国有企业改革：回顾与展望

第一篇：国有企业改革：回顾与展望

国有企业改革：回顾与展望

提要：1998-2008十年间是中国推进国企改革力度最大、成效最明显的时期。在此期间，中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于，这十年中国大力度进行了国有企业改革，当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编著《国有企业改革实录》一书的目的是，尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来，给历史以交代。国有企业改革是改造微观主体

1998-2008十年间是中国国企改革推进力度最大、成效最明显的时期。在此期间，中国国有企业的面貌发生了根本性变化。原因在于，这十年中国大力度进行了国有企业改革，当然这也是国有企业最艰难的时期。我们编著《国有企业改革实录》一书的目的是，尽可能完整真实地把这段改革过程记录下来，给历史以交代。参与编写的都是当时在国家经贸委、国资委一线的工作者。陈清泰同志评价本书是描述国有企业改革最全面，也是最实在的一本著作。

国有企业改革是中国经济体制改革中最核心和关键的环节，一直被称为中心环节。国有企业改革的难点就在于其是微观主体改造，因而涉及许许多多企业和职工。在改革初期，我们面对超过200万家国有和集体企业，职工人数达到1.1亿人，其中国有企业8000万，集体企业则超过3000万人。这些企业绝大部分是计划经济时期建立的，其体制机制、布局结构、社会定位和职工观念与市场经济完全无关。要把这么庞大的经济体系从计划经济转到市场经济，这就是中国国有企业改革的任务，难度非常大。到目前为止,中国国企改革可以大致分成三个阶段。

起步探索阶段：承包制迈出国企改革的第一步

第一阶段是起步和探索阶段（1984-1998年）。中国从1984年开始启动城市经济体制改革，国有企业改革随之启动，这段时间基本可以算作起步和探索阶段。

这个阶段国有企业的体制最终定位为承包经营责任制。承包制本身有其积极意义，解决了两个问题：第一是从计划导向转向市场导向。原先国有企业根本不知道什么是市场，为计划而生产。在承包制下，企业承包的是利润指标,企业产品只有在市场上卖出去才能实现利润。所以实施承包制以后，企业马上从原先的面向计划转向面向市场。第二是调动积极性。但是承包制也存在局限性，其本质是不改变体制和结构，只是改变了政府对国有企业的管理办法，这是一种浅层次的改革。承包制特别适合短缺经济，生产可以承包，却不能完成结构调整，所以承包制适应中国经济发展状态的时间非常有限。

值得注意的是，在此期间，不仅全面实施了承包经营责任制，还进行了一系列重要的改革探索和试点。比如小企业改制、公司制改革以及企业破产退出，职工安置等。这些在日后发挥了重大作用的改革方式，在此期间进行的小范围试点，为日后大规模改革做好了准备。

改革攻坚阶段：朱镕基时代国有企业改革的三项工作

第二阶段是改革攻坚阶段（1998年到2003年），即朱镕基总理的五年任期。当年提出国有企业通过三年改革脱困的背景是1998年前国有企业并没有实质性退出，留下的摊子非常大，职工非常多，但是经营状态却非常之差。1998年，全国国有企业盈亏相抵后，实现利润只有213.7亿元，集体企业盈亏相抵后是净亏损。当时亏损企业非常多，很多困难企业连工资和退休金都发不出，到处都是国有企业职工闹事。国有经济已经维持不下去了，不得不进行改革攻坚战。改革攻坚阶段主要由三项工作构成。

（一）国有经济主动从中小企业层面退出

第一项工作是国有中小企业改革。文件提出，国有中小企业采取多种形式放开搞活、抓大放小，实际是国有经济从中小企业层面退出。为什么国有经济要从中小企业层面退出？因为国有企业在这个层面上不具备比较优势。在世界其他国家，中小企业都是私人经营的，主要形式有个体企业、家庭企业、合伙企业等，由于是自己经营自己的资产,股东的关切度非常高。而国有经济必然有层层的委托代理关系，关切度每多一层就衰减一次。所以在中小企业层面，国有经济不可能和私营企业竞争。

国有中小企业改革是主动退出的过程。这项改革的力度非常大，具体方式是产权制度改革加身份置换。产权制度改革包括两种方式，一是企业改制，二是企业整体出售。身份置换是向职工提供经济补偿，以减少改革阻力。这项改革涉及面非常大，涉及十几万家国有企业和上百万家集体企业的4000-5000万职工，持续时间也较长。这项改革根本性地改变了国有经济的布局结构，原先我们的国有经济布局是面状，各行业的大小企业都是国有性质。中小企业从国有层面改制退出去后，剩下的都是规模较大的国有企业。这是三年改革脱困对国有经济动的第一刀手术。

（二）国有困难企业的关闭破产

第二项工作是关闭和重组国有困难企业。这是一轮空前规模的结构调整，解决的是计划经济体制转轨造成的结构矛盾。这种性质的结构矛盾是转轨国家面临的非常特殊的结构矛盾，中国是一个典型的转轨国家——经济发展经历两个阶段。第一个阶段是解放后到改革开放前，我们进行了一轮大规模经济建设,建成了一个门类齐全的工业体系，可却是按照计划经济的模式建的。第二个阶段是改革开放之后，我们开始逐步转向按市场经济要求进行经济建设。

中国的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。原先大家认为，从计划经济转向市场经济是宏观改革层面的改革，从计划配置资源转到市场配置资源。但是在改革过程中，我们发现其既是宏观改革又是微观改革。其微观的含义是指，原先计划经济下建立的大量企业，在转向市场经济的过程中，很多企业由于种种先天不足，无法顺利完成转向或无法生存下去，这就形成了经济转轨造成的结构矛盾。

这种性质的结构矛盾，有的表现在点上，有的表现在面上，甚至还有全局性问题。

最典型的点上的问题是，过去我们建立了一批三线企业，为了备战靠山隐蔽，把企业建在交通最不方便的地区。这些企业离市场最远，运输成本最高，周围没有社会依托，信息最闭塞，生活条件最苦。改革开始后，我们要求这些企业转向市场参与竞争，这样的先天条件注定其没有办法跟同类城市企业竞争。

面上的问题反映在区域布局上。举个具体例子，全国国有企业的破产重组是按照计划有步骤进行的，但当时发现青海的破产规模特别大，完全不按照计划走。金融机构开始警觉，国有商业银行向国务院报告，青海的破产操作不规范，同时也宣布青海是高金融风险区。我们在调研中发现，的确青海的企业破产不太规范，步子太大，没有按计划走。为什么当时破产要按计划走？因为不能所有企业集中破产，社会没有办法承受，财政支付不了这么多安置费用，银行也没有这么多呆坏账准备金。那么青海为什么要这样做？我们也充分理解了。当时青海的经济布局完全是沿海地区的翻版，国有企业大都是从沿海（主要是上海）迁过去的，其结构与上海企业几乎完全一样，大多是纺织和机械企业。然而迁到青海后发现既没有原料（青海不产棉花），也没有市场。所以，这些企业需要的原材料得从外地运进去，产品要运到外地销售。这一进一出的运输成本使这些企业完全没有竞争力，是计划经济人为辟出的飞地，完全不符合市场经济的要求。所以，这批企业在青海没有办法生存，政府只能让这批企业彻底破产。

全局的问题主要是经济发展格局的变化。以前中国经济发展的格局是城乡分割：城市发展工业，农村发展农业。改革开放之后，农村也开始进行工业化，农村工业化的起点必然是劳动型密集产业，因为其技术要求不高，投资门槛很低。那时候还有一个概念叫做“星期日工程师”，乡镇企业不具备办企业的技术，请城市的工程师星期日去农村点拨一下就可以了。当农村劳动型密集产业充分发展后，就和城市同类企业形成竞争关系，并且竞争优势还在农村一方。因为这个层次的产业技术要求不高、投资门槛很低，唯一的竞争要素是人工成本。农民和城市职工的工资不在一个数量级上。所以，农村的工业发展后，所有城市的同类产业都陷入困境，因为其和农村同类企业展开竞争缺乏成本和价格优势。比如以前上海和北京纺织工业的规模很大，但在农村同类企业的竞争下都成了亏损企业，最后都通过破产被淘汰了。

