如何实施城乡建设用地增减挂钩试点工作（共5篇）

第一篇：如何实施城乡建设用地增减挂钩试点工作

如何实施城乡建设用地增减挂钩试点工作

靳科建

为了规范推进增减挂钩试点，现依据政策，结合实际，对增减挂钩试点实施步骤及内容作以归纳，仅供参考。

第一、政策宣传阶段。要彻底理解城乡建设用地增减挂钩概念，明确增减挂钩试点的涵义，这是开展工作的前提。首先要让领导和各级干部熟悉政策。

1、弄清城乡建设用地增减挂钩的涵义：那就是：“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”简单地说：就是对项目区内的农村分散的建设用地进行集约化的整理，对整理出的多余建设用地进行复垦，用以置换城镇建设用地指标，最终达到占补平衡。要让领导清楚，增减挂钩政策可帮助地方解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。

2、知晓城乡建设用地增减挂钩的七大好处：一能推进新农村建设（具体就是规范农村新居建设，推进危户改造）；二能促进土地集约利用（农民集中居住、合并村庄等就是集约利用土地）；三能提高农民生产生活水平（增减挂钩收益主要用于农民；并为农村预留出不低于10%的非农产业发展建设用地指标，这是增减挂钩对预留非农产业发展建设用地指标规定）；四能拓展用地空间（简单说就是把可复垦的农村建设用地置换成城镇建设的周转指标，同时建新区可设置在城乡结合部）；五能缓解计划不足的压力（近年新增建设用地指标比较紧张，申请部分城镇建设周转指标就可减轻建设用地紧张的压力；整体审批既审批项目区又审批建设用地指标，若建新地块涉及规划调整时，整体审批也包括规划调整审批）；六能省一些经费（免收新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、安置补助费、土地补偿费和耕地占用税等）；七能简化报地程序（增减挂钩项目经省厅整体审批后，不再单独办理农用地转用审批手续，不需要编制耕地占补平衡方案和农用地转用方案）。

3、要围绕的一个主线：以“民意”为出发点，以“利民”为落脚点。

4、要把握的两个原则：一是增减挂钩试点组织实施的原则，就是政府主导、部门配合、共同推进；二是挂钩周转指标管理原则，就是“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。

5、要落实好四个政策主旨：一是土地利用总体规划是前提。也就是说增减挂钩必须符合土地利用总体规划，在规划的范围内统筹、科学、合理地布局和组织实施。二是总量动态平衡是本质。就是在一个项目区内，农村建设用地地块通过拆旧、复垦、整理，集约节约、合理规划，用于城镇建设和居民点建设，使增加和减少的土地面积必须总量平衡。三是复垦整理是措施。就是对项目区内需要拆旧的建设用地、需要整治的“空心村”和零散的居民点、独立的工矿区实施复垦和整治等，确保有效面积的增加。四是集约节约是目标。通过增减挂钩，把拆旧地块“结余”出来的面积用于城镇建设，确保建设用地总量不增加，同时，在实施的过程中，还要特别注意整理形成的耕地质量，确保耕地数量不减少、质量不降低。

6、要做到“七个必须”：一是使用挂钩周转指标的建设项目必须符合土地利用总体规划，不得占用基本农田，新村安置用地要尽可能少占耕地，建新留用区尽量设在土地利用总体规划中的有条件建设区，不要占用允许建设区；二是挂钩周转指标必须按期归还；三是挂钩建新区用地规模必须小于拆旧复垦的规模，建新区占用耕地面积必须小于经过整理新增的耕地面积；四是对整理复垦增加的耕地，必须落实耕作主体；五是必须切实保护农民的利益，对农民的拆迁补偿必须合理、到位，对农民的安置条件必须好于原居住地；六是挂钩实施规划必须经省政府整体审批，未批先用的，一律作违法用地处理；七是挂钩建新区如属于城镇建设用地的，必须按用地政策依法审批，依法依规出让。

7、要澄清八大认识误区:一是个别领导没有完全理解城乡建设用地增减挂钩概念和涵义，对挂钩作用认识不够，不知道增减挂钩是干什么,没有引起高度重视,出现不理解、不支持的现象；二是有的认为前期投入大，拆迁复垦困难多，存在畏难情绪，导致开展挂钩工作不积极、不主动；三是有的将挂钩工作简单理解为解决年度计划指标不足和用地矛盾的一种手段，当成是增加城镇建设用地计划指标的一种方法，对挂钩周转指标的关注度太高,期望值过大，存在着片面争取周转指标规模,只要指标，不管其它的现象；四是有的把挂钩视为一种部门职能，甩手给国土部门独家担当，没有形成联动机制，导致推不开、进不动、四处碰壁，国土部门夹了手，更没了积极性。如，拆旧搬迁的大量工作要乡镇、村组干部去组织落实，一个单一的部门无权指挥、安排乡镇、村组干部去实施综合工作；五是有的认为建新留用地出让收入是政府的，统一纳入财政大盘子，用作它用，没有按照“封闭运行”和“利民”的要求去单独实施，对拆旧补偿、搬迁补助等挂钩项目所需经费不能及时拨付，导致拆旧项目因经费问题迟迟不能推进，周转指标不能按时归还（实质就是没有建立项目资金专项帐户，没有做到专款专用，留用地块出让增值收益没有及时返还项目受益主体）；六是有的对挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的规模控制理解不够，与已整体审批的项目区实施规划建新地块位置脱离对待，错误地认为挂钩周转指标可在项目区实施规划建新地块布局之外进行出让，建新地块位置可在项目区实施规划之外任意布局，满天飞；七是有的认为增减挂钩与平时的征地一样，不用拆旧复垦归还挂钩周转指标，只需拿钱即可；八是许多单位对挂钩认识不够、准备不足，认为先把项目拿来再说，没有深入调查论证拆旧地块的可行性，草率选点布局，实施中许多拆旧地块很难落实，不得不频繁申请调整项目区实施规划，等等。领导和干部熟悉了政策，就增大了其重视程度和关注力度，安排项目就容易得到领导的支持。

其次要让农民了解政策。请农民参与，由农民决策，即通过进村入户宣传讲解让群众了解城乡建设用地“增减挂钩”政策实施的规程与步骤，明白为什么要改造，有什么好处，农民心中先有个谱，自己酝酿干与不干的意愿。

第二、筹划准备阶段。县上要成立以主要领导挂帅、政府相关部门组成的城乡建设用地挂钩试点工作领导小组，明确分工，细化责任，并建立健全增减挂钩工作事项协调机制，定期研究解决增减挂钩工作实施中的困难和问题，及时向当地政府汇报试点项目实施和进展情况。

