国家林业局关于进一步加强林业规范性文件前置审查与备案管理工作[优秀范文5篇]

第一篇：国家林业局关于进一步加强林业规范性文件前置审查与备案管理工作

【发布单位】国家林业局 【发布文号】林策发[2004]222号 【发布日期】2004-12-09 【生效日期】2004-12-09 【失效日期】 【所属类别】政策参考

【文件来源】法律图书馆新法规速递

国家林业局关于进一步加强林业规范性文件前置审查与备案管理工作的通知

（林策发[2004]222号，2004年12月9日）

各省、自治区、直辖市林业（农林）厅（局），国家林业局各直属事业单位：

为贯彻落实国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》提出的“各地方、各部门也要依法建立健全规章和规范性文件的备案审查制度，切实解决‘依法打架’问题”和《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号）的有关精神，我局发布了《全面推进依法治林实施纲要》（林策发[2004]196号），对各级林业行政主管部门建立规范性文件发布前的审查和发布后的备案制度提出了明确要求。为进一步贯彻实施好这一制度，现将有关具体工作事项通知如下：

一、充分认识实施林业规范性文件前置审查和备案制度的重要性

首先，这是全面推进林业依法行政的重要措施。林业行政主管部门作为各级人民政府的行政职能机关，除了负责贯彻实施林业法律法规以外，还需要根据实际情况，随时制定和实施各项林业政策。法律法规已经有明确规定的需要依照执行，没有具体规定的则需要通过制定各类规范性的文件进行政策规范和调节。林业规范性文件规定的各项政策是林业法律法规和规章制度的延伸和补充，是具体行政行为的规范，也是各级林业行政主管部门依法行政的一项重要依据。因此，建立规范性文件发布前的审查和发布后的备案制度，对规范林业行政主管部门权力的产生和运作程序，构建权威、高效、公正、廉洁的林业行政体制，做到林业行政权力“授予有据、行使有规、监督有效”，防止林业行政权力的缺失和滥用，提升林业行政主管部门的执法权威和社会公信力等都具有十分重要的积极作用。这是全面推进依法治林的客观需要，是保障林业持续快速协调健康发展的一项具体措施。

其次，这是保障法制统一性、政策连续性和一致性的重要举措。林业政策由于具有范围的广泛性，内容的复杂性，执行的有效性，实施的一致性等特点，需要有一个专门机构负责对规范性文件的合法性进行严格把关，统一政策发布的口径。既要使发布的规范性文件内容符合有关法律法规和规章的规定，又要能够解决实际问题，满足各项林业工作的现实需要，预防和制止法律依据不足、甚至与法律法规或上级规范性文件相抵触的不规范的文件出台，以避免“政出多门”和“相互打架”等情况发生。否则，不仅会损害群众利益，影响政府形象，甚至还可能造成严重的法律后果。

第三，这是加强制度建设，保障层级监督和指导，沟通政策制定和行政信息交流的需要。加强制度建设需要通过制定和发布各类规范性文件来实现，规范性文件质量的高低直接关系到制度建设的优劣成败。通过实施林业规范性文件的前置审查和备案制度，对克服层级制定的规范性文件内容不协调、监督和指导不及时等情况发生，防止有关制度交叉，避免自身内耗，降低行政成本，提高制度建设质量，保证林业规范性文件的权威性等都具有十分重要的现实意义。

二、规范性文件前置审查、备案的范围和审查原则

本通知所称林业规范性文件是指：以各级林业行政主管部门名义发布实施的，能够反复适用，对规范公民、法人或者其他组织行为具有普遍约束力的文件。这些文件都应当纳入前置审查和备案的范围。

规范性文件审查应当坚持“合法原则、合理原则、效能原则和一致原则”，具体审查标准是：

（一）是否符合宪法、有关法律、法规和规章规定，以及国家的方针政策规定；

（二）是否符合以生态建设为主的林业发展改革方向；

（三）是否与已经发布实施的规范性文件规定的内容协调一致，是否采取了立新废旧的措施；

（四）是否超越了本级林业行政主管部门的法定职权；

（五）其他涉及有关法律法规和规章规定需要审查的内容。

三、规范性文件前置审查、备案的实施机构和程序

各级林业行政主管部门是林业规范性文件的发布实施主体，其政策法制工作机构具体负责规范性文件发布前的审查和发布后的备案工作。

规范性文件送林业行政主管部门领导签署发布之前，应当先送政策法制工作机构进行审查。政策法制工作机构依照审查原则和标准进行审查，并提出审查意见。与审查原则和标准一致的，应当予以同意；与审查原则和标准有矛盾的，应当提出进一步修改的意见和理由，建议起草单位进行修改；政策法制工作机构与起草单位不能够达成一致意见的，应当将审查情况报告林业行政主管部门领导。

林业规范性文件发布后，应当严格履行备案制度。在一个月内将规范性文件、有关说明一式三份及电子文本送本级和上一级政策法制工作机构备案。

上一级林业行政主管部门政策法规机构按照审查的原则和标准，发现报送的规范性文件存在问题时，应当不予备案。在经过本级林业行政主管部门领导同意后，可以向制定机关提出处理意见，并通知制定机关。

林业规范性文件公布后，应当及时在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。

四、几点要求

（一）各级林业行政主管部门要高度重视林业规范性文件的审查和备案工作。林业规范性文件的前置审查和备案工作是一项全新的工作，事关大局，各级林业行政主管部门要加紧制定相应的工作制度，将林业规范性文件的前置审查和备案作为各级林业行政主管部门制度建设的一项重要内容来抓，落实责任，明确任务，保证效果。我局将适时开展对此项工作的监督检查，并定期公布各省、自治区和直辖市林业行政主管部门的审查和备案工作情况。

