关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意1

第一篇：关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意1

关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）

甬政发〔2010〕69号

2010-08-17 访问次数：

354 信息来源：宁波市政府办公厅

各县（市）区人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为深入贯彻落实科学发展观，加快产业结构调整和经济转型升级，提高土地节约集约利用水平，按照国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）、国土资源部监察部《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）、浙江省人民政府《关于加快工业转型升级的实施意见》（浙政发〔2008〕80号）、《浙江省城乡规划条例》等文件精神，现就调整工业用地（含仓储用地，下同）结构、促进土地节约集约利用，提出如下意见：

一、充分认识工业用地结构调整的重要意义

（一）随着经济社会的快速发展，一批工业企业转产、停产，相当部分工业用地或闲置，或零星混杂于商业地块，既不符合城市区块功能布局，影响周边环境；也造成土地资源的浪费，阻碍节约型社会的建设。调整工业用地结构，可以有效解决这些深层次的矛盾和问题，可以有效推进经济发展方式的转变，是落实“调结构、促消费、增优势、惠民生”战略的重要内容，是增强经济社会可持续发展能力的重要动力，对提高土地的利用效率，优化产业布局，完善城市功能，提升城市形象，推动经济社会又好又快发展具有重要的意义。

二、明确工业用地结构调整的指导思想和基本原则

(二)指导思想。以科学发展观为指导，坚持走新型工业化道路，通过政府收购储备、企业自行改造、土地置换、建筑物功能改变、完善新增工业用地供应方式等途径，推动传统块状经济向现代产业集群提升；大力培育新兴产业区，加快构筑新的产业高地；切实提升资源要素集约利用水平，实现土地利用效益的最大化，为转变经济发展方式，推进经济转型升级作出积极贡献。

（三）基本原则。一是政府引导原则。发挥政府职能，制定相关政策，充分调动集体、建设用地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢。同时切实加强监管，确保规范有序推进。二是规划管控原则。综合考虑经济社会发展和资源环境现状，依据城乡规划、主体功能区规划，对工业企业“二次开发”和产业布局进行总体规划，科学合理地制定具体建设用地改造方案，强化源头管控。三是公开透明原则。坚持相关部门集体审核，相关内容公示公开，自觉接受社会监督。四是依法稳妥原则。兼顾历史事实和土地管理政策的延续性，认真做好与国家现行相关法规政策的衔接，坚持改造利用与完善手续相结合，依法依规妥善解决历史遗留问题，防止发生新的违法违规用地行为。

三、采取多种方式调整工业用地结构

（四）企业自行改造升级。对符合下列条件的工业用地，可以以协议出让方式改变为商业服务业用地。

1．国有建设用地使用权供地批准时间在2002年7月1日前；

2．未列入政府区块改造计划或政府收购储备计划；

3．符合城乡规划，不影响周边其它地块开发，扣除道路、公共绿化等公建用地后可开发或相邻地块经转让（或成立独立企业法人）联合开发的土地面积不少于5000平方米；

4．改变土地用途后仅限于企业自用或出租，不得分割销售、分割转让和分割办理权证，禁止开发商品住宅。企业所属员工安置、设备搬迁和建筑物的处置由企业自行负责。

改变土地用途必须依法审批。由企业向街道（乡镇）提出申请后报国土资源部门，经县（市）人民发改、建设、规划、国土资源、工业、监察等部门组成的联席会议审查同意，在主要新闻媒体公示无异议后，报县（市）人民政府批准；属市辖各区（园区）范围的，按上述程序由区人民政府（管委会）组织有关部门组成的联席会议初审，经市国土资源局审核后，报市人民政府批准。其中属市本级三江片范围内的，经所在区人民政府组织有关部门初审，由市国土资源、发改、建设、规划、工业、监察等部门组成的联席会议审查同意，在主要新闻媒体公示无异议后，报市人民政府批准。国土资源部门重新与企业签订建设用地使用权出让合同，受让人按照批准改变用途时新土地使用条件下建设用地使用权市场价格与批准改变时原土地使用条件下剩余年期建设用地使用权市场价格的差额补缴出让金。土地出让合同对土地用途改变及处置已有约定的，从其约定。

