进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作 促进土地节约集约利用

第一篇：进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作 促进土地节约集约利用

进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作 促进土

地节约集约利用

随着工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，耕地保护压力不断加大。为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度，就是要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。2000年以来，在大量促进土地集约利用探索中，逐步提出了“城乡建设用地增减挂钩”政策，部分地区为解决经济发展用地需求与土地供应不足之间的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，开始把重点转向到农村建设用地，尤其是农民的宅基地。典型做法是针对农村居民点规模小、数量多、布局分散、环境质量低劣、土地利用率低等现象，开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换经济发展用地指标。为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作，相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》, 对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。

一、城乡建设用地增减挂钩试点的成效

自2006年以来，国土资源部共开展三批城乡建设用地增减挂钩项目，其中，前两批试点项目直接由部批准，第三次试点由部向有关省（区、市）下达周转指标，由省国土资源部门确定试点项目并报部备案。三批挂钩试点项目共下达周围指标43万亩，涉及省份共24个。据了解，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84亩，约占下达周转指标的33%；各地正在组织编制第三批试点实施方案。

城乡建设用地增减挂钩试点工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保护。天津市第一批试点已如期完成土地复垦工作，实现了耕地动态平衡。按照挂钩试点专项规划，农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地接连成片，便于实施农业规模化和产业化进程，在保护耕地的同时，促进了农业生产效益的提高。东丽区华明镇永和村复垦后建成设施农业示范园，亩产效益万元，较之传统农业提高了10倍。二是节约集约用地水平极大提高。天津市第一批挂钩试点5个项目的拆旧区涉及37个村，人口66391人，占地1282公顷，人均用地193平方米。通过实施挂钩试点，将37个分散的村落人口集中，仅使用土地433公顷即可解决农民安置问题，安置区人均用地降至65平方米，节约土地近65％。三是用地布局得到优化。天津市以城乡增减挂钩为平台，积极推进小城镇示范建设，实现了农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹、联动发展。进一步加快了农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，优化了用地结构和布局。四是推进了城乡统筹发展。通过挂钩试点，人口向小城镇集中，政府公共服务的功能进一步发挥，道路管网设施、市政公用配套设施进一步完备，教育、医疗、娱乐等服务基本实现了城乡均等化、农民工作、生活便利化，农村环境面貌焕然一新，城乡发展的差距迅速缩短。2008年4月，天津市东丽区华明示范镇在全世界87个城市106个参选项目中，成功入选2010年上海世博会城市最佳实践展区。

五是农民生活质量得到提高。通过挂钩试点项目的实施，解决了广大农民的长远生计，农民家庭财产和收入大幅增加，实现了“安居、乐业、有保障”。以天津市东丽区华明镇为例，农户平均现有宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80多平方米的住宅，价值超过30万元，农民家庭财产增加20多万元。农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入明显提高。

二、问题和隐患

随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，有一些问题和隐患需要引起注意并研究解决：

一是复垦区复耕土地的产权归属问题。有的地方将原宅基地复垦之后的土地收归当地乡镇所有，有的地方将之归原村集体所有。归当地乡镇政府使用的，是否应按规定办理征地手续，土地增值的收益如何返还给农民等方面的法律依据比较模糊，有关规定缺失。

二是挂钩项目区拆迁农民安置与权益保障。挂钩试点开展的时间还不长，地方政府在实施挂钩的过程中，注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区，是否能按时归还周转指标上，对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题，没有深入研究，事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题，要推广挂钩实施的范围，还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新，继续深入研究和试点。

三是耕地数量虽能做到不减少，但耕地质量难以有提高。部分试点缺少推进复垦工作的有效措施。经批准开展的挂钩试点项目单位在争取周转指标时十分积极，但对拆旧、复垦的重视程度不够，加之土地复垦是一项系统性工程，效益显现时间较长，工作开展效果不能立竿见影，在土地复垦方面手段少，措施弱，制约了土地复垦工作顺利开展。复耕后的耕地质量有待于进一步培育和提高。部分挂钩试点项目复垦的耕地数量达到了归还指标的要求，但因肥力的培育需要较长时间，复耕后的耕地质量较低，有待于进一步改造。