这种全局性的经济发展格局变化是造成国有企业破产的最主要的原因，涉及的企业和职工最多。当时我们曾经面对一个巨大的社会危机，大批企业由于种种原因亏损，很难在市场竞争环境下生存，政府非常头疼。在90年代上半期，这些企业是被政府以补贴形式维持着的。甚至压银行向困难国有企业提供贷款，当时有“安定团结”贷款之说，结果造成大量呆账和坏账。随着这类企业越来越多，最后政府还是痛下决心，通过市场方式让它们破产重组。

当时国有企业关闭破产的工作特点：第一，纯粹的行政行为。一家企业破产，当地政府要安排几十到上百人规模的清算组进入企业工作。第二，政策上保证安置职工。即保证每个由于企业破产而下岗的职工能够拿到安置费。在上世纪90年代三年改革脱困时期，全国平均安置费为2万元，职工很难接受，因而工作推进很难，堵交通、围攻工作组的情况经常出现。这次规模空前的结构调整，从1994年开始试点、1998年全国推开到2008年结束。在此期间，我们一共关闭了5010家大中型国有困难企业，涉及984万职工，这实际上是中国为转向市场经济付出的代价。

这项工作是国有企业改革中最艰难的一项工作，但是意义重大。第一是改革意义，国有企业能够退出市场，市场经济优胜劣汰机制才能发挥作用。第二是结构意义，我们通过这种方式，化解了经济转轨造成的结构矛盾和社会问题。

（三）建设安置职工下岗的社会安全网

企业改制和破产都会造成职工下岗，这就要求我们有良好的社保体系作为安全网，而在三年改革脱困时期，我国的社保体系建设恰恰是滞后的。准确地说，计划经济时期我们有一套社会保障制度，但采取的是单位保障模式。具体而言，职工的社会保障责任是由工作单位承担的。退休后由单位发放退休金，看病由单位报销医疗费用，住房也由单位分配。这个保障制度在计划经济时期是适用的，因为国有企业和政府是一本账，国企在保障方面多开支就可以向政府少上交利润，如果保障开支不足，政府还要提供补贴。在市场经济时代，国有企业已经走入市场，政府财政和企业财务分开了，国企本身成为一个没有保障的市场竞争主体，更不可能再保障职工。所以当时的实际问题是，改革向市场经济转轨，废弃了原先的社会保障制度，而新的社会保障制度却没有建立起来。因此在1998年上半年，中国面临一个非常危险的时期，当时国有企业改制破产，职工开始下岗，但是社会没有安全网，全国各地都有下岗职工闹事，这是一个全局性问题。

建设完整的社会保障体系需要时间，来不及。当年中央下了重大决心，没有时间建立社会保障体系，我们可以建一个替代物，即再就业中心。再就业中心做四件事：第一，给下岗职工发放基本生活费；第二，交纳个人各项基本保险；第三，进行再就业培训；第四，介绍三次工作。近年来，由于中国加快建设社会保障体系，再就业中心已经成为历史名词。但在当时，再就业中心在保证社会稳定方面，起到了非常重要的作用。

（四）“前人栽树、后人乘凉”

综上所述，三年改革脱困就是“两刀加一个保障”。第一刀是中小企业改革，只留下大型国有企业；第二刀国有困难企业破产，让困难企业退出市场。这两刀根本性地改变了国有经济的布局结构。然而这两刀下去带来了下岗问题，因此我们需要一个安全网，这就有了再就业中心——起到社会保障作用的托底措施。这一组改革是中国国有企业的关键性改革，根本性地改变了国有经济的布局结构，化解了转轨时期矛盾，没有这个时期的改革，也就没有后来国有经济相对较好的局面。这也是中国社会风险最大的改革，破产造成大量职工下岗，即使改制，职工也不愿意从国有体制转到非国有体制。因而对社会稳定冲击很大，是改革最惊心动魄的阶段。

回过头来看，镕基总理确实伟大，当年敢于把这些矛盾挑出来，自己承担解决问题的责任和风险，把改革的好处留给后人。我们同样不能忘记，当时负责国有企业改革的是国家经济贸易委员会（简称“经贸委”）和国家经济体制改革委员会（简称“体改委”），经贸委的王忠禹、盛华仁、陈清泰、蒋黔贵同志，体改委的高尚全、洪虎和邵秉仁同志，这些同志无一例外都已经退休了，但是当年他们为这段改革做出了很大的贡献。

国有大型企业改革的阶段

第三个阶段是国资委时期的国有企业改革。2003年前后，国有企业的改革形势逐渐清晰，国有中小企业改革和困难企业的关闭破产都进入扫尾阶段。剩下的都是经营状况较好的大型企业。所以从2003年开始，国有企业改革进入到以国有大型企业改革为重点的阶段。

（一）国企陷入“多头管理、无人负责”困境

当时国有大型企业处于怎样的体制呢？概括起来有两个特点：第一，政府的管理非常直接。因为大型企业离政府很近，而且都有一个行业管理部门，比如冶金部主要负责全国冶金工业的发展，直接管理的四家企业是宝钢、鞍钢、武钢和攀钢。第二，政府采取多头管理，即管人、管事、管资产完全是不同的方向，而且任何一个方向可能都不是由一个部门负责。由此造成的问题是：第一，两层责任都分不清。一是企业的经营责任说不清。因为企业的大事都是政府定的，企业该负什么责任说不清楚。二是政府部门的管理责任也分不清，假设一家企业出现问题，是管人的部门负责、管事的部门负责还是管资产的部门负责？三是由于多方向工作指导，企业无所适从，不知道到底应该听从哪个部门的指令。所以，多头管理体制是非常不好的体制。

举一个具体案例，现在是山东省国有企业的中国重汽，当年是中央企业。中央政府对中国重汽是多头管理。在人事管理方面，中国重汽的领导班子由四个部门管理，一把手由中组部管理，二把手由人事部管理，三把手到七把手由机械工业部管理，并且另外还有一位成员是地方政府管理。在事务管理方面，基本建设是由国家计委管理，技术改造由国家经贸委管理，机械工业部作为主管部门，管理的事情更多一些。资产是由财政部管理，职工工资、分配是由当时的劳动部管理。这种管理体制非常典型，众多部门都可以插手企业的事。实际情况是，遇到好事情各部门都希望参与，而企业出现困难的时候没有部门愿意管，找不到责任人，也找不到责任机构。1995年，当时我在国家计委，到中国重汽做了一次调研，重汽的班子反映中国重汽的规模虽然很大，但是面临很大的生存危机，即其单一产品——重型汽车无法养活10万名企业职工。所以中国重汽提出延伸企业的产业链，向轻型车发展。我们觉得这个建议有道理，调研之后我们将这个建议反馈给计委的相关部门和机械工业部，结果计委和机械工业部都不同意。因为当时企业间有一个潜在的分工关系，中型汽车是中国一汽和二汽的地盘，如果中国重汽延伸产业链，拓展到中型汽车领域，则意味着抢占了中国一汽和中国二汽的市场，因此这个建议就此搁置。1999年，中国重汽难以为继，资金链断裂、企业停产、职工上街。当时我已调到国家经贸委，正好赶上处置这件事。非常遗憾的是，各个对中国重汽负有管理责任的中央部门，都没有对此事做出反应。最后是山东省委、省政府联名紧急报告国务院，希望国务院采取措施。同时表态，如果国务院有难处，山东省愿意接收中国重汽。根据山东省委、省政府的报告，国务院指示国家经贸委负责处理此事，经过艰难的协调，最后做出了局部破产、三地下放的决定，即中国重汽的一批高负债子公司破产，以降低整体债务水平，余下的企业按照属地三地下放——山东、陕西、重庆。这个方案实施之后，现在重汽的发展情况还不错。但是这个方案是有代价的，最后一共花费的成本是54亿，中央政府42亿，三个地方承担12亿。在实施这一方案的同时，国务院还要求国家经贸委查清相关责任，但是大家可以猜想到，这个体制找不到责任主体，最后只能责令当时已到退休年龄的中国重汽总经理退休。