（二）各级林业行政主管部门的政策法制工作机构要切实履行职责，发挥好参谋、助手和法律顾问的作用。实施林业规范性文件的前置审查和备案制度，是实施依法行政的需要，是新时期林业发展对林业政策法制机构提出的客观要求和赋予的重要任务，各级林业政策法制工作机构一定要切实承担起责任，严格依法审查和备案，确保法制的统一，林业政策的连续和一致。在工作中要特别注意处理好林业改革创新与已有法律制度规定、政策的前瞻性和适时性与法律的稳定性之间的关系，处理好与规范性文件起草部门之间的业务协调关系，切实提高规范性文件制定的质量和水平。

（三）适时开展规范性文件的清理工作。随着新的法律法规和规章的不断颁布实施，以及林业发展改革的不断深入，规范性文件规定的内容也在不断变化。因此，各级林业行政主管部门政策法制工作机构应当建立一个制度，每隔三五年定期地对已经发布实施的规范性文件进行清理，及时废止、修改不适应实际工作需要的规范性文件，以保障林业各项建设的顺利发展。

各地在贯彻执行林业规范性文件前置审查和备案制度具体工作中的有关情况和问题，请及时报告我局。

国家林业局

二OO四年十二月九日

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第二篇：规范性文件备案审查

规范性文件备案审查的理论、实践与思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。本文试从规范性文件备案审查的概念、意义、范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、概念和意义

规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民 谋利益。

对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

二、备案审查的范围

根据立法法和监督法的规定，(一)行政法规报全国人大常委会备案；(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案；(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：

①市人民政府制定的决定、命令；

②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定； ③其他规范性文件。

但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。我们认为，可以按照下面的思路来考虑：

1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围；

2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围；例如：市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定，以及2012年4月27日通过的关于《临沂市学雷锋志愿服务管理办法（试行）》的决定等。

3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，如果确有备案审查的必要，可以由人大常委会党组向市委汇报，经市委同意后进行备案审查。

三、备案审查的标准

（一）合法性审查

根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面，内容的合法性，主要是指与上位法的衔接，是否与上位法相抵触；程序的合法性，主要是指备案 审查的文件，是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。

（二）适当性审查

监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。具体包括如下情形：

1、超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销，是理所当然的。一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，就是法律、法规规定的权利和利益，它包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不准予以限制或剥夺。依照监督法的规定，如果下级人大或同级政府的规范性文件，有限制公民、法人和其他组织合法权益的规定，都在撤销之列。二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关，还是地方行政机关，都不应违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。这类规范性文件，当然也在撤销之列。

2、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。并不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。比方说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，违背了客观实际；又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，或者禁止外地到本地收购农产在品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。

四、备案审查的程序

（一）规范性文件的报送

根据相关法律规定，市人民政府、各县（区）人大及其常委会制定的规范性文件，应当由其制定机关在公布之日起30日内，向市人大常委会报备。报送的规范性文件备案材料应当包括以下内容。①备案报告。应为规范性文件报备机关的正式文件，使用统一制式的文件格式，报告中应当写清备案的规范性文件名称、制定机关通过的时间、文件字号、公布日期和施行日期等内容。②公布该规范性文件的公告或者命令。对于没有以公告或命令形式公布、但符合规范性文件特征、制定机关认为需要进行备案的，应当报送文件原件及相关附件。③规范性文件正式文本。应当包括规范性文件的纸质文本和电子文本，县（区）人大在人代会期间作出的决议应当同时报送相关报告。④规范性文件制定说明。应当包括规范性文件制定的必要性、法律依据、规范的主要内容，文件制定过程中重大分歧意见的协调和处理情况，公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议等。⑤其他应该报送的材料。主要包括制定该规范性文件所依据的相关法律、法规、规章和政策的原件，对重大问题召开论证会、听证会，应当同时报送论证报告、听证报告等。

规范性文件报备时提交的备案报告、规范性文件文本和制定说明等有关文件，应按顺序装订成册后一式十份报送，以便在备案之后开展审查。同时，市政府、各县（区）人大常委会应当在每年的1月底之前，将上一制定的规范性文件目录报送审查。

（二）规范性文件的备案

市人大常委会对报备的规范性文件，可以按以下四个环节来处理。①接收。由市人大常委会确定的规范性文件备案审查接收登记机构（一般为法工委，以下简称接收登记机构），统一接收报备机关报备的规范性文件。②登记。由接收登记机构进行统一登记，登记时应当对报送的材料格式、内容、数量等逐项进行审核，符合规范性文件备案要求的文件进行备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充报送，按要求补充报送到位后办理备案登记。③分送。接收登记机构对报送的规范性文件登记后，应当根据文件内容和常委会各工作机构职责范围提出拟办意见，报经秘书长（或办公室主任）批阅后，将规范性文件分送给常委会有关工作机构；规范性文件内容涉及两个或者两个以上工作机构职责范围的，应当同时分送有关工作机构。④存档。接收登记机构对登记、分送后的规范性文件及相关材料，应当按照纸质文本、电子文本 进行分类存放，以便在规范性文件有效期内对其执行情况进行监督。