四是项目区设置与土地利用总体规划衔接不够。由于上轮编制的土地利用总体规划没有考虑挂钩工作，现在部分地区的规划修编仍处于前期研究阶段，很多县或乡镇的村镇体系规划尚未进行。土地整理规划与土地利用总体规划、城市规划、城镇规划等规划相脱节，有的挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向还不能衔接。

三、建议 一是科学做好挂钩试点规划。目前全国都在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，挂钩专项规划要与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接，以引导挂钩试点工作稳步有序地开展，值得进一步研究。

二是协调挂钩试点各项政策。进一步加大与国家发改委、财政部、国土资源部、住房建设部相关部门的协调力度，协调好各种政策。明确减免挂钩项目区“两费一税”（新增城镇建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）。进一步明确挂钩试点在税收、土地使用权证、行政许可等方面也办理相应手续的有关规定。总结试点工作取得的经验，对一些成熟的管理办法和规定要上升到法律法规的高度。

三是积极探索后续管理新思路。随着挂钩政策的深入推进，涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来，必须探索产权管理的新思路，明确土地权属，鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化，农民参与股权分红。

四是进一步加强复垦工作。研究制定能够切实快速推进复垦工作的措施，确保指标挂钩周转中耕地数量不减少，质量有提高。进一步加大监督管理力度。加强挂钩试点项目监理制度建设，项目实施进一步规范化，可采取国际惯例招标有资质的监管单位，对项目建新、拆旧、复垦等进行全程监控，对项目资金使用情况进行严格审核。强化上级政府和部门对下级政府和部门项目参与过程中的监督检查。

第二篇：进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作 促进土地节约集约利用

随着工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，耕地保护压力不断加大。为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度，就是要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。

2000年以来，在大量促进土地集约利用探索中，逐步提出了“城乡建设用地增减挂钩”政策，部分地区为解决经济发展用地需求与土地供应不足之间的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，开始把重点转向到农村建设用地，尤其是农民的宅基地。典型做法是针对农村居民点规模小、数量多、布局分散、环境质量低劣、土地利用率低等现象，开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换经济发展用地指标。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作，相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》, 对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。

一、城乡建设用地增减挂钩试点的成效

自2006年以来，国土资源部共开展三批城乡建设用地增减挂钩项目，其中，前两批试点项目直接由部批准，第三次试点由部向有关省（区、市）下达周转指标，由省国土资源部门确定试点项目并报部备案。三批挂钩试点项目共下达周围指标43万亩，涉及省份共24个。据了解，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84亩，约占下达周转指标的33%；各地正在组织编制第三批试点实施方案。

城乡建设用地增减挂钩试点工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保护。天津市第一批试点已如期完成土地复垦工作，实现了耕地动态平衡。按照挂钩试点专项规划，农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地接连成片，便于实施农业规模化和产业化进程，在保护耕地的同时，促进了农业生产效益的提高。东丽区华明镇永和村复垦后建成设施农业示范园，亩产效益万元，较之传统农业提高了10倍。

二是节约集约用地水平极大提高。天津市第一批挂钩试点5个项目的拆旧区涉及37个村，人口66391人，占地1282公顷，人均用地193平方米。通过实施挂钩试点，将37个分散的村落人口集中，仅使用土地433公顷即可解决农民安置问题，安置区人均用地降至65平方米，节约土地近65％。

三是用地布局得到优化。天津市以城乡增减挂钩为平台，积极推进小城镇示范建设，实现了农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹、联动发展。进一步加快了农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，优化了用地结构和布局。

四是推进了城乡统筹发展。通过挂钩试点，人口向小城镇集中，政府公共服务的功能进一步发挥，道路管网设施、市政公用配套设施进一步完备，教育、医疗、娱乐等服务基本实现了城乡均等化、农民工作、生活便利化，农村环境面貌焕然一新，城乡发展的差距迅速缩短。2008年4月，天津市东丽区华明示范镇在全世界87个城市106个参选项目中，成功入选2010年上海世博会城市最佳实践展区。