(二)集中出资人职能

可以说，这就是2003年前国有大型企业的体制状态——多头管理、无人负责。这种状态如果不改变，国有企业绝对没有希望。党的十六大决定改革国有资产管理体制，目的就是要改变国有资产无人管理、无人负责的状态。十六大报告指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利义务和责任相统一，建立管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。在这一方针的指导下，成立了国资委，初步实现了出资人职能一体化和集中化，使得政府层面的责任相对清晰。如果中央直属的国有企业做不好，国务院国资委应承担责任；如果北京市国有企业做不好，北京市国资委应承担责任。国资委的成立旨在集中权力，而实际上集中权力的过程也是一次政企分开的改革过程。原先政府对国有企业的管理内容非常多，可以分为两种情况：一种是应该下放给企业权力，主要包括对企业内部事务的管理和对企业投资的审批。还有一种是政府必须要管的，主要包括：第一，经营者的选择权；第二，对企业经营者的薪酬决定权；第三，对企业的考核权；第四，对企业的监督权；第五，企业本级资产的管理和处分权。这些大体上就是出资人的权力。

伴随着行业管理部门的撤销，大量原由部门行使的对国有企业的管理权力得以撤销，唯一剩下的是计委等部门对国有企业的投资审批。在出资人权力下放方面，经营者的选择权原在中组部和人事部手中，改革之后变成中组部和国资委，中组部管理53户重要企业，其余由国资委管理；国资委建立一套业绩考核制度，从而开始行使对企业的考核权；原先由劳动部管理的薪酬决定权，也改为由国资委管理；监督权原在纪委和审计署，改革之后国资委成立了自己的纪委和外部监事会；本级资产处置和管理权也由财政部改为国资委。

通过这次改革，出资人的职能相对集中了，当然这样的改革动了别人的奶酪，实际上也有后遗症。当时之所以能够行得通，原因在于：首先，中央已经决定了此事。其次，当时国有企业的发展情况还不好。面对国有企业职工上访等问题，权力的集中实际上也是麻烦事的集中，这算是一种平衡。

（三）调整体制推进国企改革

国资委成立之后，从两个方向着手推动制度建设和改革。第一个方向是着手建立国有资产管理制度和国有企业的经营责任制度。这一套制度体系包含的内容有：第一，清产核资，摸清家底。第二，明确经营目标、建立业绩考核制度，签订责任书。第三，建立年薪制，根据考核结果决定年薪。第四，职工收入总水平管理、工资总额管理。第五，国有产权转让管理，进场挂牌，进价阳光，防止国有资产流失。第六，加强外部监督，保证财务的真实性。第七，建立国有资本金预算制度。这套制度建好之后，国有企业干好干坏完全不一样了，企业经营情况良好，评价就高，获得的薪酬也相应提高，反之亦然。

第二个方向是推进改革、调整结构。一是将国企改制上市，前几年，中央企业67%的净资产已经进入上市公司，竞争性国有大企业的改革方式就是成为公众公司。这些年，我们面对的压力是要求国有企业退出竞争性领域，可是实际上诸如宝钢等大型国企如何退出？我们认为只能采取公众公司改革的办法实现混合所有制。二是国有企业的董事会建设，主要是针对一把手负责制，解决内部团队的决策问题，试点范围超过50家。三是优化资源配置，从企业功能完整性的角度加强大集团建设。四是主辅分离，争取辅业改制后退出。五是分离国有企业的办社会职能，将学校和公检法等单位分离出去。六是推进各个层面的领导人员公开招聘和竞争上岗。

国资委成立之后所做的工作意义很大。首先，成立国资委管人管事管资产初步实现一体化，是体制上的进步。相对原先的多头管理，政府层面的管理责任逐渐清晰。另外，从无到有地建立起一套经营性国有资产管理和国有企业负责人的激励和约束制度，优化了企业的外部体制环境，引导或者督促企业向好的方向发展，最终通过经济效益体现出改革的成效。

2002-2012年，中央企业的营业收入从3.36万亿增加到22.5万亿，平均每年增长22.9%。净利润从1622亿增加到9247亿，平均每年增长19%。上交税金从2927亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%。2002年，中央企业交的税占我国税收总收入的16.7%，而到2012年，已占全国税收总收入的18.9%，提高2.2个百分点，说明十年来中央企业对政府、对社会、对公众贡献是比较大的。所以，这十年可以说是我国国有企业发展状态较好的时期，我认为关键在于体制。之前的三年改革脱困时期，是一套“动手术”的机制，以退为主。而国资委成立的前期实际上是优化了企业的外部环境，同时改变了部分体制和结构状态，最终实现了国有企业的良性发展。注：

[1]本文为作者在2015年6月29日第2期“CF40·孙冶方悦读会”上所做的主题演讲，由中国金融四十人论坛秘书处整理，经作者审核。

[2]作者系全国人大财经委副主任委员、国资委原副主任。

第二篇：国有企业改革三十年回顾与发展趋势展望

国有企业改革三十年回顾与发展趋势展望

1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济体制改革的号角，也拉开了国有企业改革的序幕。众所周知，中国经济体制改革初期存在着两种改革思路的争论：一种是从宏观体制改革入手，即所谓先按照一定的目标建立和完善宏观经济体制，然后再“开闸放水”；另一种则是从改革微观机制的企业改革入手，即“企业本位论”的思想。1984年10月，党的十二届三中全会做出的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，增强企业的活力，特别是增强全民所有制大中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。《决定》肯定了国有企业改革的重大现实意义，开启了以国有企业改革为中心环节的中国经济体制改革新航程。毫无疑问，作为中国经济体制改革的中心环节的国有企业改革历来受到党和政府的高度重视，这都清晰地体现在党的方针、政策和历次党中央的决议，以及一系列法律法规中。国有企业改革也因此而取得了举世瞩目的成就。30年的国有企业改革不仅使国有小企业转换机制，焕发了勃勃生机与活力，也使国有大中型企业实现了脱困目标，初步建立了符合市场经济体制客观要求的现代企业制度。特别是使一些大型骨干企业真正成为了我国国民经济的支柱，开始担负起增强我国综合国力和国家竞争力的重任，并逐步在国际竞争中崭露头角。国有企业改革成效的取得与最初的改革思路设计密不可分。因此，在国有企业改革30周年之际，抚今追昔，回顾我国国有企业改革之路，总结经验，汲取教训，展望未来，具有非常重要的历史和现实意义。

一、国有企业改革历程回顾

（一）扩权让利

改革开放以前，我国一直采取的是高度集权的计划经济体制，企业成为行政机构的附属物，没有任何经营自主权；而统收统支的分配关系又限制了对企业和职工的激励，严重制约着企业的发展，最终导致整个国家经济活力不足、甚至停滞不前。1978年12月，党的十一届三中全会提出让地方和工农业企业在国家统一计划指导下有更多的经营自主权，最初的改革思路是要通过“放权让利”调动企业和职工的积极性。在这种背景下，四川省率先进行了扩大企业自主权和利润留成试点。随后，国务院于1979年7月先后颁布了《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等五个文件，肯定了四川省放权让利的改革经验，并对扩权的主要内容、让利（利润留成）的方式等作出了规定，使我国国有企业改革正式踏上了漫漫征途。以扩权让利为主要特征的改革，虽然从微观层面上调动了企业的积极性，带来了企业经济效益的增长，但是只负盈不负亏的“利润留成”在宏观层面上却给国家财政收入计划的完成带来了一定困难。为此，在总结山东等地试行利润（亏损）包干和工业企业经济责任制经验基础上，1981年10月国务院转发国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，提出在国家给予企业自主权同时，要求企业承担一定的经济责任。经济责任制极大地调动了企业和职工的积极性，促进了企业经营管理工作的改善。由于实行经济责任制产生的部门、行业各方利益的冲突难以协调，以及政府与企业讨价还价产生极高的交易成本等原因，经济责任制又逐步被利改税政策所取代。1983年和1984年先后进行了两步利改税。与此同时，扩大国营企业自主权的改革继续进行，1984年5月10日，国务院颁发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，给予企业10项经营自主权。两步利改税进一步理顺了国家与企业之间的利益分配关系，对于提高企业积极性和保证国家财政收入都具有非常重要的意义。但是当时的“利改税”并不能保证企业在平等有序的竞争环境下进行生产经营，企业的激励机制问题仍然并没有得到根本解决，国有企业对行政机关的行政依赖和软预算约束问题依然存在，企业仍然无法真正自主经营、自负盈亏。