（三）规范性文件的审查

根据有关法律规定，规范性文件审查采取被动审查和主动审查两种方式来进行。属于被动审查的，可以按以下环节进行。①审查要求或建议的接收。市人民政府、各县（区）人大常委会书面提出审查要求的，其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民书面提出审查建议的，由接收登记机构负责接收，并对要求或建议的相关事项进行登记。②审查要求或建议的审核。接收登记机构应当对收到的审查要求或审查建议进行审核，看是否写明要求审查的规范性文件名称、审查的事项和理由等，对于要求或建议内容不全面、诉求不清的，应当要求其重新提出并进行二次审核。③提出办理建议。对提出审查要求的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，在对文件内容进行分析的基础上，提出分送有关工作机构审查的建议，只涉及一个常委会工作机构的，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管领导同意后，确定具体审查机构；对涉及两个或两个以上常委会工作机构的，由接收登记机构提出具体审查机构建议名单，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管副主任同意后，提交常委会主任会议讨论确定具体审查机构。对提出审查建议的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，认为确有审查必要的，按上述程序分送审查；没有审查必要的，应当向提出建议的组织或个人及时回函说明情况。④开展具体审查。具体审查机构收到送达的规范性文件后，应当及时进行审查，在60日内提出审查意见，并 将审查情况告知提出审查要求或建议的单位和个人。重点对规范性文件开展合理性、合法性和程序性审查，合理性审查主要审查该文件有无制定必要，制定该文件的法律依据，以及是否符合具体工作实际等；合法性审查主要审查该文件有没有超越法定权限，有没有限制、剥夺或增加公民、法人和其他组织的合法权利、义务的情形，有没有与宪法、法律、行政法规和地方性法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触的情形；程序性审查主要审查规范性文件的制定过程是否合法，有没有违反相关的程序。审查过程中，可以要求规范性文件制定机关说明情况，也可以根据需要邀请有关专家参加，或者举行听证会听取各方面意见。⑤审查意见的汇总。由具体审查机构对审查情况进行整理，认为规范性文件存在不适当情形的提出具体审查意见，报常委会主任会议研究；如果是两个以上具体审查机构的，由接收登记机构汇总后报常委会主任会议研究。

对于没有提出被动审查要求或建议、也没有报备的规范性文件，市人大常委会工作机构发现存在明显不适当情形的，可以通过主动审查的方式进行审查。

（四）备案审查结果处理

具体审查结束后，可以分三个环节对审查意见进行处理。①审查意见的形成。由接收登记机构对其审查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审查意见的，应当经主任会议研究同意后，以常委会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意 见，由接收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈审查意见。②沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮助和支持制定机关在30日内主动对规范性文件进行修改或废止，修改后的规范性文件应当重新公布，并按上述要求报备。③撤销或废止。制定机关在收到审查意见书后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当在30日内书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。思考篇

监督法颁布实施后，省人大常委会在2008年制定出台了《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，同年12月份，召开规范性文件备案审查工作会议，进行部署。我市在2010年12月召开全市规范性文件备案审查工作会议，制定下发了《临沂市人大常委会办公室关于做好规范性文件备案审查工作的意见》，研究部署了下一步工作任务和措施。会后，市人大明确法工委为常委会备案审查工作机构，并在经费非常紧张的情况下，迅速为法工委配备了电脑、打印机、办公桌椅、文件橱等办公用品。各县区也明确了常委会备案审查工作机构，并积极开展工作。2010年市人大常委会共接收备案规范性文件36件，各县 区人大常委会共接收备案规范性文件93件。2011年市人大常委会共接收备案规范性文件23件，各县区人大常委会共接收备案规范性文件98件。今年以来，共接收市政府、政府办公室备案规范性文件11件，都按规定分送有关委室进行了审查。备案审查的数量在全省的位次是比较靠前的。

围绕加强规范性文件备案审查工作，各地都制定出台了一些制度，应该说是大同小异。做好这项工作，最根本的是取决于人。当前各级人大常委会机关法律人才少的现象较突出，在一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展。要解决好这一问题，不仅需要加强对现有工作人员的法律培训或从法学领域招考工作人员，还要善于借助社会专业力量，使审查环节更加严格，从源头上解决好规范性文件存在的违法或者有失公允的现象。

一是聘请法律顾问。聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问，不仅能解决人大常委会机关法律力量薄弱的问题，还有利于从实践的角度、更深层次地对规范性文件进行审查。这样做，不仅能保障规范性文件的合法性、公正性、公平性，还能提高规范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨询小组。聘请离退休司法人员、法律工作者组成法律咨询小组，不仅定期参与规范性文件备案审查，还能为人大常委会开展工作、为人大代表履职提供法律咨询，帮助人大常委会更好地履行法律监督职能。

三是充分发挥各级人大机关专门人员的作用。通过各级人大机关通力合作，可以有效克服专业力量薄弱的问题。以地级市人 大常委会为例，在对规范性文件进行备案审查时，不仅可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与，也可以邀请下一级及平级人大常委会负责备案审查人员参与。这种做法，既有利于形成联动机制、形成工作合力，也有利于工作交流，促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。

四是充分发挥人大代表的作用。突出代表主体地位，充分发挥他们在规范性文件备案审查工作中的作用。根据地方组织法和代表法规定，一定数量的人大代表或常委会组成人员联名，可以向本级人民代表大会或人大常委会提出属于职权范围内的议案。如果联名提出关于备案审查的建议，应作为被动审查的主体予以高度重视。另外，人大代表来自各行各业、各个阶层，具有广泛的代表性，比政府、法院、检察院更贴近基层，更接近群众，更能代表群众的利益，如果规范性文件存在应撤销情形的话，人大代表和常委会组成人员联名提出的可行性应该会更强。

第三篇：规范性文件审查与备案管理办法

浙江省民政厅规范性文件审查与备案管理办法(试行)