五是农民生活质量得到提高。通过挂钩试点项目的实施，解决了广大农民的长远生计，农民家庭财产和收入大幅增加，实现了“安居、乐业、有保障”。以天津市东丽区华明镇为例，农户平均现有宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80多平方米的住宅，价值超过30万元，农民家庭财产增加20多万元。农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入明显提高。

二、问题和隐患

随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，有一些问题和隐患需要引起注意并研究解决：

一是复垦区复耕土地的产权归属问题。有的地方将原宅基地复垦之后的土地收归当地乡镇所有，有的地方将之归原村集体所有。归当地乡镇政府使用的，是否应按规定办理征地手续，土地增值的收益如何返还给农民等方面的法律依据比较模糊，有关规定缺失。

二是挂钩项目区拆迁农民安置与权益保障。挂钩试点开展的时间还不长，地方政府在实施挂钩的过程中，注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区，是否能按时归还周转指标上，对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题，没有深入研究，事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题，要推广挂钩实施的范围，还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新，继续深入研究和试点。

三是耕地数量虽能做到不减少，但耕地质量难以有提高。部分试点缺少推进复垦工作的有效措施。经批准开展的挂钩试点项目单位在争取周转指标时十分积极，但对拆旧、复垦的重视程度不够，加之土地复垦是一项系统性工程，效益显现时间较长，工作开展效果不能立竿见影，在土地复垦方面手段少，措施弱，制约了土地复垦工作顺利开展。复耕后的耕地质量有待于进一步培育和提高。部分挂钩试点项目复垦的耕地数量达到了归还指标的要求，但因肥力的培育需要较长时间，复耕后的耕地质量较低，有待于进一步改造。

四是项目区设置与土地利用总体规划衔接不够。由于上轮编制的土地利用总体规划没有考虑挂钩工作，现在部分地区的规划修编仍处于前期研究阶段，很多县或乡镇的村镇体系规划尚未进行。土地整理规划与土地利用总体规划、城市规划、城镇规划等规划相脱节，有的挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向还不能衔接。

三、建议

一是科学做好挂钩试点规划。目前全国都在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，挂钩专项规划要与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接，以引导挂钩试点工作稳步有序地开展，值得进一步研究。

二是协调挂钩试点各项政策。进一步加大与国家发改委、财政部、国土资源部、住房建设部相关部门的协调力度，协调好各种政策。明确减免挂钩项目区“两费一税”（新增城镇建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）。进一步明确挂钩试点在税收、土地使用权证、行政许可等方面也办理相应手续的有关规定。总结试点工作取得的经验，对一些成熟的管理办法和规定要上升到法律法规的高度。

三是积极探索后续管理新思路。随着挂钩政策的深入推进，涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来，必须探索产权管理的新思路，明确土地权属，鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化，农民参与股权分红。

四是进一步加强复垦工作。研究制定能够切实快速推进复垦工作的措施，确保指标挂钩周转中耕地数量不减少，质量有提高。进一步加大监督管理力度。加强挂钩试点项目监理制度建设，项目实施进一步规范化，可采取国际惯例招标有资质的监管单位，对项目建新、拆旧、复垦等进行全程监控，对项目资金使用情况进行严格审核。强化上级政府和部门对下级政府和部门项目参与过程中的监督检查。

一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。各地目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。记者调查发现，这项政策被地方政府利用、“曲解”，成为以地生财的新途径。有的地方突破指标范围，甚至无指标而“挂钩”，违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的圈地运动。宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”。各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。也有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等。按照国土部文件，“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积„„节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。城乡建设用地增减挂钩，必须获得国土部批准，得到相应周转指标后，才能开展。指标是“借”，3年内要以复垦的耕地“归还”。根据国土部的试点管理办法，增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。但在一些地方，强拆民房，强迫农民“上楼”的事例，已有发生。