（二）承包经营责任制与“两权分离”

1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出增加企业活力，特别是增加全民所有制大、中型企业的活力，是整个经济体制改革的中心环节。为此就要确定国家与全民所有制企业的正确关系，使企业成为相对独立的经济实体，自主经营，自负盈亏，同时通过政企职责分开，使政府正确发挥管理经济的职能。1988年4月七届人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》，明确了国有企业的法人地位。自此，“两权分离”成为了改革的主要原则。在此原则之下，出现了对承包经营制、租赁制、股份制、资产经营责任制等各种形式的探索。

经营承包责任制曾经是探索“两权分离”的主要形式。承包经营责任制推动了所有权和经营权的分离，在一定程度上调动了企业的积极性，增加了国家财政收入。然而，作为一种制度安排的承包制具有本质性缺陷，仍存在产权关系不清等问题，没有也不可能使企业获得充分的自主经营权，也不可能实现政企分开和企业间的平等竞争，同时它还带来了经营者（承包者）的短期行为，在一定程度上固化了已经形成的体制，加大了改革的难度。

（三）建立现代企业制度

从利润留成、经济责任制、两步利改税到承包责任制，改革虽然取得了一定的成效，但是仍然存在着许多问题，这使得人们开始认识到，国有企业的改革，不仅要在国家与企业的关系层面进行，更需要在微观层面上对企业运营机制进行改革。

1992年7月，国务院颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，提出企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。转换企业经营机制的重点就是落实企业自主权。转换经营机制，跳出过去改革总是围绕“利润分配”的传统思维，准确地把握企业改革的关键问题。然而，在我国原有体制下实行转换经营机制，又是一项十分复杂的系统工程，它必须进行许多方面深入而系统的改革。

在改革进行到关键的时刻，1992年邓小平同志的南巡讲话，为我国经济体制改革指明了方向，对国有企业改革和发展有着非常重要的指导作用。随后1992年10月，党的十四大确立了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月召开的党的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。自此，现代企业制度成为我国国有企业改革的基本目标和方向。尽管1993年十四届三中全会后的经济工作会议就提出了进行现代企业制度改革试点的基本精神，同时1993年《公司法》也已颁布，但直到1997年党的十五大召开，现代企业制度改革的试点才基本完成。以制度创新为特征的新一轮国有企业改革涉及到许多深层次的矛盾，改革的步履异常艰难。1997年党的十五大提出对国有大中型企业实行规范的公司制改革，国有企业开始按照《公司法》要求进行规范的公司制和股份制改革。

1999年9月22日，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。《决定》特别指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除极少数必要由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体公司”，要求“积极探索公有制的多种有效实现形式”，提出“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的概念，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。国有大中型企业尤其是优势企业，宜实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股”。在《决定》精神指引下，国有大中型企业、特别是国有大型骨干企业开始着力进行规范的公司制和股份制改革，积极推进主辅分离、改制重组和主业整体上市，进一步加强和改善公司治理结构等。

（四）深化国有企业和国有资产管理体制改革 从2002年11月党的十六大召开开始至今，是国有企业改革和国有资产管理体制改革的深化和完善阶段。党的十六大提出了“国家所有、分级行使出资人职责”的改革思想，国有企业改革进入了一个建立和完善国有资产出资人制度的新阶段。

党的“十六大”明确提出继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。要在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。经过多年的改革探索，国有资产管理体制改革终于有了明确的目标和方向。

2003年10月，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》中提出建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是构建现代企业制度的重要基础；要完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，建立健全国有资产管理和监督体制，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。2007年10月，党的十七大明确提出，深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力是仍然是国有企业改革的重要任务。2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议通过《企业国有资产法》，为建立起真正有效的国有资产出资人制度，解决长期以来我国国有资产所有者缺位问题、真正实现政企分开和政资分开、并防止国有资产流失提供了法律保证。

二、国有企业改革的成就和经验

（一）国有企业改革的成就

三十年来，我国的国有企业改革经历了扩权让利、利改税、承包经营责任制、建立现代企业制度和建立国有资产出资人制度等阶段，取得了巨大成就和重大进展。

首先，我国国有企业，特别是国有大中型企业初步建立起了现代企业制度，公司制股份制和上市公司已经成为我国国有大中型企业的主要财产组织形式，并初步构建了比较公司法人治理结构。

其次，国有经济布局调整和国有企业战略性改组取得重要成果。按照“抓大放小”、“有所为有所不为”的原则，实施了国有大型骨干企业和中小型企业的分类改革、部分垄断行业改革和国有大型企业的战略重组，使国有经济从某些竞争性领域退出的同时，向一些关系国家命脉的重要行业、关键领域、大企业集中。再次，我国已经初步建立起适合国情的国有资产监督管理体系、确立了以现代产权制度为基础的国有资产出资人制度，从制度上初步解决了所有者缺位、政企不分、政资不分等问题。新通过的《企业国有资产法》为建立和完善国有资产出资人和国有资本预算制度、有效保护和管理国有资产提供了法律保障。

最后，我国国有企业改革成效体现在国有企业数量显著减少的同时，资产规模大幅增加，经济效益和运行质量显着提高，活力和竞争力进一步增强。2007年，全国国有企业累计实现销售收入18万亿元，同比增长20.1%；实现利润1.62万亿元，同比增长31.6%；上缴税金1.57万亿元，同比增长21.8%。

（二）国有企业改革的经验 首先，把企业改革作为整个经济体制改革的中心环节，同时又不断地推进各项专业经济体制，如计划体制、财政体制等的改革。社会主义市场经济体制的建立和完善又成为我国国有企业改革取得成功的关键性制度因素。社会主义市场经济体制确立前的国有企业改革只能在计划经济体制内进行局部修正和改良，而不可能取得制度上的创新。

其次，在我国经济体制改革的总体思路方面，三十年的国有企业改革实践证明，以改革计划经济体制中的微观机制入手，逐步建立市场经济微观主体为基础，推动宏观环境改善和宏观经济体制改革的改革道路对中国经济体制改革的成功发挥了不可估量的作用。再次，我国国有企业改革路径延续了渐进式改革的总体思路，即先易后难、先增量、后存量，先实践试点、后政策推广，先地方试点、后全面铺开，先在计划经济体制内改革分配关系和提供激励、后进行制度创新，先在竞争性领域、后垄断行业等等。这种渐进式路径是我国国有企业改革和整个经济体制改革取得成功的最基本的经验。

三、国有企业改革发展展望

今后一个时期（指2020年以前，下同），我国的国有企业改革，特别是国有大型企业改革，将按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和党的“十七大”的重要部署继续推向前进，改革重点将是在实行分类改革的基础上，继续推进国有大型企业的公司制股份制改革，深化垄断行业国有企业改革，进一步完善国有资产出资人制度，最终实现以混合所有制为主要形式的国有经济与非公有制经济的融合发展。

（一）关于国有大型骨干企业的分类改革

党的“十五大”以后的改革实践证明，对国有大型骨干企业和国有中小型企业分别设定不同的改革目标并采取不同的改革方式是完全正确的，建立和完善现代企业制度、继续推进公司制股份制改革也是未来国有大型企业改革的方向，但并不是所有的国有大型骨干企业都能建立起规范的现代企业制度。这主要是因为我国当前存在而且未来也将保留一定数量的国有独资公司，而国有独资公司严格地说并不是真正意义上的公司制企业，它存在着固有的产权制度和公司治理结构缺陷，很难建立起规范的现代企业制度。因此，未来我国国有大型骨干企业必须进行分类改革。

对国有大型骨干企业进行分类改革，关键是要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，准确而合理的确定国有独资企业的范围。《公司法》中所指的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，一般应该包括那些关系到国家安全的重要军工企业、战略物资储备企业以及某些自然垄断和重要的基础设施企业、提供公共产品与劳务的公共企业等。除此以外的企业，一般都应在股权多元化、分散化、合理化的基础上，建立规范的现代企业制度。