对本文下发前已改变土地用途的，必须先对其违法行为作出处理；其中对改变土地用途后符合上述条件的，从实际改变土地用途年期起，按上述办法补缴改变土地用途出让金差价后，可以再按上述审批程序补办出让手续。

（五）工业用地置换。因实施城乡规划或者其他公共利益需要搬迁的城区工业企业，其产业属政府鼓励类或重点扶持类的，经依法审批，可以通过土地置换方式，迁入工业园区（基地），以协议出让方式获得建设用地使用权。置换前的建设用地使用权及其地上建筑物、附属设施，按规定进行货币补偿，政府依法收回建设用地使用权。置换后的土地用途仍为工业用地，面积小于或等于置换前的合法建设用地使用权面积，使用年期为置换前工业用地的剩余年限，经公示无异议，报有批准权限人民政府批准，由国土资源部门根据新的规划条件与其签订建设用地使用权出让合同，按现时点市场评估价全额缴纳土地出让金，办理土地登记。

（六）利用原厂房发展服务业。对老城区暂未列入改造计划的工业企业，允许企业自身对低效、闲置厂房进行改造，在建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，经发改、建设、规划、国土资源、工业、工商、消防和环保等相关部门组成的联席会议审查同意，报县（市）区人民政府批准，其中属市本级（含三江片、宁波国家高新区、东钱湖旅游度假区，下同）具体建设项目供地审批范围的，由区（园区）人民政府（管委会）组织有关部门初审，经市国土资源局审核后，报市人民政府批准。经批准允许按商业服务业及设计、研发、产品展示等生产性服务业功能使用的，每年暂按该地块所在区域的商业用地基准楼面地价与工业用地基准地面地价的差额的2.5%左右，征收临时改变土地用途的土地收益。土地收益归各县（市）区人民政府，其中属市本级具体建设项目供地审批范围的，由市财政部门收取后返回各区（园区）。

对本文下发前已改变土地用途，必须先对其违法行为作出处理。如允许其在一定时期内改变土地用途的，从实际改变土地用途年期起，按上述办法补缴改变土地用途的土地收益差价后，依照上述审批程序和规定缴纳相关土地收益。

四、加大工业用地结构调整政策支持力度

（七）积极执行工业转型升级产业政策。各地要根据国家产业政策、市优势产业与新兴产业投资导向目录，结合本地区工业经济的实际情况，由国土资源部门会同发改、工业、外经贸等主管部门及开发园区管委会、乡镇(街道)政府，确定本地区优先发展和调整的行业，以及工业转型升级重点项目，保障优先供地。各地在严格执行工业用地招标拍卖挂牌出让制度的基础上，根据国土资源部监察部《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）的规定，可依据工业转型升级重点项目的行业类型，设定专项土地出让竞买条件，采取招标拍卖挂牌方式，按照价高者得的原则确定受让人。符合省、市《制造业产业发展导向目录》鼓励类的重点工业项目，具有龙头带头作用的行业、产业链中的关键行业、高科技含量的产业、园区中特定区块以及符合上述要求的外资项目，经政府批准可以按《国民经济行业分类（GB/T4754-2002）》的一级小类标准，设定特定的准入条件。国土资源部门应将地块行业准入条件、项目投资产出标准、开竣工时限和规划条件作为工业用地招标拍卖挂牌出让的前置条件，做好地块的公开出让工作。严禁向淘汰类工业项目供地，从严控制限制类工业项目用地。

（八）积极推行新增工业用地分阶段出让工作。认真贯彻落实市人民政府办公厅《关于加强工业用地管理优化产业结构的意见》（甬政办发〔2008〕221号）精神，积极推进新增工业用地分阶段出让工作，促使新增工业用地按合同约定按期开发建设、投产使用，防止土地不完全开发、闲置、炒卖、违法改变用途等问题的发生。在新增工业用地公开出让中，要明确约定分阶段签订出让合同。第一阶段年限一般不超过5年，以后阶段年限为50年减去前面阶段年限的剩余年限。每个阶段的出让金按年均出让金与出让年限的乘积计算。出让合同除约定土地座落、面积、用途、容积率、投资强度等要素外，要明确不同阶段合同的年期区间，约定验收合格后才可签订下一阶段出让合同。要建立多部门的竣工复核验收制度。第一阶段合同届满前三个月至一年，国土资源、发改、建设、经发（外经）及乡镇（街道）要联合进行竣工复核验收。验收不合格的，允许限期整改一次。整改后仍不合格的，待前一阶段合同期满，由国土资源部门收回建设用地使用权，房屋按重置价格结合成新评估确定金额进行货币补偿。