“十二五”规划建议中为什么要突出提出预防和治理城市病呢？中国的城市化水平，1980年是19%，今年大概是47%到48%，预计到2025年城市化率将

达到60%左右，我们一方面面临着新一轮的城市发展机遇，同时也面临着非常严峻的挑战。这个挑战就是大城市病和特大城市病，而且我们的一些大城市正在经历这种病。因此面向未来，基于我们现在的发展模式，从战略的高度前瞻性地考虑这个问题，是非常有必要的。

我认为城市病的本质就是城市资源环境的承载力和城市化发展规模的匹配度失衡。城市的资源环境是有一定承载能力的，随着城市的膨胀，城市的资源环境越来越不能适应城市的良好发展。另外，城市组织管理落后于城市化过程也是造成城市病的重要原因。我们还可以找出更多的原因来解释城市病产生的机理。但是，从本质上讲，城市病是城市资源环境承载力和城市化发展规模的矛盾。

城市病的治理

目前我们正处在城市化加速发展和城市病显形的阶段，随着城市人口不断膨胀，我们面临的问题越来越突出，所以应该对威胁城市发展过程的城市病予以足够的重视，及早采取多种方式完善城市系统，使得城市慢慢进入良性循环阶段，千万不要等城市病积重难返的时候再去治理。

对于城市病的治理，我有四点建议。

第一，合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张。从国家层面讲确实需要基于资源环境承载能力来建立城市空间的发展布局规划，鼓励资源环境承载能力强的地方多发展，鼓励资源环境承载能力差的地方要优化发展。

第二，加强城市公用设施建设。这一点不用过多解释。国外很多大城市治理城市病也很重视公用设施、公共交通系统的作用。

第三，要树立以人为本、城市治理的理念。在我们城市提供公共服务的过程中，要树立新型城市治理的理念。要改变过去城市治理的传统管理意识，也就是治理者和被治理者意识，更多地强调在提供公共服务的过程中让公众以不同的方式从不同的角度参与。比如我们驾私家车时往往发现很多道路开车特不方便，因而就会有一些抱怨，不知道这路是怎么设计、怎么修的，这里面就是缺少社会决策公共参与的问题。如果让城市公共服务的使用者参与决策，相信城市公共服务的满意度会提高很多。

第四，构建以城市群为主体形态的城镇体系。“十二五”规划建议提出，要促进形成一批城市群，我将其引申一下，我们面向未来，要着力构建以城市群为主体形态的城镇体系。

在这里，让我们先了解一下世界城市化的发展状况。现在城市群正在成为全球城市体系中非常重要的、并且越来越重要的一个角色。像美国三大城市群，也就是大纽约地区、五大湖地区、大洛杉矶地区三大城市群所创造的GDP占全美国的60%-70%；日本的大东京地区、大阪神户地区、名古屋地区创造的GDP占全日本70%左右；其他的城市群，如英国大伦敦地区、法国大巴黎地区、加拿大多伦多以及大温哥华地区，在城市发展过程当中也正在发挥着越来越重要的作用，城市群日益成为世界城市化发展的主流。

从城市经济学的角度来看，城市群是多中心的结构，多中心的结构有利于防止把城市功能过于集中于一个超大城市而带来的城市病。城市群是在一定地域空间相对集中布局，从而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而带来的土地浪费。从这一点来讲，城市群成为全球城市体系中的重要角色是有其存在的道理的。因此，推动城市的健康发展，需要我们积极构建以城市群为主体形态的城镇体系。

第三篇：关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知

关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知

[2007-7-31][点击1421]

国土资源部文件

国土资发〔2007〕169号

关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知

天津、内蒙古、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、四川等省（区、市）国土资源厅（局）：

《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）下发以来，各试点省（区、市）高度重视、精心组织、扎实推进城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称挂钩试点），积累了一些经验，取得了积极成效。但是，个别试点地区仍存在思想认识不统一、整体审批不完善、跟踪监管不到位等问题。为统一思想，明确要求，严格管理，稳步推进，现就进一步规范试点工作的有关问题通知如下：