（二）关于国有大型骨干企业改革的总趋势

未来一段时间，我国国有大型骨干企业将在分类改革基础上，继续减少国有独资企业，特别是减少竞争领域的国有独资企业；对已经实现股权多元化的企业，要按照建立和完善现代企业制度的要求，进一步实现企业股权结构的合理化、分散化；进一步健全法人治理结构，规范公司法人治理结构中各有关机构的产生机制和权责机制，深化干部人事制度改革；在规范母子公司关系基础上，进一步做强做大国有大型企业（集团），提高国有大型企业（集团）的竞争力；稳步推进集团公司主业整体上市，加快集团存续企业公司制改革，妥善解决企业办社会问题；大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

（三）关于深化垄断行业的国有企业改革 今后一个时期，我国需要对垄断行业的国有企业进行分类改革，即通过贯彻落实《反垄断法》打破经济垄断；根据我国改革开放的进程以及国家经济安全和国防安全的需要，逐步打破行政垄断；在对自然垄断行业加强市场监管的同时，对自然垄断产业的某些产业链或生产环节，适度引入竞争机制，加强网络垄断环节的监管力度；进一步深化行政体制和产权制度改革；综合运用经济的、法律的、行政的和改革的手段，逐步解决我国的垄断问题。

（四）国有资产管理公司的建立与国有资产出资人制度的进一步完善

近期《企业国有资产法》的通过为建立和完善国有资产出资人制度奠定了法律基础。为了进一步完善国有资产出资人制度，未来国资委可以按照有效履行出资人的要求设立若干个资产经营管理公司，并使这些经营管理公司成为真正的投资主体。在此基础上，逐步构建国有资产出资机构——国有资产经营管理公司——被投资企业的三层次国有资产监管体系，按资本管理原则逐级行使所有权管理，按投资领域和基本功能分类管理国有资产经营管理公司。国有资产经营管理公司要构建规范的公司治理结构，国资委在对经营管理公司进行管理时，应采取直接任免公司领导人，决定其薪酬；对公司领导人有业绩要求，进行业绩考评；审批公司的重大经营和财务计划及投资计划等方式进行管理。

此外，在建立国有资产经营管理公司时，还应考虑如下几个问题：第一，对于一些特大型国有企业可以由国资委直接进行所有权管理；第二，实行政资分开，对分布在竞争领域里的国有资产，其资本回报目标或财务目标是衡量国有资产经营管理公司是否有效的关键；第三，对经营管理公司进行分类管理，对有可能变为战略控制型的经营管理公司，支持其通过1～3年的资产重组完成公司转型，对中长期看也只宜作为股权资产管理公司运作的公司，明确其只作为股权资本进行运作。

（五）关于国有经济与非公有制经济的融合发展

随着国有企业改革的不断深化，我国的非公有制经济得到了迅猛发展。今后，我国的国有经济和非公有经济将以现代产权制度为平台，以混合所有制为主要形式进入一个融合发展的新阶段。当前，国有经济和非公有制经济正从各自发展开始转向优势互补和统一协调发展。越来越多的非公有制企业与国有企业和集体企业以股份制，特别是上市公司为载体，实现了更高层次上的相互融合、相互促进和共同发展。在新的历史阶段，顺应国有经济和非公有制经济融合发展的大趋势，必须继续推进国有经济的战略调整，打破国有企业（包括国有独资和国有控股企业）特别是国有大中型企业股权结构单一和不合理的格局，积极深化国有企业的公司制股份制改革，推进国有企业的整体上市，引进国内外战略投资者参与国有企业的股份制改造，把混合所有制经济的发展提高到一个新水平。混合所有制经济的快速发展，又必将进一步促进我国社会主义市场经济体制的完善，促进我国综合国力的进一步增强。

第三篇：国有企业改革的回顾与思考

国有企业改革的回顾与思考_企业研究论文

回顾国有企业改革走过的二十多年历史，我们可以取得如下认识：国有企业改革的中心环节就是要解决国有企业的产权问题；改革的终极目标是要建立现代企业制度，为此政府要从绝大多数国有企业中退出，不再直接经营企业；而改革的难点是要从国家对社会经济高度垄断的格局转化为多元分散的市场经济，其间不仅横着巨大的制度鸿沟，缺乏现成的中间制度可以过渡，而且在思想观念和意识形态方面也存在着严重的障碍，由此造成国有企业改革仍然相对滞后，在一定程度上牵制了中国整体改革的进程。

一、国有企业改革历程回顾

国有企业的改革至今已走过二十多年的历史，回顾这个过程大体可分为三个阶段。

第一阶段：1979—1986年，国有企业经营权层面的改革。传统的国有企业是委托人即政府垄断了企业近乎全部的剩余权利的奢望，也没有创造剩余产品的积极性。因此国有企业势必会长期处于了低效率运行状态。由此不难看出，让渡国有企业的经营权，必然会对经营者积极性产生激励，进而有利于改变过去权力集中与外部化的状况，使企业成为“自负盈亏，自主经营，自我约束，自我发展”的经济实体。

针对传统国有企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的弊端，中共十一届三中全会后，中央政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国有企业经营权层面的改革。1979年4 月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企业自主权的试点。根据中央政策，政府向企业让渡了生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权。经营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余控制权和剩余索取权，企业经营者和生产者的生产积极性明显提高。

许多文章在回顾放权让利这一阶段的时候，认为这是一种浅层次的、带有权宜之计的改革。但，正是由于这一过渡性制度的安排，才使得国有企业的改革取得了明显的效果。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1％，高于1957—1978年的平均增长率。国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余135.41亿元。

职工实际工资比上年增长了7.5％。

经营权层面的改革取得成功的原因归结为以下几点：第一，放权让利是以中央政府的利益让度作为切入点，受益者是包括国有企业在内的社会各种利益主体。在各利益主体均获可得收益下的改革，不仅推动起来阻力小，且还会对各个经济主体产生较强的激励作用，有利于调动各个主体参与经济活动的积极性。第二，经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的改革，是不改变原有的所有权框架，而只在政府和国有企业之间进行的利益调整。这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的意识形态问题，因而来自社会意识和传统观念方面的阻力较小，改革能够被全社会所接受。第三，放权让利虽然表现为中央政府利益的部分损失，但于经济总量增加，中央政府收益的绝对量也是增加的；同时，社会经济总量的增加又会带来其他社会成员收入的改善。因此，以放权让利为内容的国有企业经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕雷托改进。

第二阶段：1987—1992年，国有企业改革从经营权向所有权层面的过渡。从1986年开始，国有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡，但在涉及财产关系的深层改革上，同时出现了两种不同思路和对改革制度的两种不同选择。

一种思路是将国企改革仍然限制在原有财产关系之内，而进一步推进经营权层面的改革。与这种认识相对应的制度选择就是企业承包制。中央政府决策部门倾向于这种改革思路和改革方案，于是从1987到1992年，国有企业经历了两轮承包制改革。

承包制推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。1987和1988年我国工业增长速度分别为14.1％和20.7％。企业实现利润和上缴税金1987年比1986年增长8.0％，1988年比1987 年增长18.2％，亏损面也逐年下降，经济效益有所提高。但在推行承包制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入反而下降的状况。在推行承包制的第一年即1987年，伴随国民经济的高速增长，财政收入却出现了低增长，财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8％，骤降为18.4％，一年下降2.4个百分点，1988年又急剧降到15.8％，比1987年又下降2.6个百分点。

承包制带来的结果招致了全国各界强烈的批评和反对。一种普遍的批评认为，在经过了放权让利之后，国家财政已无力继续让利。而承包制又向企业做了更大幅度的让利，致使国家财政收入严重流失。还有一种分析认为，承包制对企业行为的约束仍然是软的。企业只负盈、不负亏。这不仅使国家财政收入占国民收入的比重下降，而且还造成了企业承包者的行为短期化和“机会主义行为”（刘世锦，1993）。

承包制对国有企业改革的利弊分析现在仍需要认真讨论后再下结论，但有一个认识是能够形成共识的，那就是如果不进行深层的财产关系的变革，国有企业经营者行为就很容易出现短期化，且国家对经营者的监督很困难。在承包制度中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包合同的细节逐一地加以规定。所以，企业承包者可凭借充分的剩余控制权合法或不合法地追求自身利益的最大化，由此而出现行为的短期化和机会主义也就不足为怪了。