第三、专项调研阶段。要认真摸清挂钩项目底数和潜力，做到有的放矢。也就是对农村居民点用地整理潜力、废弃采矿用地整理潜力和独立建设用地及其它农村建设用地整理潜力进行调查摸底。一是超前超细做好调查。要利用1：1000地形图和二次调查成果，对拟确定项目区的土地利用现状、村庄布局、建筑物状况、被拆迁农户及人口、群众意愿等基本情况做好初步调查，同时，也要对县区统筹城乡发展规划、城镇建设用地的需求、县区重大项目用地计划和县域内国有土地出让价格等进行了解，为编制挂钩专项规划和项目区实施规划提供充分依据。二是准确及时完成测算。在得到初步调查数据的基础上，先是通过对比算账让群众摸清现有村庄的面积、房屋的面积、人口构成的底子，算清能节余多少土地，能拍卖多少钱，改造需要多少钱“三笔账”，让群众知道自己有多少钱，定下干的决心，而后按照先易后难、区域整理、集中连片、量力而行的原则，初步划定分期实施规模，并做好分期测算。三是严密组织论证踏察。县区政府组织规划、建设、国土等部门和相关乡镇的领导实地踏察，共同商议试点项目的组织实施计划、分期实施规模和范围，明确编制挂钩专项规划和项目区实施规划的相关内容。四是编制挂钩专项规划。在充分调研的基础上，完成县（区）级增减挂钩试点专项规划（拆旧范围小、面积少的县区暂不编制专项规划），明确项目区规划期内农村建设用地拆旧区面积、安置区面积、可复垦整理为耕地的面积、新增耕地面积、拆旧区拆迁户、安置农村居民户等有关数据和各阶段指标的流转安排等。

第四、完善方案阶段。一是入户征求意见或由群众自己通过党员会、代表会等会议讨论酝酿，制定《拆迁安置方案》，确定新住宅建设标准和风格以及补偿办法、安置方式等，并争取每户搬迁村民都签订了《拆迁安置协议书》、写下了《搬迁保证书》，为拆旧搬迁工作奠定好基础。二是召开挂钩选点布局听证论证会，充分听取搬迁群众和社会各界人士的意见，为科学选点布局夯实基础。

第五、编制规划阶段。⑴编制上报《X省X县XXX镇等X个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划》；⑵制定《项目实施计划》：具体实施步骤为：X年X月－X月完成选点、地质勘查、设计方案完善等工作；X年X月启动全面启动安置房建设；X年X月完成公共设施建设； X年X月安置房交付使用、村民开始回迁；X年X月实施拆迁和复垦工作，项目全面完成。⑶编制《迁村并点规划设计方案》等。

编制规划时一定要从实际出发，紧紧围绕县、乡土地利用总体规划、城镇建设规划，合理安排项目，科学决策选点，扎实编制项目区实施规划。选点是一定要抓住三个关键：一是环境条件要好。即建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力大；当地政府重视，群众积极性较高；经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。二是基础条件要硬。建新面积必须小于拆旧面积，“结余”面积可用于占补平衡；拆旧复垦的耕地数量多于建新占用耕地的数量，质量还要有提高。三是地点选择要准。优先选择城乡结合部，也可选择在工业比较集中的园区、开发区和中心镇的周边，建新有了基础，拆旧也就有了保障。编制实施规划要把握好三点：一是各种规划要相互衔接。项目区实施规划必须以土地利用总体规划为依托，依据专项调查和挂钩专项规划来编制。同时，也要与城市建设规划、村镇建设规划、产业布局规划相互衔接。二是规模确定要适度合理。要准确掌握农村建设用地复垦潜力与城镇建设用地需求来定规模。三是规划布局要力求科学。建新安置区不能离原村舍太远，否则，农民种地不方便；建新留用区不能离城镇或城市太远，否则，土地卖不上钱。

第六、组织申报阶段。组织申报，市、县要密切配合，积极与省厅协调沟通，使项目区进入省厅项目备选库，这样，项目才有机会和可能被省厅择优选取，整体审批。同时及时掌握部、省下达周转指标情况，以便项目得以审批落地。

申报程序：拟开展挂钩试点工作的县（区）政府，将所编制挂钩试点项目区实施规划等材料，送市国土资源局审核；市国土资源局审核同意后，出具符合市土地利用总体规划的意见，县（区）国土资源部门整理资料报请省国土资源厅审查。省国土资源厅规划与科技处对上报材料进行初审，同时对呈报材料中建新、拆旧地块进行踏勘核实，对具备条件的项目区，组织有关专家对送审项目区实施规划进行审查、论证；审查、论证通过的项目，将纳入挂钩试点项目区备选库，以备整体审批；原则通过的按修改意见尽快修改完善后，专家个别审查通过后可入项目区备选库；未通过，不纳入备选库，不参加整体审批。向省厅上报的初始申报材料分为“一次性提供完整立项申请材料”和“分步提供完整材料”两种：一次性提供完整立项申请材料，包括4个基本要件、6个支撑要件和其他材料；分步提供完整材料是只提供4个基本要件和部分支撑要件材料，待立项批准后，再完善补充所缺的支撑要件和其他材料，并装订成册，报送上级换回原立项材料，正式作为备案材料。

㈠4个基本要件（报省厅1份和电子光盘1张）

1、县（区）人民政府的申请（向省厅请示）；

2、挂钩试点项目区呈报表（有市局的审查意见和印章）；

3、在线监管系统规定的项目区基本情况表；

4、符合规划的意见：① 市国土局的符合市土地利用总体规划的意见；② 县（区）国土部门的符合县、乡土地利用总体规划的意见；③ 县建设管理部门的符合城乡建设规划的意见。

5、挂钩试点项目区实施规划：① 规划文本；② 实施规划项目区位置示意图；③ 土地利用现状图（工作底图可用二调分幅图件，也可用最新的1:10000土地利用现状变更分幅图）；④ 项目区实施规划图（工作底图可为1:10000的乡镇土地利用总体规划标准分幅图，也可为1:10000的乡镇土地利用总体规划A4或A3局部图【局部图件幅面的选定，应保证项目地块周围应有明显可参照的地物地理要素】）；