一、统一思想认识，进一步明确挂钩试点工作的指导原则

推进城乡建设用地增减挂钩工作，是贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的重要措施。挂钩试点工作要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。各试点省（区、市）要按照国发〔2004〕28号和国土资发〔2005〕207号文件的要求，充分认识挂钩试点工作的重要意义，统一思想认识，明确指导原则，严格规范管理，扭转片面追求周转指标规模等倾向，防止大拆大建、侵害农民权益等行为。

二、突出规划引导，严格控制挂钩试点的范围和规模

强化规划对挂钩试点工作的整体控制。要按照现行土地利用总体规划的要求，统筹安排试点并合理组织试点项目区，优先考虑城乡结合部等有条件的地区开展试点；要在土地利用总体规划的指导下，科学编制挂钩专项规划，合理布局项目建新区和拆旧区，避免城乡建设中的二次拆迁；

要扎实做好项目区实施规划编制工作，高度重视项目区土地利用现状调查、社会经济状况和村民意愿调查等基础工作，确保项目区严格按规划实施。

严格控制试点范围和规模。推进城乡增减挂钩工作，要与当地经济社会和城镇化发展水平相适应，要充分考虑农村社会保障能力，充分尊重当地文化习惯和农民意愿。要从严控制挂钩试点的范围，试点必须经部批准，未经批准不得擅自开展。要严格按照部批复的省级挂钩试点工作总体方案及下达的挂钩周转指标总规模，合理确定挂钩试点项目区。不得随意扩大试点范围，不得擅自突破规划，不得突破周转指标规模，未经批准擅自开展挂钩试点，增加建设用地的，要追究责任，并相应扣减土地利用计划指标。

三、从严规范管理，促进挂钩试点工作有序开展

严格规范试点项目区的整体审批。挂钩试点涉及的农用地和建设用地调整、互换、使用，统一纳入项目区进行整体审批，实行行政区域和项目区双重管理，对未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标。要进一步规范项目区实施规划的审批和备案工作，要在不突破省级试点总体方案及挂钩周转指标总规模的前提下，从严审批项目区实施规划，并及时报部备案。

加强挂钩周转指标的全程跟踪管理，确保指标按时足额归还。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，不得作为新增建设用地计划指标使用。归还的周转指标，农用地不得少于建新占用的新增建设用地规模，耕地不得少于建新占用的耕地面积。要建立挂钩周转指标台账管理制度，全程跟踪挂钩周转指标的下达、使用和核定归还。要建立并严格执行挂钩试点工作考核和验收制度，建立挂钩试点情况报告制度。

四、尊重农民意愿，切实保障农民合法权益

充分尊重农民意愿。要保障农民的知情权和参与权，建立公众参与和监督制度，项目区选点布局要实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，以及集体土地征收，涉及农民补偿安置的，要实行公示。要循序渐进地推进挂钩试点工作，不得违背当地农民意愿，搞大拆大建，不符合农民意愿的，不得搞行政命令强行拆迁。要坚决防止盲目推进试点，搞政绩工程、形象工程，给当地农民带来不必要的经济负担。

切实维护农民的合法权益。要按照国发〔2004〕28号和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）文件的要求，对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置，切实提高被拆迁农民的生活水平，保障其长远生计；集中安置的，要从实际出发，方便生产生活，使被拆迁农民真正享受到挂钩试点工作带来的实惠。要贯彻落实城市反哺农村、工业反哺农业政策，建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益，要按一定比例返还农村，支持农村集体发展生产和经济。

五、加强组织领导，确保挂钩试点工作取得成效

各级国土资源管理部门要高度重视，切实加强组织领导，把挂钩试点工作列入重要工作议程，积极争取当地政府支持，加强相关部门配合。要建立挂钩试点工作目标责任制，严格责任考核，确保挂钩试点工作取得成效。各试点省份要加强对试点工作的指导，抓紧完善规范管理的各项办法，对不符合国土资发〔2005〕207号文件和本通知精神的，要抓紧整改，并及时报部备案；要加强政策调研，有针对性研究解决试点工作中的问题和困难；要不断总结经验，注重宣传引导，防止试点工作走样，确保挂钩试点工作规范平稳开展。

