”监控管理模式，重点加强对占收入比重大的行业、税负率偏低行业的纳税评估监控管理；对中小企业税源，实行“指标控制下的自行申报”为主体的监控管理模式，抓住生产经营关键指标进行评估，促进企业提高申报质量。今年以来，全局共评估入库税款784.61万元，进一步提高了税收征管的质量和效率。
四是大力提高干部队伍素质。针对干部职工凝聚力不强、工作积极性不高等问题，加强国税文化建设，制订了“国税文化建设规划”，开展了国税文化建设大讨论、读书活动，以及乒乓球比赛、拔河比赛、爬山等集体活动，进一步提高了干部职工的团队协作意识，提升了组织凝聚力。针对干部专业知识素质不强的问题，重点开展财会知识达标和“六员”培训工作，加强集体学习培训，通过聘请专业教师集中辅导、区局兼职教师以师带徒、开通了在线问题答疑等方式，方便职工学习，提高了学习效果。在今年省局组织的“六员”抽考中，我局平均成绩名列全市第一名。修订完善了《争先创优办法》和《创新工作奖励考核办法》，鼓励全员参与创建文明机关、文明单位、服务标兵、业务能手，增强干部工作创新意识。
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