㈡6个支撑要件

1、资金筹措的说明及资金的使用计划和安排；

2、《项目拆旧区土地整理复垦可行性研究报告》（在报告中，不应出现规划拆旧区大面积地块100%复垦为耕地的情况）；

3、《地质灾害危险性评估报告》；

4、权属证明（同时出据拆旧地块和建新地块„包括安置地块和留用地块‟的权属证明）；

5、项目区土地勘测定界成果；

6、项目区选点布局听证会纪要； ㈢其他要件

1、项目区拆旧遥感影像资料； ……

2、电子光盘。

㈣申报材料编写注意事项

1、项目名称：项目只涉及1个乡（镇）为《××省××市××县××乡（镇）城乡建设用地增减挂钩试点项目》；项目涉及2个或2个以上乡（镇）为《××省××市××县××乡（镇）等×个乡（镇）城乡建设用地增减挂钩试点项目》（其中××乡镇的名称应是建新区的名称）。

2、建新区用地原则上应尽量选在土地利用总体规划的有条件建设区范围内，也可以由于项目资金平衡的原因，选在土地利用总体规划允许区建设区范围内。

3、项目规划应符合国土资源部《关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见>的通知》（国土资发„2011‟80号）文件精神。

4、电子光盘的制作，原则上参考《建设用地预审报盘制作要求》。电子文档目录和顺序应和纸质材料一致。文字部分应为PDF格式，同时还应有WORD格式的《挂钩试点项目区呈报表》，图件为JPG格式。电子文档的总信息量不能超过60MB。

第七、项目实施阶段。要遵循规划引导，规模控制，先易后难，稳步推进原则，周密组织，按计划实施，部对增减挂钩试点工作实施在线监管，进度情况，部、省了如指掌。

县区在实施中要做到五个到位：一是资金筹措要到位。无论是政府出资，还是招拍挂获得或集拢社会资金，资金筹措一定要到位(经费来源可能有7种：①政府财政支付；②招拍挂周转指标；③招拍挂建新留用地；④周转指标抵押贷款；⑤建新留用地土地证抵押贷款；⑥其他抵押贷款；⑦集聚的社会资金)。二是安置补偿要到位。要尊重农民意愿，保障农民知情权和参与权，要严格按照拆旧补偿方式和拆迁安置标准实施，补偿安置费用要足额到位。三是确权登记要到位。实施前，要确权；建成后，要重新确权。四是监督监管要到位。要结合实际制定《增减挂钩年度周转指标归还计划》，建立挂钩周转指标管理台帐，要对归还计划、拆旧复垦、建新安置、项目投资等监管到位，确保项目规模、耕地数质量，确保周转指标按时归还。五是征地报批要到位。要严格按照省厅《关于城乡建设用地增减挂钩试点项目区土地征收报批有关事项的通知》（陕国土资发[2010]47号）要求组织报地。①项目区中的土地征收按批次用地进行报批。②挂钩项目区申报征收的土地必须纳入项目建新区，征收土地的用地位置、地块必须与已批准的项目区实施规划相一致。③在挂钩项目区内涉及需要征收的土地，不超过70公顷的原则上一次性申报（须对拟征地使用意向按用途进行说明）。④拟征收土地现状地类按建设用地申报，在图件明显位置标注“此地块已于XXXX年XX月经省政府批准转为建设用地”；按征地现状对被征地农村集体组织进行补偿和安置。⑤挂钩项目区土地征收不涉及农用地转用，不编制农用地转用、补充耕地方案。⑥申报材料中请示文件统一以《关于XX县（区）XXXX年度XXX城乡建设用地增减挂钩试点项目区征用集体土地的请示》的标题样稿上报，并附省厅关于XXX挂钩试点项目区的批复文件。六是勘测定界要到位。此项工作也可在编制规划阶段完成，但必须认真组织实地勘测定界，针对项目区不同地块，做好拐点的测量，形成项目区土地勘测定界成果报告，并保证项目区土地勘测定界成果的坐标能够准确落在图件上，以满足城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的要求。

市上督导县区开展增减挂钩试点要落实好四点要求：一是强化规划对挂钩试点工作的整体控制；二是严格控制试点范围和规模；三是加强挂钩周转指标的全程跟踪管理；四是认真抓好试点项目区的在线监管。

第八、申请验收阶段。验收工作是最后一道程序。项目可以全部实施完成后一次性申请验收，也可以按照挂钩周转指标归还计划分期申请验收。挂钩项目实施完成后，收集整理实施前后的影像资料和1：10000土地利用现状图等相关材料，由试点县（区）国土资源部门组织自验，自验合格后，向市国土资源局申请初验，初验合格的，形成市国土资源局的初验意见，提交验收请示、验收报告和初验意见等材料请省国土资源厅组织正式验收。省厅验收合格的，下达验收意见书；验收不合格的，下达整改意见书，责令限期整改；整改完成后，重新申请验收。

第九、登记归档阶段。项目验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地权属变更登记手续。要做好项目区档案管理，对建新拆旧面积、挂钩周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。

第二篇：﹡﹡市 城乡建设用地增减挂钩试点工作初探

﹡﹡市城乡建设用地增减挂钩试点工作初探

一、城乡建设用地增减挂钩试点工作背景与意义

为了贯彻党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的精神，落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，2005年10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，对挂钩试点工作提出了基本要求，明确了相关政策和管理方式，确定了天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8个试点省市。2006年3月，安徽省发改委和国土资源厅把我市港口镇确定为全省发展改革试点小城镇城乡建设用地增减挂钩试点之一。不久，省政府即将出台《关于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作的若干意见》，对此项工作有关政策与要求作了具体规定与部署。为支持此项工作开展，省国土资源厅下达了2006年全省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转计划84700亩，其中﹡﹡市2000亩，专项用于补充农用地转为建设用地计划，以缓解各地建设用地需求量过大的压力。目前全省已批准168个项目区，申请周转指标128000亩。

开展挂钩试点工作，可以优化城乡建设用地布局，提高土地集约利用水平，促进社会主义新农村建设，实现城乡统筹发展，缓解建设用地供需矛盾；利用周转指标，可以弥补建设用地计划不足，确保各类重点建设用地。为此，各地政府高度重视，正在积极组织项目申报，着力推进此项工作。

二、城乡建设用地增减挂钩试点工作的内涵和基本要求

（一）、挂钩试点工作的内涵

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点（以下简称挂钩试点），是指依据土地利用总体规划，将若干个拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地结构和布局更合理的土地整理工作。

（二）基本要求

1、挂钩试点规模控制和管理方式

通过下达一定的挂钩周转指标（即农转用计划指标）进行规模控制与管理。规划不得突破下达的周转指标，并在3年内用拆旧区复垦验收合格的新增耕地面积归还省国土资源厅。周转指标必须专项用于挂钩项目建新区，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则管理。

2、挂钩试点工作的基本原则：

（1）以规划控制规模，引导用地布局与结构的合理调整。

（2）以挂钩周转指标控制建新区用地规模，调控实施进度，考核计划目标。（3）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批，考核与管理。（4）促进耕地保护和节约集约用地。