与承包制的改革主张不同，国内理论界的一些学者专家提出了深化国有企业所有权层面改革的主张，与这种主张相对应的制度选择就是股份制。股份制改革是国有企业在所有权层面改革的一个重要推进。其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产制度，使国有企业内部形成多元化的产权结构，优化国有企业内部的治理结构，为实施对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约。

国有企业股份制的试点开始于1986年，但大都在国有中小企业中进行。试点的影响面并不广泛，主要问题在于非国有的财产主体介入不足，“找不到能够合作的非国有主体”是一种普遍的反映。在多元化主体供给严重不足的情况下，股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期的目标。而且由于当时股份制不够规范，很多试点企业的职工股份演变成为一种内部借贷，最后以还款了之。在这期间，由于承包制所产生的一些负面影响，及股份制的发育不足，致使国企改革一度处在摇摆和徘徊之中。改革的效果也就可想而知了。

第三阶段：1992—2002年，建立现代企业制度的改革。1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，明确地提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤。1994年以后建立现代企业制度的试点在国有企业中展开。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改造，使国有企业成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府不能再直接地控制和经营国有企业。它的意愿只能在国有企业清算和转让时依据终极所有权来实施和表达。当然，政府还可以通过其代理人即国有资产管理公司或控股公司参与国有企业重大事宜的决策，但这个决策也是受所有者出资额和所持股份数额限制的。因此，在现代企业组织框架中，从发展上看，政府的意志是递减的，而股东的意愿则可得到组织和制度的保证。而且在现代公司中，权利、责任和义务是由法律规定的，并受出资额和所持股份制约。决策只能是董事会成员讨论后通过表决做出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行，从而为科学决策的实现提供组织基础。但国有企业所有权层面的改革，并不是一个简单的过程。其难点仍然在于多元的，尤其是非国有财产主体供给不足。而当前存在的“一股独大”的产权结构，是妨碍公司内部治理结构优化的关键所在。

二、国有企业产权制度改革现存的问题

首先是建立产权结构多元化遇到的困难。到目前为止，无论是在有限责任公司中，还是在股份有限公司中，国有独资和国有控股的结构仍然占有相当大的比例。这种产权结构往往会带来如下后果。（1）在国有独资公司中，由于缺乏多元股东的产权结构，形式上的公司组织仍然只不过是原国有企业的翻牌，董事会基本上是国有企业的原班人马。在“翻牌公司”里，传统国有企业的诸多弊病依然存在，当然也就难于实现权责分明和科学管理。（2）在国有控股的股份公司中，董事会一般仍由政府官员组成，董事长往往由党委书记担任，而总经理的任命也要通过组织部门认可。这种官员和企业家不分的格局，往往使公司的负责人在政绩目标和企业目标之间彷徨，难于摆脱行政的干预，也很难做出真正科学的决策。（3）在各类国有公司中，国有股东都是国有出资人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的问题。假如代理人的目标与委托人的目标发生矛盾，则国有公司很难解决“内部人控制”问题，必然会面临较大的代理风险。

第四篇：国有企业改革的回顾与思考

回顾国有企业改革走过的二十多年历史，我们可以取得如下认识：国有企业改革的中心环节就是要解决国有企业的产权问题；改革的终极目标是要建立现代企业制度，为此政府要从绝大多数国有企业中退出，不再直接经营企业；而改革的难点是要从国家对社会经济高度垄断的格局转化为多元分散的市场经济，其间不仅横着巨大的制度鸿沟，缺乏现成的中间制度可以过渡，而且在思想观念和意识形态方面也存在着严重的障碍，由此造成国有企业改革仍然相对滞后，在一定程度上牵制了中国整体改革的进程。

一、国有企业改革历程回顾

国有企业的改革至今已走过二十多年的历史，回顾这个过程大体可分为三个阶段。

第一阶段：1979—1986年，国有企业经营权层面的改革。传统的国有企业是委托人即政府垄断了企业近乎全部的剩余权利的奢望，也没有创造剩余产品的积极性。因此国有企业势必会长期处于了低效率运行状态。由此不难看出，让渡国有企业的经营权，必然会对经营者积极性产生激励，进而有利于改变过去权力集中与外部化的状况，使企业成为“自负盈亏，自主经营，自我约束，自我发展”的经济实体。

针对传统国有企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的弊端，中共十一届三中全会后，中央政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国有企业经营权层面的改革。1979年4月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企业自主权的试点。根据中央政策，政府向企业让渡了生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权。经营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余控制权和剩余索取权，企业经营者和生产者的生产积极性明显提高。

许多文章在回顾放权让利这一阶段的时候，认为这是一种浅层次的、带有权宜之计的改革。但，正是由于这一过渡性制度的安排，才使得国有企业的改革取得了明显的效果。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1％，高于1957—1978年的平均增长率。国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余135.41亿元。职工实际工资比上年增长了7.5％。经营权层面的改革取得成功的原因归结为以下几点：第一，放权让利是以中央政府的利益让度作为切入点，受益者是包括国有企业在内的社会各种利益主体。在各利益主体均获可得收益下的改革，不仅推动起来阻力小，且还会对各个经济主体产生较强的激励作用，有利于调动各个主体参与经济活动的积极性。第二，经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的改革，是不改变原有的所有权框架，而只在政府和国有企业之间进行的利益调整。这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的意识形态问题，因而来自社会意识和传统观念方面的阻力较小，改革能够被全社会所接受。第三，放权让利虽然表现为中央政府利益的部分损失，但于经济总量增加，中央政府收益的绝对量也是增加的；同时，社会经济总量的增加又会带来其他社会成员收入的改善。因此，以放权让利为内容的国有企业经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕雷托改进。

第二阶段：1987—1992年，国有企业改革从经营权向所有权层面的过渡。从1986年开始，国有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡，但在涉及财产关系的深层改革上，同时出现了两种不同思路和对改革制度的两种不同选择。

一种思路是将国企改革仍然限制在原有财产关系之内，而进一步推进经营权层面的改革。与这种认识相对应的制度选择就是企业承包制。中央政府决策部门倾向于这种改革思路和改革方案，于是从1987到1992年，国有企业经历了两轮承包制改革。

承包制推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。1987和1988年我国工业增长速度分别为14.1％和20.7％。企业实现利润和上缴税金1987年比1986年增长8.0％，1988年比1987年增长18.2％，亏损面也逐年下降，经济效益有所提高。但在推行承包制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入反而下降的状况。在推行承包制的第一年即1987年，伴随国民经济的高速增长，财政收入却出现了低增长，财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8％，骤降为18.4％，一年下降2.4个百分点，1988年又急剧降到15.8％，比1987年又下降2.6个百分点。

承包制带来的结果招致了全国各界强烈的批评和反对。一种普遍的批评认为，在经过了放权让利之后，国家财政已无力继续让利。而承包制又向企业做了更大幅度的让利，致使国家财政收入严重流失。还有一种分析认为，承包制对企业行为的约束仍然是软的。企业只负盈、不负亏。这不仅使国家财政收入占国民收入的比重下降，而且还造成了企业承包者的行为短期化和“机会主义行为”（刘世锦，1993）。

承包制对国有企业改革的利弊分析现在仍需要认真讨论后再下结论，但有一个认识是能够形成共识的，那就是如果不进行深层的财产关系的变革，国有企业经营者行为就很容易出现短期化，且国家对经营者的监督很困难。在承包制度中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包合同的细节逐一地加以规定。所以，企业承包者可凭借充分的剩余控制权合法或不合法地追求自身利益的最大化，由此而出现行为的短期化和机会主义也就不足为怪了。

与承包制的改革主张不同，国内理论界的一些学者专家提出了深化国有企业所有权层面改革的主张，与这种主张相对应的制度选择就是股份制。股份制改革是国有企业在所有权层面改革的一个重要推进。其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产制度，使国有企业内部形成多元化的产权结构，优化国有企业内部的治理结构，为实施对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约。