浙民办〔2007〕18号

第一条

为了加强对规范性文件的监督和管理，提高规范性文件质量，推进依法行政，根据有关法律、法规，结合我省民政工作实际，制定本办法。

第二条

本办法所称规范性文件，是指本厅依据法定职权和程序制定的，涉及或影响公民、法人及其他组织权利、义务，在一定时期内持续适用，具有普遍约束力的行政文件。

第三条

规范性文件的起草、修改、审核、公布和备案，适用本办法。

厅机关内部公文和关于具体行政行为的法律文书，不适用本办法。

第四条

省民政厅规范性文件，由厅机关有关局处室或直属单位负责起草。

起草规范性文件，应当根据实际情况征求有关单位、厅机关有关局处室和直属单位、有关公民、法人或者其他组织的意见。

第五条

规范性文件不得设定下列内容：

(一)行政许可事项；

(二)行政处罚事项；

(三)行政强制措施；

(四)行政事业性收费事项；

(五)其他应当由法律、法规、规章设定的事项。

第六条

规范性文件起草完成后，由起草局处室或直属单位送厅政策法规处审核。

送请审查规范性文件，一般采用会签的形式。

第七条

送请审查规范性文件，应当提交以下材料：

(一)规范性文件草案文本；

(二)就制定目的和依据、起草过程、主要内容、征求意见及采纳情况等所作的规范性文件起草说明；

(三)其他相关材料。

第八条

审查规范性文件，应当包括以下内容：

(一)是否与现行法律、法规、规章、政策以及上级行政机关的命令、决定等相抵触；

(二)是否超越制定机关的法定职权；

(三)是否包含不得设定的内容；

(四)是否与相关规范性文件协调、衔接；

(五)是否符合法定程序及规范化要求；

(六)其他需要审查的内容。

第九条

厅政策法规处审查规范性文件，应当出具审查意见。需要进行修改完善的，起草局处室和直属单位应当根据审查意见进一步修改完善；厅政策法规处与起草局处室和直属单位就规范性文件制定的合法性等问题协调一致后，报请厅长办公会议审定。

第十条

规范性文件经审查通过后，由厅长(或主持工作的厅领导)签发，并以通知、意见、公告、决定等文件形式公布。未经审查的规范性文件，不得送签和公布。

第十一条

规范性文件应当自公布之日起30日以后施行，但因保障安全、保护重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的除外。

第十二条

规范性文件应当通过指定的报刊、民政网站等媒体向社会公布。

第十三条

修改或者废止规范性文件，参照规范性文件的制定程序办理。

第十四条

规范性文件应当在公布之日起30日内报省人民政府备案。

第十五条

规范性文件报送备案时，应提交以下材料：

(一)规范性文件备案报告；

(二)规范性文件正式文本；

(三)就制定目的和依据、起草过程、主要内容、征求意见及采纳情况等所作的规范性文件起草说明。

第十六条

省民政厅政策法规处应当按定期公布本厅规范性文件目录。

第十七条

本办法由省民政厅政策法规处负责解释。第十八条 本办法自公布之日起施行。

潮州市规范性文件审查与备案管理办法

第一条 为加强本市行政规范性文件（以下简称规范性文件）的监督和管理，提高规范性文件的质量，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指本市有制定权的行政机关或组织，依据法定职权和程序制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。机关内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件除外。

规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含办公室）以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织（以下简称部门）等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。

第三条 规范性文件的起草拟、修改、审查、公布和备案，适用本办法。第四条 规范性文件的制定、审查、备案，应当遵循下列原则：

（一）维护国家法制统一；

（二）符合依法行政要求；

（三）体现科学规范行政行为；

（四）依照法定职权和程序；

（五）保障公民、法人和其他组织合法权益；

（六）有件必备、有备必审、有错必纠。

第五条 本市下列行政机关或组织可以制定规范性文件：

（一）市、县（区）、乡（镇）人民政府（含开发区管委会）；

（二）市人民政府组成部门、办事机构、直属机构（以下简称工作部门）；

（三）县（区）人民政府工作部门（含街道办事处）、直属机构根据工作需要确需制定规范性文件的，应将拟制定的规范性文件的名称、依据、主要内容和制定该规范性文件的必要性向本级人民政府报告，经本级人民政府同意，可以制定规范性文件；

（四）市依据法律、法规授权管理公共事务的组织。

第六条 市、县（区）、乡（镇）人民政府设立的临时机构、议事协调机构，行政机关的内设机构不得以自己的名义制定规范性文件。

第七条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：

（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；

（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；

（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。第八条 规范性文件不得设定下列事项：

（一）行政处罚；

（二）行政许可；

（三）行政强制措施；

（四）行政事业性收费项目；

（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项；

（六）没有法律、法规和规章的依据，作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。第九条 制定规范性文件，应当按照立项规划、调研起草、征求意见、协调分歧、论证听证、法律审核、讨论决定、签署公布等程序进行。

因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关行政首长批准，可以简化制定程序。

第十条 起草拟规范性文件，内容应当明确、具体，具有可操作性；应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。

第十一条 起草拟规范性文件，起草部门应当听取相关机关、组织或管理相对人的意见，必要时可征询专家的意见。重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件草案，应采取座谈会、论证会、听证会或者向社会公布规范性文件草案等方式广泛征求意见。

第十二条 公民、法人或其他组织对规范性文件草案内容提出的意见和建议，起草拟部门应当予以研究处理，并在起草拟说明中予以说明。

相关机关、组织对规范性文件草案内容提出的重大分歧意见，起草拟部门应当协调；协调达不成一致意见的，报请上一级行政机关协调或裁定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草拟说明中予以说明。

第十三条 报送政府审查的规范性文件草案，应当由起草拟部门主要负责人签署；两个或两个以上部门联合起草拟的，应当由联合起草拟部门的主要负责人共同签署。

第十四条 报请市或县（区）人民政府发布规范性文件，应当提供下列材料一式三份3份：

（一）报请审核的请示；

（二）规范性文件草案；

（三）起草拟说明(包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的处理情况等)；

（四）起草拟规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针有关、政策；

（五）征求意见的有关材料；

（六）其他有关资料。

其他行政机关或组织制定规范性文件，需要报送审核的材料，参照上述规定执行。

第十五条 规范性文件制定机关的法制部门（机构）负责对规范性文件草案提出法律审查意见。

法律审查意见应当包括下列内容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否超越制定机关的法定职权；

（三）是否与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触；

（四）是否与其他规范性文件相协调、衔接；

（五）具体规定是否适当；

（六）是否违反法定程序；

（七）是否征求相关机关、组织或管理相对人的意见；

（八）是否对重大分歧意见进行协调和处理；

（九）其他需要审查的内容。

第十六条 规范性文件制定机关的法制部门（机构）应当对报请审查的规范性文件草案进行审查、修改，对存在的分歧意见进行协调；对重大分歧的协调情况应当向制定机关报告。第十七条 规范性文件草案有下列情形之一的，制定机关或者其法制部门（机构）可以将其退回起草拟部门（机构），或者要求起草拟部门（机构）修改、补充材料后再报请审查：