各地要根据本通知要求，抓紧对第一批项目区开展全面调查，对存在问题的要及时整改，并于8月15日前将整改情况报部。部将适时对各试点省份工作进行抽查，对存在突出问题的进行通报。

二〇〇七年七月十三日

第四篇：﹡﹡市 城乡建设用地增减挂钩试点工作初探

﹡﹡市城乡建设用地增减挂钩试点工作初探

一、城乡建设用地增减挂钩试点工作背景与意义

为了贯彻党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的精神，落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，2005年10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，对挂钩试点工作提出了基本要求，明确了相关政策和管理方式，确定了天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8个试点省市。2006年3月，安徽省发改委和国土资源厅把我市港口镇确定为全省发展改革试点小城镇城乡建设用地增减挂钩试点之一。不久，省政府即将出台《关于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作的若干意见》，对此项工作有关政策与要求作了具体规定与部署。为支持此项工作开展，省国土资源厅下达了2006年全省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转计划84700亩，其中﹡﹡市2000亩，专项用于补充农用地转为建设用地计划，以缓解各地建设用地需求量过大的压力。目前全省已批准168个项目区，申请周转指标128000亩。

开展挂钩试点工作，可以优化城乡建设用地布局，提高土地集约利用水平，促进社会主义新农村建设，实现城乡统筹发展，缓解建设用地供需矛盾；利用周转指标，可以弥补建设用地计划不足，确保各类重点建设用地。为此，各地政府高度重视，正在积极组织项目申报，着力推进此项工作。

二、城乡建设用地增减挂钩试点工作的内涵和基本要求

（一）、挂钩试点工作的内涵

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点（以下简称挂钩试点），是指依据土地利用总体规划，将若干个拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地结构和布局更合理的土地整理工作。

（二）基本要求

1、挂钩试点规模控制和管理方式

通过下达一定的挂钩周转指标（即农转用计划指标）进行规模控制与管理。规划不得突破下达的周转指标，并在3年内用拆旧区复垦验收合格的新增耕地面积归还省国土资源厅。周转指标必须专项用于挂钩项目建新区，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则管理。

2、挂钩试点工作的基本原则：

（1）以规划控制规模，引导用地布局与结构的合理调整。

（2）以挂钩周转指标控制建新区用地规模，调控实施进度，考核计划目标。（3）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批，考核与管理。（4）促进耕地保护和节约集约用地。

1（5）因地制宜、统筹安排、突出重点、先易后难、分步实施。（6）尊重群众意愿，维护集体与农户土地等合法权益。

三、我市农村建设用地现状及城乡建设用地增减挂钩试点工作对策(一)农村建设用地现状

我市大小农村居民点共计2000多个，总面积5460.215公顷，人均占地174.76平方米，远远超出国家规定标准，呈现农居点规模大且分散的特点；同时废弃工矿用地、空闲建设用地较多，土地利用率不高，农村建设用地整理潜力巨大。根据《﹡﹡市土地开发整理规划》预测分析，全市可整理农村居民点面积2475.1公顷，通过整理复垦，可增加农用地面积1135.5公顷，其中可增加耕地501.3公顷。

(二)建设用地供需形势

1997-2004年，全市新增各类建设用地4339.34公顷，扣除港口湾水库特殊项目用地外，年均新增建设用地215.46公顷，其中年均占用农用地69.2公顷。2004年以后，我市新增建设用地递增率呈上升趋势。1997-2004年省下达我市农转用计划2654.8公顷，实际建设用地占用农用地突破计划39.8公顷，且计划缺口逐步加大，建设用地供需矛盾日益尖锐。同时国家实行宏观经济调控，把土地作为调控主要闸门，土地供应更加趋紧。因此，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，利用用地周转指标弥补用地计划不足，是依法合理用地，拓展用地空间的重要途径之一。