（九）积极盘活现有工业用地。围绕传统优势产业的转型升级，鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后生产能力腾出空间开展技术改造。对工业企业通过技术改造，在不改变土地用途且符合城镇规划的前提下，通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房的，或对厂房加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率的，不再增收土地价款。要建立低效利用土地退出机制，认真开展低效利用土地和淘汰落后产能企业用地清查和处理工作，全面查清该类用地的面积、位置、用途、权属和使用情况。要积极支持淘汰落后产能企业利用现有土地升级转产，及时做好关停企业的国有建设用地使用权收回工作。对因各种原因造成土地特别是园区（基地）内土地低效利用的，可采取土地置换、按重置价结合成新收购储备、协商收回等多种途径依法收回（购）后重新供应给符合产业导向、园区（基地）产业要求的企业，具体实施办法由市经委牵头研究制订。要提高土地闲置成本，研究对低效、闲置厂房的城镇土地使用税征收调节和监管办法，促进工业用地节约集约利用。

五、严肃查处擅自改变土地用途的违法行为

（十）严格建设用地用途管制。对擅自将工业用地改变为商业服务业用地的违法行为，由县（市）区人民政府负责集中整治、联合查处。要不断完善县（市）区人民政府的联席会议制度，在违法违规用地问题未得到妥善处理之前，发改等经济投资主管部门不得为其办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设工程规划许可，建设部门不得发放建筑施工许可证，电力和市政公用部门不得为其通电、通水、通气，房产管理部门应按法定用途进行登记，工商部门不得办理年审登记。对已改变土地用途，不符合工业用地改造升级条件的，必须先对其违法行为作出处理，允许企业在本文件下发之日起两年内自行整改。整改期间，每年按不低于该地块所在区域的商业用地基准楼面地价与工业用地基准地面地价的差额的2.5%征收土地收益。政府有关部门要共同配合，限期依法修正或撤销已作出的各种相关行政许可事项。对整改不到位的，一律按违法用地严肃查处。

六、加强领导，切实推进工业用地节约集约利用工作

（十一）推进工业用地转型升级工作是贯彻落实科学发展观、建设资源节约型社会的重要举措，关系到经济社会发展的大局，情况复杂，政策性强，处理难度大。各级政府要高度重视，切实将这项工作摆上重要议事日程，统筹谋划，周密部署，加强组织领导。各地在开展企业自行改造升级、以协议方式改变为商业服务业用地时，要按照规划管理、政府批准、先行试点、积累经验、逐步推广的要求，在集中整治的基础上选择若干个试点开展工作，在取得一定成果基础上再逐步推广。各有关部门要密切配合，主动服务，提前介入，主动作为，切实提高工作效率，为全面推进工业用地转型升级营造良好的行政服务环境。

二○一○年八月十七日

附件

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第二篇：关于促进土地节约集约利用

关于促进土地节约集约利用 加快经济发展方式转变的若干意见

为了切实管好用好有限的土地资源，形成耕地资源得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资源效益得到切实发挥的节约集约用地新格局，推动产业结构优化升级，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)、《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(国办发[2008]11号)，现就促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变提出如下意见：

一、规范公告园区外工业项目供地

按照“工业向园区集中，优先保证市级以上工业园区、六大产业基地等重点区域、重点投资领域和市重大项目供地”的原则，对经过发展改革、产业、规划、房地、环保等部门共同认定的公告工业园区外的重要工业项目，在符合土地利用总体规划、城市规划、产业规划等前提下，支持项目用地，加快办理“招、拍、挂”出让。

二、鼓励工业项目用地节约集约利用

在符合规划、不改变用途和其他土地使用条件的情况下，对工业用地提高容积率的，经规划部门同意后，由原出让人与受让人直接签订补充合同，不再增收土地价款。

三、充分利用存量房产和土地

对现代服务业聚集区、创意产业园区内的工业项目，鼓励“腾笼换鸟”；经过产业部门认定后，在不改变使用权人、土地用途条件下，支持原用地者利用存量国有建设用地兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。