1（5）因地制宜、统筹安排、突出重点、先易后难、分步实施。（6）尊重群众意愿，维护集体与农户土地等合法权益。

三、我市农村建设用地现状及城乡建设用地增减挂钩试点工作对策(一)农村建设用地现状

我市大小农村居民点共计2000多个，总面积5460.215公顷，人均占地174.76平方米，远远超出国家规定标准，呈现农居点规模大且分散的特点；同时废弃工矿用地、空闲建设用地较多，土地利用率不高，农村建设用地整理潜力巨大。根据《﹡﹡市土地开发整理规划》预测分析，全市可整理农村居民点面积2475.1公顷，通过整理复垦，可增加农用地面积1135.5公顷，其中可增加耕地501.3公顷。

(二)建设用地供需形势

1997-2004年，全市新增各类建设用地4339.34公顷，扣除港口湾水库特殊项目用地外，年均新增建设用地215.46公顷，其中年均占用农用地69.2公顷。2004年以后，我市新增建设用地递增率呈上升趋势。1997-2004年省下达我市农转用计划2654.8公顷，实际建设用地占用农用地突破计划39.8公顷，且计划缺口逐步加大，建设用地供需矛盾日益尖锐。同时国家实行宏观经济调控，把土地作为调控主要闸门，土地供应更加趋紧。因此，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，利用用地周转指标弥补用地计划不足，是依法合理用地，拓展用地空间的重要途径之一。

(三)挂钩试点工作对策

1、成立组织，加强项目实施管理。该项工作是一项长期而艰巨的任务，也是土地利用总体规划规定的一项建设任务，更是当前推进社会主义新农村建设的一项重要内容，涉及人力、物力、财力较多，社会影响面广，因此必须成立一个强有力的组织机构，加强全面协调和组织实施工作。同时，它又是一种政府行为，单靠国土资源部门力量是远远不够的。因此，建议成立以市政府分管领导为组长，发改、城建、财政、农业、交通、国土、环保、新农村建设等部门负责人为成员的领导小组，下设办公室，抽调、业务骨干抓具体事务，形成政府抓，抓政府，政府协调、部门配合、乡镇实施的强有力组织实施体系，以确保此项工作积极稳妥推进。

2、开展调查摸底。农村居民点及工矿废弃地等具体情况不清，规划方案难以编制，试点也难以确定与实施。为此，今年上半年，各乡镇办事处开展了农村居民点整理情况摸底，上报了农村居民点整理试点情况调查表和相关图件，通过汇总分析，全市现阶段拟可拆旧复垦的农村居民点总面积为108.79公顷。其中可复垦为耕地80公顷，扣除用于安置区安置占用耕地外，可用于城镇建设新建项目挂钩占用耕地60公顷。拆旧重点地区主要集中在港口、汪溪、梅林、中溪、仙霞、方塘等乡镇。拆旧地块地类主要为农村居民点，废弃工矿用地。拆旧地块主要为煤矿塌陷区、易洪易涝区、地质灾害区、新农村建设拆迁区。

2006年，计划在汪溪办事处、港口镇、中溪镇开展首批挂钩试点，拆旧区总面积51.37公顷，可复垦面积48.11公顷，规划用于拆旧安置区耕地12.17公顷，可用于城镇新建项目挂钩耕 2 地35公顷。安置区充分运用未利用地和其他农用地15公顷，做到尽量少占耕地，尽可能多的腾出指标用于城镇新建项目。目前，首批挂钩试点项目区实施规划正在编制中，准备尽快组织报批。

3、制定总体实施方案。按照上级国土资源部门及省政府要求，本着摸清家底、整体分析、总体规划、先易后难、分步实施的思路，结合我市新农村建设村庄布点规划及本次调查摸底和分析情况，制定全市挂钩试点工作实施方案，明确工作目的、方法、步骤与要求，提出存在的问题和解决问题的建议，提交市政府研究后下发执行。为了进一步摸清情况，要尽快开展废弃工矿用地、废弃农村居民点，废弃乡村公共公益设施用地补充调查，全面掌握全市农村建设用地拆旧复垦潜力，为今后编制申报挂钩试点项目和分步实施做好充分准备。

4、广泛宣传发动，坚持公众参予。要充分利用各种宣传工具与手段，向领导和当地群众积极宣传此项工作有关政策，使之充分认识到此项工作的重要性和必要性，形成齐抓共管的良好氛围，赢得广大干群的积极配合与支持。同时要充分发挥专家组作用，认真吸取专家对项目实施规划等方面提出的合理化意见，使规划更具科学性。尊重并听取村组农民对项目区建设的建议，使项目实施规划更具操作性。

5、广泛筹集资金，谨慎务实推进工作。要多方筹集资金，多渠道整合财力资源，形成资金合力，共同投入使用。一是加大城镇建新项目新增建设用地土地有偿使用费和土地开垦费征缴力度，将此类资金全额用于该项工作。市财政部门应在历年征缴的上述两类规费中，切出一块用于此项建设。二是对安置区和城镇建新区经营性用地实行招拍挂出让，将所得净出让金全额用于挂钩试点工作开展。三是积极组织申报煤矿塌陷区、地质灾害区综合整治项目，多头争取项目资金，用于拆旧补偿与复垦、安置区建设。四是利用市本级财政社会主义新农村建设资金，投入安置区基础建设。五是从市级财政土地出让金中提取部分资金支持项目区建设。六是吸纳企业社会资金，参与项目区开发建设。七是乡镇村农户自筹一部分资金，用于安置区建设。

总之，挂钩试点工作是新时期各级政府各相关部门一项新任务，没有多少现成的路子和经验可供借鉴，需要不断探索。同时它又是一项艰巨复杂的系统工程，做得好就是一项德政工程和民心工程。因此，中央和省政府要求我们务必实事求是，谨慎、务实、积极、稳妥，创造性地开展工作，把好事办好。在惠及农村，改善农村生产条件，提高农村生活质量的同时，使我市的建设用地布局更合理、结构更优化、用地更集约、效益更显著。