（一）不符合本规定第十三条、第十四条、第十五条规定的；

（二）制定的基本条件尚不成熟的；

（三）公民、法人或其他组织对规范性文件草案提出意见且理由充分，起草拟部门（机构）未采纳且未说明理由的；

（四）相关机关、组织对规范性文件草案有重大分歧意见且理由充分，草拟起草部门（机构）未采纳且未说明理由的。

十八条 市和县（区）人民政府制定规范性文件，应当经政府常务会议审议通过，并由行政首长签发。

其他行政机关或组织制定规范性文件，应当经其办公会议审议通过，并由行政首长签发。符合本规定第九条第二款规定的，制定规范性文件可以由制定机关的行政首长审查决定，并由行政首长签发。

第十九条 规范性文件应当由制定机关向社会公布。规范性文件未向社会公布的，不能作为行政管理的依据。

市人民政府及其工作部门规范性文件在潮州日报及市政府信息网上发布。

县（区）人民政府及其工作部门或直属机构规范性文件的发布办法由县（区）人民政府决定在潮州日报及县政府信息网上发布。

镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件。第二十条 部门规范性文件应当报本级政府法制机构审查后在指定的媒体公开发布。第二十一条 部门规范性文件报送政府法制机构审查时，制定机关应当提交下列文件：

（一）提请审查的公函；

（二）规范性文件草案文本以及说明；

（三）制定依据的文本（相关法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关文件）。

第二十二条 政府法制机构应当自受理之日起１０个工作日内完成部门报送的规范性文件草案的审查，并将审查意见书面通知送审机关。

对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题，无法在10个工作日内完成审查的，经政府法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长审查期限及其理由书面告知送审机关。

政府法制机构在规定期限内未将审查意见通知送审机关的，视为同意送审机关所报送的规范性文件，报送的机关可以颁布该规范性文件。

第二十三条 政府法制机构对送审的部门规范性文件草案，按照下列情形，分别作出处理：

（一）符合本规定第四条、第八条规定的，提出审查同意的意见；

（二）不符合本规定第四条、第八条规定之一的，或者有关部门对草案主要内容存在较大争议的，提出相关审查意见后退回送审机关。

送审机关对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到审查意见之日起10个工作日内向本级人民政府申请复核。

第二十四条 规范性文件应当自公布之日起30日以后施行。但因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，公布后不立即施行将有碍该规范性文件执行的除外。

第二十五条 规范性文件由制定机关负责解释或授权指定机关解释。

第二十六条 市和县（区）人民政府法制部门具体负责规范性文件的备案审查工作。有制定规范性文件权限的行政机关和组织，应当指定一个内设部门和一名专门人员负责规范性文件的备案、审查等工作。

第二十七条 制定机关应当自规范性文件公布之日起30日内，向备案审查机关报送备案。第二十八条 规范性文件备案按下列规定报送备案：

（一）县（区）人民政府，市人民政府工作部门、直属机构，市级法律、法规、规章授权组织制定的规范性文件，向市法制局报送备案；

（二）乡镇人民政府，县（区）人民政府工作部门、直属机构，县级法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件，向县（区）人民政府法制部门报送备案；

（三）两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门报送备案。第二十九条 规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：

（一）备案报告（由制定机关的主要负责人签署）；

（二）规范性文件正式文本3份(附电子文本)；

（三）起草说明3份，并附相关法律、法规、规章和政策依据。第三十条 报送备案的规范性文件符合本规定办法第二条、第二十八条、第二十九条规定的，由备案审查机关予以登记备案，并定期予以公示；不符合规定的，不予登记备案。第三十一条 备案审查机关应当对报送备案的规范性文件的下列事项进行审查：

（一）制定机关是否具有相应的法定职权；

（二）是否与法律、法规、规章和国家的方针、有关政策相抵触；

（三）是否违反法定程序；

（四）具体规定是否适当。

第三十二条 规范性文件存在下列问题的，由备案审查机关按下列规定处理：

（一）违反本规定第四条、第八条规定的，由备案审查机关发出《规范性文件备案审查意见书》。制定机关收到意见书后应当在15日内自行修改或废止。拒不执行的，由备案审查机关报本级人民政府同意后予以撤销。

（二）下级人民政府制定的规范性文件与上一级人民政府工作部门制定的规范性文件就同一事项规定不一致的，由备案审查机关进行协调；经协调不能达成一致意见的，由备案审查机关提出处理意见报本级人民政府决定。

（三）同一级政府工作部门制定的规范性文件之间就同一事项规定不一致的，由备案审查机关进行协调；经协调不能达成一致意见的，由备案审查机关提出处理意见报本级人民政府决定。

第三十三条 对未经政府法制机构审查同意以及未经规定指定载体媒体发布的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效，或报请同级政府撤销该文件。对不按本规定制定或报送规范性文件备案的，由政府法制部门责令限期改正并予以通报。并视情节和所造成的后果，移送有关机关依照有关规定，追究主管人员和其他责任人员的责任。第三十四条 制定机关应当根据法律、法规、规章和国家上级政策措施调整情况以及实际情况的变化，定期对已公布的规范性文件进行清理，修订或废止不适应需要的规范性文件。第三十五条 政府法制机构应加强对同级部门规范性文件和下级政府规范性文件的制定、备案、审查工作的监督检查。