四、发展生产性服务业功能区内企业总部和研发中心项目

在生产性服务业功能区内并符合相关规划的前提下，对经过产业部门认定的企业总部和研发中心项目的建设用地，可以通过工业用地“招、拍、挂”方式进行出让。

五、加快工业用地出让公告节奏

进一步简化工业项目挂牌流程，实行“成熟一幅及时公告一幅”的常态化管理，将原来每10天综合项目情况、及时公告，改为每天公告，以强化服务，提高办事效率。

六、优化公告园区内基本农田布局

将城市规划、土地利用总体规划和产业发展规划有机结合，通过指标核减、空间置换等方法，调整各区县在公告工业园区内的基本农田，优化基本农田布局。

七、合理安排产业项目的新增建设用地计划

支持本市及区县推进的先进制造业等产业项目的用地需求，改进和完善产业用地计划的安排方式。市重大产业项目的新增建设用地计划，由市统筹安排；区县重点产业项目的新增建设用地计划，在下达区县的计划中优先安排。

八、实施“控增逼存”，加大存量土地盘活力度

在控制新增建设用地供应的情况下，加大存量土地盘活力度，进一步将新增建设用地指标与消化盘活存量土地相挂钩，促进产业结构调整。

本意见的实施细则，由市房地资源局另行制定。

上海市房屋土地资源管理局 二○○八年八月二十二日

第三篇：规范养殖业用地秩序 促进土地节约集约利用

规范养殖业用地秩序 促进土地节约集约利用

近几年来，农民发展畜禽养殖业的积极性日益高涨，畜牧业已成为农村的一大支柱产业。随着养殖业的迅速发展，农民的饲养方式和结构发生了很大变化，畜禽养殖也由庭院分散养殖逐步向规模化养殖发展。畜牧业快速发展的同时，也出现了一些不容忽视的新情况和新问题，给国土资源执法带来了难题：

一是信访量比较大，养殖业用地信访案件呈上升趋势；二是镇村两级缺乏监管，处于无序状态；三是超标准建设永久性建筑物；四是规划滞后，搞围村战略；五是随意改变土地用途，用于居住、加工、经营等；六是土地浪费现象严重，占地多、规模小；七是违反土地利用总体规划，养殖业擅自占用基本农田等。形成这些问题的原因是多方面的，一是农村干部群众的国土资源法律法规意识还比较淡薄，尤其对人多地少的国情和18亿亩耕地红线的严峻形势认识不足；二是疏于管理，乡（镇）村两级干部在国土资源管理中的职责还没有真正到位；三是耕地特别是基本农田保护相关的法律知识普及还不够全面；四是规划还不尽科学合理，使养殖业用地无法选址；五是受农村土地承包经营体制制约，有的农民想发展养殖业村集体无法调整土地，只有占用耕地或基本农田；六是规模化畜禽养殖用地属农业结构调整范畴，使界定和执行规模化畜禽养殖用地政策出现了偏差等等。

针对当前农村养殖业用地中存在的违法违规问题，各级必须引起高度重视，从实际出发，采取切实可行的措施，规范养殖业用地秩序，促进养殖业持续健康发展，建议如下：

一、加强对土地管理法律法规的宣传。采取多种形式，深入持久地开展土地管理法律法规的宣传教育，广泛普及耕地和基本农田保护知识，切实增强广大基层干部和农民群众“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的忧患意识和自觉性。

二、统筹规划畜禽养殖用地。各级国土资源管理部门，要结合新一轮土地利用总体规划修编，把畜禽养殖用地纳入土地利用总体规划，实行规划控制，尽量利用废弃地和未利用地发展养殖业，不占或少占耕地，严禁占用基本农田或借机圈占土地进行其它非农业建设，严格控制畜禽用地乱扩张、乱用地、无序发展的格局，实现国土资源的可持续利用。

三、严格合同管理。养殖业项目建设开工前，养殖业户必须先与所在村村委会签订用地复耕合同。合同上除约定用地位置、面积、范围外，还要明确土地使用条件、建设标准、使用期限、复耕时间、复耕标准和违约责任等。对违反合同管理规定的，一定要追究其违约责任，以维护合同的严肃性。