第三篇：如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作

如何做好城乡建设用地增减挂钩试点工作

近年来，随着经济社会的快速发展和工业化、城镇化水平的不断提高，土地供需矛盾日益突出。“城乡建设用地增减挂钩”模式为解决这一问题提供了新的思路。如何做好城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，对于我们国土资源部门来说又是一个新的课题。笔者认为应重点抓好以下几个方面的内容。深入调查 科学选址 “城乡建设用地挂钩工作”是一项涉及面广、政策性强，牵涉到多方的利益和矛盾的工作。试点项目区的选择是否科学、合理，会直接影响到挂钩工作的是否顺利进行以及最终的成效。所以所选择的项目区应具备以下几个条件：一是具备一定的农村建设用地整理潜力，这是开展挂钩工作的前提；二是项目区所在乡镇政府和村委会要有过硬的组织和协调能力，这是挂钩工作的保证；三是农民群众理解、支持、并积极配合，这是挂钩工作实施的基础；四是具有资金筹措保障能力，这是挂钩实施的关键。充分尊重民意保护农民合法权益。

城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须将保障项目区农民权益作为出发点和落脚点。充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，不得违背农民意愿，借机搞政绩工程，强行拆迁,给当地农民带来不必要的经济负担。因此，在试点城乡建设用地增减挂钩试点工作的推进中，要想方设法让群众满意，尽量把每一项工作做细、做实，积极争取各方面的支持和配合。在开展挂钩工作之前要采取多种形式进行广泛宣传，把挂钩试点工作的意义、措施，特别是将相关补助政策讲清、讲透、讲到位。在实施过程中要严格按规程阳光操作，同时还要充分听取群众的意见建议，确保工作稳步推进。加强组织领导 搞好部门协调。

领导重视是做好各项工作的前提。挂钩试点工作是一项复杂的社会系统工程，涉及群众的切身利益，离不开各级党委、政府和领导的强力支持。在挂钩试点工作中，要经常组织分析检查和调研，遇到问题要及时汇报，争取各级领导的支持。建议政府成立由国土、监察、建设、农业、林业、财政等相关单位主要负责人为成员的挂钩项目领导小组，落实任务，明确责任分工。加强与乡镇政府的沟通,并与乡镇签订增减挂钩工作目标责任状,坚持一票否决制，确保试点工作顺利进行。落实资金 规范运行挂钩试点的开展需要一定的资金作为保障，资金的筹措能力是挂钩试点能否顺利启动和推进的关键因素。由于当前政府没有此类专项资金，资金来源主要依靠使用挂钩周转指标所实现的土地净收益，但是由于当前土地市场、房地产市场不够繁荣，且大部分指标主要用来解决工业项目用地，土地收益不高，给挂钩项目资金的筹集带来了一定困难，从而会影响试点的稳步推进。建议由政府牵头，整合各路资金给予大力支持，统一投入挂钩区，使城乡建设用地增减挂钩试点工作能顺利推进。在资金管理中实行专款专用，封闭运行。项目工程施工全部采取阳光操作，严禁出现豆腐渣工程。科学规划注重实效。

推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须坚持规划先行，为项目建设提供技术保障。在规划中坚持高标准，严要求，按照因地制宜的原则，结合实际，采取不同的模式。在实施中要做好“四个结合”达到“三个目的”：即与新农村建设相结合；与城中村建设相结合；与废弃工矿地的土地整理相结合；与提高土地集约节约利用水平相结合。从而达到改善农民的生产生活条件，改变村容村貌；盘活土地，提高土地集约节约利用水平；增加有效耕地面积，为当地经济发展提供建设用地空间。

第四篇：湖北省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见

湖北省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施意见

为深入贯彻《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）和《中共湖北省委 湖北省人民政府关于加强农村土地整治工作的意见》(鄂发［2011］7号)精神，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，积极稳妥推进城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称“挂钩试点”），促进社会主义新农村建设。结合我省实际，制定如下实施意见：

一、充分认识挂钩试点的重要意义

（一）推进土地节约集约利用。挂钩试点将农村闲置、废弃、零散、低效利用的建设用地复垦整理为耕地，实现了城乡用地布局的调整和结构的优化，既有效保护了耕地，又提高了土地节约集约利用水平。

（二）促进新农村建设。挂钩试点对农村田、水、路、林、村进行综合整治，改善农村生态环境，提高农村生产生活水平，加快推进新农村建设。

（三）实现城乡统筹发展。挂钩试点利用城镇和农村建设用地级差收益，实现工业反哺农业、城市反哺农村，促进非农产业发展，引导非农产业向小城镇集中，推动农村劳动力转移，增加农村收入，有效促进了城乡统筹协调发展。

二、开展挂钩试点的总体要求

（一）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

（二）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，要结合农村土地整治建设，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

（三）以切实维护农民权益为出发点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。通过实施挂钩项目节约的建设用地指标调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须按规定及时返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

（四）以确保农民长远生计有保障为落脚点。试点市、县政府要切实做好农民长远生计保障工作，统筹保障资金，拓展农民安置补偿途径，将搬迁农民纳入社会保障。确保农民安置补偿费用直接、及时支付到位。挂钩试点腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，优先满足农村各种发展建设用地，集中发包发展现代农业、生态农业或旅游观光农业的，要优先安排挂钩区农民就业。有条件的地方，可结合城镇化建设、新农村建设和城中村改造，有计划有步骤地安排农民就业。要统筹解决搬迁农民的培训、就业和医疗等社会民生需求，做到搬迁农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

三、进一步明确挂钩试点政策

（一）城乡建设用地增减挂项目是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和挂钩专项规划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除复垦（即拆旧区），根据新农村建设和村镇规划要求，按集约高效的原则对农村居民点重新布局、集中还建（即还建区），将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用（即发展区或建新开发区），以发展用地产生的增值收益返还拆旧还建区农村，改善农村生产生活条件，实现工业反哺农业，城市反哺农村，最终达到建设用地总量不增加，耕地面积有增加、质量有提高，城乡用地结构和布局更加合理的一项综合整治活动。

（二）挂钩试点必须以政府为主体，按照“政府主导、部门联动”的原则开展工作，项目实施的主体是县级人民政府。

（三）挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制挂钩项目区内建新开发用地的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。挂钩周转指标要纳入土地利用计划管理。挂钩周转指标应在规定的时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

试点市、县要对挂钩周转指标的使用和归还实行全程监管，严格考核，确保挂钩试点严格控制在周转指标内。严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区。未下达挂钩周转指标的地区不得自行开展挂钩试点工作。

（四）挂钩试点项目必须符合土地利用总体规划、土地整治规划，还建用地和发展用地不得占用基本农田。

试点市、县应开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力、城镇建设用地需求、地方经济社会发展水平和农业产业发展等情况，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。依据土地利用总体规划和土地整治规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用、生态建设等有关要求，科学编制挂钩专项规划，合理安排挂钩试点的规模、布局和时序。遵循“因地制宜、统筹安排、零拆整建、先易后难、突出重点、分步实施”的原则组织实施。