第三十六条 违反本规定，情节严重、产生严重不良后果的，由政府法制机构可以提请行政监察部门依法追究直接责任人和单位主要负责人的行政责任。

第三十七条 本办法由潮州市法制局负责解释。自2007年32007年7月1日月1日起施行。

第四篇：规范性文件备案审查论文

规范性文件备案审查论文

规范性文件备案审查论文

对推进规范性文件备案审查工作的思考

规范性文件备案审查是宪法赋予各级人大及其常委会的一项法律监督职权,也是监督法规定的各级人大常委会的一种重要监督形式。把规范性文件备案审查作为人大常委会行使监督职权的方式之一,是新形势下完善人大监督制度,加强人大监督力度,增强人大监督实效的重要举措。

一、提高对规范性文件备案审查工作重要意义的认识

（一）推进依法行政的重要手段。宪法规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。作为国家机关管理经济、文化和社会事务的重要依据，规范性文件被赋予一定的强制性和约束力，被视为法律的特殊延伸。如果这些文件与法律法规相抵触或存在不适当情形，必然会破坏以宪法为核心的法制体系。开展规范性文件备案审查，及时发现和纠正规范性文件中存在的问题，确保规范性文件不与宪法、法律、行政法规相抵触，才能更好地保障国家法制统一，保障民主法制建设顺利推进，保证依法行政基本方略全面贯彻落实。

（二）民主法治建设的必然要求。民主法治的一个显著特征就是公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。由地方国家权力机关对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体事务。对规范性文件备案审查的过程，就是使权力的行使不致偏离民主与科学准则的重要手段，这样可以切实防止权力滥用，保证人民的权力真正用来为人民谋利益，提高法治化水平。

（三）保障宪法和法律正确实施的有效手段。规范性文件如果存在合法性或者重大合理性问题，一旦实施，危害的往往不是—个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个方面、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。国家权力机关加强对规范性文件的审查监督，把好质量关，及时纠正或者撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止法律实施中的偏差现象，对于确保法律、法规在本行政区域内得到正确贯彻，维护社会主义法制统一和尊严具有重要作用。

（四）增强监督实效的有效途径。对“一府两院”进行法律监督，是宪法赋予人大的一项重要职权。规范性文件备案审查，是地方各级人大常委会进行法律监督的重要形式。从当前实践看，人大监督大多是针对具体行政行为而开展的工作监督，很少涉及针对抽象行政行为的法律监督。规范性文件作为抽象行政行为的外在表现形式，具有普遍的约束力，相对于具体行政行为而言，其影响范围更广，如有不当，造成的损害也会更大。因此，加强对规范性文件的备案审查，可以从源头上预防和纠正本级政府和下级人大的不当行为，避免和减少损害群众利益现象的发生，进一步提高人大监督质量，增强监督实效。

（五）维护公平正义构建和谐社会的现实需要。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但更多地体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，敦促政府修改或者予以撤销违法、不适当的规范性文件，可以从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，促进社会稳定和谐。

二、规范性文件备案审查工作中存在的主要问题

（一）宣传不到位。几年来，人大常委会没有收到行政机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民提出的审查要求和建议，反映了社会各界对人大规范性文件备案审查工作的知情度、关注度，社会知晓率低，说明人大机关自身对规范性文件备案审查工作的宣传是不到位的。

（二）审查主动性不够。由于政府部门有专门的法制办公室对人民政府的规范性文件具体负责审查并向上级人民政府报备，人大机关负责备案审查工作的同志一定程度上存在着消极被动心理，认为“出力不讨好”、“给政府添麻烦”；其次，在实际工作中，党委与政府联发的规范性文件是否备案审查给负责备案审查的同志带来困惑、畏难和顾虑，影响了工作的积极性和主动性。

（三）报备机关认识不到位。报备机关对规范性文件备案审查工作的重要性认识不足，重视不够，工作开展缓慢。少数报备机关接受监督的意识不强，对应当报送备案审查的规范性文件有迟报、漏报、瞒报现象。

（四）工作队伍需要加强。目前，从事规范性文件备案审查工作的人员多为兼职，以及备案审查机构各地均未统一，不同程度影响着备案审查工作的有效开展。如与报备机关的沟通联系、对规范性文件的审查质量等都受到影响。当前，规范性文件备案审查工作涉及的法律法规比较多，工作机构和人员素质还不能适应新形势下工作的需要。

三、今后工作建议

（一）加强宣传和业务培训。积极争取党委政府领导的重视和支持，充分利用报刊、杂志、电视、网络等媒体以及专门会议多种形式，加大宣传力度，营造良好的社会氛围。加强与报备部门的沟通协调，召集相关部门和人员有针对性地进行业务培训，加强对相关法律法规和规范性文件备案审查办法以及规范性文件备案审查工作流程的学习，增强做好报备审查工作的自觉性和主动性。通过加大规范性文件备案审查工作的专业培训，提高工作人员素质，提高规范性文件备案审查质量，为规范性文件备案审查工作的有效开展奠定坚实基础。

（二）强化队伍建设。切实加强领导，设置相应的机构。加强报备审查队伍建设，组建规范性文件备案审查工作委员会，由常委会主任或分管联系法工委的副主任任主任，各工委主任任委员，下设办公室于法工委负责报备的日常工作。加强协调配合，完善工作机制，克服敷衍、畏难情绪。不断加强队伍建设，确保规范性文件备案审查质量，促进规范性文件备案审查工作的规范化。

（三）强化制度建设。为适应依法治国对报备审查工作提出的更高要求，适时修改完善规范性文件备案审查办法，制定具体的工作流程。把规范性文件备案审查工作作为人大常委会依法履职、强化监督工作的一项重要制度来抓，严格按照《规范性文件备案审查办法》和相关制度开展工作，对不按备案审查办法报备的部门应在一定的范围进行通报批评；对自觉接受监督，报备及时、积极的部门要在一定范围内给予表彰。