四、明确监管责任。要把养殖业用地管理情况纳入乡（镇）村两级干部工作目标责任制考核，明确乡（镇）村两级干部是第一责任人的土地监管责任，实行属地管理。建立和完善上下联动、分级负责、齐抓共管的土地管理长效机制，对出现违法违规问题的，严肃追究相关责任人的责任，真正使最严格的耕地保护制度落到实处。

五、按程序办理养殖业用地。兴办规模化养殖的单位和个人应向所在村村委会书面提出养殖用地申请，由村支部书记（村主任）审查同意，报乡（镇）规划建设部门审查是否符合乡（镇）、村庄规划，再到乡（镇）国土资源主管部门审查符合土地利用总体规划后，报乡（镇）政府审核，由县级畜牧主管部门进行 项目审核备案，然后到县级土地行政主管部门办理用地备案申请，最后到乡（镇）国土资源管理部门落实项目用地选址。

六、国土资源执法监察部门要加强动态巡查，将养殖用地作为重点巡查内容，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对占用基本农田进行规模化畜禽养殖的要坚决拆除并责令恢复耕种，对因经营不善停业、倒闭的养殖棚舍要及时拆除并复垦。对违法违规占用耕地造成耕地破坏的行为要及时制止，限期改正，并按照既处理事、又处理人的原则严肃查处到位。

国务院《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》国发（2007）4号文和国土资源部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》国土资发（2007）220号文

一、规模化养殖业用地，必须到我局办理备案手续。

二、使用养殖业用地，鼓励利用废弃地等未利用地、尽可能不占或少占耕地，禁止占用基本农田。

三、办理备案手续需要提交的材料：

1、用地户提出的用地申请

2、用地户与被占地人的占地协议及村委会意见

3、畜牧局规模化养殖及备案证明

4、乡（镇）人民政府意见

5、基层中心所选址意见

6、环保局环境评价报告

7、发改委备案证明

四、我局进行用地预审，审查其是否符合土地利用总体规划，不符合规划的实行一事一议，进行用地论证工作，论证其是否可以占用土地。

五、占用耕地的养殖户应签订复垦保证书，原则上不缴纳复垦保证金。（根据土地被破坏的面积和程度，按每平方米五元至二十元收取复垦保证金）养殖户不再从事养殖时，应进行土地复 垦，经我局验收复垦合格后，将复垦保证金退还给养殖户。如不能复垦或复垦验收不合格的，我局将不退还复垦保证金，用复垦保证金来实施复垦。

六、区别不同情况，采取不同的扶持政策。

（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。

（二）其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化养殖所需用地，按照农用地管理不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疾病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。办理农用地及未利用地转用需向上级国土资源管理部门进行报批。建设永久性建筑物未办理农用地或未利用地转用审批的，不得申请用地。

七、规模化畜禽养殖用地确定后，国土资源局中心所严格批后监 管，严禁占地户将用地改变为非农业建设用途，防止借规模化养殖之机圈占土地进行其他非农业建设。

第四篇：推进土地节约集约利用 促进新型城市化健康发展

我x土地总面积1.5万k㎡，耕地保有量257.3万亩，划定基本农田保护面积233.3万亩，基本农田保护率过90.6%，人均耕地面积0.96亩，国家下达我x2006年至2020年新增建设用地控制指标仅为5639公顷，其间有大量的基础设施项目、产业项目和公共服务项目等需要用地，土地供应压力将越来越大，如何统筹各类用地，确保