(三)挂钩试点工作对策

1、成立组织，加强项目实施管理。该项工作是一项长期而艰巨的任务，也是土地利用总体规划规定的一项建设任务，更是当前推进社会主义新农村建设的一项重要内容，涉及人力、物力、财力较多，社会影响面广，因此必须成立一个强有力的组织机构，加强全面协调和组织实施工作。同时，它又是一种政府行为，单靠国土资源部门力量是远远不够的。因此，建议成立以市政府分管领导为组长，发改、城建、财政、农业、交通、国土、环保、新农村建设等部门负责人为成员的领导小组，下设办公室，抽调、业务骨干抓具体事务，形成政府抓，抓政府，政府协调、部门配合、乡镇实施的强有力组织实施体系，以确保此项工作积极稳妥推进。

2、开展调查摸底。农村居民点及工矿废弃地等具体情况不清，规划方案难以编制，试点也难以确定与实施。为此，今年上半年，各乡镇办事处开展了农村居民点整理情况摸底，上报了农村居民点整理试点情况调查表和相关图件，通过汇总分析，全市现阶段拟可拆旧复垦的农村居民点总面积为108.79公顷。其中可复垦为耕地80公顷，扣除用于安置区安置占用耕地外，可用于城镇建设新建项目挂钩占用耕地60公顷。拆旧重点地区主要集中在港口、汪溪、梅林、中溪、仙霞、方塘等乡镇。拆旧地块地类主要为农村居民点，废弃工矿用地。拆旧地块主要为煤矿塌陷区、易洪易涝区、地质灾害区、新农村建设拆迁区。

2006年，计划在汪溪办事处、港口镇、中溪镇开展首批挂钩试点，拆旧区总面积51.37公顷，可复垦面积48.11公顷，规划用于拆旧安置区耕地12.17公顷，可用于城镇新建项目挂钩耕 2 地35公顷。安置区充分运用未利用地和其他农用地15公顷，做到尽量少占耕地，尽可能多的腾出指标用于城镇新建项目。目前，首批挂钩试点项目区实施规划正在编制中，准备尽快组织报批。

3、制定总体实施方案。按照上级国土资源部门及省政府要求，本着摸清家底、整体分析、总体规划、先易后难、分步实施的思路，结合我市新农村建设村庄布点规划及本次调查摸底和分析情况，制定全市挂钩试点工作实施方案，明确工作目的、方法、步骤与要求，提出存在的问题和解决问题的建议，提交市政府研究后下发执行。为了进一步摸清情况，要尽快开展废弃工矿用地、废弃农村居民点，废弃乡村公共公益设施用地补充调查，全面掌握全市农村建设用地拆旧复垦潜力，为今后编制申报挂钩试点项目和分步实施做好充分准备。

4、广泛宣传发动，坚持公众参予。要充分利用各种宣传工具与手段，向领导和当地群众积极宣传此项工作有关政策，使之充分认识到此项工作的重要性和必要性，形成齐抓共管的良好氛围，赢得广大干群的积极配合与支持。同时要充分发挥专家组作用，认真吸取专家对项目实施规划等方面提出的合理化意见，使规划更具科学性。尊重并听取村组农民对项目区建设的建议，使项目实施规划更具操作性。

5、广泛筹集资金，谨慎务实推进工作。要多方筹集资金，多渠道整合财力资源，形成资金合力，共同投入使用。一是加大城镇建新项目新增建设用地土地有偿使用费和土地开垦费征缴力度，将此类资金全额用于该项工作。市财政部门应在历年征缴的上述两类规费中，切出一块用于此项建设。二是对安置区和城镇建新区经营性用地实行招拍挂出让，将所得净出让金全额用于挂钩试点工作开展。三是积极组织申报煤矿塌陷区、地质灾害区综合整治项目，多头争取项目资金，用于拆旧补偿与复垦、安置区建设。四是利用市本级财政社会主义新农村建设资金，投入安置区基础建设。五是从市级财政土地出让金中提取部分资金支持项目区建设。六是吸纳企业社会资金，参与项目区开发建设。七是乡镇村农户自筹一部分资金，用于安置区建设。