（五）挂钩项目应在县级行政辖区内设置，严禁跨市、县设置挂钩项目。

武汉城市圈内的市、县，根据“两型社会”建设要求，按照“先行先试”和“结果可控”的原则，可以探索跨市、县设置挂钩项目，积累经验。

（六）挂钩项目区内建新开发区总面积不得大于拆旧复垦和还建安置后腾出的建设用地总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比还建安置和建新开发占用耕地的数量有增加、质量有提高。

（七）挂钩试点市、县应依据专项调查和挂钩专项规划，编制项目区拆旧还建实施方案，确定农民建设用地的撤并规模、范围和布局，为当地农民各种发展需求预留空间。

拆旧还建实施方案应举行公告、听证、论证，充分吸收当地农民和公众的意见，切实做到农民自愿搬迁，严禁违背农民意愿，大拆大建。涉及农用地或建设用地调整、互换的，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

（八）拆旧还建实施方案经批准后，严格按照“先还建、后拆旧”的原则，组织实施农村旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设、农民集中居住区新居建设、产权调整、安置补偿等工作。拆旧还建实施方案未经批准，不得进行拆旧复垦和还建安置施工建设。

挂钩项目实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。

（九）拆旧复垦增加的耕地，仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体组织按农村土地承包法的规定发包、调剂给村民，或由该农村集体经济组织统一经营。

（十）还建安置用地涉及农村拆迁安置新居建设的，选点布局应遵循有利于农民生产生活和生态文化保护的原则，为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼，切实做到农民满意。

（十一）拆旧还建项目可根据项目实施进展情况整体验收或分期验收。挂钩项目经验收合格后，腾出的建设用地指标纳入指标库管理，分别形成建设用地指标、建设用地规划指标和增加耕地指标。省国土资源厅建立拆旧还建项目指标库，负责指标库中指标产生、使用和交易的管理。试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立挂钩周转指标管理台帐，负责督促落实指标归还进度。省国土资源厅按对挂钩周转指标归还情况进行考核。

挂钩周转指标从实施方案批准至挂钩项目通过验收的期限一般不超过三年。对未能按计划及时归还计划指标的试点市（州）、县（市、区），停止下达下一挂钩周转指标，并对市（州）、县（市、区）的土地利用计划予以相应扣减。情节严重的，停止市（州）、县（市、区）的挂钩试点工作、建设用地审批。

（十二）试点市、县可根据实际申请使用本市、县指标库中的全部指标或其中的某项指标，实施建新发开用地报批和规划局部调整工作。拆旧还建项目未经验收的，原则上不得实施建新开发。

确需在拆旧还建验收前先行实施建新开发工作的，经省国土资源厅批准同意后，可与拆旧还建同步实施。先行实施建新开发规模不得超出挂钩项目区下达周转指标规模60%。试点市（州）、县（市、区）人民政府要做出承诺，制定拆旧还建实施计划，确保按时完成拆旧还建工作。对不能按时完成的试点市（州）、县（市、区），扣减土地利用计划；情节严重的，停止建设用地审批。

政府承诺内容主要包括：先行使用规划指标规模，还建安置实施计划，建新地块产生的增值收益返还农村数量，农民安置情况，农民长远生计安排，拆旧复垦归还计划，不按时完成挂钩项目要承担的责任等。

（十三）武汉城市圈范围内，按“先行先试”的原则，探索跨市、县指标交易；武汉城市圈外，指标交易原则上不突破县（市、区）。

坚持依法、自愿、有偿的原则，在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，各试点市、县人民政府可双方协议指标交易价格，调剂指标库中的指标。省、市、县三级国土资源部门凭指标交易协议，在指标库台帐中做好交易记录。各试点单位使用耕地作为经营性房地产招拍挂用地的，在办理土地征收审批时，应优先有偿使用指标库中指标。

（十四）挂钩项目产生土地增值收益必须全部返还农村，专项用于挂钩项目区内农村基础设施和公共服务设施、农村新居建设、集体建设用地复垦、村级经济经济发展等。

为切实保障农民合法权益，土地增值收益按不低于还建安置和建新开发用地规模确定的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和征地补偿费三项之和的标准执行。

（十五）申请使用指标库中建设用地规划指标对土地利用总体规划作局部调整的，其中还建用地土地利用总体规划局部调整方案可随同拆旧还建实施方案一并报拆旧还建实施方案的批准机关批准。建新开发用地涉及使用土地利用总体规划有条件建设区内用地的，其土地利用总体规划局部调整方案可随同建设用地报批资料一并报省政府批准。

（十六）要充分尊重农民意愿，按规定开展土地变更调查，妥善开展有关土地权属调整工作并进行变更登记，切实保护农民合法权益。

（十七）挂钩拆旧还建项目区所在村具备土地整治条件的，可按照“统筹规划、同步实施”的原则，向省国土资源厅申请一个5000亩以下的土地整治项目配套，土地整治项目中涉及农村建设用地复垦为耕地的，可申请使用挂钩周转指标，项目验收后统一纳入指标库管理。

配套的土地整治项目严格按照我省有关土地整治项目的立项、实施和验收标准执行。使用新增建设用地土地有偿使用费的土地整治项目，可将不超过20%的项目资金用于挂钩项目内村庄整治和农村新社区基础设施建设。

引入社会资经实施挂钩项目的，试点市、县可根据具体情况，探索协议出让方式供地。

四、严格规范挂钩项目审批程序

（一）试点市（州）、县（市、区）组织专项调查，制定拆旧还建初步方案，对初步方案举行听证和论证。听证、论证通过后方可编制挂钩项目拆旧还建实施方案。拆旧还建实施方案应取得拆旧还建区农民签字同意。不同意搬迁的，可以保留现状，严禁强制拆迁。

听证会需拆旧还建项目区2/3以上村民和公众参与，得到2/3以上村民和公众的同意。

（二）试点市（州）、县（市、区）国土资源部门负责编制挂钩项目拆旧还建实施方案，报上一级国土资源部门初审。还建用地农用地转用批准权限属市（州）人民政府的，拆旧还建实施方案报省国土资源厅批准实施；还建用地农用地转用批准权限属省人民政府的，经省国土资源厅审查通过后，报省人民政府批准实施。经批准的挂钩项目拆旧还建实施方案要向拆旧还建项目区涉及村进行公告。

拆旧还建实施方案内容主要包括：农村建设用地整理复垦潜力分析，拆旧还建规模与范围，土地利用结构调整等情况；拆旧还建实施时序，下达周转指标规模；拆旧复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措；第二次土地调查1：10000土地利用现状图，土地利用总体规划图，还建用地勘测定界图；公告、听证、论证材料，搬迁农民同意搬迁签字表；拆旧复垦前农村建设用地影像资料等。