第五篇：关于规范性文件备案审查办法

关于规范性文件备案审查办法

（2009年6月29日泾阳县第十五届人民代表大会常务委员会第十二会议通过）

第一条 为了加强对规范性文件的备案审查工作，保证法律、法规在本县的正确实施，维护法制统一，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《陕西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《咸阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》和有关法律、法规的规定，结合本县实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的规范性文件是指县人民政府和各乡镇人民代表大会依照法定职权和程序制定、发布的，对公民、法人或者其他组织的权利、义务具有普遍约束力的行为规则的总称。

第三条 规范性文件备案审查，坚持分工负责、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第四条 规范性文件制定机关对制定、发布的规范性文件负责。

县人民政府和各乡镇人民代表大会应当依法履行规范性文件备案的职责。

第五条 规范性文件的备案范围：

（一）县人民政府制定和发布的决定、命令、规定、办法、通告；

（二）各乡镇人民代表大会就本行政区域内的重大事项通过的决议、决定、规定；

（三）县人民政府和各乡镇人民代表大会内部管理、人事、财务、外事工作方面的规范性文件，不使用本办法。第六条 县人民政府的规范性文件应当自通过之日起20日内，报送县人大常委会备案。各乡镇人民代表大会的规范性文件应当自通过之日起30日内，报送县人大常委会备案。每年1月31日前，报送机关应当将其上一制定的规范性文件目录报送备查。

第七条 报送备案的规范性文件应当包括以下内容：

（一）备案报告；

（二）规范性文件正式文本；

（三）制定规范性文件的法律、法规、政策依据；

（四）其他相关资料。

前款所列文件资料应当装订成册，一式10份。

第八条 县人大常委会办公室负责规范性文件的接收、登记、分类、存档工作。

县人大常委会各有关工作机构按照各自的职责，负责专业性的规范性文件的审查。其中，综合性的规范性文件由县人大常委会办公室负责审查。

第九条 县人大常委会办公室对报送备案或者提出审查要求、审查建议的规范性文件按照所涉及内容，分送县人大常委会各有关工作机构进行审查。规范性文件涉及两个或两个以上工作机构的，应当由县人大常委会办公室明确主办机构，并分送有关工作机构。

第十条 县人大常委会各工作机构对规范性文件就下列事项进行审查：

（一）规范性文件是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；

（二）规范性文件是否同法律、法规相抵触；

（三）规范性文件是否同上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触；

（四）规范性文件之间对同一事项的规定是否相冲突；

（五）规范性文件的制定是否违背法定程序；

（六）其他有不适当情形应予纠正的。

第十一条 县人大常委会各工作机构审查规范性文件时，可以邀请有关专家、学者、公众代表参与相关工作，也可以要求有关单位说明和提供材料。

负责审查的县人大常委会各工作机构应当在接到规范性文件的两个月内审查完毕，提出意见。

第十二条 县人大常委会各工作机构审查规范性文件时，认为适当的，应当及时将审查意见连同规范性文件书面反馈县人大常委会办公室予以备案，备案审查工作结束；认为不适当的，应当提出该规范性文件不适当的具体内容、依据以及应当如何处理的纠正意见，经县人大常委会主任会议同意，将纠正意见送规范性文件制定机关研究处理。

第十三条 规范性文件制定机关应当在接到纠正建议之日起30日内，将处理情况报县人大常委会。

县人大常委会办公室收到处理情况的报告后，及时送交该规范性文件审查的有关工作机构。

第十四条 规范性文件制定机关对应予纠正的规范性文件不予纠正的，由审查的有关工作机构向县人大常委会主任会 议提出撤销案建议，由县人大常委会主任会议提出撤销案，提请县人大常委会审议并作出处理决定。

第十五条 县人大常委会可以对报送备案的规范性文件整体撤销，也可以撤销报送备案的规范性文件的部分内容。县人大常委会撤销报送备案的规范性文件的决定，应当向社会公开。

第十六条 县人民政府认为各乡镇人民代表大会通过的规范性文件不适当的，县人民法院、县人民检察院认为县人民政府制定或者各乡镇人民代表大会通过的规范性文件不适当的，可以向县人大常委会提出审查要求，由县人大常委会办公室交由有关工作机构进行审查，提出审查意见，报主任会议研究处理。

前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织及公民，认为规范性文件不适当的，可以向县人大常委会书面提出审查建议，由县人大常委会办公室交由有关工作机构进行审查、提出意见。

第十七条 规范性文件制定机关应当报送规范性文件备案而不报备的或者不按时报备的，由县人大常委会办公室通知制定机关限期报送。

第十八条 本办法由县人大常委会办公室负责解释。第十九条 本办法自通过之日起施行。

泾阳县人大常委会 2009年7月7日 受主任会议委托，现就拟订《州人大常委会规范性文件备案审查规定（草案）》的有关情况汇报说明如下：

一、制定《规范性文件备案审查规定》的必要性、主要依据和起草过程

规范性文件备案审查是人大法律监督的主要形式，是人大常委会依法履行监督职权、维护国家法制统一的一项十分重要的工作。规范性文件的备案审查，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别作出了原则规定，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）和《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》（以下简称《实施办法》），分别作出了专章规定。2008年12月，省人大常委会召开了有全省市州人大常委会领导参加的规范性文件备案审查工作会议，对加强和改进我省规范性文件备案审查工作提出了明确要求。2009年6月和12月，省人大常委会办公厅又两次发文督办我们汇报开展规范性文件备案审查的工作情况。2009年10月《中共湖北省委关于进一步加强和改进人大工作的决定》要求全省各级人大常委会要“进一步加强规范性文件备案审查”。2009年12月，中共恩施州委根据我州规范性文件备案审查工作的实际情况，在《关于贯彻落实＜中共湖北省委关于进一步加强和改进人大工作的决定＞的实施意见》中，要求“人大常委会要尽快制定规范性文件备案审查办法，对规范性文件备案的范围和程序作出明确规定”。因此，制定《规范性文件备案审查规定》既是落实州委《实施意见》的具体措施，也是人大常委会依法履行监督职权的一项十分重要的制度性基础工作。