我x推进新型城市化用地需求任重道远。创新观念，挖掘潜力，推进节约集约的土地利用模式尤为重要：

一、正确处理保护资源与保障发展的关系，坚持内部挖潜适速扩容的新型城市化路子

土地利用总体规划作为指导土地利用的总纲，是国家利用土地政策进行宏观调控的重要手段，通过对规划期内的各行业用地预测，在确保耕地保有红线，确保粮食安全的前提下，明确了区域土地利用的结构和规模，从国家下达我x2006年至2020年城镇用地新增规模来看，只有3749公顷，其中吉首市占1497公顷，其余7县一区(xx经济开发区）只2252公顷，折合平均281.5公顷/县、区，平均每年每县区只有200—300亩土地用于城镇各项建设，指标的控制相当紧张。必须从以下几个方面着力，才能缓解用地指标压力：一是深入挖掘存量建设用地潜力，据调查，我x除县城关镇外的小城镇人均占有耕地均在140㎡左右。其现有建设用地的再利用潜力还有较广阔空间；二是充分利用低效用地，由于历史的原因，我x的小城镇用地普遍处于粗放利用状态，投资强度普遍偏低。其旧区改造大有可为；三是在新区的开发中突出抓好定额供地控制，改变近来单家独院居住模式，引入空间开发机制建立节约集约用地优惠措施和政策，鼓励利用地上地下空间，提高单位土地上的承载能力；四是全面推行利用市场配置土地资源制度，严格实行土地的拍卖挂牌出让，利用地价杠杆促进用地者的自律约束，提高土地使用效率。

二、做好城乡建设用地增减挂钩工作，确保城市扩容用地

土地政策趋紧，土地供应计划的拮别将越来越严，利用现有政策拓宽突破土地供应瓶颈，创新土地利用思路，实行城乡建设用地增减挂钩是出路所在。一是抓好三项工作：即土地整理复垦开发与空心村整治相结合，村庄适度集中，使更多的村庄空坪歇地置换为可供建设利用的用地指标；适时开展砖瓦窑、矿山废弃地，闲置废弃道路等的复垦复种，增加有效耕地数量用于建设用地置换；鼓励社会资金投向城乡建设用地增减挂钩工作，建立国家收购新增耕地指标机制；二是科学应用全国二次土地调查成果，准确掌握耕地增加现状和建设用地利用现状，修编土地整理复垦开发规划，并明确区域划分，即基本农田整理区、复垦区、开发区、村庄整理区和城乡建设用地增减挂钩实施区等；三是建立城乡建设用地挂钩的层级管理制度，根据挂钩资金来源渠道分别由省、x、县市自主使用或用于指标交易，提高各级政府实施增减挂钩工作的积极性。

三、实行节约集约用地跟踪管理，推进新型城市化建设可持续发展

一是实现单一的注重投资强度向投资强度与建设效益并重转变，在用地指标趋紧的情况下，尽量提高土地使用和建设项目效益、缩短开发建设周期，确保项目建设早动早建早竣工。对不能按时动工建设的，按有关政策规定足额收取闲置费直至收回土地使用权，杜绝浪费土地现象发生；二是从严审批轻管理向批前介入、批中把关、批后监管的全程监督转变，严格执行定额、强化用地预审，严格审查设计，落实产业许可，构建部门联合把关、多环节监管的强化节约集约用地的新机制，确保新型城市化品位和质量。

第五篇：关于加强土地批后监管、促进节约集约用地的提案

关于加强土地批后监管、促进节约集约用地的提案

摘要：全国政协十一届一次会议提案第0194号

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_ 案 由:关于加强土地批后监管、促进节约集约用地的提案

审查意见：建议国务院交国土资源部研究办理 国家发改委、建设部会同办理

提 案 人：农工党中央 主 题 词：土地 提案形式：党派 内 容：

近年来，各地以科学发展观为指导，在采取最严格耕地保护措施的同时，积极推进节约集约用地，努力保障经济社会平稳较快发展对建设用地的合理需求。但是，仍有一些地方政府没有将工作中心转到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上，“重审批轻”的监管行为依然存在，建设用地批而未供、闲置和粗放、低效利用现象时有发生。

一是批后监管认识不到位。限于现行财税体系与考核制度，按照现行建设用地审批方式和职能分工，地方政府及其相关部门仍将主要行政资源用于项目审批上，尚未有精力对用地主体的批后出让合同履约情况进行合规性监管。不少地方对该项工作在认识上还没有足够重视，工作敷衍了事、甚至弄虚作假。

二是市场机制还没得到有效发挥。批后监管，是在证实市场失灵确已发生、出现不合理的资源配置情况下的一种纠偏行为。但由于我国正处于初步建立市场经济体制阶段，市场机制在土地资源配置上还没得到有效发挥，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，未能有效建立土地价格的市场形成机制，从根本上形成了用地主体圈占滥占土地的内在动机。根据东部某省相关部门统计，2004—2006年三年间，全省新产生的闲置土地中以协议出让、行政划拨等非市场化方式配置的土地就占到了87.79%。