总之，挂钩试点工作是新时期各级政府各相关部门一项新任务，没有多少现成的路子和经验可供借鉴，需要不断探索。同时它又是一项艰巨复杂的系统工程，做得好就是一项德政工程和民心工程。因此，中央和省政府要求我们务必实事求是，谨慎、务实、积极、稳妥，创造性地开展工作，把好事办好。在惠及农村，改善农村生产条件，提高农村生活质量的同时，使我市的建设用地布局更合理、结构更优化、用地更集约、效益更显著。

第五篇：如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作

近年来，随着经济社会的快速发展和工业化、城镇化水平的不断提高，土地供需矛盾日益突出。“城乡建设用地增减挂钩”模式为解决这一问题提供了新的思路。如何做好城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，对于我们国土资源部门来说又是一个新的课题。笔者认为应重点抓好以下几个方面的内容。深入调查 科学选址 “城乡建设用地挂钩工作”是一项涉及面广、政策性强，牵涉到多方的利益和矛盾的工作。试点项目区的选择是否科学、合理，会直接影响到挂钩工作的是否顺利进行以及最终的成效。所以所选择的项目区应具备以下几个条件：一是具备一定的农村建设用地整理潜力，这是开展挂钩工作的前提；二是项目区所在乡镇政府和村委会要有过硬的组织和协调能力，这是挂钩工作的保证；三是农民群众理解、支持、并积极配合，这是挂钩工作实施的基础；四是具有资金筹措保障能力，这是挂钩实施的关键。充分尊重民意保护农民合法权益。

城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须将保障项目区农民权益作为出发点和落脚点。充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，不得违背农民意愿，借机搞政绩工程，强行拆迁,给当地农民带来不必要的经济负担。因此，在试点城乡建设用地增减挂钩试点工作的推进中，要想方设法让群众满意，尽量把每一项工作做细、做实，积极争取各方面的支持和配合。在开展挂钩工作之前要采取多种形式进行广泛宣传，把挂钩试点工作的意义、措施，特别是将相关补助政策讲清、讲透、讲到位。在实施过程中要严格按规程阳光操作，同时还要充分听取群众的意见建议，确保工作稳步推进。加强组织领导 搞好部门协调。

领导重视是做好各项工作的前提。挂钩试点工作是一项复杂的社会系统工程，涉及群众的切身利益，离不开各级党委、政府和领导的强力支持。在挂钩试点工作中，要经常组织分析检查和调研，遇到问题要及时汇报，争取各级领导的支持。建议政府成立由国土、监察、建设、农业、林业、财政等相关单位主要负责人为成员的挂钩项目领导小组，落实任务，明确责任分工。加强与乡镇政府的沟通,并与乡镇签订增减挂钩工作目标责任状,坚持一票否决制，确保试点工作顺利进行。落实资金 规范运行挂钩试点的开展需要一定的资金作为保障，资金的筹措能力是挂钩试点能否顺利启动和推进的关键因素。由于当前政府没有此类专项资金，资金来源主要依靠使用挂钩周转指标所实现的土地净收益，但是由于当前土地市场、房地产市场不够繁荣，且大部分指标主要用来解决工业项目用地，土地收益不高，给挂钩项目资金的筹集带来了一定困难，从而会影响试点的稳步推进。建议由政府牵头，整合各路资金给予大力支持，统一投入挂钩区，使城乡建设用地增减挂钩试点工作能顺利推进。在资金管理中实行专款专用，封闭运行。项目工程施工全部采取阳光操作，严禁出现豆腐渣工程。科学规划注重实效。

推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须坚持规划先行，为项目建设提供技术保障。在规划中坚持高标准，严要求，按照因地制宜的原则，结合实际，采取不同的模式。在实施中要做好“四个结合”达到“三个目的”：即与新农村建设相结合；与城中村建设相结合；与废弃工矿地的土地整理相结合；与提高土地集约节约利用水平相结合。从而达到改善农民的生产生活条件，改变村容村貌；盘活土地，提高土地集约节约利用水平；增加有效耕地面积，为当地经济发展提供建设用地空间。