挂钩试点项目实施方案编制以第二次土地调查为工作底图，土地权属、界线、面积均以第二次土地调查为基础。

拆旧还建实施方案确需调整的，应编制调整方案，报原批准机关批准。

（三）挂钩项目实施前，试点市（州）、县（市、区）应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。

（四）拆旧还建项目由政府投资建设的，应执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制度等制度。拆旧还建项目由企业投资或政府与企业共同投资建设的，由投资企业负责工程建设。

（五）拆旧还建项目实施完成后，由试点市（州）、县（市、区）进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省国土资源厅组织正式验收。

拆旧还建项目区验收需提供材料：项目竣工验收申请，拆旧复垦实施方案批复，市（州）国土资源行政主管部门初验文件，项目验收呈报表，土地复垦整理前后地类面积对比表，项目立项批复原件，项目实施及竣工工作总结，项目的规划设计方案，土地复垦整理项目验收面积勘测表，土地利用现状图、图斑图，项目规划设计图，项目竣工验收图，反映实施前后的影像资料等。

（六）经验收的拆旧还建项目腾出的建设用地指标由省国土资源厅负责纳入挂钩项目指标库。

（七）试点市（州）、县（市、区）依据经验收或经批准先行使用的挂钩周转指标情况，报批挂钩建新开发用地。建新开发用地以批次用地形式，按批次用地报批要求和程序报省政府整体审批。涉及建新开发用地的批次用地项目名称应注明“挂钩项目”字样，报批资料中需提供建新开发用地方案，明确建新开发地块的位置、范围、面积和对应拆旧还建指标库中的增加建设用地指标等内容。挂钩项目建开发用地与拆旧复垦整理的耕地“占补”平衡，不需提供“占补”平衡方案。建新开发用地经省政府整体审批后，不再单独办理农用地转用手续，不涉及新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费的缴纳。

（八）县级人民政府根据批准的挂钩项目实施方案组织项目实施。实施过程中，确需调整实施方案或规划设计的，需报原批准机关批准。

（九）工矿废弃地复垦参照农村建设用地复垦执行。

五、加强挂钩项目资金使用管理

（一）试点市（州）、县（市、区）要加强统筹，整合项目，聚合资金，形成合力，有效聚合土地整治、农村交通、中小水利、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类涉农资金，充分吸收社会资金投入。

（二）试点市、县财政要设立挂钩项目专户，专项用于挂钩试点项目的实施。挂钩项目中涉及的新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费必须全额纳入挂钩专户，建新开发用地产生的增值部分和指标交易产生的增值部分也必须纳入挂钩财政专项，实施专户管理，专款专用。增值收益返还应在建新开发用地供地后3个月内全部返还农村。严禁以各种名义滞留返还资金。建新开发用地涉及跨市、县行政区域的，增值收益应从市、县人民政府协议交易价款中返还，在交易完成后3个月内必须全部返还农村

（三）试点市、县要加强挂钩项目资金监督，必须做到专户管理、专款专用、独立核算，不得截留、挤占和挪用。要切实做好资金的计提、征收、使用和审计监督工作，建立健全资金使用监管和资金使用绩效评价制度，确保资金安全。

六、强化挂钩试点保障措施

（一）挂钩试点工作必须坚持政府主导，市（州）、县（市、区）人民政府应当成立由政府领导任组长，国土、发展改革、城市规划、建设、监察、财政、审计、农业、水利、林业、民政等部门负责人为成员的挂钩试点工作领导小组，负责协调组织挂钩试点的实施以及配套政策的制定，市（州）、县（市、区）国土资源管理部门负责挂钩试点的具体工作。各有关部门要密切配合、联动推进。对开展挂钩试点推进新农村建设成效显著地单位应予以奖励。

（二）明确工作分工和职责。试点市、县、乡三级人民政府负责组织协调工作，包括资金筹措、农村旧房拆除、新房建设、土地整理复垦等工作；国土资源部门负责政策技术指导，挂钩实施方案的编制与审批、挂钩项目验收、挂钩周转指标的下达与归还、指标库管理、建设用地审查报批等工作；财政和审计部门负责资金收支情况监管，保证资金规范使用；住房和城乡建设部门负责组织编制和实施镇乡、村庄规划，加强建新安置区的规划、设计指导；农业部门负责农村建设用地复垦土壤改良的技术指导，提高耕地质量。

（三）加强监督和考核。建立挂钩试点工作报告制度。县（市、区）国土资源管理局负责对本行政区域内的挂钩项目按季度定期考核，应按照项目实施方案确定的时间计划和工程设计标准，每月对项目区工程进度进行监督检查。市（州）国土资源局每年于6月底和12月底分别向省国土资源厅报告本地挂钩试点工作进展及挂钩周转指标形成、使用、归还情况。省国土资源厅将定期组织检查，分别以行政区域和项目区为单位，开展考核。

（四）挂钩项目实施后，按照规定需返还农村的相关费用，应专户存储，专项用于挂钩工作，不得挪作他用。

各地区、各有关部门要严禁强行拆旧、大拆大建、侵占耕地、损害农民利益，防止盲目推进挂钩试点工作，搞政绩工程、形象工程，给农民增加额外经济负担，要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，确保挂钩试点工作有序地开展，推进新农村建设。

“万顷良田建设工程”试点实施方案

（土地利用管理处草拟）

宋玉波

吴 飞

一、目的、意义

为了加强耕地资源保护、统筹城乡发展、加快城乡一体化进程，有效推进社会主义新农村建设，针对当前我省农村人均耕地数量较少、规模产出效益较低，村庄布局凌乱、户均宅基地面积过大，农户农业生产方式落后、生活理念陈旧，社会保障制度缺失、保障水平低下等诸多问题和矛盾，通过调查研究，拟在我省选择部分地区实施“万顷良田建设工程”。

“万顷良田建设工程”是指对农村现有农用地、村庄和其他建设用地进行综合整治，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集成，符合科学发展观的社会主义新农村发展模式。

二、指导思想和基本原则

“万顷良田建设工程”的指导思想是：以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展为出发点，按照主体功能区规划、土地利用总体规划、村镇建设规划的要求，在现行法律和制度允许的范围内，以综合运用土地开发复垦整理、城乡建设用地增减挂钩为抓手，以推进农村集体建设用地和承包经营权流转为途径，进行大规模的农村农地和建设用地的空间整合，打破城乡二元格局，集聚建设用地资源、耕地资源、劳动力资源和市场资源等四大要素，达到地区发展差别化、农业经营规模化、农业生产现代化、生活居住城镇化、社会保障制度化的目标。