国有企业股份制的试点开始于1986年，但大都在国有中小企业中进行。试点的影响面并不广泛，主要问题在于非国有的财产主体介入不足，“找不到能够合作的非国有主体”是一种普遍的反映。在多元化主体供给严重不足的情况下，股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期的目标。而且由于当时股份制不够规范，很多试点企业的职工股份演变成为一种内部借贷，最后以还款了之。在这期间，由于承包制所产生的一些负面影响，及股份制的发育不足，致使国企改革一度处在摇摆和徘徊之中。改革的效果也就可想而知了。

第三阶段：1992—2002年，建立现代企业制度的改革。1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，明确地提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤。1994年以后建立现代企业制度的试点在国有企业中展开。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改造，使国有企业成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府不能再直接地控制和经营国有企业。它的意愿只能在国有企业清算和转让时依据终极所有权来实施和表达。当然，政府还可以通过其代理人即国有资产管理公司或控股公司参与国有企业重大事宜的决策，但这个决策也是受所有者出资额和所持股份数额限制的。因此，在现代企业组织框架中，从发展上看，政府的意志是递减的，而股东的意愿则可得到组织和制度的保证。而且在现代公司中，权利、责任和义务是由法律规定的，并受出资额和所持股份制约。决策只能是董事会成员讨论后通过表决做出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行，从而为科学决策的实现提供组织基础。但国有企业所有权层面的改革，并不是一个简单的过程。其难点仍然在于多元的，尤其是非国有财产主体供给不足。而当前存在的“一股独大”的产权结构，是妨碍公司内部治理结构优化的关键所在。

二、国有企业产权制度改革现存的问题

首先是建立产权结构多元化遇到的困难。到目前为止，无论是在有限责任公司中，还是在股份有限公司中，国有独资和国有控股的结构仍然占有相当大的比例。这种产权结构往往会带来如下后果。（1）在国有独资公司中，由于缺乏多元股东的产权结构，形式上的公司组织仍然只不过是原国有企业的翻牌，董事会基本上是国有企业的原班人马。在“翻牌公司”里，传统国有企业的诸多弊病依然存在，当然也就难于实现权责分明和科学管理。（2）在国有控股的股份公司中，董事会一般仍由政府官员组成，董事长往往由党委书记担任，而总经理的任命也要通过组织部门认可。这种官员和企业家不分的格局，往往使公司的负责人在政绩目标和企业目标之间彷徨，难于摆脱行政的干预，也很难做出真正科学的决策。（3）在各类国有公司中，国有股东都是国有出资人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的问题。假如代理人的目标与委托人的目标发生矛盾，则国有公司很难解决“内部人控制”问题，必然会面临较大的代理风险。

公司产权结构的缺陷影响公司的治理结构。在一般的股份公司中，比较突出的问题往往是董事会与经理人之间的委托代理关系。由于公司的经营和管理越来越多地依赖于职业经理人，经理人掌握着公司的实际控制权，因此如何激励和监督经理人的问题则变得越来越重要。而国有公司的治理结构则由于产权结构的缺陷而显得更为复杂。首先是国有公司的董事会成员一般都是国有资产的所有权代表而不是所有权人本身，因此股东与董事会之间的委托代理关系，或者说股东对董事会的监督就成为一个首要的难点。比如，最近在资本市场上连续披露出来的上市公司以虚假盈利信息欺骗股民的问题，就是上市公司“内部人控制”和行为短期化的一种表现。第二是国有公司的董事会和经理人在控制权的配置上，一般是董事会的权利大于经理人。在董事长兼任总经理的企业中，董事长兼负决策和经营管理权于一身；在董事长与总经理分离的企业中，总经理的经营管理权限往往又会受到董事长的制约。因此不论怎样，很难形成合理的权力分配。此外，国有公司中的监事会成员与董事会统一由政府委派，因此实际上往往形同虚设，甚至可能成为与董事会“串谋”的伙伴。在国有独资和国有控股的企业中，董事会、经理人和监事会往往被原来企业中的“三驾马车”分摊，党委书记担任董事长，厂长担任总经理，而工会主席则担任监事会主席。设想的制衡格局很容易被内部控制格局所替代。说到底，许多国有公司出现的问题都源于这种“一股独大”的股权结构所致。

其次是传统观念和陈旧的意识形态对国有企业改革的阻碍问题。传统的观念和陈旧的意识形态对国有企业的阻碍主要表现在对国有企业产权让渡的认识上。早在80年代中期，中国就开始了对国有小型企业进行出售和拍卖的尝试。但时至今日，国有企业的产权让渡仍然处在举步维艰的状态。其中原因固然很多，但一个重要的障碍是来自于传统的观念和陈旧的意识形态。第一个观念障碍是关于国有资产流失和坐失的关系问题。保护国有资产的基本方式应该是运动，而不应该不动；不动的国有资产无法实现保值和增值，实际上就意味着损失。在运动的过程中，国有资产也有可能出现一定程度的流失。只要流动的收益大于流失的收益，流动就是必要的。因为害怕流失而不敢流动，结果反而会造成国有资产的坐失。坐失的损失同样是不可估量的。第二个观念障碍是只转让亏损企业，不转让盈利企业。在相当长的一段时间里，政策只允许转让一些微利亏损的国有企业产权。而对于盈利的企业，一是政策没有表示允许，二是即使政策允许也不会被转让。因为政府还指望它为其创造收益。在这种条件下，国有企业没有抓住市场需求较强、企业价格较高的出售时机。而当市场需求降低，企业又出现大面积亏损的时候，想出售也卖不出去了。与上述主流的政策导向相反，一些省政府抓住十四大以后经济高涨，外企、私企兼并收购国有企业的需求上升时机，及时地将较好的国有企业出售变现。一方面，将国有企业转变为独立的经济主体，政府减轻了负担；另一方面又卖了个好价钱，实现了国有经济的保值增值。第三个观念障碍，是一种“唯评估论”。国有资产在市场的转让中，如果交易价格低于评估价格，是否意味着国有资产的流失？回答是否定的。因为评估价格往往是资产供给方的一种预期价格，或者叫做供给参考价。它必须在市场上与资产的需求方洽谈，方能达成双方认可的市场价格实现交易。搞市场经济就要遵循市场规则，在一个规范的市场中。交易价格是公平而且合理的。把评估价格作为衡量国有资产是否流失显然是不恰当的。市场价格是受供求规律影响的。在当前国有资产供大于求的买方市场格局中，经济越是不景气，国有资产越是亏损，企业的价值就会越低，市场价格也会越低。这是一个非常残酷的现实。

三、所有权结构改革深化的对策选择

继续深化所有权结构的改革是解决国有企业现存问题的主要课题。但要完成这一步骤仍需要采取一系列相关的制度安排，以期通过依赖性路径取得报酬递增的结果，并藉此推进国有企业产权改革的进一步深化。

1、继续降低进入国有企业的门槛。国家所有权结构的根本改变要有多元化投资主体的进入。因此，继续降低国有企业的进入门槛应是一个可行的对策。一些人可能会认为国有企业的资产已经跌到底线，几乎无利可图，因而无人会问津。但其实问题不在于外部进入者，而在于人们的观念。最近发生的东方资产经营公司以500万元盘活6000万元不良银行资产的案例给我们很大的启示，国有经济的决策层所给出的政策制度，是影响进入者数量的决定性因素。当然，对于不同的投资环境以及优质快捷的服务是较之税收优惠更为重要的条件；对于国内民间资本来说，价格和税收的减让还是非常重要的，而对于企业内部的经营者和职工来说，则可以以干股和期股等形式将其逐渐培养成为企业的所有者也不失为可供选择的途径。降低国有企业的进入门槛是为了实现国有企业股权的多元化，而股权的多元化除了融资的目的外，更主要的是通过股权的结构多元化来解决国有企业的责任主体、科学决策和风险分担等一系列制度性和机制性问题。