三是部门协同不够，尚未形成合力。有些省尽管较早建立了指标前置、补充合同、考核评价等相对完善的建设用地供应监督管理机制，但由于国土资源、发展改革、建设规划等职能部门协同不够，造成这些政策措施的实施效果并不理想：在工业项目用地前置审批时，用地主体为了通过土地审批，由投资主管部门多次更改投资额度而提高土地投资强度，而批后投资额度并未增加，从而直接导致土地低效利用的情况普遍存在；在房地产项目用地成交后，规划主管部门改变规划条件增加容积率，严重影响出让合同履约，并造成用地主体的不公平竞争现象发生。更有甚者，某些政府职能部门为了招商引资考核，反而帮助用地主体利用合同免责条款来规避闲置土地处置。

四是相关法律制度建设仍不完善。当前，与批后监管相关的法律制度尚不完善，尤其对闲置土地处理的相关法律过于刚性：一是连续二年未使用无偿收回土地使用权；二是未达到投资总额的25%不得转让。但对闲置土地的退还机制及途径，无论在立法精神上还是在条文上均未进行设置，缺乏完善的市场退出机制，事实上形成了用地主体在无力投资建设项目而造成建设用地闲置的，只有等满二年后被无偿收回土地使用权的法律情形。另外，当前对闲置土地的处置仍主要局限于法定标准的闲置土地，由于认定标准不一，仍有大量空闲与低效利用土地尚未调查清楚，亟待盘活利用。

面对新时期经济社会发展对土地资源的客观需求，显然无法再依靠大量资源要素投入来实现较快发展。因此，进一步加强建设用地批后监管，切实推进节约集约用地，既是化解资源要素制约矛盾的有效举措，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。为此，提出以下建议：

一要增强责任意识，全面拓展批后监管工作局面

必须充分认识到，加强批后监管推进节约集约用地，不仅是提高土地利用效率、缓解土地供需矛盾、制止土地违法行为、解决“保护与保障”关系的必然选择，也是规范行政权力公开运行、强化土地供应宏观调控、实现阳光政务的根本要求。因此，各级政府和相关职能部门要按照市场经济法则的要求，将工作中心真正转移到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上，进一步深化政府行政审批制度改革，切实转变政府行政职能，强化建设用地批后监管，引导和促进依法行政和用地者集约用地。

二要发挥市场机制作用，注重批后监管基础环境的明显改善

只有建立市场运行法则基础上的批后监管制度，才能真正实现有效监管。因此，要加快建立反映资源稀缺程度的价格机制、管理机制和利益约束机制，提高建设用地初始配置的市场化程度，逐步完善土地价格形成机制，重点通过价格杠杆来协调各类用地主体的用地需求，纠正土地价格尤其是工业用地出让价格长期偏低的扭曲现象，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，反映土地资源的稀缺状况，真正建立起建设用地节约集约利用的长效机制，有效缓解经济快速发展面临的土地供需紧张矛盾。

三要形成部门合力，注重批后监管协同机制的加快实施

鉴于建设用地批后监管涉及面较广、层次较深，各相关部门在具体工作中还明显存在着认识差异和协同不够的问题，为此要切实加强组织领导，理顺工作关系，实行统筹协调，形成工作合力，极力避免部门多头监管而导致的行政成本过高、监管失灵的局面。由国土资源部牵头，发改委、商务部、建设部等相关部门抓紧制定符合实际的建设项目用地复核验收办法，尽快建立批后监管相关协调机制，并根据建设项目用地复核验收的具体要求，积极参与建设项目用地相关的复核验收。

四要健全法律法规，注重批后监管的行政与司法良性互动

建设用地批后监管工作，首先必须要有明确的法律授权。这是保证批后监管严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性的基本要求。因此，应从宏观层面积极寻求法律法规的健全与完善，规范闲置土地处置办法。要进一步制订实施细则，对闲置土地的认定标准、处置程序、土地闲置费处罚数额，以及收回闲置土地的补偿标准和补偿费用的支付方式等做出明确规定。对闲置土地的处置，要有法律依据和科学定量，从而在国土部门（行政）与地方法院（司法）之间，建立一种能够在法律规范、认定标准等实质性方面形成良性互动的制度安排。

来源：中国政协网 提案人希望承办单位在办理过程中加强与提案人联系沟通