“万顷良田建设工程”应以“耕地不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、总体规划不违背”为宗旨，实现农民向城市、集镇、中心村集中居住。基本原则是：

（一）科学规划，合理布局，优化结构，集约高效；

（二）行政引导，农民认可，协同配合，多方共赢；

（三）因地制宜，规模适度，生产便利，人居和谐；

（四）规范操作，试点先行，封闭运做，总结推广。

三、操作程序

（一）基本条件

具备以下条件的地区，以县为单位向省国土资源厅提出试点申请：

1、具有10000公顷以上规模农业的农地资源整理潜力；

2、与整理潜力相适应的财政或其他社会化资金配套能力；

3、农民具有积极性和主动性；

4、实施单位具有较强的组织领导和探索创新的能力。

5、保证在3年内能实施完成；

（二）方案编制

“万顷良田建设工程” 实施单位应组织编制“一书六方案”。

“一书”即试点地区工程实施申报书，内容包括“万顷良田建设工程”实施的可行性分析、相关条件具备情况、组织领导机构和方式，工程实施的总体安排等。

“六方案”即试点地区工程实施的具体安排：

1、土地整理工程方案；

2、资金配套和使用方案；

3、农民拆迁安置和安置点建设方案

4、土地收益分配和社会保障实施方案；

5、土地流转（含农地和建设用地）方案；

6、总体实施方案和计划安排。

（三）方案报批

实施单位在“一书六方案”编制中完成后，应在工程拟实施区域予以公示，广泛听取农民和相关用地单位的意见。公示期为10个工作日。无重大异议的，由实施单位向省国土资源厅申报。

省国土资源厅组织相关专家对申报方案进行论证，符合试点要求的，予以批准实施。

（四）实施管理

根据工程实施的进展情况，省国土资源厅将适时组织督查，并实行考核和工程竣工验收。如发现未按照批准的实施方案运做，引发大量和重大社会矛盾和纠纷的，将责令限期整改；逾期达不到整改要求的，立即停止试点，并责令妥善处理善后事宜。

四、相关政策

1、“万顷良田建设工程”享受省级投资土地开发整理项目的相关政策。

2、“万顷良田建设工程”优先安排城乡建设用地增减挂钩周转指标。对工程实施形成的建设用地指标，按试点方案确定的比例在县、乡两级进行分配使用。

3、农民拆迁按照当地集体土地征地拆迁标准予以补偿，安置于国有建设用地。

4、农民可以选择进入城镇社会保障体系，也可选择以承包经营权入股的方式参与农业生产经营。

（1）对选择进入城镇社会保障体系的，农民应签订协议让渡承包经营权，转为城镇居民；

（2）对选择以承包经营权入股的方式参与农业生产经营的，农民转为新形成的集体组织成员。新形成的集体组织可以自行组织农业生产；也可按照市场公开竞争机制，引入社会化农业规模经营。由此所产生的土地收益，归集体经济组织所有，在保证农民基本生活的前提下，主要用于农民的社会保障和农业生产、生活基础配套设施的再投入。

5、对使用挂钩周转指标实行国有土地有偿使用的，其土地纯收益，优先用于补足农民的社会保障不足部分，其余的应提留一定比例用于提高农民以后的社会保障标准。

6、工程实施区内整理出的耕地面积大于建新占用的耕地的面积，可用于其他建设占用耕地的占补平衡。

五、保障措施

（一）组织保障

1、省国土资源厅设立试点工作领导小组。领导小组由厅领导任组长，相关处室负责人为成员，主要负责 “万顷良田建设工程”政策研究、试点单位和实施方案的审定，及时研究解决试点工作中出现的重大问题，检查评估试点工作成效，验收试点工作成果。

2、试点单位应建立以党委、政府主要领导为核心、相关部门参与的“万顷良田建设工程”指挥部，具体负责工程的组织实施，协调解决各类矛盾和问题，落实各项配套政策措施。

（二）资金保障

试点单位要根据工程建设的需要，负责筹措工程实施专项经费；对符合省级投资的土地开发复垦整理项目条件的，按规定程序立项后，由省级拨付相关费用，其余部分由地方自筹。

（三）技术保障

试点方案编制中涉及的土地开发复垦整理可行性研究报告、增减挂钩规划和土地利用总体规划修改方案应由试点单位通过公开招标的方式，选定具有相应资质的专业机构编制。

（四）监管保障

1、工程实施资金应按照专款专用的原则予以使用、结算和管理，工程实施后应当进行审计，作为验收的必要条件。

2、按照工程招投标管理的规定，对工程实施中应当进行招投标的工程，必须实行招投标。

3、省国土资源厅建立“万顷良田建设工程”全程跟踪管理信息系统，试点单位要根据管理要求，建立日常的跟踪管理制度，并按季度将试点进展情况上报省国土资源厅。

六、需要研究的几个问题

（一）新型集体经济组织的构建问题

鉴于目前集体经济组织名存实亡的客观现状，在试点过程中，我们需要重建与现代农业相适应的集体经济组织。这种新型的集体经济组织建立过程中，涉及到原集体经济组织的撤消、合并与重组，是否可以建立以乡镇为单位、以承包经营权投资入股为纽带，具有经济法人治理结构和特征（等同于农业的集体企业化）的新型集体经济组织——土地股份合作制，以适应现代农业规模化生产、市场化运作、社会化保障的需要。

（二）农业生产经营如何实现规模化、专业化、市场化问题

试点地区要根据当地自然资源禀赋条件和优势，形成各具特色、规模适度的农业生产经营模式。切忌产业雷同，防范市场风险，同时要从农业生产、科技服务、市场经营等各个环节建立相应的专业合作组织，提高农田标准化、操作机械化、服务社会化、农艺规范化、生产专业化、管理科学化的水平，开辟出一条通向农业现代化的新路子。

（三）土地产权的流转和调整问题

1、在构建新型集体经济组织时，必将出现承包经营权如何量化、原有集体资产如何显化，即是以人还是以地为单位，需要在试点实践中研究，解决此类问题的基本要求是要达到公平和合理。

2、新型集体经济组织建立后，应当允许权利人继承、转让其股份；同时，也应当允许集体经济组织以土地进行抵押融资，但这些都需要制订具体的操作规范。

第五篇：城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理2.资金筹集一定要到位。3.在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导 性作用相结合。5.利用村庄闲置地安置不占用耕地, 对土地实行生态、人文保护。6.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。7.挂钩要衔接城乡规划, 结合实际情况进行整理和建设。