2、健全和深化国有企业的退出制度。目前在国有企业退出问题上，需要有一定的观念突破和制度创新。首先是退出的范围的领域。按照一般的认识，在公共物品生产领域，如国防设施、邮电、铁路、道路桥梁等；特殊产品生产领域，如稀有金属的开采及冶炼，造币以及涉及国家机密的高科技等，还需要通过国有独资或国有控股的产权形式来予以控制，以保证国民经济整体的有效运作。除此之外的大多数竞争性领域，国有企业都应该在竞争中自由进出。在现实的运作中，一些曾经被认为关系国计民生而必须国家垄断的领域已发生了改变。在通讯、道路桥梁等公共物品供给领域，在基础产业如钢铁、石油探采等，都已开始有国外投资者进入。实践证明，国家对国民经济整体的有效控制，应主要以政策引导为主，并不一定由国家直接经营国有企业。一个有效的财政政策、货币政策和产业政策，可能会产生比直接经营国有企业更大的效果。其次是国有企业退出的战略步骤选择。传统的思路往往是等到国有企业不行了才想到退出，而“靓女”是舍不得“先嫁”出去的。这种等苹果烂了才想到处理的思维方式，只会使国有企业处于一个被动的不可把握的竞争环境中。国有企业一般是由政府决策进行投资和扩张的，而相对较高的赋税又使国有企业发展的后劲不足。在这种两头做不了主的情况下，企业既无法实施自己的经营战略和发展战略，又无法决定自己的退出战略。此外还有国有企业职工的职业转换的下岗安置问题。由于国有企业一般都是处于传统的大工业领域，吸纳国有企业职工的数量多，工人专业化分工细，对于大工业的依赖性强。一旦下岗，转换职业的能力较弱，安置起来也困难更大。当前，一些资源型企业面临着资源枯竭、企业衰落的特定阶段。有的城市和城市中的人口都依赖煤炭资源生存，而一旦资源枯竭，整个城市的产业和人口都会面临生存危机。针对这种情况，政府在国有企业的退出过程中更要注重策略的选择。应在企业或产业发展战略的制定中包含对企业或产业生命周期的预测，及预防衰退，强化竞争能力的战略安排，包括退出时的资金储备。

3、建立相对稳定的国有财产代理人队伍。在董事会对企业的剩余控制权很大而同时董事会又由非所有权人代理的国有公司中，董事会和经理人同样处在被激励和监督的地位上。这会使激励和约束制度的安排增加了难度。其中，对国有财产代理人稳定性的激励尤为必要。一个有效的长期激励机制，能够使企业的经营者与所有者的利益长期保持一致，将经营者的短期行为控制在最小范围内。还有可能把优秀的经营者培育成为国有企业的新股东。我国自九十年代开始引进国际上较为流行的激励手段——年薪制和期股期权激励的思路，对于经营者的剩余索取权的扩大来说是具有现实意义的。但相对于我国不够完善的资本市场来说，这些激励手段的推行需要一定的条件和实践过程。当前由于国有企业退休制度带来的制约，使一些颇有成就的经营者往往会在临退休的前夕产生“壮志未酬”的心理失衡，进而产生将个人对企业的贡献转化为各种个人现期收益的灰色倾向。如果改变一下国有公司经营者的任期制度，就可在相当程度上避免经营者行为的短期化，换取经营者的专心努力工作，这对形成一支相对稳定的国有财产代理人队伍是很有利的。这是一种低成本的激励制度。同时，通过期股或期权可以使一些优秀的国有企业的经营者转变成为企业新的重要股东，从而又可使他的经营才华更主动地倾注于企业的成长，成为企业发展的重要力量。稳定国有企业经营者队伍不仅是国有企业内部产权结构和治理结构改革的需要，而且也是国有企业永续发展的需要。世界上的大企业能够经久不衰的一个重要因素，就是拥有一批坚定不移的经营者股东。对此我们还应提高认识，并选择针对性的对策。

国有企业的改造是一个系统工程，除了改革的政策措施之外，政府的宽松环境，良好的市场竞争环境，以及国际的和平环境等都必须要配套进行。为此，我们必须抓住加入WTO的有利时机，全方位地为国有企业改革深化创造更好的条件。

第五篇：中国国有企业改革的回顾与反思

中国国有企业改革的回顾与反思

中国改革开放三十年来，国有企业的变化是国内市场环境发生巨大变化之后中国最为关注的问题之一，毕竟，光靠外资的注入还是不行的，外资的注入也是为了发展本国国有企业而创造的良好条件。

回顾新中国成立的这些年的中国国有企业改革，让人不禁为中国国有企业的发展之路之快一惊。反思中国国有企业的改革之路，其实我们能做的还有很多。

阅读书籍，我了解到国有企业改革的历程大致可分为四个阶段，第一阶段是79年到83年。第二阶段是83年到87年。第三阶段是87年到92年阶段。第四阶段是92年至今。

第一阶段的措施是简政放权，放权让利，而以放权让利为重点。第二阶段的改革的核心是调整国有企业与政府间的权，责，利关系，重点实行“利改税”和“拨改贷”。放权让利以中央政府利益让渡作为切入点，受益者包括国有企业在内的社会各利益主体。在各利益主体均可获得收益的情况下进行改革，不仅阻力小而且还会对社会各经济主体产生较强的激励作用，有利于调动各个主体参与经济活动的积极性,经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的改革，不改变远所有权框架。但是由于经济总量增加中央政府收益的绝对量也在增加，同时社会经济总量的增加又带来其他社会成员收入的改善，因此这阶段进行的国有企业经营权方面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕累托改进。

可见第一二阶段的中国国有企业改革是具有一定成效的，但十分需要努力的。

第三阶段是国有企业从经营权向所有权层面的过度。核心内容是实行国有企业承包制，承包制的宗旨是企业财产所有权和企业经营管理权的分离，承包的对象是企业上缴的利税，承包制度的性质是政府与国有企业围绕上缴利税这一核心目标形成的的一种行政契约关系。在承包制中，国家和企业处于一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，对于承包合同的内容也很难以加以面面俱到的细节性规定。所以企业经营者可凭借承包对剩余的充分控制权进行合法或者不合法的追求自身利益最大化，由此而出现短期行为和机会主义行为也就不足为怪了。

第四阶段以十四大召开作为标志，整个改革的目标明确为建立社会主义市场经济体制，与此相适应，国有企业改革以建立适应市场经济要求的现代企业制度为基本目标。国有企业的改革从以往主要在分配关系上，特别是在企业与政府间的利益分配关系上进行调整，转向从产权制度上进行改革。然而，出现了一股独大的情况。一股独大是指改制后的国有企业形成的有限责任公司或者股份有限公司中国有独资或者国有控股的机构仍然占相当大的比例。

中国国有企业建国之后的管理只有短短几十年，出现的问题与中国行政管理模式问题是密不可分的。

改革开放28年来，中国的行政管理体制改革取得了一定的进展，但行政体制还不能完全适应新形势和新任务的要求，改革的任务仍十分艰巨。中国式的行政管理的问题特点是，管理粗放，甚至放而不管，缺乏系统管理理念，管理技术和效率都不高。

加快行政管理体制改革，是消除经济社会深层次矛盾和问题，全面深化改革和提高对外开放水平的关键环节，为此，政府要进一步转变职能，进一步推行政企分开，在更大程度、更大范围内发挥市场配置资源的基础性作用。要进一步调整和改革政府公共权力运行中“越位”、“缺位”现象。

行政体制改革还要理顺和创新政府行政体制。要根据责任政府、服务政府和法治政府的要求，明确政府权责。要建立和完善公共财政体制，保证公平高效提供公共产品和有效履行政府职能。健全中央政府宏观调控体系，加强经济调节和市场监管。

要健全和完善政府行政机制。建立民主科学决策机制，对关乎全局的重大决策要进行审慎、科学的规划；对技术性和涉及群众利益的决策，要进行专家论证、咨询、评估与社会公

示、群众听证等；对由市场和社会主导的决策，要交给企业、社会组织、公民自主决策。要进一步深化行政审批制度改革，完善政府行政监督机制。

中国正在向世界大国迈进，中国式的行政管理应该在管理理念和管理技术上向世界一流看齐，那种仅仅停留在执政口号更新的执政意识在复杂的社会事物管理面前显得苍白无力。因此，中国在新一轮改革开放中，应该刻不容缓地引入民众对地方长官以至中央领导任免的监督和决定权！