拟定《规范性文件备案审查规定（草案）》的主要依据是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《监督法》、《实施办法》及湖北省人大常委会《规范性文件备案审查规程》等，同时，也参考了一些外省市的相关规定。

起草过程中，常委会工作机构分别征求了州人民政府办公室、州中级人民法院、州人民检察院、州政府法制办、各县市人大常委会、州人大各专门（工作）委员会、常委会各工作机构、各位副秘书长和办公室各位副主任的意见，并根据反馈的意见进行了研究修改。在提交本次常委会会议审议前，主任会议又对征求意见后的修改草案进行了认真充分的讨论。

二、《规定（草案）》的起草思路

《规定（草案）》共二十二条，在具体起草过程中主要考虑了以下几个方面：一是依照宪法和法律的规定，准确把握规范性文件备案审查的范围。二是细化工作程序，规范审查流程，把备案审查工作从具体的环节、程序、流程上纳入制度管理，增强备案审查工作的可操作性和操作工作的可核查性。三是理顺备案审查工作体制，充分发挥人大各方面的积极性。根据《监督法》的规定，州人大常委会是规范性文件备案审查的主体，是备案审查机关。从具体审查工作来讲，州人大常委会是依托常委会工作机构和各专门委员会来开展备案审查工作的。在人大内部既要有所分工，又要相互协作，把审查工作落到实处。四是坚持主动审查与被动审查相结合，以主动审查为主，辅之以被动审查。五是处理好依法审查的原则性和审查结果处理方式的灵活性的关系。依据宪法和法律规定，州人大常委会对违法或者不适当的规范性文件有权予以撤销，但其目的并不在于撤销同级政府或者下一 级人大及其常委会制定规范性文件的数量，而是通过审查，督促同级政府和下一级人大及其常委会依法制定规范性文件，确保规范性文件的合法妥当，提高依法办事的能力和水平。因此，开展这项工作既要坚持维护国家法制统一，又要有利于改革发展稳定；既要讲法律效果，也要讲社会效果。具体来讲，审查机构要依法审查，认真研究，充分论证。经过人大有关方面共同研究，认为有关规范性文件确实违法或者不适当的，一般应先报常委会主任会议确认后，再以审查意见的形式建议制定机关自行调整或者纠正，重大问题还要主动向州委汇报，取得州委的领导和支持。只有当相关规范性文件确实违法或者不适当，制定机关又不同意自行调整或者纠正，有必要依法撤销的，才依法启动撤销程序，经过人大常委会会议审议决定。

三、《规定(草案)》的主要内容和需要说明的几个问题

（一）关于报送州人大常委会备案审查的规范性文件的范围问题

本规定主要规范州人大常委会的备案审查工作。根据《宪法》、《地方组织法》、《立法法》、《监督法》以及《实施办法》的立法精神及有关规定，《规定（草案）》将报送备案审查的规范性文件的范围进一步明确为：州人民政府发布的具有普遍约束力的决定、命令、规定、办法、细则、通告以及其他具有普遍约束力的文件；州中级人民法院、州人民检察院制定的指导审判、检察工作的文件；市县人民代表大会及其常务委员会就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定。

州人民政府的组成部门和工作部门，是州人民政府的组成部分，也是本级人大常委会的监督对象。在征求意见的过 程中，有的同志认为，经过政府批准的以部门名义下发的文件，体现的是一级政府的意志，也应当纳入备案审查的范围。这种意见法理上是正确的，但鉴于目前州人大机关的人力资源情况，没有人力和精力主动顾及政府部门的文件。按照层级监督的原则，州人民政府所属部门制定的有关文件，应当向州人民政府报送备案，由州人民政府法制工作机构负责审查，一般不在本级人大常委会备案范围。不过，为了保障法律、法规在本州的正确实施，《规定》草案第十八条作出了救济性规定：州人大常委会发现州人民政府所属部门制定的有关文件有不适当情形的，可以交由州人民政府研究处理。州人民政府应当向州人大常委会反馈处理结果。

（二）关于对规范性文件审查的内容问题

《立法法》第八十七条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关予以改变或者撤销：

（一）超越权限的；

（二）下位法违反上位法规定的；

（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

（五）违背法定程序的。”《监督法》第三十条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：

（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；

（二）同法律、法规规定相抵触的；

（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”根据这两条法律规定，《规定（草案）》对规范性文件审查的内容综合作了一条规定（见草案第六条）。

（三）关于国家机关、企业事业组织以及公民提出审查要求或者建议的适用程序问题

除了规范性文件制定机关按照规定，应当向州人大常委会报送备案以外，有关国家机关、企业事业组织以及公民可以依法提出对规范性文件的审查要求或者审查建议。审查要求与审查建议是有一定区别的。《规定（草案）》根据《监督法》和《实施办法》，就不同情况作出了下列不同的规定：

1、州人民政府、州人民法院、州人民检察院和县市人大常委会认为有关规范性文件有不适当情形，向州人大常委会书面提出审查要求的，由常委会备案审查机构会同有关专门委员会或者常委会工作机构进行审查。也就是说，只要上述主体依法提出“审查要求”，州人大常委会就应当受理并启动备案审查程序。

2、其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民，向州人大常委会书面提出审查建议的，送备案审查机构研究；必要时，报常委会分管副主任同意后，会同有关专门委员会或者常委会工作机构进行审查。也就是说，上述主体提出的“审查建议”是否进入备案审查程序，要待备案审查机构对审查建议的内容和价值进行研究评估后再根据情况报常委会领导确定。

《州人大常委会规范性文件备案审查规定（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。